Sentencia Administrativo Nº 664/2015, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1793/2013 de 15 de Junio de 2015

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Primera

C/ General Castaños, 1 , Planta 2 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2013/0024130

Procedimiento Ordinario 1793/2013

Demandante:LEGANES LA BALLENA SL

PROCURADOR D./Dña. ALEJANDRO ESCUDERO DELGADO

Demandado:AYUNTAMIENTO DE LEGANES

NOTIFICACIONES A: España, 1 C.P.:28911 Leganés (Madrid)

SENTENCIA NUMERO 664/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Francisco Javier Canabal Conejos

Magistrados:

D. José Arturo Fernández García

D. Fausto Garrido González

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En la Villa de Madrid, a quince de junio de dos mil quince.

Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 1793/13, interpuesto por la mercantil Leganés La Ballena SL, representada por el Procurador de los Tribunales don Alejandro Escudero Delgado, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Leganés de fecha 12 de julio de 2.013. Habiendo sido parte el Ayuntamiento de Leganés, representado por su Servicio Jurídico.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte recurrente indicada se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado en fecha 11 de noviembre de 2.013 contra el acuerdo antes mencionado, acordándose su admisión, y formalizados los trámites legales preceptivos fue emplazado para que dedujera demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito en el que tras alegar los fundamentos de hecho y de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación del acto recurrido en el extremo en que suspende el otorgamiento de licencias urbanísticas en los ámbitos de establecimientos comerciales individuales o agrupados, centros comerciales, parques comerciales, establecimiento de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales, incluso en los casos en que el otorgamiento de licencias resulta obligado por aplicación directa del texto actual del artículo 43.2 de la Ley 43/1998, de 7 de octubre .

SEGUNDO.-La representación procesal del Ayuntamiento de Leganés contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó aplicables, terminó pidiendo la desestimación del presente recurso.

TERCERO.-Habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se practicó la admitida por la Sala con el resultado obrante en autos, y tras el trámite de conclusiones con fecha 11 de junio de 2015 se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo concluso para Sentencia.

Siendo Ponente el Magistrado Iltmo. Sr. D. Francisco Javier Canabal Conejos.

Fundamentos

PRIMERO.-A través del presente recurso jurisdiccional la parte recurrente impugna el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Leganés de fecha 12 de julio de 2.013 en el que se acuerda:

Primero.-Proceder a la elaboración, formación, tramitación y aprobación de la Modificación de Planeamiento municipal precisa para adaptar la regulación urbanística vigente a la legislación estatal sobre estaciones de servicio.

Segundo.-Constituir una Comisión de Trabajo Técnico-Política para proceder a la elaboración de la nueva normativa que regule este sector en el ámbito municipal. Contando en dicha Comisión con las entidades Unión de Empresarios de Leganés (UNELE) y con la Agrupación de Distribución de Productos Energéticos.

Tercero.-Suspender cautelarmente, desde la adopción del presente acuerdo, el procedimiento de otorgamiento de licencias urbanísticas en el término municipal de Leganés, durante el plazo de un año, al amparo de lo previsto en el artículo 70.4 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM), en todas las solicitudes de licencia, tanto en trámite como futuras, a las que resulte de aplicación las ordenanzas reguladoras de las estaciones de servicio recogidas en el Plan General de Ordenación Urbana y su Plan Director de Estaciones de Servicio de Leganés.

La parte recurrente insta la nulidad de la suspensión en base a los motivos que de manera sucinta pasan a exponerse:

a.- Vulneración del artículo 70.4 de la LSCM. Parte de la inexistencia de trabajos de elaboración que merezcan la denominación de Avance en los términos de los artículo 56 y 56 bis de dicho texto legal.

b.- Quiebra del principio perseguido con la suspensión. Señala que el Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio, no puede servir de cobertura a la suspensión acordada habiendo transcurrido 14 años desde su aprobación sin su adaptación. Tampoco el Real Decreto 4/2013 puede servir de cobertura a la suspensión dado que su espíritu es el de incentivar la controversia y el silencio positivo que incorpora debe ser aplicado automáticamente. Señala que la nueva normativa impone al Ayuntamiento la obligación de acceder a la instalación.

c.- Desviación de poder al no existir interés público salvo el privado de terceros que ya tienen concedida la licencia. Señala que la suspensión es desproporcionada e infringe el artículo 9.3 de la Constitución .

d.- Desviación del Acuerdo de los informes de los Técnicos Municipales preceptivos que le sirven de fundamento. Indica que la suspensión no puede extenderse a las solicitudes de licencia otorgadas como sucede con su solicitud.

e.- Por último, hace reservas de acciones por posible responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento.

Se opone el Ayuntamiento de Leganés a la demanda, partiendo de la no finalización del expediente en su día iniciado en relación con la pretensión de licencia de la recurrente resaltando que la parcela en la que se pretende la ubicación de la estación de servicio no está entre las que contempla el Plan Director en el apartado 4.5 de la Memoria y no cuenta con la calificación específica según el artículo 86 de las normas generales de uso del Plan General. También se opone sobre la base de la existencia de contradicciones de la normativa estatal con el Plan Director de Estaciones de Servicios y con el propio Plan General constituyendo una competencia autonómica y municipal el planeamiento sobre el que giran los diferentes intereses del municipio. El Ayuntamiento adoptó el Plan Especial ordenándose la implantación en un espacio físico en aplicación de sus facultades de ordenación urbanística sin prohibir la actividad pero lo hace mediante un instrumento urbanístico por ello la medida cautelar adoptada es una garantía de una ordenación urbanística que aún no está en vigor . Niega la existencia de desviación de poder o actuación arbitraria recalcando que estamos ante un decisión plenaria dentro de las competencias que le atribuye el artículo 22.2 apartado c) de la Ley de Bases

SEGUNDO.-Como es sabido el artículo 70.4 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM) prevé, a los efectos de la elaboración, formación, tramitación y aprobación de todo tipo de instrumentos de planeamiento urbanístico y de sus modificaciones o revisiones e incluso en la fase de avance de planeamiento, la posibilidad de suspender la realización de actos de uso del suelo, de construcción y edificación y de ejecución de actividades. En todo caso, la aprobación inicial de un proyecto de Plan de Ordenación Urbanística o de su modificación o revisión comportará dicha suspensión. El período de vigencia total, continua o discontinua, de la medida cautelar de suspensión con motivo de un mismo procedimiento de aprobación de un Plan de Ordenación Urbanística o de su modificación o revisión no podrá exceder de un año ampliable otro año cuando dentro de aquél se hubiere completado el período de información pública.

En el primero de los motivos alega la mercantil recurrente que el acuerdo recurrido vulnera el artículo 70.4 de la LSCM habida cuenta la inexistencia de trabajos de elaboración que merezcan la denominación de Avance en los términos de los artículo 56 y 56 bis de dicho texto legal .

El precepto es claro en cuanto no exige el inicio de la actividad de elaboración sino que la finalidad de la suspensión sea precisamente dicha actividad y ello nos entronca con la motivación del acto lo que nos lleva a los folios 222 a 226 del expediente donde obra un informe técnico municipal emitido el 23 de mayo de 2013 que sirve de base al acuerdo recurrido y en el que se analizan las razones por las que se debe modificar el Plan Director lo que es suficiente a los efectos del citado precepto

TERCERO.-En el segundo de los motivos se alega que el acuerdo quiebra el principio perseguido con la suspensión. Señala que el Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio, no puede servir de cobertura a la suspensión acordada habiendo transcurrido 14 años desde su aprobación sin su adaptación. Tampoco el Real Decreto 4/2013 puede servir de cobertura a la suspensión dado que su espíritu es el de incentivar la controversia y el silencio positivo que incorpora debe ser aplicado automáticamente. Señala que la nueva normativa impone al Ayuntamiento la obligación de acceder a la instalación

Debemos partir de la base de que el artículo 2.3 del Plan Director de Estaciones de Servicio de Leganés prohíbe el emplazamiento de estaciones de servicio en cetros comerciales y grandes superficies y el artículo 43.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , del sector de hidrocarburos, en redacción dada por el número dos del artículo 39 de la Ley 11/2013, de 26 de julio , de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, permite la compatibilidad de los usos del suelo para actividades comerciales individuales o agrupadas, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor.

El motivo debe ser desestimado siguiendo el criterio sustentado por las SSTC de 20 de julio de 2006, sentencia nº 240/2006 ; y la de 4 de octubre de 2012, Sentencia: 170/2012 , puesto que la misma conlleva una clara vulneración de las potestades urbanísticas del Ayuntamiento y de la Comunidad.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia nº 240/2006, de 20 de julio , estableció: '.... debemos comenzar recordando nuestra doctrina según la cual la autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias ( TC 40/1998, de 19 de febrero , F. 39). A efectos del enjuiciamiento a efectuar ahora ha de tenerse presente la consolidada doctrina, sintetizada en la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 4, según la cual la Administración territorial a la que el constituyente encomendó la competencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autónomas, según el art. 148.1.3CE , pero también el Estado, cuando resulte habilitado al efecto por otros títulos competenciales) está legitimada para regular de diversas maneras la actividad urbanística y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada'.

Añade también dicha sentencia que 'Nuestro examen debe basarse en la doctrina de este Tribunal sobre la participación de los entes locales en la actividad de planeamiento urbanístico, a la que ya hemos hecho referencia, la cual se ve reforzada por la Carta Europea de Autonomía Local, que admite el control administrativo de legalidad y de constitucionalidad, e incluso el de oportunidad de los actos de las entidades locales (art. 8.2), si bien precisa que, en todo caso, dicho control «debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la amplitud de la intervención de la autoridad de control y la importancia de los intereses que pretende salvaguardar» (art. 8.3). Contemplación de intereses en la cual destacadamente cobra relevancia, como más adelante se verá, la proyección supralocal de determinadas manifestaciones del urbanismo'.

La de 4 de octubre de 2012, Sentencia 170/2012 , '.....nuestra doctrina según la cual los preceptos de la legislación autonómica que imponen directrices al planificador del llamado 'urbanismo comercial', 'caen en el seno de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo' ( STC 124/2003, de 19 de junio , FJ 3, con remisión a la STC 227/1993, de 9 de julio , FJ 6) pues en esta última afirmamos que 'nada impide que el concepto de urbanismo, en cuanto objeto material de la competencia autonómica, se adentre en aspectos comerciales -el llamado `urbanismo comercial-, pues es obvia la influencia de los grandes establecimientos comerciales en distintos aspectos de relevancia urbanística como son la utilización de los transportes públicos, el uso de las vías urbanas y de las comunicaciones en una zona muy superior a la del municipio en que se instalan, los problemas en la calificación del suelo, etc.'

Con arreglo a todo lo expuesto podemos ya enjuiciar la previsión cuestionada la cual, en principio y en tanto que relacionada con el art. 3, hay que entender dictada al amparo de los mismos títulos competenciales que aquél, esto es, los de los arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE ( disposición final segunda del Real Decreto-ley 6/2000 ).

Como se desprende de su tenor literal la previsión contenida en la letra a) de la disposición transitoria primera persigue una solución para el problema específico del incremento de volumen edificable y de ocupación que generarían las nuevas instalaciones y equipamientos de suministro resolviendo con ello el eventual conflicto que pudiera existir entre las determinaciones contenidas en el previo planeamiento urbanístico y la norma estatal. Dicho objetivo trata de conseguirse mediante el recurso a no computar en dichos volúmenes el espacio que ocuparían las nuevas instalaciones en los establecimientos comerciales ya existentes. El efecto del precepto es, por tanto, que mediante la exclusión del mencionado cómputo y el correlativo efecto de ampliación o extensión de la edificabilidad permitida que lleva asociado, se supera el límite, establecido conforme al planeamiento urbanístico, relativo al volumen que puede ser ocupado por una edificación en una determinada parcela, modificando, en consecuencia, el régimen aplicable al suelo en el que se ubica un establecimiento comercial.

De esta manera es indiscutible que la preexistente limitación de edificabilidad y ocupación que, por decisión estatal, ahora se va a ver suprimida opera como una técnica dentro del planeamiento urbanístico. Limitación que se ve forzosamente excepcionada o modificada ope legis ya que se incrementa la ocupación y edificabilidad de una determinada parcela y, por tanto, la intensidad de su uso pues no otro es el efecto que se produce al permitir construir una estación de servicio a los establecimientos comerciales en los casos en que se haya agotado ya el volumen máximo de edificabilidad y ocupación Con ello la decisión estatal está recurriendo, en tanto que altera parámetros básicos del régimen del suelo en el que se ubica el establecimiento comercial, al uso de una técnica urbanística concreta sobre cuya conformidad con el orden constitucional de distribución de competencias hemos de pronunciarnos ahora.

Ya hemos señalado tanto el carácter exclusivo de las competencias autonómicas en materia de urbanismo así como la obligación de que, caso de incidir sobre aquellas, las competencias del Estado se mantengan dentro de los límites que les son propios. Ambos criterios excluyen que la decisión estatal pretenda hacerse operativa mediante el recurso a figuras y técnicas propiamente urbanísticas, es decir, específicas de la ordenación urbana, como son las aquí examinadas relativas al cómputo del volumen edificable o de ocupación, las cuales producen una modificación del planeamiento concreto al que están sujetos todos los poderes públicos [ STC 56/1986, de 13 de mayo , FJ 4, reiterado en la STC 149/1998 , FJ 5 B)]. Lo vedado es, pues, la utilización de técnicas e instrumentos urbanísticos para la consecución de objetivos que se dicen vinculados a las competencias estatales pues, en estos casos, no nos encontramos en el ejercicio de dichas competencias sino en el ámbito propio del urbanismo de competencia exclusiva autonómica y que no puede verse aquí desplazada.

De cuanto venimos exponiendo se deduce que el precepto que ahora enjuiciamos tiene por objeto inmediato la determinación de un uso al que ha de destinarse el suelo, lo que constituye uno de los aspectos esenciales de la competencia autonómica sobre urbanismo. De esta forma el precepto impugnado pretende atribuir al Estado competencias que, por su carácter urbanístico, corresponden a las Comunidades Autónomas sin que las competencias estatales que, en este caso, se relacionan con la exclusiva autonómica sobre urbanismo le habiliten para definir o predeterminar la técnica urbanística a utilizar. Al respecto este Tribunal ha afirmado con reiteración que el art. 149.1.13 CE ampara disposiciones estatales con incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general y que el art. 149.1.13 CE debe ser interpretado de forma estricta cuando concurre con una materia o un título competencial más específico (entre muchas, STC 21/1999, de 25 de febrero , FJ 5). Sobre las anteriores premisas ya afirmamos en la STC 61/1997 [FFJJ 24 d) y 36] una interpretación restrictiva del art. 149.1.13 CE en materia de urbanismo que ahora debemos reiterar y aplicar también al art. 149.1.25 CE , en atención al ámbito competencial para el establecimiento de bases que al Estado reserva este precepto constitucional, pues fácil será comprender que la competencia exclusiva del Estado para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica o las bases en materia energética ( arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE , respectivamente) podría proyectarse sobre el urbanismo, pero siempre que en el ejercicio de dicha competencia no se recurra a técnicas urbanísticas ni resulten vaciadas de contenido, o limitadas irrazonablemente, las correspondientes competencias autonómicas. En este caso ya hemos constatado que el precepto impugnado establece un supuesto estrictamente urbanístico, al que anuda un específico régimen jurídico de modo que impone una determinada consecuencia desplazando con ello la competencia autonómica en la materia, sin que la relación con una medida sustantiva que ya hemos considerado básica pueda tener la virtualidad de atraer hacia los arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE la regulación de esta cuestión máxime cuando existe un título mas directamente implicado como es el autonómico en materia de urbanismo que, en este caso, ha de prevalecer.

La medida cuestionada no responde así de forma inmediata y directa a la planificación general de la actividad económica o al establecimiento de bases en materia energética, títulos competenciales en los que, conforme a cuanto llevamos expuesto, podría el Estado intentar fundar esta regulación pues en ella se emplean facultades relativas a usos del suelo que no afectan a la planificación económica general ni a la energética en particular, ya que modifican el concreto régimen del suelo donde se ubica el establecimiento comercial, régimen que venía determinado por la planificación urbanística. Es, así, una medida que, tal como ha sido diseñada, no corresponde al Estado establecer con carácter básico pues no posee título suficiente, razón por la cual la norma que enjuiciamos resulta viciada de incompetencia ya que la exclusividad competencial que es predicable del urbanismo se traduce, en este caso, en la exclusión de cualquier sistema cuya realización solamente sea posible mediante la predeterminación de una figura o técnica urbanística que permita hacerlo operativo.

Por tanto, dado que el precepto introduce previsiones afectantes a técnicas urbanísticas concretas, propios de la competencia sectorial sobre el urbanismo, y teniendo presente que en nuestra STC 61/1997 negamos la competencia estatal, entre otras cuestiones, sobre el planeamiento urbanístico, su establecimiento -en su caso- corresponde únicamente a las Comunidades Autónomas en virtud de sus competencias urbanísticas, sin que el Estado encuentre en los títulos competenciales de los arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE amparo para su regulación'.

De dicha doctrina podemos extraer la natural conclusión de la desestimación del motivo pues el Ayuntamiento dentro de sus competencias urbanísticas reguló en su momento la normativa estrictamente urbanística que afectaba al sector de suministro de combustible para automóviles a través de un Plan Especial por lo que la modificación de los parámetros de compatibilidad de usos establecidos no puede ser sustituidos por una determinación estatal, de hecho la Ley no lo hace y basta una lectura del precepto que se limita a restringir técnicamente los instrumentos de planeamiento. Y tampoco se puede entender que exista una voluntad entorpecedora por parte del Consistorio habida cuenta el contenido del acuerdo impugnado que, en contra de lo manifestado por la recurrente, a través de los mecanismos correspondientes a su competencia analiza y tramita la posible modificación de su norma restrictiva y entre dichos mecanismos se encuentra el de Modificación de sus instrumentos de planificación lo que conlleva la suspensión potestativa de realización de actos de uso de suelo potestad sobre cuyo ejercicio ningún atisbo de arbitrariedad se ha traído a la causa.

CUARTO.-También se alega la existencia de desviación de poder al no existir interés público salvo el privado de terceros que ya tienen concedida la licencia. Señala que la suspensión es desproporcionada e infringe el artículo 9.3 de la Constitución .

El vicio de desviación de poder, cuya reprobación alcanza rango constitucional ( artículo 106.1 en relación con el artículo 103 de la Constitución ) y que aparece definido en los artículos 70 de la Ley Jurisdiccional Contencioso- Administrativa y 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , requiere, para poder ser apreciado, que quien lo aduzca concrete y acredite los hechos en que basa su alegato, sin que pueda este sustentarse en meras opiniones subjetivas ni en suspicacias interpretativas ( STS de 1 de diciembre de 2012 ).

Dicho vicio se define como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico, siendo presupuesto indispensable para que se dé que el acto esté ajustado a la legalidad extrínseca, pero sin responder su motivación interna al sentido teleológico de la actividad administrativa, dirigida a la promoción del interés público e ineludibles principios de igualdad. La prueba que requiere la desviación de poder es una prueba rigurosa y requiere que se objetive por la prueba practicada y aportada por el recurrente el ejercicio desviado de potestades administrativas ( Sentencias de 17 de marzo 1997 y 7 de noviembre de 2011 ).

Pues bien, en el presente caso, la mercantil recurrente no acredita la desviación de poder, ni la carencia de justificación, arbitrariedad o error patente de la Administración como exigen las SSTC 353/1993, de 29 noviembre , o 40/1999, de 22 marzo , sino que realiza meras apreciaciones subjetivas insuficientes a tales efectos.

Por otro lado, tampoco cabe entender que la medida sea desproporcionada si tenemos en cuenta la finalidad de la suspensión de la tramitación de las licencias tal y como se ha señalado anteriormente y tal y como se verá a continuación en relación con las solicitudes conjuntas de licencia de obra y actividad.

QUINTO.-En el siguiente de los motivos aduce la existencia de desviación del Acuerdo de los informes de los Técnicos Municipales preceptivos que le sirven de fundamento. Indica que la suspensión no puede extenderse a las solicitudes de licencia otorgadas como sucede con su solicitud.

Como señaló el Tribunal Supremo en su sentencia de 28 de junio de 2013 (casación 3788/2011 ) la suspensión del otorgamiento de licencias es un acto de trámite cualificado, susceptible de impugnación autónoma, que consiste en un acuerdo accesorio a una iniciativa del municipio para el estudio de un plan o su reforma con el objetivo de impedir que se consoliden situaciones incompatibles con las determinaciones previsibles del nuevo instrumento de ordenación.

En el supuesto ahora analizado y según consta en el expediente, la mercantil recurrente presentó el 4 de febrero de 2011, ante el Ayuntamiento de Leganés, solicitud de implantación de una Estación de Servicio (unidad de suministro) con actividades complementarias (Centro de lavado de vehículos y aparcamiento de vehículos ligeros al aire libre) en la calle Puig Adam nº 1 de Leganés, ubicación rectificada, tras requerimiento de subsanación de 12 de mayo de 2011, el 30 de mayo de 2011.

Tras el trámite de información pública, publicado en el BOCAM de 15 de julio de 2011, el arquitecto municipal emite informe el 15 de diciembre de 2011 considerando que el emplazamiento es adecuado a la actividad de conformidad con el planeamiento y demás normativa urbanística aplicable pero el proyecto incumple determinados requisitos en relación con el retranqueo de los elementos de la estación de servicio, delimitación y marca durante la obra de la zona reservada exclusivamente para descarga de combustible y dotación de aseos separados por sexo y vestuarios para el personal. Dicha documentación se aportó el 5 de enero de 2012. El 18 de enero de 2012 el arquitecto municipal emite nuevo informe considerando que el emplazamiento es adecuado a la actividad de conformidad con el planeamiento y demás normativa urbanística aplicable,

El 24 de enero de 2012 se la requiere para que aporte un proyecto de Estudio de Impacto Ambiental igual al ya aportado. El procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental se inició el 27 de junio de 2011 emitiéndose Declaración de Impacto ambiental favorable el 19 de octubre de 2011.

En fecha 2 de febrero de 2012 se emite informe favorable de los Servicios Sanitarios Municipales y el 8 de febrero del mismo año informe favorable sobre licencia de instalación y el 10 de febrero se publica trámite de información pública.

El 26 de marzo de 2012 se emite nuevo informe en el que se hace constar que resulta necesario requerir a la mercantil para que acredite que la parcela sobre la que se ubicará la estación es una parcela única y que tiene una superficie mínima de 2.000 m2 y ello expresando que la unidad de servicio está ubicada en la parcela, catastral 7046801VK3674N0001RJ, de la calle Puig Adam nº 1 siendo su superficie de 1.371 m2 expresando que es en la misma en la que se desarrolla en exclusiva la actividad.

El 27 de marzo de 2012 la mercantil solicita la concesión de la licencia de actividad por cumplimiento de los requisitos ante lo que se la realizar el 30 de marzo el requerimiento conforme al informe de 26 de marzo a lo que contesta el 13 de abril aportando nota simple del Registro que la parcela catastral 7046801VK3674N0001RJ tiene una superficie de 2.964 m2.

En fecha 26 de abril de 2012 vuelve a solicitar la concesión de la licencia y el 17 de septiembre de 2012 se emite nuevo informe teniendo por subsanado el requerimiento de 30 de marzo.

El 26 de febrero de 2013 se vuelve a instar la concesión de la licencia y el 22 de marzo de 2013 se emite nuevo informe favorable a la concesión de la licencia. El 9 de abril de 2013 la Junta de Gobierno deniega la concesión de la licencia por silencio al no tener licencia de funcionamiento a los efectos de la Disposición Transitoria 4ª del real Decreto-Ley 4/2013, de 22 de febrero . Frente a dicha denegación recurrió en reposición el 30 de abril de 2013 volviendo a solicitar la licencia el 2 de octubre de 2013.

En la Comunidad de Madrid es aplicable el Artículo 151. de la Ley 9/2001 de 17 julio 2001 que dispone '1. Están sujetos a licencia urbanística, en los términos de la presente Ley y sin perjuicio de las demás autorizaciones que sean procedentes con arreglo a la legislación sectorial aplicable, todos los actos de uso del suelo, construcción y edificación para la implantación y el desarrollo de actividades'.

Por otro lado, el artículo 22 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales dispone que: 1. Estará sujeta a licencia la apertura de establecimientos industriales y mercantiles. 2. La intervención municipal tenderá a verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad, y las que, en su caso, estuvieren dispuestas en los planes de urbanismo debidamente aprobados. También lo exige el Art. 1º del Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio , por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística.

El ejercicio legítimo de las actividades sujetas a licencia de instalación y funcionamiento queda condicionado, por ello, a las verificaciones y comprobaciones a que, en adecuada garantía del interés público, sirve la licencia, resultando prohibido el ejercicio de la actividad con anterioridad a la obtención de las mismas. La mera solicitud de la licencia no faculta para el ejercicio de la actividad, ya que se precisa para ello no sólo la concesión de la licencia de instalación, sino la comprobación una vez realizada la instalación, de que ésta se corresponde con el proyecto o la actividad y que se han adoptado las medidas correctoras oportunas, para poder otorgar la licencia de funcionamiento tras la preceptiva visita de inspección.

Al tratarse de la solicitud de una licencia conjunta de obra y actividad, siguiendo el criterio sustentado por numerosas sentencias de la Sección Segunda de este Tribunal (5 y 24 de noviembre de 2014 , recursos 334/2013 y 475/2013 ; 5 de junio de 2013, recurso 1162/2011 ; y, 12 de enero de 2012, recurso 835/2010 ) hemos de tener presente que el artículo 22.3º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , aprobado por Decreto de 17 de junio de 1.955, establece que cuando con arreglo al proyecto presentado la edificación de un inmueble se destinara específicamente a establecimiento de características determinadas, no se concederá el permiso de obras sin el otorgamiento de la licencia de instalación si fuera procedente. La Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 2.001 en análisis del citado precepto vino a señalar que la jurisprudencia, desde antiguo, aunque reconoce la sustantividad de ambas licencias, declara su interdependencia en el supuesto del indicado precepto ( S.T.S. de 6 de abril de 1.961 , y justifica la subordinación de la de obras a la de instalación invocando el interés del peticionario, para quien la anticipada autorización podría suponer evidentes perjuicios, de no obtenerse luego la de instalación (S.S.T.S. de 16 de noviembre de 1.971, 8 de febrero de 1.977 y 27 de junio de 1.979, entre otras muchas).

La licencia de instalación ha de obtenerse con anterioridad, o, por lo memos, simultáneamente, a la licencia de obras ( S.T.S. de 28 de octubre de 1.989 EDJ -1989/9612). A tenor del artículo 22.3º Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , no es la licencia de instalación o apertura la que se subordina a la de obras, sino al revés, debiendo solicitarse aquélla con anterioridad o, por lo menos, al mismo tiempo que ésta (S.S.T.S. de 3 de enero EDJ 1985/182 y 21 de septiembre de 1.985 EDJ 1985/4691, 20 de febrero de 1.989 EDJ 1989/1820, 18 de junio de 1.990 EDJ 1990/6472, 15 de julio de 1.992 EDJ 1992/7889 y 26 de julio de 1.996 EDJ 1996/6632). Esta dependencia deriva de la primacía del destino específico de la construcción sobre la obra misma ( S.T.S. 11 de diciembre de 1.997 EDJ 1997/10671).

Y la Sentencia de 18 de diciembre de 2.000 indicó que de tal precepto resulta indudable la interdependencia entre la licencia de obra y la licencia de actividad, cuanto se trata de edificio con un destino específico, aunque es cierto que la jurisprudencia de esta Sala (Cfr. S.T.S. de 24 de marzo de 2.000 ) ha matizado la aplicación del artículo transcrito en un doble sentido. Por una parte, reitera la exigencia de que se trate de la edificación de un inmueble destinado específicamente a establecimiento de características determinadas, y, por otra, relatividad del condicionamiento, en el sentido de expresar que tiene como finalidad la defensa de los intereses del peticionario de la licencia para evitarle el coste de una construcción a la que posteriormente no se pueda otorgar la licencia de instalación y funcionamiento para la actividad específica para la que se hizo la obra.

Por otro lado, señala la sentencia de 21 de junio de 1.999 que la concesión de una licencia de obras sin haber otorgado previamente la de actividad, cuando existe infracción de lo previsto en el artículo 22.3º Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , los efectos de esta infracción no conducen necesariamente a la nulidad de la licencia de obras concedida. Dicha Sala declaró reiteradamente (sentencias de 3 de abril y 18 de junio de 1.990, 2 de octubre de 1.995 y 17 de mayo del presente año), que la interdependencia y orden de prelación entre ambas licencias se proyecta sobre el principio de una hipotética responsabilidad por el posible funcionamiento anormal de la Administración en la inobservancia de la precedencia temporal señalada en el citado Reglamento, al estar establecida dicha precedencia principalmente en interés del particular afectado, a fin de evitar los gastos de ejecución de una obra de la que no pudiera obtener la utilidad esperada por no ser susceptible de ser destinada a la actividad para la que fue proyectada. Como dijo en sentencia de 25 de junio de 1.998 , a fin de evitar las antieconómicas consecuencias que supondría la concesión de una licencia de obras para unos establecimientos destinados a un tipo de actividad que luego no podría autorizarse, el artículo 22.3º del Reglamento impone la coordinación en el otorgamiento de esas dos licencias, al establecer que, cuando con arreglo al proyecto presentado, la edificación de un inmueble se destinara específicamente a establecimiento de características determinadas, no se concederá el permiso de obras sin el otorgamiento de la licencia de instalación, si fuese procedente; pero ello no significa que la alteración de la precedencia en el orden de otorgamiento de esas licencias que resulta del precepto citado, implique sin más la nulidad de la licencia de obras concedida antes de haberse obtenido la de instalación, pues cada una de ellas se ha de examinar conforme a los criterios propios, que por lo que se refiere a la licencia de obras son los de la normativa urbanística que resulte aplicable; y por lo que se refiere a la instalación, la normativa sobre funcionamiento y seguridad específicas de la actividad de que se trate.

Y la de 28 de noviembre de 2.000 indica que parece innecesario repetir que se está en presencia de un precepto que constituye una cautela a favor del administrado a fin de impedir que por la mera obtención de la licencia de obras se lleven a cabo edificaciones que luego resultan inútiles por no ser permitida la actividad 'de características determinadas' que en tales edificaciones se pretende realizar. Una elemental prudencia exige que primero se obtenga la licencia de actividad exigible, y, conseguida ésta, se otorgue la de obras si resulta procedente. Como norma de naturaleza cautelar ha sido interpretada, y, por tanto, la irregularidad que supone el otorgamiento de la licencia de obras con carácter previo a la de actividad no se ha considerado relevante cuando los intereses que se trataban de salvaguardar ya se encontraban protegidos, o dicha protección resultaba innecesaria. La jurisprudencia de esta Sala sosteniendo esta posición es abundantísima, pudiendo citarse entre otras muchas, las sentencias de 11 de diciembre de 1.997 , 23 de junio de 1.998 , 9 de junio de 1.999 , 25 de enero de 2.000 y 24 de julio de 2.000 .

Es obvio que puede ganarse la licencia por silencio positivo más no con base en los artículos 9.5 º y 7º c) del Reglamentos de servicios de las corporaciones locales aprobado por decreto de 17 de junio de 1.955 . Dichos preceptos no son de aplicación al supuesto presente sino que resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 33. 4 del Reglamento de Actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, por tratarse de una actividad clasificada, dicho precepto establece que transcurridos cuatro meses desde la fecha de la solicitud sin que hubiese recaído solución, ni se hubiese notificado la misma al interesado, podrá éste denunciar la mora simultáneamente ante el Ayuntamiento y la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, y transcurridos dos meses desde la denuncia, podrá considerar otorgada la licencia por silencio administrativo, salvo en aquellos casos en que la Comisión hubiere notificado su acuerdo desfavorable y se hallase éste pendiente de ejecución por parte del Ayuntamiento. La Comisión Provincial de Servicios Técnicos, al asumir la Comunidad Autónoma de Madrid las competencias en esta materia ha de entenderse sustituida por el organismo autonómico correspondiente; pues bien en el caso presente no consta que el recurrente transcurridos cuatro meses desde la fecha de la solicitud haya denunciado la mora simultáneamente ante el Ayuntamiento y la Comunidad Autónoma de Madrid, por lo que al no haberse cumplido los requisitos para que pueda operar el silencio administrativo no puede entenderse que a virtud de dicho mecanismo se haya ganado la licencia para ejercer una actividad clasificada. Dicho precepto es el que resulta aplicable como ponen de manifiesto otras muchas como la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 16 de Enero de 1.996 que señala que el silencio administrativo positivo basado en el artículo 1 Real Decreto Ley de 14 de marzo de 1.986 , sobre medidas urgentes fiscales y laborales no es aplicable a las licencias concernientes a las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas reguladas por el Reglamento de 30 noviembre 1.961, en cuyo artículo 33.4 se contempla una normativa específica de esta materia en la que se exige la denuncia de la mora transcurridos 4 meses desde la solicitud de la licencia ante el órgano competente; doctrina establecida por este Tribunal, Sentencias 14 diciembre 1990 . En igual sentido la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de Septiembre de 1.997 , que no puede argumentarse que la licencia hubiese sido adquirida en virtud del efecto afirmativo del silencio, pues se trata de una actividad molesta sometida a la normativa del Reglamento de Actividades calificadas aprobado por Decreto 214/1961 de 30 noviembre; y lo cierto es que el Decreto 3494/1964, de 5 noviembre, modificó la redacción primitiva del Reglamento en el sentido de que no rige el llamado silencio positivo a efectos de la apertura de establecimientos que realicen actividades molestas, nocivas, insalubres y peligrosas.

Por último, las reservas de acciones que realiza la recurrente en materia de responsabilidad patrimonial podrán tener eficacia en su ejercicio pero no exigen pronunciamiento al respecto de la Sala dado que no existe pretensión a tales efectos en el suplico de la demanda.

SEXTO.-Establece el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En el caso de autos procede la condena en costas de la parte recurrente que ha visto rechazada sus pretensiones sin que concurra motivo para su no imposición.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser 'a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima'. La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil euros por los honorarios de Letrado y Procurador.

VISTOS.-los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil Leganés La Ballena SL contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Leganés de fecha 12 de julio de 2.013.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente en los términos fundamentados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer Recurso ordinario de Casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 10 días, contados desde el siguiente al de la notificación esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.

En su momento, devuélvase el expediente administrativo al departamento de su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.