Sentencia Administrativo Nº 636/2015, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4071/2015 de 22 de Octubre de 2015

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2

A CORUÑA

SENTENCIA: 00636/2015

Recurso de Apelación nº 4071-2015

EN NOMBRE DEL REY

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

Ilmos. Sres.

D. JOSÉ ANTONIO MÉNDEZ BARRERA - PTE.

D. JOSÉ MARÍA ARROJO MARTÍNEZ

Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ

En la ciudad de A Coruña, a 22 de octubre de 2015.

En el recurso de apelación que con el nº 4070 de 2015 pende de resolución en esta Sala, interpuesto por Dª. Elena Miranda Osset, en nombre y representación del Concello de O Porriño (Pontevedra), y actúa en su defensa el Letrado D. Bruno Ángel Pérez Conde; contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Vigo con fecha 24 de noviembre de 2014 en autos de PO 299/13. Es parte apelada Fomento de Construcciones y Contratas, S.A., representada por el Procurador D. José Vicente Gil Tranchez y asistido del Letrado D. Miguel Ángel Ferreras Díez; y el Concello de Vigo (Pontevedra), representado por el Procurador D. Juan Lage Fernández-Cervera y asistido de la Letrada de sus servicios jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.-Por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Vigo se dictó con fecha 24 de noviembre de 2014 sentencia en procedimiento ordinario nº 299/13, con la siguiente parte dispositiva: 'Que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Concello de O Porriño, frente al Concello de Vigo, figurando como interesada la concesionaria Aqualia-FCC Vigo UTE, seguido como proceso ordinario nº 299/2013 ante este Juzgado, contra los actos administrativos citados en el encabezamiento, que se declaran ajustados al ordenamiento jurídico.

No se efectúa expresa imposición de las costas procesales'.

SEGUNDO.-Por la representación del Ayuntamiento de O Porriño se interpuso recurso de apelación contra dicha resolución judicial, en el que se solicitó que se dicte sentencia por la que se revoque la sentencia recurrida y anule los Decretos del Ayuntamiento de Vigo de fechas 1 de julio y 2 de septiembre de 2013.

TERCERO.-El recurso fue admitido a trámite y se dio traslado a las demás partes, formulando oposición la representación del Concello de Vigo, así como la representación de Aqualia FCC Vigo UTE.

CUARTO.-Recibidos los autos en esta Sala, ante la que se personaron del Concello de O Porriño (Pontevedra) (Procuradora Dª. Elena Miranda Osset); Fomento de Construcciones y Contratas, S.A. (Procurador D. José Vicente Gil Tranchez) y el Concello de Vigo (Pontevedra) (Procurador D. Juan Lage Fernández-Cervera); se declararon conclusas las actuaciones y mediante providencia de fecha 2 de octubre de 2015 se señaló para votación y fallo el 15 de octubre de 2015.

QUINTO.-En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Es Ponente la Magistrada Dª MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ.

Fundamentos

PRIMERO.-Se aceptan los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada en todo aquello en lo que no discrepen de los de la presente.

SEGUNDO.-La parte apelante comienza haciendo referencia a la relación entre las dos Administraciones, y en concreto a que el Concello de O Porriño es titular de una concesión de aprovechamiento del río Oitavén que se canaliza por una infraestructura hoy titularidad de Aguas de Galicia, siendo el mismo canal que abastece al Concello de Vigo; los dos tienen concesión administrativa, y por ello entiende que la participación en los gastos de mantenimiento ha de serlo en el seno de un procedimiento de cooperación interadministrativa, pero que como son infraestructuras ajenas, no tiene competencia el Concello de Vigo para determinar unilateralmente la participación en los gastos que le corresponde al Concello de O Porriño. Con respecto a la naturaleza jurídica de las liquidaciones giradas, sostiene que el concepto liquidado es el suministro de agua en alta, que no son tributarias y que no es una liquidación por el suministro de agua sino por la utilización conjunta de las infraestructuras hidráulicas por ambas Administraciones, dados sus conceptos -recuperación de la inversión, vigilancia del embalse de Eiras y mantenimiento y conservación del canal-. Y que el convenio de 27 de enero de 1998, sin valor legal, no puede ser el presupuesto legal necesario para la imposición de una prestación de derecho público de naturaleza no tributaria porque se vulnera el artículo 2 del TRLRHL, al carecer de previsión legal esta exacción. Entiende además que la sentencia incurre en incongruencia omisiva al no pronunciarse sobre el contenido y alcance del acuerdo de 27 de enero de 1998.

TERCERO.-Realmente las cuestiones aquí planteadas ya obtuvieron respuesta en Sentencia de esta Sala, Sección cuarta, de 4 de febrero de 2015, en recurso 15057/2014 y en que con estimación de recurso de apelación se terminaba considerando que procedía la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Concello de O Porriño.

Continuando con la referida sentencia, en la misma se contiene un resumen de los hechos, aplicable igualmente en este caso: 'Na razoada sentenza obxecto de recurso votase en falta un relato dos feitos ( creación do encoro regulador, concesións, obras ..) que si figura nas sentenzas achegadas polo Concello de Vigo do xulgado do contencioso núm1 e que clarifican os puntos de feito relevantes e que permiten centralo debate: a) acordo plenario de 27.01.1998 e, b) concepto ó que responden as cantidades facturadas.- 1) 7,20 ptas/m3 por recuperación de inversión que só abrangue ás obra acometidas no bienio 1991/93 do NOVO CANAL DE EIRAS, TRAMO PRESA-SIFÓN DE LOS VALOS cun custo de execución de 2.638 millóns de pesetas, 2) 3.817.409 por vixilancia do encoro ( 25% dos custos do persoal e 3) 3.297.500 ptas por mantemento e conservación do canal (toma coma referencia o 0,5% anual e un coeficiente de disponibilidade do 25%) e competencia do Concello de Vigo para reclamalas'.

'Segundo as sentenzas achegadas a 04.07.2012 o Concello de O Porriño adebedaba: a) 1.555.694,60 euros xerados entre o ano 1998 e o 20.04.2009 e b) 533.438,37 euros xerados logo do 20.04.2009, e do relato dos feitos resulta que, en esencia, o Concello de O Porriño utiliza o NOVO CANAL DE EIRAS, que canaliza o auga do encoro verbo do que os dous concellos contan con concesión de auga sen asumir custo (recuperación da inversión, mantemento e conservación, vixilancia) ningún polo dito uso, entendendo o Xulgador de Instancia que só cun convenio de colaboración entre as dúas administracións municipais é posible lexitimar a esixencia dunha prestación patrimonial de dereito público, ó negarlle eficacia, a estes efectos, ó acordo do Concello de Vigo de 27.01.1998. A sentenza mantén a firmeza deste acordo; mailo dito sostén que non é fundamento legal suficiente para a liquidación do ano 2013 xa que o Concello de Vigo non é o titular formal da infraestructura nin ten atribuido legalmente o poder decisorio para determina-la contribución doutro Concello nos custos e na porcentaxe de recuperación da inversión: non estarmos ante un Convenio interadministrativo do que se deriva que a esixencia unilateral e coactiva das cantidades vulnera o principio de legalidade.

Concordamos co letrado do Concello de Vigo en que a alternativa - convenio de colaboración- é unha calexa sen saída dado que deixa á vontade dunha das partes - o Concello de O Porriño - determinar como a contía e cando asumirá o custo, dada a voluntariedade propia de todo convenio de colaboración - art. 6 Lei 30/92 e 57 Lei 7/1985 - e a esto engadimos que a sentenza de instancia non resolve a controversia (ou cando menos a contradicion resultante ) verbo do acordo de 27.01.1998: o xulgador non o anula, mais non o aplica, limitándose a indicar que non é cobertura suficiente para a liquidación.

A cita de preceptos da Lei 09/2010 e do RDL 1/2001 en apoio da alternativa - única- dos instrumentos de colaboración non resulta acerta ó caso de autos, dado que o Concello de O Porriño non participou una redacción do proxecto nin na execución da obra, e dado que nese momento non se estableceron os mecanismos de participación do Concello de O Porriño nos custos, non é posible - dada a evidente controversia que existe entre as partes- remitirlles a un hipotético e voluntario acordo, senón, dentro da legalidade, resolve-lo problema cos datos que obran nos autos.

Resulta determinante para resolve-lo dilema a validez e eficacia do acordo de 27.01.1998 do Concello de Vigo.

SEGUNDO.- O acordo do pleno do Concello de Vigo de 27.01.1998 ten un dobre contido: a) relacións cos concellos de Nigrán, Cangas, Moaña, Redondela e Soutomaior polo subministro de auga e b) participación do Concello de O Porriño nos custos de explotación da canle, gastos de vixilancia do encoro e recuperación dos investimentos comprometidos.

A 1ª cuestión é allea ó actual debate, sendo a 2ª a relevante; concordan as partes en que o acordo de 27.01.1998 notificouselle ó Concello de O Porriño sen que este amosara discrepancia coa formulación do correspondente recurso contencioso (inclusive satisfizo algunha das liquidacións), polo que estarmos ante un acto firme e consentido.

A Sentenza do Tribunal Supremo de 20 de maio de 1997 dános unha definición clara do que debemos entender por un acto consentido, ao afirmar, que: un acto é consentido cando o interesado deixa transcorrer o prazo establecido na Lei para recorrelo en vía administrativa. O acto consentido pecha o paso á vía xurisdiccional por ser un acto propio do xusticiable. E é que se iso non fóra así se aceptaría a indeterminación do prazo para recorrer, o que ademais de vulnerar o ordenamento xurídico, atentaríase contra a seguridade xurídica ( SSTS 23 decembro 1988 , 23 outubro 1989 e 4 xaneiro 1991 ).' Por tanto, estaremos ante un acto firme e consentido, de acordo con esta Sentenza cando o administrado non recorra un acto administrativoque lle foi notificado, adquirindo este firmeza.

En canto aos efectos que estes actos poden causar, numerosa xurisprudencia existe a este respecto. Así, a Sentenza da Audiencia Nacional (sala do contencioso-administrativo) de 24 de outubro de 2002, afirma: que é indubidable que o acto firmee consentido pecha o paso á vía xurisdiccional como consecuencia do propio acto do justiciable e da necesidade de preservar o principio de seguridade xurídica e en tal sentido pronúncianse diversas SSTS, entre outras, as de 4-I-91, 2-VII-92 17-V-93 e 15-I- 99, pero tamén é preciso que para que devandito motivo de inadmisibilidad poida estimarse que se cumpran os requisitos de que o acto alegado sexa definitivo, valido e notificado, así como que adquirise firmeza e sido consentido polo interesado, engadíndose a estas condicións formais, que no acto confirmatorio se de a identidade de suxeitos, pretensión e fundamentos de feito e de dereito ( SSTS. 24-II-84 , 3-X-89 , 14-IV-93 , 16-VI-98 ).

Na demanda se sostén que ó consideralo nulo de pleno dereito - aínda que así non o cualifica parece manter que é un acordo alleo á competencia do Concello de Vigo - non o recorreron e que non se senten vencellados polo seu contido, dado que é o Concello de Vigo quen, unilateralmente determina os custos sen o previo acordo do Concello de O Porriño. Esto é tamén o que se defende na sentenza de instancia.

Esta decisión provoca unha situación paradoxal: temos un acto administrativo -liquidación de custos- que ten coma fundamento un acordo- o de 27.01.1998- que non se anula- (nada se indica ó respecto na sentenza e non se solicita tal declaración no suplico da demanda), posiblemente ó non articula-la pretensión pola vía do procedemento correcto - art. 102 Lei 30/92 - mais non se aplica, o que é contrario á previsión do artigo 57.1 Lei 30/92.

A actuación administrativa goza ó seu favor dunha presunción de legalidade, que con todo pode ser combatida. Tal presunción atópase, nalgúns pronunciamientos da xurisprudenza, conectada co principio de eficacia, tal como recoñeceu a xurisdición ordinaria ( SSTS 3ª 22.2.1999 , 19.9.1990 e 16.5.2000 , ATS 3ª 18.6.1999 e STSJ Canarias, Santa Cruz de Tenerife, Contencioso- Administrativo 21.1.2005 ) e constitucional ( STC Pleno 341/1993, 18 novembro ), e en tanto non se anulen os actos estes son plenamente eficaces.

Esto é o que acontece no presente caso; temos un acto administrativo - acordo do pleno do Concello de Vigo de 27.01.1998- con vocación de eficacia ó futuro xa que determina as bases de futuras liquidacións de custos polo uso do canle de subministro de auga e outros conceptos, que se lle notifica ó afectado: Concello de O Porriño que non o recorre, polo que falarmos dun acto firme e consentido. De considerar que o Concello de Vigo carece de competencia para determinar unilateralmente os custos ou que o acto incorre en calquera outro suposto de nulidade do artigo 62 Lei 30/92 debe formula-la correspondente acción de nulidade.

O que resulta non asumible é que o Concello de O Porriño actúe coma se o acordo de 27.01.1998 non existira na realidade xurídica ou que pretenda unha declaración de nulidade -implícita- con ocasión do recurso contra as liquidacións derivados do citado acordo, o que só resultaría posible de consideramos que o acordo de 27.01.1998 ten unha natureza regulamentaria, cousa que non defende ningunha das partes, nin a sentenza obxecto de recurso.

Unha vez determinada a validez, eficacia e executoriedade do acordo de 27.01.1998 non é posible, coma se razoa na sentenza de instancia, ignorala súa existenza e requerir para a validez da liquidación dos custos de mantemento da canle ( e outros conceptos ) unha diferente cobertura legal.

Resulta obvio (e esto non o nega o propio Concello de O Porriño) que os usuarios das infraestruturas do subministro de auga deben asumi-los custos e que estos se repartan en función de criterios de intensidade do uso que é o que, en principio - faltan datos que autoricen a outra conclusión- é o que realiza o acordo de 27.01.1998; sen dúbida o procedemento correcto para determina-los custos sería un acordo entre as partes, previa á realización das obras , tralos informes técnico/económicos pertinentes; o que aconteceu é que esto non se produciu e foi o Concello de Vigo quen os fixou unilateralmente sen que o Concello de O Porriño recorrera o acto de fixación de custos.

Dado que o Decreto da Alcaldía de Vigo de 04.01.2013 é unha consecuencia direta do acordo de 27.01.1998, que en si mesma a liquidacion non incorre en ningunha das causas de nulidade do artigo 62 Lei 30/92 e que o Concello - fronte o que se di na sentenza - é o titular formal da infraestructura dado que é a responsable última de la xestión del servizo de augas e é quen asumiu o custo da nova canle sen que, ata o momento, a Mancomunidade da Area metropolitana de Vigo - Lei 4/2012- aínda asumirá a xestión do ciclo completo da auga ó non ter aprobada as normas regulamentarias correspondentes resulta obrigado acolle-lo recurso de apelación'.

A lo anteriormente expuesto solo cabe añadir que el acuerdo de que parten las liquidaciones recurridas no es el objeto del recurso, en respuesta a las alegaciones sobre su naturaleza jurídica, cuando lo que se está pidiendo en el suplico de la demanda es la anulación de las liquidaciones. Y es un acuerdo firme y consentido porque así se dijo en sentencia de esta misma Sala, Sección tercera, de fecha 20 de marzo de 2003, recurso 8068/1998 , en que se impugnaba el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Vigo en sesión de fecha 27 de enero de 1998 en el aspecto relativo a la aprobación de tarifa que se aplicará por suministro de agua al Ayuntamiento de Cangas con efectos de 1 de enero de 1998; habiendo sido confirmada por la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2009, recurso 4525/2003 . El objeto de dicho recurso venía constituído por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vigo de veintisiete de enero de mil novecientos noventa y ocho sobre aprobación de la tarifa que se aplicará por el suministro de agua a los Ayuntamientos de Nigrán, Cangas, Moaña, Redondela y Soutomaior y determinación de la cifra exigible al Ayuntamiento de Porriño, si bien el objeto concreto quedaba circunscrito al aspecto relativo a la aprobación de la tarifa que se aplicaría al Ayuntamiento de Cangas por el suministro de agua con efectos de 1 de enero de 1.998. En todo caso, lo que no consta es que el Concello de O Porriño impugnara el referido acuerdo, sino que vino abonando las liquidaciones giradas. De su lectura se deduce que la naturaleza o el fundamento de este acuerdo se encuentra en la consideración de que existe una responsabilidad de ambos concellos en la asunción de costes en proporción a su participación en el origen de esos gastos, pero no que sea un tributo, en concreto una tasa, tal y como lo entiende la sentencia apelada, y precisamente por no serlo no se regula en ordenanza fiscal alguna y se puede considerar comprendido dentro de los recursos de la hacienda de las entidades locales a que se refiere el artículo 2.1.h) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, derivada de la inversión realizada en la canalización de Eiras, en concepto de recuperación de la inversión, vigilancia de la presa y mantenimiento y conservación del canal. Tal y como se dice en la sentencia apelada, no es un tributo precisamente porque el Concello de O Porriño es concesionaria de las aguas, y de lo que se trata es de que colabore con los costes iniciales, y por ello se le repercuten tales costes.

Por consecuencia el recurso de apelación ha de ser desestimado.

CUARTO.-No procede hacer imposición de las costas del recurso de apelación, pese a ser desestimado, al apreciarse circunstancias que justifican la no imposición ( artículo 139.2 de la Ley jurisdiccional ).

VISTOSlos artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

que DESESTIMAMOSel recurso de apelación interpuesto por Dª. Elena Miranda Osset, en nombre y representación del Concello de O Porriño (Pontevedra), contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Vigo con fecha 24 de noviembre de 2014 en autos de PO 299/13.

No se hace imposición de las costas del recurso de apelación.

Contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia, junto con certificación y comunicación.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente Dña. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ, al estar celebrando audiencia pública la Sección 002 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia, en el día de su fecha, de lo que yo, Secretaria, certifico.