Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 656/2022, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 345/2020 de 19 de Octubre de 2022

Encabezamiento

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00656/2022

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD 001

PALMA DE MALLORCA

PLAÇA DES MERCAT, 12

Teléfono:971 71 26 32 Fax:971 22 72 19

Correo electrónico:tsj.contencioso.palmademallorca@justicia.es

N.I.G:07040 33 3 2016 0000355

Procedimiento: AP RECURSO DE APELACION 0000345 /2020 PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

DeSERVEI D'OCUPACIO DE LES ILLES BALEARS SOIB

Abogado:LETRADO DE LA COMUNIDAD

ContraESCUELA DE MALLORCA SL

Abogado:FRANCISCO JOSE RAMIS RIPOLL

Procurador: MATEO CABRER ACOSTA

SENTENCIA

En Palma de Mallorca a diecinueve de octubre de 2022.

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE

D. Pablo Delfont Maza

MAGISTRADOS

D. Fernando Socías Fuster

Dª : Carmen Frigola Castillón

VISTOSpor la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de les Illes Balears los autos seguidos en el Juzgado de los Contencioso-Administrativo nº 1 de Palma, con el número de autos P.O. nº 113/2018 y nº de rollo de apelación de esta Sala 345/2020. Actúa como parte apelante el SOIB representado y defendido por el Letrado de la CAIB Sr. D. Pedro Fullana Barceló y como parte apelada la ESCUELA DE MALLORCA, S.L., representada por el Procurador Sr. D. Mateo Cabrer Acosta y defendido por el Letrado Sr. D. Francisco José Ramis Ripoll.

Constituye el objeto del recurso contencioso la Resolución del Conseller de Treball Comerç e Industria como presidente del S.O.I.B. de 6 de julio de 2016, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución del Consejero de Trabajo, Comercio e Industria de 14 de septiembre de 2015 sobre reintegro parcial de subvenciones por justificación insuficiente de la subvención otorgada.

La sentencia número 240/2020 de 25 de mayo de 2020 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Palma estima el recurso contencioso-Administrativo

Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dña. Carmen Frigola Castillón, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO:La sentencia nº 240/2020 dictada por el Ilmo. Sr. Magistrado Juez del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Palma en los autos seguidos por los trámites de procedimiento ordinario y de los que trae causa el presente rollo de apelación decía literalmente en su fallo:

'ESTIMAR el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la mercantil Escuela de Mallorca, S.L., contra la Resolución del Consejero de Trabajo, Comercio e Industria, presidente del S.O.I.B. de fecha 6 de julio de 2016, Expte. R. Reposició 54/2015, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución del Consejero de Trabajo, Comercio e Industria, Presidente del S.O.I.B. de fecha 14 de septiembre de 2015, que se anulan declarando que en vez de reintegrar se le debía abonar 4.383'97 € al dar por justificados 28.787,97 €. Con expresa imposición a la parte demandada de las costas causadas, con el límite máximo en relación con los honorarios de Letrado establecido en el último Fundamento Jurídico de esta Sentencia.'.

SEGUNDO:Contra la anterior resolución interpuso la defensa del SOIB recurso de apelación en tiempo y forma siendo admitida en ambos efectos.

Se opone a la apelación la defensa de la recurrente que solicita su desestimación y la confirmación de la sentencia de instancia.

TERCERO:No se solicita práctica de prueba ni trámite de vista o conclusiones.

CUARTO:Se ha seguido el recurso con arreglo a los trámites de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa, quedando los autos conclusos para dictar sentencia, señalando para la votación y fallo el día 28 de junio de 2021 que se suspendió al no constar en la remisión de las actuaciones un bloque documental integrante de las actuaciones. Se requirió al Juzgado para su remisión , lo cual fue cumplimentado, y tras ello se dio traslado a las partes quedando los autos nuevamente pendientes de votación y fallo, señalándose para ello el día 20 de julio de los corrientes.

Fundamentos

PRIMERO:Se impugnó en autos la Resolución del Conselller de Treball presidente del SOIB de 6 de julio de 2016 que desestimó la reposición interpuesta contra la Resolución de esa misma autoridad de 14 de Septiembre de 2015 que ordenó el reintegro parcial de subvención por justificación insuficiente de la subvención otorgada.

Por Resolución del Conseller de Treball en su calidad de Presidente del SOIB de 8 de abril de 2010 (BOIB nº 61 de 22/4/2010) se aprobó la convocatoria de subvenciones dirigidas a financiar acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, concretamente para los beneficiarios descritos en esa resolución. Y la recurrente en virtud de Resolución de la Consellera de Turismo y Treball de 20 de septiembre de 2010 obtuvo una subvención para realizar as acciones formativas nº 428/10, 432/10 y 435/2010 por un importe máximo de 59.565 euros. En virtud de resolución de la Consellera de Treball de 18 de octubre de 2010 se le abonó el pago anticipado solicitado de un 63% de esa subvención otorgada, recibiendo el importe de 37.525'95 euros, que se desglosan en los conceptos siguientes: por el curso 428/10 especialidad informática de usuario se le concedió la subvención de 18.810 euros, pagándosele anticipadamente la suma de 11.850'30 euros que es el 63% de aquella cantidad. Por el curso 432/2010 por el concepto de programador de lenguajes estructurados, se le concedió la subvención de 25.080 euros y recibió anticipadamente la suma de 13.000'40 euros, correspondiente también a la proporción del 63% de aquella cantidad. Y por el curso alemán atención al público obtuvo una subvención de 15.675 euros de las que se le abonaron también 9.875'25 euros. Eso hace un total recibido de 37.525'95 euros.

Requerida la parte para justificación adicional y aportación documental de los gastos de esos tres concretos cursos, la Administración señala que no fueron aportados los justificantes de pago de las nóminas de los formadores y los modelos 111 y 190 del ejercicio 2010 para justificar percepciones y retenciones.

En efecto, sucedió que en la tramitación de aquel procedimiento de reintegro parcial la Administración concluyó que había una discordancia entre los documentos aportados y los datos alegados por la beneficiaria en cuanto a las percepciones de los formadores, así como la inexistente justificación de los ingresos de las correspondientes retenciones, motivo por el cual fue requerida la recurrente para que aportada las declaraciones fiscales, habiendo comprobado el SOIB que tampoco concordaban las percepciones íntegras declaradas y las retenciones practicadas a cuenta del IRPF de los formadores, con los importes de las nóminas aportadas.

Sucedió que en el ejercicio fiscal 2010 la beneficiaria no presentó los justificantes de presentación de los modelos 111 y 190 previamente requeridos que permitieran realizar las comprobaciones. Y en lo relativo al ejercicio fiscal 2011 la cuantía de percepciones satisfechas o abonadas por la entidad ESMA a los trabajadores que fue declarada en el modelo 190 presentado no concuerda con las cantidades que la demanda dice justificar mediante nóminas y transferencias bancarias que obran en el expediente. Por ello el SOIB ante la falta de justificación de la actora, realizó los cálculos con los datos objetivos del modelo 190 aplicando la Resolución de 18/1/2008 para calcular coste/hora y mediante el acto de liquidación de la subvención consideró justificada exclusivamente la suma de 13.119'77 euros

Por ello el Jefe de Servicio de Seguimiento Económico de Formación del SOB dictó acto de liquidación de la subvención el 9 de abril de 2013 considerando justificado únicamente la cantidad total de 13.119'77 euros y por ello inició el procedimiento de reintegro parcial de las cantidades insuficientemente justificadas y que ascendían a un total de 24.406'18 euros (37.525'95 €- 13.119'77 € = 24.406'18€), procedimiento que iniciado en Resolución de 10 de abril de 2013 por Resolución de 12 de febrero de 2015 se declaró caducado y se ordenó su reinicio en la que la parte también presentó nueva documentación que la Administración consideró igualmente insuficiente, de forma que por Resolución de 14 de septiembre de 2015 se ordenó el reintegro parcial de la subvención en la suma de 24.406'18 euros sin intereses de demora por justificación insuficiente de la subvención otorgada sobre la base de la discordancia existente entre los diferentes documentos justificativos aportados por la entidad para acreditar el cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión otorgada.

Disconforme la actora con esa resolución de reintegro parcial la impugnó ante la jurisdicción explicando en la demanda que sí se justificaron esos datos detallando las nóminas de los servicios prestados y el pago de esas nóminas a través de las transferencias bancarias realizadas y que obraban en el expediente administrativo. Solicitó en el suplico de su demanda la anulación de aquel acto y el reconocimiento como situación jurídica individualizada del abono de los gastos de formación y de dirección, coordinación y administración por un total de 37.045'51 euros y el abono como liquidación final de los cursos AF 428/10 432/10 y 435/10 de la cantidad de 11.482'39 euros. Y subsidiariamente, para el caso de desestimarse esa pretensión, la anulación del acto y que se practicara nueva liquidación de los cursos AF 428/10, 432/10 Y 435/10 en la que se incluyeran como gastos de personal docente y de dirección coordinación y administración por un total de 37.045'51 euros y a que se le abone en su caso la cantidad resultante de la nueva liquidación a practicar, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por esas declaraciones.

La sentencia del Juzgado estimó la pretensión subsidiaria de la demanda. El Juzgador hace un exhaustivo análisis de los documentos, nóminas y transferencias obrantes en el expediente administrativo, hace los cálculos correspondientes y anula el acto impugnado. El fallo declara que, en lugar de reintegrar la recurrente tal y como ordenaba el acto ya anulado, la Administración le debe abonar 4.383'97 euros, porque el Juzgador da por justificada la suma de 28.787'97 euros resultante del quantum de los documentos examinados, según razonamiento explicado en el fundamento jurídico quinto de su sentencia. Y tras detallar detenidamente todos y cada uno de los folios del EA en donde constan los documentos aportados por la parte que justifican como gastos de esas actividades formativas y por los que fue requerida en su día por la Administración concluye el Juzgador lo siguiente:

'En el curso 428/10, la subvención fue de 18.810 euros de las que se recibieron por anticipado 11.850'30 euros. En el curso 432/2010, la subvención fue de 25.080'00 euros de las que se recibieron por anticipado 15.800'40 euros. Y en el curso 435/2010, la subvención fue de 15.675 euros de las que se recibieron por anticipado 9.875'25 euros. Por lo tanto de manera anticipada se abonaron 37.525'95 euros. La resolución sólo dio por justificados 2.148'24 euros en el curso 428'2010, 887'03 euros en el curso 432/2010 y 10.084'50 euros en el curso 435/2010.

Según dichas nóminas y factura las cantidades pagadas en los tres cursos ascienden a un total de 34.048'44 euros por todos los conceptos lo que supondría que sobre el total de 44.646'75 euros que debería haber abonado existiría una falta de justificación de 10.608'35 euros en concepto de salario y retención. Si el total de la subvención era de 59.565 euros la suma máxima a la que podría tener derecho sería de 48.956'65 euros por lo que si se percibió de manera anticipada la suma de 37.525'95 euros faltaría por cobrar 11.430'70 euros.

Ahora bien, si se observa la resolución la cantidad expresada como reintegro se corresponde con la diferencia entre el anticipo y el justificado y se califica como importe percibido 37% restante cuando en realidad no se calcula sobre el 100% de la subvención. En conclusiones la recurrente instó que en vez de reintegrar se le debía abonar 4.383'97 euros al dar por justificados 28.787'97 euros esta suma sería el resultado de detraer la factura del formador externo de ahí que la cuenta que en dicho escrito se formula sea la correcta y en tales términos se estimará el recurso, pretensión que se corresponde con la subsidiaria formulada en demanda.'

Disconforme con la sentencia se alza en apelación la defensa de la Administración. En primer lugar, explica que la actora modificó su pretensión en conclusiones ya que fue en ese escrito cuando la actora explica que el acto ha de anularse y reconocer que la Administración le debe pagar la suma de 4.383'97 euros, discrepando del razonamiento de la sentencia que afirma que la concreción realizada por la actora en su escrito de conclusiones es una corrección de los cálculos de la demanda. La defensa de la CAIB considera que es una pretensión distinta porque en el suplico de la demanda lo que se pedía era que se practicara una nueva liquidación de los cursos en atención a las alegaciones vertidas en sede contenciosa y nunca esgrimidas en vía administrativa, de forma que el petitum subsidiario no comprende la obligación de un pago, sino que se practique nueva liquidación, correspondiéndole a la Administración y no al Juzgador realizar la liquidación. En definitiva la sentencia debía acordar exclusivamente la anulación, la retroacción y la nueva liquidación que se practicaría con arreglo a lo que la sentencia acogiera y argumentara.

En segundo lugar expone que el debate de autos reside en determinar si es correcto que la Administración, ante la falta de justificación documental, acuda a otros medios de prueba dirigidos a terminar el importe de los gastos subvencionables. Y eso es lo que sucedió en autos acudiendo la Administración al documento tributario del modelo 190.

Nos dice la parte que '(...) ante la falta de concurrencia de los documentos exigidos en la convocatoria y ante las contradicciones existentes entre las fechas, importes y periodos que existen entre las nóminas y la documental bancaria, era una facultad (en realidad una obligación) de la Administración la comprobación de la exactitud de los importes que surgían contradictorios entre los documentos aportados en la fase de comprobación. Por supuesto, la Administración requiere a la entidad para la aportación de una mayor documental explicativa de los extremos que permanecen inciertos y, ante la permanencia de la deuda, se acude a otros indicios probatorios que constan en el expediente como es, en este caso, el citado modelo fiscal. Dicha comprobación supone la aparición de nuevos desfases entre los importes confrontados ante lo que la Administración procede a la instrucción del procedimiento de reintegro de las subvenciones'

Se opone a la apelación la defensa de la recurrente que solicita su desestimación y la confirmación de la sentencia de instancia. Rechaza el argumento de que haya incidido en una desviación o modificación de pretensiones ya que lo que se solicitó era el abono de los gastos elegibles o subvencionables efectivamente justificados y pendientes de pago relativos a las nóminas de los Sres. Amador y Ángel y que es acogida parcialmente, a lo que la actora se ha aquietado al no haber apelado la sentencia.

La parte explica que la Administración no considera acreditados los gastos subvencionables de los formadores Sres. Amador y Ángel así como los gastos de dirección, administración y coordinación desarrollados por los mismos, pese a que la parte considera que sí se ha acreditado en el expediente administrativo. Y así lo ha concluido el Juzgador de instancia.

Señala que la Administración se ha negado a considerar justificados esos gastos basándose en que como en las acciones formativas 428/10 y 432/2010 no se declararon ni ingresaron las retenciones del IRPF que es otro gastos también elegible o subvencionable considera que por ello no ha resultado acreditado el efectivo pago a los profesores del importe de las nóminas, pese a la acreditación documental de las transferencias bancarias de pago de nóminas a esos docentes.

Y lo mismo ha hecho también en el curso 435/2010 pese a que en este se justificó incluso además del pago de la nómina de los referidos profesores también el de los importes retenidos por el IRPF. Ese es el quid del debate, de forma que no cabe hablar de desviación de pretensiones, ya que siempre ha sido la misma, que se incluyan en la liquidación como gastos subvencionables el importe de las nóminas de los docentes en los términos referidos

Explica además que la sentencia examina folio por folio el expediente, constata que los cursos se han impartido, la existencia de facturas y los justificantes de pago que expresamente cita uno a uno, y por ello la apelación ha de desestimarse.

SEGUNDO:En cuanto a si ha habido o no modificación o desviación de pretensión de la recurrente, o sólo concreción de la pretensión planteada en el suplico de la demanda.

La parte solicitó en su día lo siguiente:

'(...) previa la tramitación que legalmente corresponda, dicte sentencia por la que se anule dicha resolución y se reconozca como situación jurídica individualizada el derecho de mi mandante a que se le abonen los gastos de formación y de dirección, coordinación y administración por un total de 37.045'51 euros y a que se le abone como liquidación final de los cursos AF 428/10, 432/10 Y 435/10 la cantidad de 11.482'39 euros, condenando a la Administración demandada a su pago y, subsidiariamente, que se anule la resolución impugnada y se le reconozca como situación jurídica individualizada el derecho de que se practique una nueva liquidación de los cursos AF 428/10, 432/10 Y 435/10 en las que se incluyan como gastos de personal docente y de dirección coordinación y administración por un total de 37.045'51 euros y a que se le abone en su caso la cantidad resultante de la nueva liquidación a practicar, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por estas declaraciones y con imposición a ésta de las costas causadas'

Y en conclusiones, la parte actora, con arreglo a los documentos y cantidades que señala expresamente en su escrito relacionadas con cada una de las tres acciones formativas concluye que las cantidades acreditan y justifican los gastos por su efectiva realización, cumpliendo pues con el requerimiento efectuado por la Administración. Por ello esa parte en ese escrito solicita:

'En definitiva, habiéndose justificado pagos efectivos y no tomados en consideración, la resolución impugnada debe ser revocada y, en su lugar, se reconozca la situación jurídica individualizada del deber de la administración demandada de pagar a mi mandante la cantidad de 4.383'97, resultado de restar la cantidad reclamada por la Administración, 24.404 euros, la que debiera haber sido reconocida a mi principal como íntegramente justificada y que, como ha sido expuesto, asciende a 28.787'97 euros'

El artículo 65-1 de la ley 29/1998 señala que ' En el acto de la vista o en el escrito de conclusiones no podrán plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación'.Pero desde luego sí es posible y la ley lo permite que, en conclusiones, puedan concretarse pretensiones ejercidas en la demanda y no concretamente cuantificadas. Porque es en la demanda el momento procesal inexcusable donde deben peticionarse pretensiones y cuestiones. Y esa pretensión más o menos genérica, sí puede ser concretada o incluso rectificada en fase de conclusiones.

En el presente debate lo que se está discutiendo es la legalidad de la decisión de no aceptar la Administración la justificación de los gastos efectuados por esa parte en relación a los concretos formadores Sres. Amador y Ángel y en relación a tres concretas acciones formativas. La parte en su demanda lo que quiere es que se reconozca la documentación en su día presentada y por lo tanto que surta efectos tal reconocimiento, lo que tendrá sus consecuencias económicas. Todo ello lo cuantifica concretamente en su escrito de conclusiones a tenor de los argumentos expuestos durante el debate.

Y con tal proceder no consideramos que exista modificación o desviación de pretensión en fase de conclusiones.

TERCERO:En cuanto al fondo de la cuestión, esto es, si han quedado o no acreditados en el debate los gastos realizados por la beneficiaria para las actividades formativas para las que obtuvo la correspondiente subvención.

El punto de partida es lo dispuesto en el artículo 30-3 de la Ley 38/2003 a cuyo tenor:

3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente.

La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario.

Reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de subvenciones.

El artículo 7 de la Resolución del SEPE de 18/11/2008 también regula este punto y dice:

Artículo 7. Justificación de los gastos.

1. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa en los términos establecidos reglamentariamente, debiendo corresponderse con los gastos efectivamente realizados y pagados.

Si la factura se imputa en su totalidad a una acción formativa, se procurará la consignación en la misma del identificador de la acción formativa a la que se refiere. Si se imputara parcialmente, se detallará en escrito adjunto cuáles son los elementos que se imputan así como sus precios respectivos. Asimismo, en su caso, deberá garantizarse la condición de gasto cofinanciado por el Fondo Social Europeo, a través del mecanismo de estampillado de justificantes (sello, troquel u otro similar).

2. Las facturas deberán contener una descripción completa y detallada de la operación realizada, ajustándose a los requisitos del Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre (BOE de 29 de noviembre), por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación y se modifica el Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido. En aquellos casos en los que el concepto de la factura no sea autoexplicativo, se acompañará de copia compulsada de los albaranes de entrega correspondientes. No se realizarán modificaciones ni tachaduras en los documentos que se presenten como justificantes de gastos. Cualquier aclaración que se desee efectuar se realizará en escrito adjunto a los mismos. Todos los escritos que acompañen a la liquidación deberán estar firmados y sellados por el beneficiario de la subvención.

En su artículo dice:

Costes directos de la actividad formativa

Artículo 14. Retribuciones de los formadores internos y externos.

1. Se incluyen como gastos de este apartado las retribuciones de los formadores, comprendiendo los sueldos u honorarios del personal docente, contratado fijo o eventual, y/o del servicio externo docente, los gastos de Seguridad Social a cargo del centro y entidad de formación cuando haya contratado a los formadores por cuenta ajena y los costes de preparación, impartición, tutoría y evaluación imputables a los formadores.

(...)

Coste a imputar: N.º de horas impartidas x coste/hora formador.

En la masa salarial se incluyen la retribución bruta anual (incluida prorrata de pagas extras), más el coste de Seguridad Social a cargo de la empresa y más las aportaciones a planes de pensiones. La imputación de las pagas extraordinarias se hará mediante el prorrateo mensual de su importe anual. En el apartado de Seguridad Social a cargo de la empresa se incluirán los gastos de Seguridad Social, a cargo de la entidad beneficiaria, de los docentes contratados por cuenta ajena, con obligación de su afiliación y/o alta en la Seguridad Social. El coste imputado se justificará, al tiempo de la liquidación, con la aportación de fotocopia compulsada de los boletines de cotización a la Seguridad Social (TC-1 y TC-2). Los boletines de cotización deberán acreditar el pago de los mismos mediante sello y fecha de la entidad recaudadora. b) Formadores titulares del centro o entidad de formación: El coste imputado se justificará al tiempo de la liquidación con la factura original, con los requisitos exigidos en el Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, y se modifica el Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido, en la cual se recoja la retención efectuada al profesional así como su justificante de pago. En este caso el beneficiario de la subvención es una persona física o una entidad sin personalidad jurídica en régimen de atribución de rentas que imputa costes de docencia a la acción formativa. El coste se justificará mediante memoria de la actividad realizada, recibos de cotización al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos y declaración jurada del titular del centro donde figure el número de horas impartidas, coste por hora y el importe a percibir.

Por lo tanto es deber del beneficiario justificar esos gastos conforme establece la normativa. No basta presentar documentación acreditativa, sino que esta documentación debe contener las formalidades exigidas pues de no ser así, se produce el efecto o consecuencia de no ser ese gasto elegible. Y evidentemente esa documentación debe ser coherente con toda la actuación de la parte. Porque sólo de esa forma se constata la veracidad de la documentación que se presenta.

La parte recurrente para el curso 428/2010 que tuvo lugar del 4/10/2010 al 22/12 de 2010 presentó una sola nómina de cada formador siendo la fecha de la nómina 22 de febrero de 2011 y adjuntó también las transferencias bancarias justificativas del pago de esas nóminas. En ellas se detallaba el número de horas de clases impartidas, el importe euro/hora, y el coste por el número de horas de administración. Tambien el importe de la retención por IRPF (Folios 85-88 del bloque F)

Para el curso 432/2010 que tuvo una duración del 7/4/2011 al 15/6/2011, la recurrente también presentó una sola nómina para cada formador en ambos casos con fecha 15 de agosto de 2011. En el supuesto del Sr. Amador se indica el número de horas, el importe euro/hora, el coste de la coordinación administrativa y la administración y el importe de la retención de IRPF practicada (folio 288 bloque F). En la nómina del Sr. Ángel se detalla el importe de las tutorías y el número de horas realizado, el importe de la coordinación pedagógica y número de horas que comporta ese concepto, el número de horas por el coste de dirección y la retención practicada. (folio 293 del bloque F)

No obstante no hizo un solo pago a cada uno de ellos, sino que se realizaron varios pagos. Ello lo explica por atravesar la empresa un periodo de falta de liquidez. También constan y se aportaron las transferencias bancarias que justificaban los pagos realizados.

Y en relación al curso 435/2010 que se inició del 4/10/2010 al 22 de octubre de 2010 la actora también presentó una sola nómina de cada formador con fecha a 22 de febrero de 2011, y los correspondientes justificantes bancarios de transferencias realizadas.

Sin embargo la demandada consideró que esa documentación no era suficiente a la vista de las fechas en que fueron expedida las nóminas, no justificaba los ingresos de las retenciones, motivo por el cual a requerimiento del SOIB, presentó la declaración fiscal de retenciones e ingresos a cuenta del IRPF (modelo 190). Y fue entonces cuando la Administración constató que en esos documentos tampoco coincidían las percepciones íntegras con los importes de las nóminas aportadas. Todo ello motivó que ante la falta de justificación se realizaran los cálculos con arreglo a los datos objetivos del modelo 190, resultando justificados solamente unas determinadas cantidades, en concreto, 2.148 euros para el curso 428/2010, 887'03 euros en el curso 432/2010 y 10.084'50 euros para el curso 435/2010.

El Juzgador de instancia concluye que sí ha habido suficiente justificación porque no es aceptable fundarse en un criterio fiscal sin verificación expresa de los documentos justificativos del pago aportados por la parte, cuando además, la propia Administración no cuestiona la realidad de que se han impartido esos cursos. La Sala discrepa de ese razonamiento.

Desde luego el Juzgador ha hecho un esfuerzo ímprobo en el análisis del expediente administrativo en lo relativo a sus bloques E y F, distinguiendo cada curso formativo, y detallando todos y cada uno de los documentos que justifican las facturas pagadas a los Sres. Amador y Ángel y a la Sra. Florinda. Tanto en lo relativo a las nóminas, como a las retenciones por IRPF, y también las transferencias bancarias justificativas de esos pagos.

Pero con independencia de ello, lo cierto es que la realidad de los pagos y retenciones declarados y reflejados en la documental aportada por la actora al expediente, no concuerdan con el contenido de lo declarado en los 190, o bien porque en el caso del curso 428/2010 no se incluyeron las retenciones del IRPF, o bien porque aparecen contradicciones evidentes en los importes íntegros declarados en ese modelo y las nóminas aportadas cuyos gastos reclaman.

Nunca ha negado la Administración la realidad de los cursos realizados. Pero ante la discordancia de lo facturado y transferencias pagadas aportadas, y lo reflejado en los modelos 111 y 190, se optó por tomar como base lo que aparece en el modelo 190, datos que sirven como referencia ante la contradicción evidente constatada.

Concluye el Juez de instancia en la existencia de justificación suficiente de los gastos pero la Sala no lo acepta. La discordancia y contradicción existentes merecen una respuesta o esfuerzo explicativo de cargo de la parte actora, que en autos no se ha dado.

La STS 2713/2016 de 21 de diciembre dictada en el RC 660/2015 señala:

'... la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 «ad exemplum»).

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste .

De ello se infiere que el beneficiario, en primer lugar, debe destinar la cantidad subvencionada a la finalidad para la cual se concedió la subvención, y en segundo lugar, justificar ante la Administración ese destino, en el modo y forma que reglamentariamente viene establecido en la ley y en las bases de la convocatoria. Y eso es muy trascendente porque no hacerlo correctamente le acarrea graves consecuencias, cuales son no tener por justificados dichos gastos y por lo tanto se podrá acordar el reintegro total o parcial de las cantidades entregadas.

La Sala no concuerda la conclusión del Juzgador a la que llega tras el amplio análisis del expediente administrativo. No es suficiente que la parte justifique los pagos efectuados, cosa que sí ha hecho la parte y así lo declara el Juez. Sino que además, el beneficiario viene obligado o constreñido a justificar ante la Administración que tales pagos se realizaron en el momento oportuno y con arreglo a las formalidades exigidas. Y lo que sucede en autos es que, si bien tal y como afirma el Juez de instancia, la parte justificó los pagos de nóminas y de gastos de dirección y gestión ante la Administración, no lo es menos que queda constancia y así lo reconoce también el Juez, que esos pagos no se realizaron con arreglo a las formalidades exigidas, porque existen discordancias entre la declaración tributaria presentada con las cantidades íntegras abonadas a esas formadores, y con las cantidades retenidas.

Por ello la Sala concluye que aun cuando la parte ha demostrado que realizó unos pagos de nóminas, se ha demostrado también que esos pagos, a efectos de justificación de gastos de la subvención, no cumplieron con lo estipulado en la normativa y en las bases.

Por lo tanto, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 37- 1 c) de la Ley General de Subvenciones procede el reintegro cuando se constante el incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

Por último, diremos también que no corresponde a los órganos jurisdiccionales suplir la actuación administrativa o realizar las funciones que a ella en exclusiva le competen, en definitiva practicar la liquidación. La misión encomendada a la jurisdicción es sólo la revisión y examen de las actuaciones administrativas y, en su caso, señalar los criterios que deben aplicarse en el nuevo acto que deberá dictarse al haberse anulado el impugnado por resultar contrario a la legalidad el proceder administrativo.

El Juzgador, siguiendo el criterio de la parte actora, traspasó la línea de la estricta revisión y sobre la base de un exhaustivo y encomiable análisis, sin embargo, acordó no sólo la anulación del acto, sino que realizó todos los cálculos propios de lo que es la liquidación, sustituyendo la tarea y función que sólo a la Administración le corresponde.

Llegados a este punto estimamos el recurso de apelación revocamos la sentencia de instancia en su integridad. En consecuencia y a la vista de que la actora no ha justificado suficientemente los gastos de las acciones formativas a pesar de los requerimientos efectuados, procede desestimar el recurso en su integridad.

Cumple pues la desestimación tanto del pedimento principal como del subsidiario.

CUARTO:En materia de costas la estimación de la apelación determina que no hagamos imposición de costas en esta instancia. Y respecto a las devengadas ante el Juzgado consideramos que el debate presenta complejidad y por ello tampoco consideramos oportuno hacer un especial pronunciamiento.

VISTOSlos preceptos legales citados y demás de general aplicación

Fallo

1º) ESTIMAMOS EL RECURSO DE APELACIÓNinterpuesto contra la Sentencia nº 240/2020 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 que REVOCAMOS íntegramente

2º) DESESTIMAMOSíntegramente el recurso contencioso administrativo.

3º) Sin costas, ni en primera ni en segunda instancia.

Voto

Voto particular que conforme a lo dispuesto en el art. 260 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, formula el Magistrado Ilmo. Sr. D. Fernando Socias Fuster, por disentir del criterio de la mayoría con respecto a lo resuelto en sentencia de fecha 19 de octubre de 2022 dictada en el rollo de apelación 345/2020.

RAZONAMIENTOS JURÍDICOS

PRIMERO. La resolución administrativa recurrida acordó el reintegro parcial de subvenciones concedidas a la recurrente, por insuficiente justificación de la subvención otorgada. Esta insuficiencia se manifestaba en la falta de correspondencia entre las nóminas de los trabajadores que impartieron los cursos de formación subvencionados y los justificantes de pago de las mismas (transferencias bancarias). Concretamente porque dichos pagos de las nóminas se realizaron de modo fraccionado.

En la resolución se señala que ' el beneficiari va aportar una única nòmina de cada un dels treballadors així com alguns justificants bancaris'.

Y como quiera que con dicha fragmentada documentación (algunos justificantes bancarios) la Administración entendió que no se podía acreditar debidamente el pago completo de las nóminas, para liquidar la subvención acudió a los datos que resultaban del documento fiscal modelo 190 de declaración del resumen anual de retenciones e ingresos a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas sobre rendimientos del trabajo, emitido por la entidad subvencionada.

Dicho 'modelo 190' no es uno de los documentos exigidos en las normas que regulan la concesión de la subvención para la justificación de la ayuda. Concretamente, el punto 13 de la Resolución del Consejero de Trabajo y Formación de 8 de abril de 2010 que aprueba la convocatoria de ayudas y el art. 14.2.a) de la Resolución del SEPE de 18.11.2008 se refieren a que el coste imputado se justificará con ' fotocopia compulsado de la nómina, con su correspondiente justificante de pago y el contrato de trabajo'.

Esto es, la administración acudió a los datos declarados en el modelo 190, no porque fuese uno de los documentos necesarios para justificar el uso de las cantidades subvencionadas, sino como método subsidiario ante lo que consideraba una insuficiente acreditación del pago de las nóminas de los formadores.

Que ello es así, nos lo indica la propia administración demandada en su escrito de apelación cuando afirma:

'La cuestión litigiosa, tal y como resulta de los postulados expuestos por ambas partes, radica en si es ajustado a Derecho que la Administración, ante la falta de justificación de los pagos realizados y cubiertos, en principio, por la subvención, pueda acudir a otros medios de prueba dirigidos a determinar el importe de los gastos subvencionables.

En concreto, para el caso que nos ocupa, si es lícito que no habiendo presentado la entidad subvencionada las nóminas y documentos de pago concurrentes o que, habiéndose presentado tales documentos reflejasen importes y periodos de tiempo distintos, la Administración pueda acudir a pruebas complementarias que permitan confirmar o, en su caso, desacreditar, los importes alegados por la mercantil interesada.

Así pues, el documento tangencial que utiliza la Administración, en este punto, para intentar confirmar o desacreditar los datos alegados por la entidad subvencionada es la del documento tributario del modelo 190. Pero en ningún caso este documento es exigido por la Administración como obligación (ni con carácter formal ni con carácter sustantivo) derivada del procedimiento de subvenciones, sino que se trata de una prueba documental más, dentro del procedimiento de liquidación de la subvención, a los efectos de poder acreditar el importe del gasto subvencionable.

Y en este sentido se ha manifestado la Administración, hoy apelante, en todas sus resoluciones e informes que afirman que el hecho de acudir al modelo 190 ha sido resultado del proceso de investigación ante la deficiencia de los justificantes aportados por la recurrente.'

SEGUNDO.La sentencia de instancia, tras un exhaustivo examen del expediente administrativo, entendió acreditado el pago de cada una de las nóminas de los formadores. Concretamente, identificó cada uno de los dispersos justificantes de pago (transferencias bancarias) que se vinculaban a cada nómina y por ello estimó la demanda desvirtuando el criterio de la resolución administrativa. Esto es, consideró que no hacía falta acudir a los datos del modelo 190 como método subsidiario para determinar el pago de las nóminas, porque la justificación de los pagos se obtenía por el método impuesto de modo principal por las normas reguladoras de la convocatoria de la subvención. Por ello se estimó la demanda.

Interpuesto recurso de apelación frente a la sentencia de instancia, la administración apelante insiste en que debió acudir a los datos del modelo 190 ' ante la falta de justificación de los pagos realizados y cubiertos, en principio, por la subvención'. Esto es, impugna el criterio de la sentencia de instancia que, valorando la prueba, sí estimó que estaban debidamente justificados los pagos de todas las nóminas.

Ante la apelación, la sentencia de la cual se discrepa acepta la valoración de la prueba del Juez de instancia. Esto es, reconoce que sí se ha acreditado el pago completo de las nóminas. Se indica así en el Fto. Jco. Tercero:

... 'La parte recurrente para el curso 428/2010 que tuvo lugar del 4/10/2010 al 22/12 de 2010 presentó una sola nómina de cada formador siendo la fecha de la nómina 22 de febrero de 2011 y adjuntó también las transferencias bancarias justificativas del pago de esas nóminas'....

'Para el curso 432/2010.... También constan y se aportaron las transferencias bancarias que justificaban los pagos realizados'....

'Y en relación al curso 435/2010 que se inició del 4/10/2010 al 22 de octubre de 2010 la actora también presentó una sola nómina de cada formador con fecha a 22 de febrero de 2011, y los correspondientes justificantes bancarios de transferencias realizadas.'

Así pues, si la apelación se fundamentaba en criticar la valoración de la prueba realizada en la sentencia de instancia y la sentencia de apelación niega esta crítica ratificando que sí constan todos y cada uno de los justificantes de pago de cada una de las nóminas, la sentencia de la que ahora se discrepa debió ser desestimatoria de la apelación en este punto.

TERCERO.La sentencia estima la apelación porque ' la realidad de los pagos y retenciones declarados y reflejados en la documental aportada por la actora al expediente, no concuerdan con el contenido de lo declarado en los 190'. Esto es, porque la entidad demandante incumplió la obligación fiscal de presentar correctamente la declaración del resumen anual de retenciones e ingresos a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas sobre rendimientos del trabajo. Y la sentencia de la que aquí se discrepa considera que esta omisión fiscal arrastra que la liquidación de la subvención deba realizarse conforme a esta equivocada declaración fiscal y no mediante el medio de justificación estipulado en las normas que regulan la convocatoria de subvenciones: los contratos de trabajo de los formadores, las nóminas y los justificantes de pago de las mismas.

La sentencia de la que se discrepa, cita el art. 14 de la Resolución del SEPE de 18/11/2018 que se refiere a que los pagos a formadores titulares del centro de formación se justificará con la factura original que recoja las obligaciones fiscales y la retención del IVA, sugiriendo que ese incumplimiento fiscal de la factura comporta falta de justificación de los pagos subvencionables. Pero aquí no hay facturas sujetas a IVA, sino nóminas.

La sentencia mayoritaria estima la apelación porque la entidad subvencionada realizó una incorrecta declaración fiscal modelo 190 IRPF, pero no cita precepto normativo ni base alguna del acuerdo de convocatoria de subvenciones que imponga el que para poder conceder la subvención, la declaración del modelo fiscal 190 deba ser la correcta.

CUARTO.La sentencia mayoritaria discrepa del argumento principal de la administración apelante y entiende que los pagos de las nóminas sí están completamente justificados. Criterio con el que estoy de acuerdo porque no se ha desvirtuado en apelación la valoración de la prueba realizada en la sentencia de instancia.

Pero la sentencia mayoritaria también discrepa de la administración apelante cuando ésta admite que la falta de correspondencia de la declaración fiscal modelo 190 con los pagos reales, no ha de comportar la pérdida de la subvención. Recordemos lo que dice la administración apelante en relación al modelo 190: ' Pero en ningún caso este documento es exigido por la Administración como obligación (ni con carácter formal ni con carácter sustantivo) derivada del procedimiento de subvenciones, sino que se trata de una prueba documental más, dentro del procedimiento de liquidación de la subvención, a los efectos de poder acreditar el importe del gasto subvencionable'. La sentencia mayoritaria entiende que no es así y que la declaración incorrecta del modelo 190 supone que 'esos pagos no se realizaron con arreglo a las formalidades exigidas'.

En definitiva, al igual que la parte apelante, que la parte apelada y que la sentencia de instancia, entiendo que de estar acreditado el gasto subvencionable por los medios fijados en las normas de la convocatoria -que no incluyen la correcta declaración del modelo 190 como requisito formal o sustantivo- la incorrección de dicha declaración tendrá sus consecuencias fiscales, pero no en la liquidación de la subvención.

Por último, sí coincido con el criterio del antepenúltimo párrafo del fto. Jco. Tercero de la sentencia mayoritaria en el sentido de que la sentencia de instancia no debió realizar la liquidación de la subvención sino limitarse a anular el acto para que la Administración realizase nueva liquidación conforme a los criterios indicados en la sentencia. Esto es, entiendo que la apelación debió estimarse parcialmente para que emitiese nueva liquidación.

En Palma de Mallorca, a misma fecha de la sentencia de la que se discrepa.

Contra esta sentencia y de acuerdo con la modificación introducida por la Ley 7/2015 en la Ley 19/1998, caben los siguientes recursos:

1.- Recurso de casación a preparar ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears y para la Sala Tercera del Tribunal Supremo, según lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley 29/1998, en el plazo de 30 días a partir de la notificación, si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea. Téngase en cuenta Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo -BOE nº 162 de 6 de julio de 2016-.

2.- Recurso de casación a preparar ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears y para la Sección de casación esta misma Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears, según lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley 29/1998, en el plazo de 30 días a partir de la notificación, si el recurso pretende fundarse en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma de Illes Balears. Se tendrá en cuenta también el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación -BOE nº 162 de 6 de julio de 2016-.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por la Magistrado de esta Sala Ilma. Sra. Dña. Carmen Frigola Castillon, que ha sido Ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Secretario, rubricado.