Sentencia Administrativo Nº 650/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 842/2011 de 24 de Julio de 2014

Encabezamiento

PROCEDIMIENTO ORDINARIO - 000842/2011

N.I.G.: 46250-33-3-2011-0007707

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

En la Ciudad de Valencia, a 24 de julio de dos mil catorce.

VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. JOSE BELLMONT MORA, Presidente, Dª. ROSARIO VIDAL MAS, D. FERNANDO NIETO MARTIN, Dª. BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ y D. ANTONIO LÓPEZ TOMÁS, Magistrados, se ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NUM: 650/14

En el recurso contencioso administrativo num. 842/11, interpuesto por Dª. Dulce , representada por el Procurador Dª. HERMINIA ARNAU ARNAU y dirigida por el Letrado Dª. GEMMA NAVARRO GÓMEZ, contra resoluciones del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia de la Generalidad Valenciana de fecha 15/06/2010 y del Secretario Autonómico de Familia y Coordinación Social de 11/03/2011.

Habiendo sido parte en autos como Administración demandada la GENERALIDAD VALENCIANA, a través de sus Servicios Jurídicos, y Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE BELLMONT MORA.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la que se inadmitiese el recurso y confirmase la resolución recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones y verificado quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día 15 de julio de 2014, en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se recurreen el presente recurso contencioso-administrativo la resolución del Secretario Autonómico de Familia y Coordinación Social de 11 de marzo de 2011, por la que se inadmite por falta de legitimación activael recurso de alzada interpuesto por Dª. Dulce contra la resolucióndel Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia de la Generalidad Valenciana de fecha 15 de junio de 2010, en virtud de la cual se aprueba el Programa Individual de Atención a favor del padre del actor, D. Manuel .

SEGUNDO.- La parte demandada opone en primer lugar la conformidad a derecho de la resolución del Secretario Autonómico de Familia y Coordinación Social de fecha 11 de marzo de 2011, por la que se declara la inadmisibilidad del recurso de alzada contra la resolución del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia de la Generalidad Valenciana de 15 de junio de 2010 por falta de legitimación de quien lo formuló, al no ser la misma la persona beneficiaria dependiente.

A este respecto debemos señalar que, aún cuando esta misma Sala y Sección hemos dictado pronunciamientos distintos, basándonos estrictamente en la legitimación activa para cada una de las actuaciones del expediente administrativo primero y el recurso contencioso-administrativo posterior, este Tribunal ha entendido en sentencia de esta misma fecha, nº 565/11 , que debía revisar dicho pronunciamiento en el sentido que pasamos a exponer: 'La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, establece en su artículo 28, relativo al procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema, en su párrafo 1 que el mismo 'se iniciará a instancia de la persona que pueda estar afectada por algún grado de dependencia o de quien ostente su representación...' y posteriormente el Decreto 171/2007, de 28 de septiembre, del Consell, por el que establece el procedimiento para reconocer el derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, vigente al tiempo de la solicitud de autos, establece en su artículo 8.1 que 'El procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia se iniciará a instancia del interesado, de su representante legal o de su guardador/a de hecho', esta habilitación normativa al 'guardador de hecho' para ostentar una representación legal que no viene reconocida en otros ámbitos, tiene estrictamente el marco que determina la norma que lo contempla: el expediente administrativo, de forma que si la representación de una persona viene dada bien por ministerio de la Ley (patria potestad - art. 162 del CC- o tutela - art. 215 y ss CC -) o por la voluntad del interesado (mandato - art. 1.709 del CC -), en este caso y en los términos que se establece tanto en la Ley 39/2006 como el Decreto 171/07, se amplía a la figura del guardador de hecho.

Esta regulación, ya hemos declarado anteriormente, en modo alguno supone una modificación de las normas generales de la representación ni tampoco de la intervención en un procedimiento jurisdiccional, por tanto, la interposición de la demanda por parte de la hija-guardadora de hecho de la persona dependiente, carece de cobertura legal que posibilite tal intervención y así, ni la condición de hija, por sí misma, atribuye la representación de una persona que por muy deteriorada que sea su situación, no ha sido debidamente incapacitada, tal y como dispone el artículo 199 del CC al establecer que 'nadie puede ser declarado incapaz sino por sentencia judicial en virtud de las causas establecidas en la Ley', ni la condición de guardadora de hecho confiere más representación que en el ámbito del expediente administrativo en los términos analizados.

Y si estos argumentos anteriores nos han llevado a la estimación de la falta de legitimación del hijo/esposo/padre de mayor de edad etc... de persona dependiente no incapacitada legalmente, en el proceso jurisdiccional y nos han llevado igualmente a rechazar el argumento de que la propia Administración tenía reconocida la misma desde el inicio del expediente administrativo, mención a parte merece la interposición del recurso de alzada que se produce en el seno del propio expediente administrativo donde ya se ha aceptado la intervención de estas personas en virtud de la normativa expuesta y que lleva a la Administración a la obligación de requerir de subsanación si estima que ya no es legalmente aceptable la admisión de un recurso administrativo en virtud de lo dispuesto en el art. 28 de la Ley 39/2006 , sin acreditar la representación del discapacitado, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 30/1992 porque de otro modo el defecto de forma está produciendo indefensión en términos vetados por el art. 63.2 de la propia Ley.'.

No producido dicho requerimiento, debe llevarnos a considerar contraria a derecho la resolución en cuanto a la declaración de inadmisión del recurso de alzada.

TERCERO .- Dicho lo anterior, procede entrar a examinar la segunda cuestión planteada por la Administratión demandada, consistente en determinar si producido el fallecimiento de la persona dependiente con anterioridad a la aprobación del Programa Individual de Atención, sus herederos tienen derecho a la correspondiente ayuda económica.

Constituyen antecedentes de hecho determinantes de la resolución del presente proceso los siguientes:

Primero.- Con fecha 26 de febrero de 2008 tuvo entrada en la Consellería de Bienestar Social la solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia de D. Manuel .

Segundo.- En fecha 27 de agosto de 2009 recae resolución del Secretario Autonómico de Bienestar Social por la que se declara al padre de la actora en situación de dependencia Grado 3, Nivel 1.

Tercero.- El día 11 de enero de 2010 fallece D. Manuel y el día 15 de junio de dicho año se aprueba el Programa Individualizado de Atención.

Cuarto.- La demandante formula recurso de alzada, que es inadmitido por por la resolución objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO .- La cuestión litigiosa ha sido resuelta por esta Sala en Pleno celebrado el 15 de abril del año en curso, abordó esta misma cuestión, lo que dio lugar a la sentencia 153/14 , de la que cabe destacar los siguientes extremos:

'... 'Hasta que no se han fijado, por parte del órgano administrativo con competencia para ello, los servicios y/o prestaciones que ostenta la persona en situación de dependencia, ésta no ha consolidado derecho alguno que ingrese en su acervo personal y, consecutivamente, todavía no existe título patrimonial suficiente que pueda transmitirse a sus herederos en caso de fallecimiento de la persona física que ostenta el carácter de beneficiaria del derecho'.

Si bien, destaca el Pleno que este criterio debe ser matizado porque: ' no toma en debida consideración el hecho de que la falta de aprobación de un Programa Individual de Atención (acuerdo administrativo al que se dota de punto inicial para la consolidación del derecho de que se trata), puede venir vinculada a un deficiente funcionamiento de un servicio público.

Y, si ello es así ... ya no es tan simple afirmar que la inexistencia de ese Programa Individual de Atención tiene como consecuencia jurídica la de que la persona que dispone, a su favor, de una declaración administrativa según la que se encuentra en situación de dependencia no consolida derecho alguno hasta que se aprueba el PIA.

Si la Administración titular de la competencia para aprobar esa Programa Individual de Atención actuó de modo incorrecto, en contradicción con lo dispuesto por el ordenamiento legal aplicable, parece indudable que la persona en situación de dependencia no ha de quedar sin derecho alguno, a expensas de la voluntad omnímoda del órgano administrativo al que corresponde emitir el acuerdo de aprobación del PIA.'

Teniendo en cuenta que '4. La aprobación y notificación a la persona interesada o a sus representantes legales del Programa Individual de Atención deberá producirse en el plazo máximo de tres meses desde la fecha de recepción de la notificación de la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia, todo ello en función del Calendario establecido en el artículo 3 de esta Orden' (artículo 6, Orden de la Conselleria de Bienestar Social de 5 de diciembre de 2007, que regula el procedimiento de aprobación del Programa Individual de Atención)'

Y llegados al punto fundamental de la discrepancia que llevó a la celebración del Pleno, señala la sentencia:

' 4.- '2. La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico' ( artículo 70, Ley Jurisdiccional ).

a.- Entramos en el verdadero núcleo de la cuestión controvertida en el proceso 320/2013, y la que ha suscitado la mayor parte de la discrepancia abierta entre las Secciones 4ª y 5ª de este tribunal.

Retomando, primero, el argumento de impugnaciónsobre el que se edifican las pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de derechos que Doña... formula en los autos 320/2013, éste es el de que la falta de aprobación de un Programa Individual de Atención a favor de su madre, en situación de dependencia Grado 3 y Nivel 1, es contraria a Derecho al haberse demorado en exceso( dos años y siete meses, desde la presentación de la solicitud hasta el fallecimiento de la dependiente), sin causa justificada y mucho más allá del espacio temporal máximo que fija el ordenamiento legal aplicable: 6 meses

(...)

c.- La mayor parte de los magistrados que componen el Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativo discrepan de este resultado de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación económica individualizada:

'... que se anulan y dejan sin efecto, reconociendo, como situación jurídica individualizada, el derecho del recurrente a percibir la cantidad de 17.352,78 € por el periodo comprendido entre el 11 de enero de 2010 y el 17 de diciembre de 2011 ...'(fallo, sentencia de 13/02/2014 ).

a'.-Para nosotros, una de las claves del litigio se sitúa sobre los rasgos que caracterizan a los dos escritosque, en la vía administrativa, presentaron la titular de la situación de dependencia (3 de febrero de 2010) y dos de sus hijas (11 de noviembre 2010):

b'.-Ninguno de estos dos escritos constituye una reclamación de responsabilidad patrimonial por la existencia de un funcionamiento normal/anormal de un servicio público.

Para ello, deberían cumplir las exigencias legales previstas en el artículo 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo ,que aprueba el Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; o, al menos, guardar una suficiente vinculación con su enunciado normativo.

Del tenor de las solicitudes de 2 febrero y 11 noviembre 2010 no se exhala, en medida alguna, que lo pretendido por la titular de la situación de dependencia y/o por dos de sus herederas fue obtener una declaración de responsabilidad patrimonial por la existencia de un deficiente funcionamiento de un servicio público. Las solicitudes tienen por objeto exclusivo lograr el reconocimiento de un derecho económico para el que existiría - según la reclamación de 02/02/2011 - una automática asunción normativa:

Nos situamos, entonces - en las peticiones de 02/02 y 11/11/2010 -, fuera del espacio de alcance propio de la figura jurídica de la responsabilidad patrimonial:

c'.- Siendo ello así, es preciso que antes de examinar la existencia/falta de existencia de un derecho al logro de la indemnización económica que Doña Remedios pide en los autos 320/2013 (y sobre la que concurren muy importantes visos de razonabilidad,ante la insoportable demora administrativa en la aprobación del PIA conjugada con la vigencia de un incumplimiento de los plazos legales que, como ha subrayado ya esta Sala, ostenta una especial importancia jurídica), la jurisdicción contencioso-administrativa establezca que los actos recurridos en el proceso 320/2013 son contrarios a Derecho.

Para que la Sala pueda - en su caso - llegar a un resultado de indemnización, a los demandantes, por los perjuicios que les ha producido el retraso en la adopción del Programa Individual de Atención de su madre (teniendo en cuenta que la solicitud se presentó el 4 de febrero de 2008y su causante murió el 4 de marzo de 2010), es ineludible disponer, en primer término, de una actuación procedente de una fuente de poder público que contraríe el ordenamiento legal aplicable.

Es decir, se debe haber demostrado, en la controversia judicial, que el acto administrativo que en ella se recurre no se adecua al molde fijado por el Derecho. Y, una vez que se dispone de ese resultado, es cuando el órgano judicial analizará si, además de ese resultado de anulación, cabe asumir la concurrencia de un supuesto de resarcimiento de los dañosque se han generado a quien disponga del carácter de interesado por la resolución administrativa de que se trate.

En los autos 530/2010 falta ese resultado de anulación al haber entendido, el tribunal, que la decisión de 26/05/2010 es conforme a Derecho al archivar el expediente de solicitud de un Plan Individual de Atención sobre la base de que la persona a la que correspondía esta actuación había fallecido:

(...)

e'.- La existencia de una demora administrativa en la aprobación del PIA ¿determina, per se(sin más), la anulación de un acuerdo administrativo de la Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia de 23 enero 2013 que rechaza los efectos retroactivos de la situación de dependencia a la vista de que cuando falleció la dependiente todavía no existía aprobado un Plan Individual de Atención?

El Pleno de la Sala considera que la solución que ha de darse a este interrogante es negativa, todo ello porque:

1.-La existencia de un supuesto de demora o retraso administrativoen la emisión del acuerdo (aprobación del Programa Individual de Atención) que el ordenamiento jurídico impone a la Generalitat no es suficiente para que se declare contrario a Derecho un acuerdo como el emitido el 23 enero 2013 por la Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia. Este acuerdo desestima la solicitud realizada por los herederos de una persona en situación de dependencia pero sin disponer de un Programa Individual de Atención.

La 'solicitud de efectos retroactivos del Programa Individual de Atención de personas mayores dependientes, y de concesión de una prestación económica vinculada al servicio para dicho periodo'(encabezamiento, escrito que la titular de la situación de dependencia - que había sido reconocida el 20 de junio de 2008 - presentó el 3 de febrero de 2010, unos días antes de su fallecimiento), tiene su entronque normativo en el artículo 10.4 del Decreto 171/2007, de 28 de septiembre :

'4. El reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones o servicios se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación; no obstante, si la persona beneficiaria no estuviera recibiendo ningún servicio de los previstos en el catálogo en el momento de la solicitud, la fecha de efectos será aquella en la que comience a prestarse el servicio'.

(...)

3.-Antes de examinar los efectos del 'retraso', es indispensable observar que sin disponer de un acuerdo administrativo que apruebe el Programa Individual de Atención el titular de la situación de dependencia no puede tener (por simple hipótesis) derecho automático a lograr la retroactividad en la concreta prestación/servicio que le corresponda. Y no lo tiene por cuanto que esa prestación/servicio no ha sido todavía declarada por la Administración.

Si, como sucede en los autos 320/2013, una persona titular de la situación de dependencia reclama dicha retroactividad antes de que tenga aprobado un Programa Individual de Atención, el ordenamiento jurídico aplicable decreta como solución legal la de rechazar dicha reclamación. Y es que si no se tiene la prestación/servicio, no es posible que la Administración reconozca el derecho a lograr la retroactividad en sus efectos desde el momento en que se presentó la solicitud de dependencia.

4.-La existencia de una Propuestade Programa Individual de Atención no equivale, en absoluto, a la existencia del acuerdo administrativo que aprueba ese programa'.

'A la vista de todo ello, la conclusión en los presentes autos debe ser desestimatoria habida cuenta que la dependiente fallece antes de la aprobación del PIA sin que por ello haya consolidado derecho alguno susceptible de reclamación por parte de sus herederos y ello, sin perjuicio de que éstos puedan acudir a la vía de la responsabilidad patrimonial si estimaran que en el comportamiento de la Administración pudo haber un funcionamiento anormal conforme al art. 139 de la Ley 30/1992 .'.

A tenor de lo expuesto, procede desestimar la demanda.

QUINTO .- De conformidadcon el criterio mantenido por el art. 139 de la Ley de la JurisdicciónContencioso Administrativa , no es de apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes a efectos de imponer las costas procesales.

Vistos los artículoscitados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Dulce ,contra la resolución del Secretario Autonómico de Familia y Coordinación Social de 11 de marzo de 2011, por la que se inadmite por falta de legitimación activa el recurso de alzada interpuesto por Dª. Dulce contra la resolución del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia de la Generalidad Valenciana de fecha 15 de junio de 2010, en virtud de la cual se aprueba el Programa Individual de Atención a favor del padre del actor, D. Manuel ; sin hacer expresa condena de las costas procesales.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico. Valencia a