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Última revisión
25/03/2009
Sentencia Administrativo Nº 646/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1144/2006 de 25 de Marzo de 2009
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Orden: Administrativo
Fecha: 25 de Marzo de 2009
Tribunal: TSJ Madrid
Ponente: SANCHEZ SANCHEZ, RICARDO
Nº de sentencia: 646/2009
Núm. Cendoj: 28079330082009101649
Encabezamiento
T.S.J.MADRID CON/AD SEC.8
MADRID
SENTENCIA: 00646/2009
SENTENCIA Nº 646
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN OCTAVA
Presidenta
Ilma. Sra. Dª. Inés Huerta Garicano.
Magistrados
Ilmos. Sres.:
D. Miguel Ángel Vegas Valiente
D. Ricardo Sánchez Sánchez
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En la Villa de Madrid a veinticinco de marzo de dos mil nueve.
VISTOS, por la Sala, constituida por la Ilma. Sra. y los Ilmos. Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso administrativo núm. 1144/2006, seguido a instancia de la Procuradora Dª. Montserrat Sorribes Calle, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE SANT FELIÚ DE LLOBREGAT, de fecha 20 de julio de 2006, por la que se aprobaron los cálculos para el pago de la Liquidación Definitiva de la participación de los municipios en los tributos del Estado, correspondientes al ejercicio 2004.
Ha sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.- Interpuesto el recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, correspondió a la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera Barcelona, que se inhibió a favor de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Recibidos los autos en éste fueron repartidos a la Sección 8ª. En ella, seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, en el que postuló una sentencia en la que se declarasen nulos los actos impugnados y se reconociese el derecho del Ayuntamiento demandante a que en la participación en los tributos del Estado se incluya el llamado tramo metropolitano, que venía percibiendo hasta el año 2003 inclusive, con el correspondiente incremento anual.
SEGUNDO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda suplicando se dictase sentencia, inadmitiendo o subsidiariamente desestimando el presente recurso contencioso administrativo.
TERCERO.- No habiendo recibimiento a prueba, tras hacer sus conclusiones las partes, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento. Para deliberación, votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia del día 24 de marzo de 2009 , en la que tuvo lugar.
CUARTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.
VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.
Siendo Ponente el Magistrado de la Sección Ilmo. Sr. D. Ricardo Sánchez Sánchez.
Fundamentos
PRIMERO.- Es objeto del presente recurso la liquidación definitiva correspondiente al año 2.004 de la participación en los tributos del Estado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 112 y siguientes de la Ley de Haciendas Locales y en los artículos 72 y 73 de la Ley 61/2003 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2004.
Alega el Ayuntamiento recurrente, en síntesis, que la interpretación que la Dirección General de Financiación Territorial ha hecho de las normas citadas supone una pérdida económica para el municipio y, en consecuencia, atenta contra el principio de suficiencia financiera. Asimismo alega que la diferencia de trato del Ayuntamiento recurrente respecto de los municipios de más de 75.000 habitantes atenta contra el principio de igualdad.
SEGUNDO.- El Abogado del Estado Entiende que el recurso es una cuestión de inconstitucionalidad encubierta en fraude del artículo 75.bis a) quinquies de la L.O.T.C . Expone que, de la lectura de la demanda se desprende claramente que la pretensión que formula el Ayuntamiento recurrente es la de obtener una declaración en abstracto de la inconstitucionalidad de los preceptos de la LHL en la redacción dada a los mismos por la Ley 21/2002 , lo que excede el objeto del presente recurso. Considera que nos hallamos ante una utilización ciertamente abusiva del recurso contencioso administrativo que podría dar a entender que no se extiende al presente supuesto la competencia del orden jurisdiccional ante el que nos encontramos (actos excluidos), pues, como se dice en el artículo 4 de la LJCA "la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden contencioso-administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales".
Añadía que, según lo expuesto, están excluidas de este orden jurisdiccional las cuestiones de carácter constitucional (como es el caso presente), aunque estén directamente relacionadas con el recurso contencioso-administrativo, y que pudieron articularse en su día por la vía que señalan los arts. 75 bis a quinquies de la LOTC , vía que no utilizó la Corporación recurrente y que habría resultado la adecuada en la medida en que su pretensión coincide con lo que constituye el objeto y finalidad del recurso de inconstitucionalidad en los términos en que aparece definido en los artículos 29.1° y 31 L.O.T .C.
Debido a lo razonado, el Abogado del Estado decía que, el presente recurso, por contemplarse así en el artículo 69 a) de la LJCA , deberá declarar necesariamente la inadmisibilidad del mismo, por carecer este Tribunal de jurisdicción para su conocimiento en los términos en que ha sido planteado. Pues es claro que en el caso presente no se denuncia que las resoluciones administrativas que se impugnan estén viciadas de nulidad por inconstitucionalidad de la norma o normas concretas aplicadas sino que lo que se impugna es la utilización en abstracto de un sistema de financiación tal y como aparece regulado en la LHL por considerar que atenta contra el texto del artículo 142 de la Constitución Española, en el que se consagra el principio de suficiencia de las Haciendas Locales y contra el principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos. Se pretende encubrir dicha impugnación en abstracto mediante la argumentación de que lo verdaderamente inconstitucional es la interpretación y aplicación que de dicho sistema hace la Administración al practicar la liquidación a cuenta impugnada pero, de la lectura de la demanda, se comprueba claramente que no es dicha interpretación lo que se impugna ya que las interpretaciones alternativas que propone exceden con mucho el ámbito de aplicación de la norma interpretada y mas allá de lo que su objeto y finalidad lo que revela que el objeto de la impugnación es la declaración de inconstitucionalidad en abstracto del sistema previsto en la LHL.
1º. En relación con el artículo 4 de la Ley 29/1998 la parte actora ha articulado los argumentos relacionados con el texto constitucional en dos formas:
1ª.- Para hacer valer que:
A) La interpretación, que ha realizado la Dirección General de Financiación Territorial, con el nuevo modelo de financiación territorial respecto de los municipios de menos de 75.000 habitantes integrados en un área metropolitana, contenida en los artículos 122 a 125 de la Ley de Haciendas Locales aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo , provoca una congelación de su participación en los tributos del Estado que no se genera respecto del resto de los municipios, con infracción de los principios de suficiencia financiera (art.142 C.E ), solidaridad y equilibrio territorial (138) y seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (9.3).
B) Debe efectuarse una interpretación más acorde con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos atendiendo al espíritu y finalidad de las normas y a los principios constitucionales y propone:
C) Propone:
a) Que se les trate en forma analógica respecto de los municipios que son capital de provincia o de Comunidad Autónoma, o que, además de la financiación que le es propia por el número de habitantes que tienen, deben percibir un complemento adicional o tramo metropolitano equivalente al importe percibido el año anterior más el incremento anual.
b) En su defecto, se entienda que la modificación operada por la Ley 51/2002 y consagrada como modelo de financiación en la nueva Ley de Haciendas Locales vulnera el artículo 9.4 de la Carta Europea de Autonomía Local el cual establece la naturaleza evolutiva de los sistemas de financiación local, por lo que puede ser inaplicado
2ª.- Para solicitar de la Sala que plantee la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los mismos artículos de la Ley de Haciendas Locales y de las sucesivas Leyes de Presupuestos respecto a 2004 y siguientes ejercicios en tanto en cuanto se mantenga el mismo sistema de liquidación de la participación de los municipios en los tributos del Estado. Entiende que con él se rompe la homogeneidad y uniformidad en perjuicio de los municipios integrantes de las Áreas Metropolitanas con menos de 75.000 habitantes y ello supone un sacrificio excesivo de la suficiencia financiera de los mismos vulnerando los principios de seguridad jurídica e interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos, suficiencia, solidaridad y equilibrio territorial.
Ante todos esos razonamientos la Sala considera que las vulneraciones de principios constitucionales en los que funda la parte actora la declaración de nulidad de los actos recurridos, al ser la Constitución norma suprema de aplicación directa por los Órganos Jurisdiccionales, este Tribunal puede y debe entrar a conocer del recurso valorando las infracciones invocadas.
2º.- Por su parte el artículo 11.2 de la LOPJ , invocado por el Abogado del Estado, se refiere al rechazo, por parte de los juzgados y tribunales, de las peticiones, incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho o entrañen fraude de ley o procesal.
Examinada la reclamación contenida en el suplico de la demanda, basada en los Fundamentos de Derecho reflejados en la misma, no puede estimarse que haya abuso de derecho o fraude de ley, ya que resulta legítimo que los particulares sometan a la revisión de los Tribunales un acto administrativo que consideran vulnera cualquier norma del Ordenamiento Jurídico.
En definitiva, no procede la inadmisibilidad pretendida.
TERCERO.- Para entrar en el fondo del asunto es conveniente realizar previamente un análisis de la evolución normativa que ha experimentado la regulación de la participación de los municipios en los tributos del Estado hasta el año 2003, que se distribuía con arreglo a modelos de periodicidad quinquenal con los siguientes criterios:
- Una parte se destinaba a los municipios de Madrid, Barcelona y, desde 1998, de la Línea de la Concepción. Esta cuantía individualizada evolucionó en el período 1999-2003 con arreglo al PIB nominal a precios de mercado y a precios corrientes.
- Otra parte se distribuía entre los municipios que integraron el Área Metropolitana de Madrid (excluido el Ayuntamiento de Madrid) y la extinta Corporación Metropolitana de Barcelona (incluido el Ayuntamiento de Barcelona), con arreglo a las respectivas poblaciones de derecho ponderadas por unos coeficientes. La cuantía global de cada una de dichas Áreas creció en el período 1999-2003 con arreglo al PIB nominal a precios de mercado y a precios corrientes.
- Otra parte se distribuyó en el quinquenio 1999-2003 entre todos los municipios, excluidos los de Madrid, Barcelona y la Línea de la Concepción, según sus respectivos valores de las variables de población, esfuerzo fiscal, unidades escolares e inversa de la capacidad recaudadora en el ámbito tributario. También su cuantía global creció con arreglo al PIB considerado en los términos citados en los dos párrafos anteriores.
En consecuencia, hasta el año 2.003 los Ayuntamientos que integraron la extinta Corporación Metropolitana de Barcelona participaban en tributos del Estado del siguiente modo:
- El municipio de Barcelona con una cuantía fija que crecía con arreglo al PIB y, además, la que le correspondía en la dotación asignada a estos Ayuntamientos según su población de derecho.
- El resto de municipios con una cuantía que dependía de sus respectivas poblaciones, esfuerzo fiscal, unidades escolares e inverso de la capacidad recaudadora y, además, la que les correspondía en la dotación asignada a la extinta Corporación Metropolitana según su población de derecho. En ningún caso las cuantías correspondientes a cada uno de estos municipios tuvieron que evolucionar con arreglo al PIB.
En definitiva, hasta el año 2003 la metodología de cálculo de la financiación de algunos municipios y la de la gran mayoría de ellos no era exactamente igual, reproduciéndose esta situación entre los municipios que integraron la extinta Corporación Metropolitana de Barcelona. Cabe recordar que la Ley Reguladora de las Haciendas Locales en cuanto a la definición de este modelo fue declarada constitucional (STC 233/1999, de 16 de diciembre ).
La Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, estableció un nuevo modelo de participación en tributos del Estado que entró en vigor el 1 de enero de 2004, y ya, en su Exposición de Motivos, entre otros particulares decía literalmente:
"La promulgación de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales , supuso, en palabras de su propia exposición de motivos, la incorporación al derecho positivo de una reforma legislativa, la de la Hacienda de las entidades locales, cuya necesidad era, a la sazón, incuestionable y unánimemente admitida. La publicación de la referida Ley permitió, básicamente, dar por resuelto el largo período de transitoriedad en el que se vino desenvolviendo la actividad financiera del sector local desde que, durante la primera mitad del siglo XIX, la Hacienda Local española perdió definitivamente su carácter patrimonialista adquiriendo un carácter eminentemente fiscal, hasta la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , que, si bien plasmó el modelo previsto en la Constitución para diseñar el sistema postconstitucional de financiación de las entidades locales , no pudo regular su actividad financiera más que en algunos aspectos generales.
En el marco de una estructuración global de los recursos de las Haciendas Locales , y con la fuerza que a la aplicación de sus preceptos proporcionaba o su consideración como normas básicas dictadas al amparo del art. 149.1.18ª de la Constitución, o su tratamiento de normas relativas a la competencia exclusiva del Estado, la Ley 39/1988 tuvo un objetivo especialmente claro desde el punto de vista material, que fue la efectiva realización de los principios de autonomía y suficiencia financiera consagrados en la Carta Magna española.
Desde luego, si hay un aspecto que en este marco tuvo una particular relevancia, fue la racionalización del sistema tributario local, con la creación de tres grandes figuras impositivas: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, y la supresión correlativa de un número muy superior de tributos que incidían sobre la misma materia imponible que los nuevos, como las Contribuciones Territoriales Rústica y Pecuaria y Urbana, el Impuesto Municipal sobre Solares, las Licencias Fiscales de Actividades Comerciales e Industriales y de Profesionales y Artistas, el Impuesto Municipal sobre Radicación y el Impuesto Municipal sobre Circulación de Vehículos."
"Con objeto de analizar las líneas básicas del nuevo marco de financiación de las Haciendas Locales, mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda de 11 de julio de 2001 se creó la «Comisión para el estudio y propuesta de medidas para la reforma de la financiación de las Haciendas Locales », formada por representantes de la Administración General del Estado, de la Administración Local, de la Federación Española de Municipios y Provincias y del campo académico. Dicha Comisión rindió su informe con fecha 3 de julio de 2002. Muchas de sus propuestas e iniciativas han sido recogidas en el articulado de esta Ley, mediante la que se lleva a cabo una modificación parcial de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales , culminando así la reforma de la financiación de las entidades locales iniciada, en una primera fase, con las modificaciones introducidas en la citada Ley 39/1988 por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social.
En este sentido, esta Ley introduce importantes modificaciones en el marco de la financiación local, tanto desde el punto de vista estrictamente tributario como por lo que afecta al ámbito financiero.
Por lo que se refiere a la regulación de los tributos locales , esta Ley modifica el articulado de la Ley 39/1988 respecto de todos los impuestos locales regulados en la misma, es decir, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas, el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana; asimismo, la Ley introduce alguna modificación muy concreta en el ámbito de las tasas locales , teniendo en cuenta que la actual regulación de las mismas en la Ley 39/1988 se debe a la Ley 25/1998, de 13 de julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público, a través de la cual se adaptó dicha regulación a los criterios expuestos por el Tribunal Constitucional en la sentencia 185/1995, de 14 de diciembre ."
"Especialmente destacables resultan las modificaciones introducidas por esta Ley en la regulación del Impuesto sobre Actividades Económicas, encaminadas básicamente a eximir del pago de dicho tributo a la mayor parte de los pequeños y medianos negocios, compatibilizando dicha medida con el objetivo de que el impuesto pase a tomar en consideración, para aquellos que continúen sujetos al pago del mismo, las concretas circunstancias económicas del obligado al pago.
Junto a las modificaciones relativas al Impuesto sobre Actividades Económicas, la Ley recoge diversas medidas que afectan al resto de los impuestos locales regulados en la Ley 39/1988 , tanto los de obligatoria exigencia por los Ayuntamientos (Impuesto sobre Bienes Inmuebles e Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica) como los de potestativa exigencia por los mismos (Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras e Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana).
Como instrumento financiero que, junto con los tributos propios, refuerzan la materialización del principio de suficiencia financiera de las entidades locales establecido en el art. 142 de la Constitución, también es objeto de reforma el modelo de participación en los tributos del Estado".
"El conjunto de modificaciones, de índole tributaria y financiera, que esta Ley lleva a cabo en el articulado de la Ley 39/1988 , tiene como finalidad esencial, por una parte, mantener y fortalecer la garantía del principio de suficiencia financiera de las entidades locales proclamado en la Constitución y, por otra, incrementar la autonomía municipal en el ámbito de los tributos locales , de manera que los Ayuntamientos dispongan de una mayor capacidad y margen de decisión, dentro de los límites legalmente definidos, en materias como la aplicación de los tipos impositivos o de los incentivos fiscales".
Se ve así que el legislador, mediante esta reforma, ha fijado un objetivo que es el de reforzar la materialización del principio de suficiencia financiera de las entidades locales establecido en el artículo 142 de la Constitución y el de incrementar la autonomía municipal en el ámbito de los tributos locales y, también, ha evaluado las consecuencias de la modificación del modelo de financiación para lo cual se ha introducido una variación de los índices de evolución de los años distintos del base y se han modificado la trascendencia de algunas variables así como definiciones.
Esta reforma fue recogida en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante, TRLRHL).
Esta Ley recoge un modelo diferenciado aplicable a las Diputaciones provinciales y a los municipios de población igual o superior a 75.000 habitantes o que sean capitales de provincia o de Comunidad Autónoma, y otro aplicable al resto de municipios.
La participación de las Diputaciones y de los municipios de población igual o superior a 75.000 habitantes se determina con arreglo a dos componentes:
- Cesión de rendimientos recaudatorios de ingresos estatales: IRPF, IVA e Impuestos Especiales.
- Participación en un denominado "Fondo Complementario de Financiación"
Para las citadas entidades locales mientras que este "Fondo" crece anualmente con arreglo a la evolución de los ingresos tributarios del Estado (índice de evolución que sustituye al PIB), la cesión no tendrá una evolución predeterminada sino que su producto será el resultado de la recaudación estatal correspondiente a los citados impuestos obtenida o imputada a cada ámbito territorial.
Es decir, no existe para aquellas entidades garantía de crecimiento de financiación "de todas las partidas" como aseveran los recurrentes.
La participación del resto de municipios se incrementa anualmente, en términos globales, al mismo ritmo de crecimiento de los ingresos tributarios del Estado, y se distribuye entre ellos con arreglo a sus poblaciones de derecho, esfuerzo fiscal e inverso de la capacidad tributaría. Asimismo, se garantiza a todos los municipios la participación que obtuvieron en el año 2003, de modo que no tengan pérdidas de financiación como consecuencia de la implantación del nuevo modelo.
El apartado 3 del artículo 123 TRLRHL establece que la participación total correspondiente al año base (2004) se determinará incrementando en los mismos términos que los ingresos tributarios del Estado la participación que resulte en 2003 para el conjunto de municipios anteriores. Y en su apartado 4 dispone que "la participación en tributos del Estado del año 2003, se entenderá a estos efectos en términos brutos, incluyendo, en relación con el citado grupo de municipios, todos los elementos y considerando las particularidades a los que se hace referencia en los apartados dos, tres, cuatro y cinco del artículo 65 de la Ley 52/2002, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2003".
En definitiva, con arreglo a lo anterior la cuantía total de la participación en tributos del Estado del año 2004 se debe establecer incrementando, en los mismos términos en los que crezcan los ingresos tributarios del Estado, el montante de la total participación del año 2003, incluyendo en ésta la que hubiera correspondido en este año al Ayuntamiento de la Línea de la Concepción, a los Ayuntamientos integrantes de la extinta Corporación Metropolitana de Barcelona y del Área Metropolitana de Madrid y a todos los Ayuntamientos que participaron con arreglo al modelo de variables antes comentado (extremos que se recogen en el apartado dos del artículo 65 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2003, mencionado por el artículo 123.4 TRLRHL ).
La cuantía anterior se debe distribuir con arreglo a los criterios que establece el artículo 124 TRLRHL , es decir:
- El 75% en función de la población de derecho de cada municipio ponderada por unos coeficientes multiplicadores que recoge el mismo precepto.
- El 12,5% en función del esfuerzo fiscal medio de cada municipio.
- El 12,5% por ciento en función del inverso de la capacidad tributaría.
Además, en ningún caso, la financiación de cada municipio podrá ser inferior a la que resulte, en términos brutos, de la liquidación definitiva de la participación en tributos del Estado del año 2003, entendiéndose ésta en los mismos términos recogidos en el último apartado del artículo 123 . De la aplicación de esta regla no se podrá derivar, para cada ejercicio, un importe total superior al que resulte de lo dispuesto en el artículo 123 .
Es decir, los municipios integrantes de la extinta Corporación Metropolitana de Barcelona tienen garantizada en el vigente modelo de financiación, desde el año 2004, la participación en tributos del Estado que obtuvieron en el año 2003 por todos los conceptos, resultante tanto de las variables entonces aplicables como de su pertenencia a dicha Corporación.
Por este motivo no es cierta la afirmación de los recurrentes de que "el nuevo sistema les ha supuesto ver reducida su participación en 2004", aunque sí puede ocurrir que en este año (del que no se podía calcular la liquidación definitiva hasta mediados del año 2006) la financiación fuese idéntica a la del año 2003, pero incluyendo lo que los recurrentes denominan "tramo metropolitano".
Asimismo, y prosiguiendo con el análisis del artículo 123 TRLRHL , es preciso subrayar que de la garantía de financiación no se puede derivar un mayor volumen global de participación en tributos del Estado, por lo que dicha garantía debe ser asumida por el propio modelo, es decir por los propios municipios partícipes.
En resumen, la participación del modelo descrito puede dar origen a dos situaciones:
- Municipios cuya participación por variables sea inferior a su financiación garantizada. En este caso aquélla debe suplementarse para que, estas entidades, alcancen dicha garantía.
- Municipios cuya participación por variables sea superior a su financiación garantizada. Estas entidades financian, con cargo a su exceso de participación por variables sobre su garantía de financiación, el suplemento a favor de los municipios que se encuentran en la situación anterior.
Al contrario de lo que afirman los recurrentes, la entonces Dirección General de Financiación Territorial (ahora, de Coordinación Financiera con las Entidades Locales) no ha realizado interpretación alguna en la elaboración de las nóminas de las entregas a cuenta del año 2004, sino que se ha limitado a aplicar, en sus propios términos, la Ley 51/2002, de 27 de diciembre (ahora el TRLRHL) y la Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el citado ejercicio.
En definitiva, se puede resumir la situación en 2004 en los siguientes términos:
a) Hasta el año 2003, los municipios de la suprimida Corporación Metropolitana de Barcelona tenían una doble participación:
- La que les correspondía con arreglo a la aplicación del modelo general de participación por variables.
- Adicionalmente, la que les correspondía por la citada adscripción.
b) Esta financiación adicional no encontraba ninguna justificación en la realidad organizativa de los municipios afectados.
c) En el actual contexto de la participación de los municipios en los tributos del Estado, se han configurado dos modelos de financiación: uno, de cesión (para los que tienen más de 75.000 habitantes) y, otro, de variables (para el resto).
La suprimida Corporación Metropolitana de Barcelona está integrada por 28 municipios de la provincia, quedando 6 incluidos en el modelo de cesión y los 22 restantes en el de variables.
Determinados Ayuntamientos se consideran perjudicados frente a los que, habiendo pertenecido a la suprimida Corporación Metropolitana de Barcelona, están incluidos en el modelo de cesión de impuestos estatales, ya que la mayor parte de la financiación de estos últimos va a crecer en los mismos términos que los ingresos tributarios del Estado, y, en consecuencia, la cuantía correspondiente a la dotación por su pertenencia a la suprimida Corporación Metropolitana de Barcelona también se incrementará con arreglo a este mismo índice.
Sin embargo, la aplicación que la Dirección General de Financiación Territorial ha efectuado de las normas contenidas en el artículo 115 ter de la antigua Ley 39/1988 (hoy 123 de la Ley 2/2004 ) es la más ajustada a la letra de la Ley y, también, puede atribuirse a la propia Corporación actora esta apreciación ya que suplica de esta Sala que los preceptos correspondientes a su participación en los tributos se apliquen con arreglo a una interpretación más acorde con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos atendiendo al espíritu y finalidad de las normas y a los principios constitucionales, alternativas todas ellas previstas en el artículo 3 del Código Civil . Luego si es evidente que el acto administrativo consiste en la ejecución de la determinación del porcentaje correspondiente a la parte mensual de la entrega a cuenta con arreglo a la liquidación efectuada en los términos exigidos legalmente por el artículo 115 no puede sino concluirse que los actos recurridos se han emitido conforme a la literalidad de la norma, lo que hace imposible acudir a cualquier otro medio de averiguar la voluntad del legislador.
En este contexto, es preciso subrayar que, con arreglo al artículo 43 Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , la creación, modificación y supresión de Áreas Metropolitanas corresponde, potestativa mente, a las Comunidades Autónomas, siendo éstas las que deben determinar los recursos de las haciendas de tales Áreas, con arreglo a lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (R. D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, apartado 2 del artículo 153 ).
En consecuencia, la provisión de recursos financieros o el establecimiento de mecanismos de provisión corresponde a la Comunidad Autónoma respectiva, única que debería contemplar el hecho metropolitano que los municipios afectados reclaman de la Hacienda del Estado.
CUARTO.- Como la propia parte demandante reconoce, la Administración ha hecho una interpretación literal de la normativa existente. Entiende la parte demandante que ese es el error de la Administración pues, por encima de la interpretación literal debe estar la interpretación sujeta a los antecedentes históricos y legislativos, de acuerdo con el art. 3.1 del Código Civil .
La argumentación de la parte actora sería correcta si hubiese alguna pequeña duda en la interpretación de lo que consta en el texto de la norma aplicada. Pero es que si se ve la exposición de motivos de la Ley y el Real Decreto Legislativo, se ve con claridad que con la nueva regulación se ha querido cambar el sistema de distribución en función de la importancia de los municipios (su capitalidad) o del número de habitantes. Es obvio, por tanto, que, cuando se quiere cambiar un sistema, no puede seguirse con el anterior o parte del mismo por razones históricas, pues ello llevaría a que la reforma fuera ineficaz.
Es más, lo que el Ayuntamiento recurrente considera como una interpretación contextual e histórica, va más allá de lo que puede considerarse como interpretación de la norma jurídica en el sentido del artículo 3.1° Código Civil y se aproxima más a la aplicación en equidad de la norma en el sentido del artículo 3.2° Código Civil y que no solo se ha de utilizar de manera restrictiva sino que solo puede acudirse a ella en los casos en los que la Ley lo permita expresamente. Bajo una apariencia de interpretación contextual e histórica, el Ayuntamiento recurrente lo que pretende es introducir modificaciones en la norma que no están expresamente previstas en la misma. En consecuencia, la interpretación hecha por la Administración es la correcta.
QUINTO.- Pretende la parte demandante la aplicación del tramo metropolitano como "elemento adicional", pero, con ello, lo que hace es introducir un elemento nuevo de financiación que no está contemplado en la norma.
SEXTO.- Entiende la parte recurrente que procede la inaplicación de la norma por contravenir la Carta europea de Autonomía Local, pero se ha de tener en cuenta que esta no tiene una aplicación directa e inmediata, sino que se aproxima a lo que se denomina Acuerdos marcos que contienen, mas que normas directamente aplicables, objetivos a seguir o principios que deben inspirar el funcionamiento de las instituciones y que necesitan desarrollo ulterior para poder ser aplicables.
Esta característica se manifiesta claramente en el Artículo 11 de la Carta referido a la protección legal de la autonomía local en el que se establece que "las Entidades locales deben disponer de una vía de recurso jurisdiccional a fin de asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto a los principios de autonomía local consagrados en la Constitución o en la legislación interna" y que dio lugar a la modificación de la L.O.T.C. operada por la
Por lo que respecta a los recursos financieros locales, nada añade la Carta a la regulación que, como garantía institucional, hace la Constitución del principio de suficiencia financiera en la medida en que se remite igualmente a lo que resulte de la política económica nacional lo que alude a las dos características que el Tribunal Constitucional ha atribuido a dicho principio: el principio de legalidad y la subordinación a las disponibilidades presupuestarias.
No existe, en consecuencia, contravención de dicho Tratado Internacional toda vez que no existe obligación de interpretar la Constitución Española, en lo que se refiere al principio de suficiencia financiera, de conformidad con los Tratados Internacionales toda vez que dicha obligación tan solo se produce respecto de los derechos fundamentales y libertades públicas en virtud del artículo 10.2º CE . Al contrario será la Carta Europea de Autonomía Local la que deberá interpretarse de conformidad con la Constitución y el desarrollo que el Tribunal Constitucional haya realizado sobre la materia en cuestión. La contravención de una Ley emanada del Parlamento, en este caso la LHL, de dicho Tratado Internacional no puede ocasionar la inaplicación de dicha Ley precisamente por que la misma, como luego se expondrá, se ajusta a lo dispuesto en la Constitución y la Carta debe interpretarse de conformidad con la Constitución.
Pero es que además, solo una norma de rango legal puede dejarse sin efecto en los casos en los que contravenga un Tratado Internacional cuando dicho Tratado forma parte del Derecho originario de la Comunidad Europea, es decir, cuando se trate de un Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, en virtud de declaración expresa realizada al efecto por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea mediante el llamado recurso de incumplimiento.
CUARTO.- La parte actora reconoce que hay inexistencia de vulneración del principio de igualdad (art. 14 CE ), en cuanto que el mismo no es aplicable a las personas jurídicas, pero entiende que tiene derecho a la no discriminación. Pero, ello no es obstáculo para que la evidente discriminación que, según ella, desde el punto de vista material sufren los municipios de menos de 75.000 habitantes, pueda hacerse valer a través de otros preceptos constitucionales, señaladamente a través de los principios de suficiencia local, interdicción de la arbitrariedad, y seguridad jurídica.
Ante ello debe examinarse si realmente existe la infracción pretendida de los principios, que señala, entre los que están los de suficiencia financiera (art. 142 de la Constitución), solidaridad y equilibrio territorial (art. 138 ), seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 ).
a) Sobre la insuficiencia financiera, el Tribunal Constitucional en sentencia 104/2000, de 13 de abril , ratificando una doctrina que se remonta a anterior Sentencia del Tribunal Constitucional 96/1990 , reconoce el principio de suficiencia financiera como manifestación de la autonomía local, y lo concibe como un principio de configuración legal en los siguientes términos: "Ajuicio de los recurrentes, si los arts. 137 y 140 CE atribuyen a los municipios autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, y dicha garantía institucional de la autonomía local "es desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se le priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre" (STC 32/1981, de 28 de diciembre ), la privación de parte de los recursos económicos señalados por la Ley no sólo afecta al núcleo esencial de la autonomía, indisponible para el legislador, sino que provoca su quiebra al no dotarse a las entidades locales de los recursos económicos suficientes para la gestión de los asuntos públicos. Es más -siguen diciendo-, la garantía constitucional de la autonomía local comporta la dotación a las entidades locales de los recursos financieros suficientes para el legítimo ejercicio de sus competencias en orden a la gestión de sus intereses (art. 142 CE ), sin lo cual no puede hablarse de verdadera autonomía (no pasaría de ser una mera declaración formal). Principio constitucional de suficiencia que, en el caso de las entidades locales, ha sido recogido en los arts. 2 y 105.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL); en el art. 9 de la Carta Europea de la Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 e incorporada a nuestro ordenamiento jurídico por Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988; y, finalmente, desarrollado por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales. Por ello, acaban concluyendo, los recortes de la participación de las Corporaciones locales en los tributos del Estado referidas al ejercicio de 1990, operados por la Ley impugnada, son inconstitucionales por vulnerar en forma patente y manifiesta la Constitución y el bloque de constitucionalidad.
Y sobre este particular, hay que comenzar diciendo que el principio de autonomía (para "la gestión de sus respectivos intereses", según el art. 137 CE ) que preside la organización territorial del Estado, configura uno de los pilares básicos del ordenamiento constitucional (STC 32/1981, de 28 de julio, F. 3 ), ofreciendo una vertiente económica relevante ya que, aun cuando tenga un carácter instrumental, la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines (STC 135/1992, de 5 de octubre, F. 8 ). La autonomía de los entes locales va, entonces, estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas (SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, F. 3; 63/1986, de 21 de mayo, F. 11; 201/1988, de 27 de octubre; 96/1990, de 24 de mayo, FF. 7 y 14; 13/1992, de 6 de febrero, F. 6; 132/1992, de 28 de septiembre, F. 8; 237/1992, de 15 de diciembre, F. 6; 331/1993, de 12 de noviembre, FF. 2 y 3; 68/1996, de 18 de abril, F. 10; 171/1996, de 30 de octubre, F. 5; 166/1998, de 15 de julio, F. 10; y 233/1999, de 16 de diciembre, F. 22 ); es decir, para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocido en los arts. 137, 140 y 141 CE (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, F. 7; 331/1993, de 12 de noviembre, F. 2.B; 233/1999, de 16 de diciembre, F. 22; y ATC 382/1993, de 1 de diciembre, F. 4 ).
Aunque el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos y en tal sentido la Constitución configura como principio la suficiencia de recursos (en el art. 142 ), sin embargo, tiene un primer límite "en el marco de las disponibilidades presupuestarias" (STC 9611990, de 24 de mayo, F. 7 ). Si a esto le unimos que la autonomía financiera está configurada más por relación a la vertiente del gasto (como capacidad para gastar, y si acaso, a la de las transferencias de ingresos procedentes de la Hacienda estatal y que constituyen un derecho de crédito frente a ésta a favor de los entes locales) que con relación al ingreso -como capacidad para articular un sistema suficiente de ingresos-, llegamos a la conclusión de que la autonomía financiera está primordialmente conectada, de un lado, con la capacidad del sistema tributario como fuente principal de los ingresos de derecho público, pero, de otro lado, y dada la insuficiencia de éste, a través de la participación en los ingresos del Estado.
Ahora bien, si el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos (directos o por transferencia), el marco legal del ejercicio de la autonomía financiera, en lo que a los entes locales se refiere, es la LHL, como ámbito de actuación en el desarrollo y consecución de la autonomía local (de modo parecido, STC 179/1987, de 12 de noviembre, F. 2 ). En este sentido, si la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local, dotó parcialmente de contenido a la estructura local española, posteriormente, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales, procedió a su desarrollo, al no haberse culminado por la primera la ordenación del sector local de forma íntegra, por cuanto la materia relativa a la actividad financiera sólo pudo ser regulada en algunos de sus aspectos generales. Tanto una como otra norma configuraron un marco legal dirigido a dotar a las entidades locales, no sólo de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137 CE ), sino también de un sistema de recursos dirigidos a la consecución de su suficiencia financiera (art. 142 CE ), integrado, fundamentalmente por la existencia de una serie de tributos propios y por la participación en los del Estado (art. 2 LHL ).
Ha sido la LHL la que ha concretado -como opción del legislador en un momento dado- los recursos financieros de las entidades locales en orden a la consecución de su suficiencia como medio de alcanzar la autonomía constitucionalmente proclamada para la gestión de sus intereses. Según la reciente STC 233/1999, de 16 de diciembre (F. 31), reiterando la doctrina expuesta en la STC 96/1990 , de 24 de mayo (F. 7): "Es precisamente el legislador estatal en este caso, ya que se trata de fondos mediante los que se pretende posibilitar al conjunto de las Corporaciones Locales y a cada una de ellas el ejercicio de la autonomía constitucionalmente garantizada, a quien incumbe, en virtud de aquella reserva de Ley, a través de la actividad legislativa, dar efectividad a los principios de suficiencia de las Haciendas locales (art. 142 CE ) y de solidaridad y equilibrio territorial (art. 138 CE ) mediante la determinación de unos criterios homogéneos y uniformes de distribución entre los distintos Entes locales de su participación en los ingresos del Estado".
Dentro del anterior esquema puede afirmarse entonces que la Ley 5/1993 no vulnera el principio de suficiencia financiera de las Corporaciones locales, sencillamente, porque se limita a concretar el índice de evolución del gasto definitivo para el ejercicio 1990 conforme a los postulados de los arts. 112 a 114 , y disposición adicional duodécima LHL (esta última en la redacción que le dio la
Más recientemente, el Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 2ª, en sentencia de 5-2-2007, rec. 2124/2002 . Pte: Fernández Montalvo, Rafael, dijo que "el principio de suficiencia financiera del artículo 142 de la Constitución, dirigido al legislador para que dote de medios suficientes a las entidades locales, a fin de poder llevar a cabo las funciones que la ley les atribuye, no impide, ni las opciones legítimas de aquel para elegir los recursos financieros que aseguren el cumplimiento de aquél principio, ni tampoco que para la distribución de la participación municipal en los tributos del Estado, se opte por un sistema como el que ha seguido la Administración estatal y que se estima ajustado a Derecho" (...) "En síntesis" (...) "incumbe al legislador estatal dar efectividad a esta norma mediante la determinación de unos criterios homogéneos y uniformes de distribución entre los distintos Entes locales de su participación en los ingresos del Estado, en marco de las disponibilidades presupuestarias" (...) "Hay que recordar que las" (...) "sentencias del Tribunal Constitucional de 13 de abril de 2000 y 7 de junio de 2001 han proclamado que la determinación de la participación de los Entes locales en los tributos del Estado constituye una opción del legislador estatal conforme a las disponibilidades presupuestarias, por lo que es legítima su regulación mediante las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, lo que excluye la transgresión de los reseñados preceptos constitucionales".
En sentencia del Tribunal Constitucional Pleno, de 1-3-2007, nº. 45/2007, BOE 74/2007 , de 27 de marzo de 2007, rec. 1423/1999. Pte: Gay Montalvo, Eugeni, se añade que "no es menos cierto que, como hemos declarado en repetidas ocasiones al aquilatar la caracterización como justo del sistema impositivo (por todas, STC 189/2005, de 7 de julio, FJ 7 ), se trata de un principio cuyo grado de realización no puede valorarse prescindiendo de una consideración global del gasto público en su conjunto".
La Sección 5ª de esta Sala, también se pronunció ya, en relación a estos principios de suficiencia y autonomía, incidiendo en su marcado carácter de configuración legal. Por todas, las sentencias de 5 y 19-12-2001 exponiendo que, "en primer lugar con carácter general conforme ha determinado el Tribunal Constitucional en su sentencia de 7 de junio de 2001 , que desestimó la cuestión de inconstitucionalidad promovida por nuestro Tribunal contra el art. 1 de la
d) Sobre la infracción de los principios de solidaridad y equilibrio territorial alegada en la demanda, es de tener en cuenta que no se deja sin recursos a la parte actora, sino que, garantizando que, como mínimo seguirá teniendo los mismos ingresos que percibía, se hace un nuevo sistema de distribución. Por tanto, al contrario de lo pretendido por la parte recurrente, se ha respetado las exigencias del propio principio de suficiencia del art. 142 de la Constitución, así como los principios de solidaridad y equilibrio territorial (art. 138 ).
Lo que sucede es que la parte actora no está conforme porque desea recibir cantidades superiores a las que le corresponden, pero ello no impide considerar que, desde el momento en que no tiene pérdidas y que la norma de distribución se realiza en consideración al número de habitantes o a la importancia y servicios de la población (su capitalidad), sigue unos criterios de solidaridad (se hace el reparto en función de los posibles servicios derivados de lo dicho anteriormente) y de equilibrio territorial.
Es indudable que puede haber otros criterios diferentes, tal vez más justos, lo que esta Sala no llega a ver, pero eso no significa que los adoptados no respeten los principios constitucionales existentes.
Por tanto, nos encontramos con que si una Ley creó el sistema de financiación local, es lógico que modificando aquélla se pueda cambiar éste, y que podrá considerarse la modificación perjudicial o no, pero mientras sea la Ley la que la imponga no cabrá duda de la constitucionalidad del sistema.
Pero es que, además, ni siquiera en cantidades concretas se lesiona la financiación del Ayuntamiento recurrente desde el momento en que el apartado 2 del art. 124 del Texto Refundido, al que antes hemos hecho alusión, dispone que la financiación "en ningún caso" "podrá ser inferior a la que resulte, en términos brutos, de la liquidación definitiva de la participación en los tributos del Estado del año 2003".
b) No puede haber vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica por las razones que a continuación se exponen.
No resulta menoscabada la seguridad jurídica porque el legislador modifique la legislación vigente, como sostiene el Ayuntamiento recurrente porque de seguirse esta tesis se corre el riesgo de petrificar el Ordenamiento jurídico (SSTC 99/1987 y 70 /1988), máxime si tenemos en cuenta que la modificación legislativa no afecta a derecho subjetivo alguno del Ayuntamiento recurrente.
Si esta doctrina es aplicable con carácter general a toda modificación legislativa con más razón debe aplicarse cuando la norma que se modifica por otra posterior no tiene vocación de permanencia sino que su vigencia estaba limitada en el tiempo.
Como señala la Exposición de Motivos de la Ley 51/2002 , los modelos de participación de las entidades locales en los Tributos del Estado, desde la entrada en vigor de la LHL estaban referidos a horizontes temporales quinquenales. Es decir, tales modelos no tenían una vocación de permanencia ni estaban llamados a ser aplicados indefinidamente por lo que difícilmente pueden generar en los destinatarios de los mismos una expectativa razonable a ser mantenidos de forma permanente en el tiempo. En consecuencia no existe vulneración del principio de seguridad jurídica ni del principio de confianza legítima por haberse modificado un sistema que "ab initio" tenia una aplicación limitada en el tiempo.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 104/2000, de 13 de abril , a que antes hemos hecho referencia, realiza un estudio del principio de seguridad jurídica trasladable a lo que nos ocupa, al decir:
"Es necesario precisar en primer lugar que los principios constitucionales invocados por los recurrentes (irretroactividad, seguridad, interdicción de la arbitrariedad), como los otros que integran el art. 9.3 de la Constitución -legalidad, jerarquía normativa, responsabilidad- no son compartimentos estancos, sino que, al contrario, cada uno de ellos cobra valor en función de los demás y en tanto sirva a promover los valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado social y democrático de Derecho (STC 27/1981, de 20 de julio, F. 10 )".
(...) "Se alega igualmente la vulneración del principio de seguridad jurídica, porque la modificación operada dos años después, respecto del importe correspondiente a las Entidades Locales por el ejercicio 1990, las sume en una situación de incertidumbre jurídica proscrita por la Constitución y por la jurisprudencia constitucional. Y tampoco este argumento puede prosperar. Hemos dicho, con relación al principio de seguridad jurídica, que ésta viene a ser la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad (SSTC 27/1981, de 20 de julio, F. 10; 71/1982, de 30 de noviembre, F. 4; 126/1987, de 16 de julio, F. 7; 227/1988, de 29 de noviembre, F. 10; 65/1990, de 5 de abril, F. 6; 150/1990, de 4 de octubre, F. 8; 173/1996, de 31 de octubre, F. 3; y 225/1998, de 25 de noviembre, F. 2 ). Es decir, la seguridad jurídica entendida como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (STC 15/1986, de 31 de enero, F. 1 ), como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho (STC 36/1991, de 14 de febrero, F. 5 ), como la claridad del legislador y no la confusión normativa (STC 46/1990, de 15 de marzo, F. 4 ). En suma, sólo si, en el ordenamiento jurídico en que se insertan y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, F. 8; 142/1993, F. 15 ).
En el caso que ahora nos ocupa, la Ley" (...) "no incurre en ninguno de los vicios que le harían vulnerar la seguridad jurídica, al ser patente que no es una norma incierta o falta de la indispensable claridad, por contar con un contenido preciso y unos efectos perfectamente determinados, no obstante la inevitable exégesis que de la misma pueda hacerse; tampoco contradice la jerarquía normativa y ha sido formalmente publicada; no incide -como se anticipó anteriormente-en ninguna clase de irretroactividad desfavorable a los derechos individuales, ni dispone de un nuevo régimen más restrictivo aplicable en lo por venir a situaciones jurídicas preexistentes y consolidadas; o, finalmente, no incurre -como veremos enseguida- en arbitrariedad ni carece de razonabilidad por relación a los lícitos propósitos con que el legislador pretende, no ya dar respuesta a la cambiante realidad económica, sino someterse a los postulados de una ley previa que le condicionaba su actuación" (...) "Como hemos dicho con anterioridad, la fijación del sistema de ingresos de las entidades locales, en sentido general, y la determinación de su participación en los ingresos del Estado, en sentido particular, es una opción del legislador estatal conforme a sus disponibilidades presupuestarias".
c) Se alega en la demanda que se infringido el principio de interdicción de la arbitrariedad, no sólo porque no se vulneró la igualdad, como se reconoce en la demanda, sino también porque la diferencia de trato que se realiza en la Ley para los municipios de 75.000 habitantes o más y los que sean capitales de provincia o Comunidad Autónoma respecto de los demás deriva, como se señala en la Exposición de Motivos de la Ley 51/2002 , de las mayores necesidades financieras derivadas de la fuerte presión de la demanda de servicios públicos básicos y obligatorios y una mayor actividad económica como consecuencia del carácter que tienen aquellas de polo de atracción de personas, mercancías y servicios.
La tan citada sentencia del Tribunal Constitucional 104/2000, de 13 de abril analiza igualmente lo que aquí nos ocupa diciendo:
"Otra alegación efectuada en el recurso objeto del presente proceso constitucional es la relativa a la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad" (...) "al no haber ninguna razón que justifique la minoración de los ingresos de las Entidades Locales, a las que coloca en la necesidad de hacer unos recortes de sus compromisos previamente contraídos, produciéndose, además, un enriquecimiento injusto de la Hacienda Estatal con el consiguiente empobrecimiento injusto de las Haciendas Locales, en detrimento de la satisfacción del interés general que tienen encomendado estas Entidades, que son la instancia más próxima al ciudadano.
Con relación a este reproche es necesario reafirmar, una vez más, la doctrina de este Tribunal, según la cual, la calificación de "arbitraria" dada a una Ley a los efectos del art. 9.3 de la Constitución exige una cierta prudencia. La Ley es la "expresión de la voluntad popular", como dice el preámbulo de la Constitución, y es principio básico del sistema democrático. Ahora bien, en un régimen constitucional, también el Poder Legislativo está sujeto a la Constitución, y es misión de este Tribunal velar por que se mantenga esa sujeción, que no es más que otra forma de sumisión a la voluntad popular, expresada esta vez como poder constituyente. Ese control de la constitucionalidad de las leyes debe ejercerse, sin embargo, de forma que no imponga constricciones indebidas al Poder Legislativo y respete sus opciones políticas. El cuidado que este Tribunal ha de tener para mantenerse dentro de los límites de ese control ha de extremarse cuando se trata de aplicar preceptos generales e indeterminados, como es el de la interdicción de la arbitrariedad, según han advertido ya algunas de nuestras Sentencias. Así, al examinar un precepto legal impugnado, desde ese punto de vista, el análisis se ha de centrar en verificar si tal precepto establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien, si aun no estableciéndola, carece de toda justificación, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias (SSTC 27/1981, de 20 de julio, F. 10; 66/1985, de 23 de mayo, F. 1; 108/1986, de 29 de julio, F. 18; 65/1990, de 5 de abril, F. 6; 142/1993, de 22 de abril, F. 9; 212/1996, de 19 de diciembre, F. 16; 116/1999, de 17 de junio, F. 14; y 74/2000, de 14 de marzo, F. 4 )."
(...) "Si la norma de que tratamos no se muestra como desprovista de fundamento, aunque pueda legítimamente discreparse de la concreta solución, entrar en un enjuiciamiento de cuál sería su medida justa supone discutir una opción tomada por el legislador que, aunque pueda ser discutible, no resulta arbitraria ni irracional (en sentido idéntico, STC 44/1988, de 22 de marzo, F. 13 )"
Y más recientemente el Tribunal Constitucional Pleno, S 1-3-2007, nº 45/2007, BOE 74/2007, en sentencia de 27 de marzo de 2007 , rec. 1423/1999. Pte: Gay Montalvo, Eugeni, dijo que "es preciso tener en cuenta que si el poder legislativo opta por una configuración legal de una determinada materia o sector del Ordenamiento no es suficiente la mera discrepancia política para tachar a la norma de arbitraria, confundiendo lo que es arbitrio legítimo con capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de desigualdad o distorsión en los efectos legales (SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 4.a; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 5; 239/1992, de 17 de diciembre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 12; y 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4 ".
La norma aplicada por la Administración, recoge una motivación suficiente y razonable de las razones de establecer una desigualdad de trato respecto de los municipios de 75.00 habitantes o más y los que sean capitales de Provincia o Comunidad Autónoma por lo que difícilmente puede calificarse de arbitraria o irracional.
QUINTO.- Estima la parte demandante que si se hace la misma interpretación literal que realizó la Administración, debe plantearse cuestión de inconstitucionalidad de las normas aplicadas.
No se debe olvidar aquí que, si un órgano judicial entiende, sin duda alguna, que una norma no es inconstitucional no debe plantear cuestión de inconstitucionalidad alguna. Sólo si tiene aquella duda (lo que no sucede en el presente caso) es cuando debe seguir los trámites que pueden llevar a que, finalmente se plantee ésta.
El art. 5 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en los dos apartados que aquí interesan dice:
"2. Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional, con arreglo a lo que establece su ley orgánica.
3. Procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional."
Por tanto, la norma es clara en el sentido de que sólo se debe plantear la cuestión de inconstitucionalidad si el Tribunal considera que una norma de la que dependa la validez del fallo, es contraria a la Constitución, cosa que aquí no sucede como vemos por lo razonado a lo largo de toda esta sentencia.
En todo caso, la doctrina de las sentencias que ya hemos visto es clara sobre el principio de suficiencia financiera como manifestación de la autonomía local, y lo concibe como un principio de configuración legal. Por tanto, si la Ley creó el sistema de financiación local, no puede sino colegirse que también la ley podrá modificarlo, y que podrá considerarse la modificación perjudicial o no, pero mientras sea la Ley la que la imponga no cabrá duda de la constitucionalidad del sistema. Ante ello, desde el momento en que las leyes que han operado la reforma la 51/2002, de modificación de la LHL, y el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, estableciendo un nuevos sistema de financiación municipal, son respetuosas con la suficiencia económica, hasta el momento actual de los Ayuntamientos y, dejándola a salvo, hacen una nueva distribución de ingresos por razón de número de habitantes o de capitalidad (lo que es solidario y conforme al principio de equilibrio territorial), resulta imposible apreciar la inconstitucionalidad de las mismas, atendiendo a la doctrina constitucional recién expuesta.
También ha de tenerse presente que como se dice en la sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 6ª, de 21-2-2007 , rec.591/2005. Pte: Salvo Tambo, Mª Asunción, recogiendo lo que había expuesto en sentencia anterior de 30 de marzo de 2006 "...el Tribunal Constitucional en la STC 96/2002 , refiriéndose a la justificación de los beneficios tributarios como quiebra del principio de generalidad que rige la materia tributaria (art. 31.1 CE ) recuerda que el legislador goza de un amplio margen de libertad en la configuración de los tributos, no correspondiendo a este Tribunal enjuiciar si las soluciones adoptadas en la Ley son las más correctas técnicamente, sin embargo, si estamos facultados para determinar si en el régimen legal del tributo el legislador ha vulnerado el citado principio de igualdad (SSTC 27/1981, de 20 de julio )." ... " Por este motivo, la exención o la bonificación -privilegio de su titular- como quiebra del principio de generalidad que rige la materia tributaria (art. 31.1 CE ), en cuanto que neutraliza la obligación tributaria derivada de la realización de un hecho generador de capacidad económica, solo será constitucionalmente válida cuando responda a fines de interés general que la justifiquen (por ejemplo, por motivos de política económica social, para atender al mínimo de subsistencia, por razones de técnica tributaria, etc. quedando, en caso contrario, proscrita, pues no hay que olvidar que los principios de igualdad y generalidad se lesionan cuando se utiliza un criterio de reparto de las cargas públicas carente de cualquier justificación razonable y, por tanto, incompatible con un sistema tributario justo como el que nuestra Constitución consagra en el art. 31 (STC 134/1996, de 22 de julio ).
Por otra parte conviene recordar que también conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (STC 212/2001, de 29 de octubre , SSTC 134/1996 de 22 de julio , en el mismo sentido, entre otras muchas) el principio de igualdad ante o en la Ley, garantizado en el art. 14 CE , "impone al legislador el deber de dispensar un mismo tratamiento a quien se encuentran en situaciones jurídicas iguales, con prohibición de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación".
El propio Tribunal Constitucional en la citada STC 212/2001, de 29 de octubre , añade que "para poder apreciar vulneración del art. 14 CE , pues, es "conditio sine qua non" que se ofrezca un término de comparación que permita ilustrar la desigualdad que se denuncia."
Y es también a la luz de la doctrina constitucional expuesta como la Sala llegaba a la conclusión de que no existía la pretendida vulneración del principio de igualdad. Así considerábamos que, "...partiendo del amplio margen de libertad del que goza el legislador en la configuración de los tributos, y con independencia de si la solución adoptada en este caso ha sido la más correcta técnicamente, lo cierto es que la exención responde a un interés general que le sirve de justificación, que, además, encuentra su razón explícita en el Preámbulo de la Ley y que constituye la principal novedad de la reforma del IAE; esto es, razones de política socioeconómica encaminada a eximir del pago de dicho tributo a la mayor parte de los pequeños y medianos operadores económicos, esto es a los pequeños empresarios entre los que efectivamente se encuentran un gran número de autónomos.
Y a idéntica conclusión ha de llegarse aquí desde la óptica del principio de suficiencia financiera (artículo 142 CE ) íntimamente ligado al principio de autonomía financiera de los entes territoriales, en cuanto que éste exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer con plenitud las funciones que les han sido encomendadas, es decir, para garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los artículo 137 y 140 CE a las Corporaciones Locales, tal y como ha venido siendo entendido por el Tribunal Constitucional (SSTC 96/1990, 179/2006 de 13 de junio, 289/2000, de 30 de noviembre y 96/2002, de 25 de abril)".
SEXTO.- Por todo lo expuesto se ha de desestimar la demanda y no apreciándose temeridad ni mala fe en las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativa, no procede hacer condena al pago de costas.
Fallo
Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS la demanda del recurso contencioso administrativo núm. 1144/2006, seguido a instancia de la Procuradora Dª. Montserrat Sorribes Calle, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE SANT FELIÚ DE LLOBREGAT, de fecha 20 de julio de 2006, por la que se aprobaron los cálculos para el pago de la Liquidación Definitiva de la participación de los municipios en los tributos del Estado, correspondientes al ejercicio 2004. Sin costas.
Esta resolución no es firme y, frente a ella, cabe recurso de casación que habrá de prepararse -de conformidad con lo prevenido en el art. 89 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998 de 13 de julio -, ante esta Sección, en el plazo de diez días computados desde el siguiente a su notificación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente hallándose en audiencia pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.