Sentencia Administrativo Nº 622/2014, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 851/2013 de 30 de Octubre de 2014

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009750

NIG:28.079.00.3-2013/0016691

Recurso nº 851/2013

Ponente:Dña. Pilar Maldonado Muñoz

Recurrente: Dña. Laura

Representante:Procurador Dña. María Soledad San Mateo García

Parte demandada:Ministerio de Empleo y Seguridad Social

Representante:Abogado del Estado

SENTENCIA NÚM. 622

ILTMO. SR. PRESIDENTE:

D. Gustavo Lescure Ceñal

ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS:

Dña. Pilar Maldonado Muñoz

Dña. Margarita Pazos Pita

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En Madrid, a 30 de Octubre de 2014.

Visto el recurso contencioso-administrativo núm. 851/2013 interpuesto por la representación procesal de Dña. Laura , contra la resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de 12 de Julio de 2013 que desestimó la solicitud formulada por la citada recurrente sobre reconocimiento del nivel 27 a su puesto de trabajo; habiendo sido parte demandada el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, representado por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-La referida parte actora promovió el presente recurso contencioso-administrativo contra la resolución reseñada, y seguido el cauce procesal previsto legalmente, cada parte interviniente despachó, en el momento oportuno y por su orden legal conferido, el trámite correspondiente de demanda y de contestación, en cuyos escritos, y conforme a los hechos y razonamientos jurídicos consignados, suplicaron respectivamente la anulación de acto objeto de impugnación y la desestimación de ésta, en los términos que figuran en aquéllos.

SEGUNDO.-Seguido el proceso por los cauces legales, y efectuadas las actuaciones y los trámites que constan en los autos, quedaron éstos pendientes de señalamiento para votación y fallo, que tuvo lugar el día 29 de Octubre de 2014.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dña. Pilar Maldonado Muñoz.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo la resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de 12 de Julio de 2013, que desestimó la solicitud formulada por Doña Laura , funcionaria perteneciente al Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, desempeñando un puesto de trabajo en la Inspección Provincial de Cuenca, con nivel de complemento de destino 26 y un complemento específico de 12.537,56 euros anuales, reclamando que dicho puesto de trabajo sea considerado nivel 27 de complemento de destino y 14.547,54 euros anuales de complemento de destino.

Pretende la recurrente se revoque la resolución recurrida y se le reconozca el nivel 27 a su puesto de trabajo desde su toma de posesión, con todos los derechos inherentes al mismo, se le reconozca el tiempo de servicios prestados en dicho puesto de trabajo a efectos de consolidación del grado personal 27, se le reconozca el derecho a percibir iguales retribuciones que las correspondientes a los puestos de trabajo de inspector de trabajo y seguridad social, nivel 27, se condene a la Administración al abono de las diferencias retributivas que le correspondan entre las cobradas de nivel 26 y las que habría debido percibir de nivel 27, por los conceptos de complemento de destino, complemento especifico y productividad, más los intereses de demora desde su toma de posesión, así como cualesquiera diferencias retributivas que puedan establecerse en un futuro, con condena en costas a la Administración demandada, alegando que ha realizado las mismas funciones y cometidos, asumiendo las mismas responsabilidades que el resto de los inspectores de trabajo de la plantilla, con nivel 27, por lo que no existe justificación legal alguna para otorgar distinto nivel, citando en apoyo de su pretensión diversas Sentencias de Salas de lo Contencioso Administrativo de distintos Tribunales Superiores de Justicia.

SEGUNDO.-Con carácter previo hay que poner de relieve que la actora en vía administrativa solicitó que el puesto de trabajo en el que tomó posesión el 7 de febrero de 2013, en la Inspección Provincial de Trabajo de Cuenca sea considerado como puesto de nivel 27 desde la fecha de toma de posesión, con reconocimiento de los derechos económicos desde tal fecha. Sin embargo, en su demanda formula pretensiones que no han sido previamente planteadas ante la Administración, tales como que se le reconozca el tiempo de servicios prestados en dicho puesto de trabajo a efectos de consolidación del grado personal 27, sobre las que la Sala no puede entrar a examinar, dado el carácter revisorio de esta Jurisdicción. Tampoco la Sentencia puede contener pronunciamientos de futuro, que, por otro lado, tampoco han sido alegados en vía administrativa, tales como que se condene a la Administración al abono de las diferencias retributivas que puedan establecerse en un futuro, ignorando cuales pueden ser.

Por tanto, el recurso queda limitado a que el puesto de trabajo que desempeña la actora desde el momento de su toma de posesión en la Inspección Provincial de Trabajo en Cuenca sea considerado como puesto de nivel 27, con reconocimiento de los derechos económicos (que se concretan en las retribuciones complementarias, es decir, complemento de destino, complemento específico y complemento de productividad).

En primer término, la actora demanda la reclasificación del puesto de trabajo para que sea considerado como de nivel 27, con las retribuciones complementarias inherentes a dicho nivel desde su toma de posesión. De tales pretensiones solo merece prosperar las relativa a la retribuciones complementarias de destino y específica con rechazo de las demás por las razones que a continuación se exponen.

Es de advertir que la solicitud de reclasificación administrativa de autos ha de conllevar necesariamente la discusión sobre la relación de puestos de trabajo que afecta al correspondiente a la parte recurrente, y sin embargo en su demanda ni siquiera se identifica en modo alguno la actuación administrativa aprobatoria de tal relación y de la original catalogación del puesto asignado a la parte actora, por lo que partiendo de que la relación de puestos de trabajo constituye el instrumento técnico de la potestad autorganizativa de la Administración a efectos de la ordenación del personal y del establecimiento de los requisitos para el acceso y desempeño de cada puesto de trabajo, en ejercicio del amplio margen de discrecionalidad conferido legalmente a tal facultad administrativa, no se justifica objetivamente la improcedencia de la actual catalogación del puesto de trabajo de la parte recurrente. Cuestión distinta es que si se acredita la identidad de funciones con los puestos de trabajo de Inspector de Trabajo y Seguridad Social, de nivel 27 pueda percibir, mientras que dicha identidad de funciones persista, los complementos de destino y específico correspondientes a dicho nivel.

Dicho lo anterior, en materia retributiva cabe aclarar que según el artículo 23, de carácter básico ( artículo 1-3), de la Ley 30/1984 , los conceptos retributivos se distribuyen en retribuciones básicas y complementarias, aquellas constituidas por el sueldo, trienios y pagas extraordinarias, las otras por los complementos de destino, específico y de productividad, además de las gratificaciones por servicios extraordinarios.

Debe significarse que las retribuciones básicas son exactamente iguales en todas las Administraciones públicas para cada uno de los grupos de titulación de los funcionarios (artículo 24.1). Vienen a retribuir la pertenencia a la función pública, diferenciándose en virtud del grupo de titulación al que pertenezca el cuerpo y la mera antigüedad. Mientras que las retribuciones complementarias están ligadas al nivel del puesto de trabajo que se desempeñe (o al del grado personal del funcionario si es superior), a las características de dicho puesto y a la productividad del funcionario. Conviene hacer referencia a que el complemento de destino es de igual cuantía para cada nivel, pero no tiene por qué serlo para todos los puestos a desempeñar por funcionarios de un mismo cuerpo o escala o titulación ( SSTS de 17-3-1986 , 28-1 y 29-11-1988 , entre otras). Es un concepto retributivo objetivo y singular que no cabe conectarlo directamente con la titulación, ni atribuirlo indiscriminadamente a toda una categoría de puestos. Depende de la valoración que se haga de cada puesto, valoración que debe determinarse en las relaciones de puestos de trabajo. También ha añadido el TS que el carácter de la función, que es elemento determinante de la retribución complementaria, no cambia en razón del modo de acceso a ella o de la teórica distinta capacitación del funcionario, circunstancias éstas no reconducibles al marco de este expreso elemento de la ley ( sentencias de 22-11-1994 , 3-2 y 10-3 y 10- 5-1995).

Indican las SSTS de 17-3-1986 , dictada en recurso en interés de Ley, y 5-10-1987, que: 'el complemento de destino es, pues, un concepto retributivo objetivo y singular relacionado con el puesto de trabajo desempeñado y por ello ni cabe conectarlo con la titulación y capacitación técnica exigida para el ingreso en Cuerpos determinados, ni todos los puestos desempeñados por funcionarios de aquellos, cualesquiera sea su nivel técnico o funcionarial, han de llevar forzosamente implícita esa remuneración que sólo se reconoce a aquellos encomendados al respectivo colectivo en los que concurra alguna de las dos circunstancias alternativas inexcusablemente exigidas. La titulación y capacidad técnica tienen su reflejo económico en las retribuciones básicas, en tanto que, mediante el complemento de destino se prima o la especial preparación añadida a la genérica para el ingreso en la función pública o la especial responsabilidad que lleva aneja la adscripción a un servicio determinado'.

El complemento específico está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad ( artículo 23.3.b de la Ley 30/1984, de 2 de agosto ). De todo ello puede deducirse que el complemento específico es una retribución discrecional y referenciada al puesto de trabajo realmente desempeñado, cuyas características determinan la decisión de la Administración para su atribución, cuantificándose en función de aquéllas y de los conceptos que éste implica en su contenido normado.

Ahora bien, sin perjuicio del reconocimiento de la potestad de la Administración para establecer la valoración de cada puesto de trabajo y su consiguiente efecto sobre su nivel y la cuantía del complemento específico, sin embargo esto no quiere decir que goce de un apoderamiento totalmente discrecional, desligado de los conceptos legales que justifican las distinciones que puedan introducir, con independencia del Cuerpo de procedencia del funcionario, ya que los dos complementos mencionados están vinculados exclusivamente a la calidad y circunstancias del puesto de trabajo al que se le asignan.

TERCERO.-El criterio aplicable en orden al control jurisdiccional respecto de la potestad administrativa de asignación de retribuciones complementarias desde el punto de vista de la igualdad en la aplicación de la Ley 'es el de la plena identidad de las circunstancias concurrentes en los puestos de trabajo comparados' ( STS de 15 de Noviembre de 1.994 ).

En este sentido, la doctrina jurisprudencial, de la que es fiel exponente la STS de 18 de Noviembre de 2.003 con remisión a otras, ha venido a declarar como doctrina legal respecto de las retribuciones complementarias a que se refiere el art. 23.3. a ) y b) de la Ley 30/1.984 , cuya inclusión en las relaciones de puestos de trabajo se establece en el artículo 15.1 de la misma Ley , que 'la inclusión en las relaciones de puestos de trabajo de varios de éstos con la misma denominación, pero con diferente nivel y complemento de destino específico, no implica necesariamente que no puedan existir diferencias entre ellos en lo que hace a algunos aspectos de su contenido funcional y a las condiciones particulares que legalmente permiten el reconocimiento del complemento en cuestión'.

La conculcación del principio de igualdad en la aplicación de la ley, proclamado en el artículo 14 de la Constitución , exige la previa demostración de que ante situaciones idénticas comparadas, la solución normativa es diferente, sin la existencia de razones objetivas para el distinto tratamiento. Según la doctrina del Tribunal Constitucional, reflejada en sus Sentencias 68/1.989 de 19 de Abril y 161/1.991 de 18 de Julio , sólo si existe una justificación objetiva y razonable pueden tratarse desigualmente situaciones aparentemente iguales, de modo que, una vez acreditada la identidad de funciones y cometidos realizados por unos y otros funcionarios, la diferenciación de complementos retributivos es discriminatoria por establecer un trato retributivo distinto y sin justificación objetiva alguna.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de Diciembre de 1.994 ha declarado que para la vulneración del principio constitucional en la asignación de los complementos retributivos de destino y específico sería imprescindible que constase que los funcionarios que se comparaban vinieran desempeñando todos ellos puestos de trabajo análogos totalmente y con íntegra identidad de funciones. La Jurisprudencia se ha pronunciado profusamente sobre esta materia (así, STS de 14.12.90 , 19.11.94 , 11.4.97 , 19.5.98 , 12.6.98 , entre otras muchas) condicionando el problema de equiparación retributiva a una cuestión de prueba en función de que se acredite la igualdad o desigualdad de las funciones desempeñadas, de modo que cuando se produce la identidad funcional la equiparación retributiva debe tener lugar.

Como pronunciamientos exponentes de la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo cabe reseñar las Sentencias de 24 de Enero , 22 de Febrero y 7 de Abril de 2.006 que manifiestan que no es objetivo ni razonable diferenciar a través de complementos retributivos de destino y específicos unos puestos de trabajo que tienen exactamente el mismo cometido, sin que tal situación pueda reducirse a una mera irregularidad administrativa compatible con las exigencias del art. 14 de la Constitución y con el derecho fundamental que reconoce el acceso y la permanencia a la función pública en condiciones de igualdad con los requisitos que señalen las leyes; la Sentencia de 8 de Marzo de 2.005 que remite el problema de la equiparación retributiva a una cuestión de prueba cuya solución viene condicionada por la igualdad o desigualdad de las funciones que se desempeñen en los distintos puestos de la Administración; y la Sentencia de 7 de Febrero de 2.005 que declara la infracción del principio de igualdad en la aplicación de un catálogo de puestos de trabajo que asigna niveles retributivos diferentes a funcionarios sin correspondencia con el desempeño de cometidos distintos.

En el supuesto enjuiciado, la recurrente ha acreditado mediante certificados emitidos por la Jefa de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Cuenca, que ' la funcionaria ha realizado los mismos cometidos, tareas y funciones que el personal con categoría de Inspector de Trabajo y Seguridad Social con plaza de nivel 27' y ' que realiza los turnos de guardia que le corresponden, en igualdad de condiciones que el resto de sus compañeros inspectores, de nivel 27'.

Procede así acoger la pretensión actora de que se le reconozca su derecho a percibir iguales retribuciones que las correspondientes a los puestos de trabajo de Inspector de Trabajo y Seguridad Social de nivel 27 en concepto de complemento de destino y específico desde su toma de posesión el 7 de febrero de 2013. En cuanto a la cuantificación exacta de las diferencias retributivas a abonar por la Administración se deja a ejecución de sentencia, al no haber acreditado mediante certificación al respecto la cuantificación reclamada.

CUARTO.-Por el contrario, no procede conceder el complemento de productividad solicitado por los motivos que a continuación se dicen.

El complemento de productividad se define en el apartado c) del artículo 23.3 de la Ley 30/1.984, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , como ' destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo. Su cuantía global no podrá exceder de un porcentaje sobre los costes totales de personal de cada programa y de cada órgano que se determinará en la Ley de Presupuestos. El responsable de la gestión de cada programa de gasto, dentro de las correspondientes dotaciones presupuestarias determinará, de acuerdo con la normativa establecida en la Ley de Presupuestos, la cuantía individual que corresponda, en su caso, a cada funcionario. En todo caso, las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público de los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado así como de los representantes sindicales'.

Esta normativa es completada con lo dispuesto en el artículo 25.1º.E) de la Ley 21/1.993, de 29 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1.994, y artículos análogos de las sucesivas Leyes de Presupuestos, que disponen que ' el complemento de productividad que retribuirá el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinaria, el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo, y su contribución a la consecución de los resultados u objetivos asignados al correspondiente programa. Cada Departamento Ministerial determinará los criterios de distribución y de fijación de las cuantías individuales del complemento de productividad, de acuerdo con las siguientes normas: 1º) La valoración de la productividad deberá realizarse en función de circunstancias relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y la consecución de los resultados u objetivos asignados al mismo en el correspondiente programa; 2ª) En ningún caso las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un periodo de tiempo originarán ningún tipo de derecho individual respecto de las valoraciones o apreciaciones correspondientes a periodos sucesivos. Los Departamentos ministeriales darán cuenta de las mencionadas cuantías individuales de productividad a los Ministerios de Economía y Hacienda y para las Administraciones Públicas, especificando los criterios de distribución aplicados. De acuerdo con lo previsto en el art. 22.uno.b) de esta Ley, el Ministerio de Economía y Hacienda podrá modificar la cuantía de los créditos globales destinados a atender el complemento de productividad para adecuarla al número de efectivos asignados a cada programa y al grado de consecución de los objetivos fijados al mismo'.

En el mismo sentido, el artículo 23.1 de la Ley 65/1.997, de 30 de Diciembre , dispone que las retribuciones a percibir por los funcionarios públicos serán las siguientes: ' E) El complemento de productividad, que retribuirá el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias y el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo, siempre que redunden en mejorar sus resultados'.

La finalidad de este complemento no es otra, por tanto, que la de atender a la singularidad de la actividad concreta prestada por cada funcionario, a diferencia del complemento de destino y del complemento específico, que como propios de un puesto de trabajo, según el diseño de la Ley 30/1.984, están predeterminados, respectivamente, a retribuir 'el nivel del puesto que se desempeñe' y 'las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad'; sin referencia posible a la forma en que se desempeñe o se haya desempeñado de hecho por quien sea o haya sido titular de dicho puesto de trabajo.

La naturaleza objetiva del complemento de destino y del complemento especifico, relacionados como decimos con el puesto de trabajo, con independencia de la forma en que el funcionario que lo sirve desempeña su cometido, contrasta con la del complemento de productividad que tiene un carácter subjetivo, en función sólo del rendimiento personal del titular del puesto de trabajo, así como de su actividad extraordinaria y de su interés.

En atención a estas concretas previsiones normativas, el Tribunal Supremo, ya en Sentencia de 1 de Junio de 1.987 , ha precisado que 'los incentivos de productividad, al estar cuantificados en función de un rendimiento superior al normal en el trabajo - Decreto Ley 22/1.977- o destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativas con que el funcionario desempeñe su trabajo ( artículo 23.3º.c de la Ley 30/1.984 ), corresponde a las Administraciones Públicas (Locales, Autonómicas y Estatales) el cuantificarlos en atención a ese superior rendimiento, motivado también por la dedicación exclusiva, dedicación especial, prolongación de jornada, etc, además de la mayor cantidad de trabajo, y por ello en cada Cuerpo, Escala y, en atención a las circunstancias que en cada caso concreto lo aconseje, es donde procede la asignación de ello, no debiendo producirse, por consiguiente, su aplicación por un mero automatismo entre correlación y equiparación, y en base exclusivamente a una descripción de funciones y cometidos equivalentes'.

La actora no ha practicado prueba alguna tendente a acreditar que la valoración en su trabajo fuera errónea y, que por tanto, debía percibir otro complemento de productividad, limitándose a solicitar que se le reconozca su derecho a la percepción del complemento de productividad en idéntica cuantía a la percibida por los Inspectores de Trabajo y de Seguridad Social, nivel 27, con abono de las diferencias incrementadas con los intereses legales, lo que no puede tener favorable acogida, porque ninguna prueba ha practicado al respecto acreditativa de que era merecedora a la identidad del complemento o que la valoración de su rendimiento fuera errónea, a lo que hay que añadir que ha de estimarse válido que funcionarios que desempeñan puestos de trabajo de contenido idéntico puedan quedar diferenciados ante tal retribución, tanto en su reconocimiento como en su importe, como consecuencia de valorarse en ella el acierto, dedicación y entrega con que el funcionario acomete su trabajo, de modo que la simple existencia de unos funcionarios que perciben el complemento en cuestión no es razón bastante para que los restantes funcionarios que desempeñan puestos de trabajo similares, o aún idénticos, tengan derecho a su mimética percepción, pues la valoración de la productividad deberá realizarse en función de circunstancias relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y la consecución de los resultados u objetivos asignados al mismo en el correspondiente programa.

QUINTO.-No procede hacer expresa imposición de las costas de este recurso, conforme a lo previsto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

VISTOS los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.

Fallo

Que estimando en parte el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Doña Laura , anulamos en parte la resolución impugnada por no ser conforme a derecho, y declaramos el derecho de la recurrente a percibir iguales retribuciones que las correspondientes a los puestos de trabajo de Inspector de Trabajo y Seguridad Social de nivel 27 en concepto de complemento de destino y específico desde su toma de posesión el 7 de febrero de 2012, así como que le sea abonada las diferencias retributivas por dichos conceptos, cuya cuantificación exacta se hará en ejecución de sentencia. Dicha cantidad devengará intereses legales desde la fecha de la reclamación en vía administrativa; desestimando el resto de los pedimentos; sin hacer expresa imposición de las costas de este recurso.

Así por esta nuestra Sentencia, contra la que no cabe recurso ordinario alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, en el día de la fecha, hallándose celebrado audiencia pública en la Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de lo que doy fe.