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Última revisión
02/07/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 666/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 5044/2018 de 04 de Junio de 2020
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Tiempo de lectura: 25 min
Orden: Administrativo
Fecha: 04 de Junio de 2020
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: HUET DE SANDE, ÁNGELES
Nº de sentencia: 666/2020
Núm. Cendoj: 28079130052020100133
Núm. Ecli: ES:TS:2020:1765
Núm. Roj: STS 1765:2020
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 04/06/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 5044/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 22/04/2020
Ponente: Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande
Procedencia: Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por: CPB
Nota:
R. CASACION núm.: 5044/2018
Ponente: Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Segundo Menéndez Pérez, presidente
D. Rafael Fernández Valverde
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Francisco Javier Borrego Borrego
Dª. Ángeles Huet de Sande
En Madrid, a 4 de junio de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 5048/18 interpuesto por
Se ha personado en este recurso como parte recurrida
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande.
Antecedentes
'1- Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DOÑA Gabriela y DON Luis Manuel y anulamos acuerdo de justiprecio de fecha 28 de noviembre de 2014, del Jurado Regional de Valoraciones (Castilla- La Mancha), relativo a la parcela NUM000 del polígono NUM001 del Proyecto de Expropiación, con motivo de las obras (autovía de la Sagra, tramo II: A- 42 ( N- 401), en Illescas,-CM -4001, en BOROX y AÑOVER DEL TAJO (Toledo) y el Modificado número 1 del ramal: autovía CM -41 tramitado por los SS.PP. de la CONSEJERÍA DE FOMENTO en TOLEDO, en el término municipal de Alameda de la Sagra (Toledo), finca NUM002.
2.- Declaramos la nulidad del procedimiento expropiatorio.
3.- Fijamos como cantidad a abonar a los recurrentes( a salvo cantidades ya abonadas) ,en el expediente NUM003: 91.488,97 euros ,y en el expediente NUM004: 81.529,66 EUROS , con sus intereses legales desde el día siguiente a la ocupación.
4.- No hacemos imposición de costas.'
Esta sentencia fue aclarada por auto de 21 de mayo de 2018, en cuya virtud el apartado tercero del fallo quedó redactado como sigue:
'Fijamos como cantidad para abonar a los recurrentes ( a salvo cantidades ya abonadas), en el expediente NUM005: 91.474,98 € y en el expediente NUM004: 81.525,16 €, con sus intereses legales desde el día siguiente el día siguiente a la ocupación.'
'
Asimismo, el auto de admisión advierte que:
'Dado que la cuestión aquí planteada es idéntica a la ya resuelta en las sentencias de 4 (casación 210/16) y 12 de junio ( casación 755/17), 1 de octubre ( casación 3406/17), 24 de septiembre ( casación 2356/17) y 1 de octubre de 2018 ( casación 3406/17), la Sala estima pertinente informar a la parte recurrente que, de cara a la tramitación ulterior del recurso, considerará suficiente que en el escrito de interposición manifieste si su pretensión casacional coincide, en efecto, con la que resultó estimada en la sentencia referida, o si, por el contrario, presenta alguna peculiaridad.'
El escrito de interposición termina suplicando a la Sala: '...dictar Sentencia por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida ya referenciada, se estime plenamente nuestro recurso en los términos interesados.'
Fundamentos
La Sala de instancia estima parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Luis Manuel y Dª Gabriela contra acuerdo de justiprecio de 28 de noviembre de 2014, del Jurado Regional de Valoraciones (Castilla-La Mancha), relativo a la parcela NUM000 del polígono NUM001 del proyecto de expropiación, con motivo de las obras (autovía de la Sagra, tramo II: A-42 (Fátima Báñez y Alberto Fabra firman un convenio de colaboración de lucha contra la economía irregular y el empleo sumergido), en Illescas, -CM-4001, en Borox y Añover del Tajo (Toledo) y el modificado número I del ramal: autovía CM-41 tramitado por los SS.PP. de la Consejería de Fomento en Toledo, en el término municipal de Alameda de la Sagra (Toledo), finca NUM002.
La sentencia declara la nulidad y consiguiente vía de hecho de la citada actuación expropiatoria y condena a abonar a los recurrentes la cantidad de 91.474,98 € (expediente NUM003, o según el auto de aclaración del fallo, NUM005) y de 81.525,16 € (expediente NUM004), con sus intereses legales desde el día siguiente a la ocupación, y todo ello a salvo cantidades ya abonadas. Estas cantidades incluyen la valoración de los derechos objeto de expropiación, que se corrigen en la sentencia respecto de las fijadas en el acuerdo impugnado, y el 25% 'en concepto de indemnización por vía de hecho'.
La cuestión de interés casacional que nos formula el auto de admisión y que aquí debemos resolver atañe a las consecuencias de la declaración de nulidad de la expropiación contenida en la sentencia recurrida y, en concreto, al incremento del 25% sobre el valor de los derechos objeto de expropiación 'en concepto de indemnización por vía de hecho', cuestión sobre la que la sentencia recurrida, siguiendo la línea ya establecida en otras sentencias anteriores, razona su Fundamento Séptimo en los siguientes términos:
'En relación con la procedencia de abonar esa indemnización reproducimos los razonamientos de la sentencia de 20-2-2017 nº 39/20l7, rec.404/2015.
Por otro lado, debemos reafirmar la procedencia de la indemnización del 25 % como una de las alternativa en caso de expropiación ilegal, como ya manifestamos en la sentencia que acaba de citarse y otras varias recientes tal como la de 29 de diciembre de 2016 (recurso 175/2015):
'Cabe plantear si procede o no esta cantidad, en aplicación de la Disposición Adicional de la LEF, en redacción introducida por la Ley 17/2012, de 27 de diciembre que dice: 'En caso de nulidad del expediente expropiatorio, independientemente de la causa última que haya motivado dicha nulidad, el derecho del expropiado a ser indemnizado estará justificado siempre que éste acredite haber sufrido por dicha causa un daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común''.
En primer lugar hay que decir que interpretar esta norma en el sentido de que proscribe en lo sucesivo la aplicación de la indemnización del 25 % por expropiación ilegal resultaría directamente contrario a la doctrina que deriva de la Sentencia Tribunal Europeo de Derechos Humanos 6 de octubre 2015 (Caso Pellitteri y Lupo contra Italia): 'Los demandantes solicitan 180.000 EUR en concepto de daño moral. El Gobierno se opone. El Tribunal estima que el sentimiento de impotencia y de frustración provocado por la desposesión ilegal de su bien, causó a los demandantes un daño moral que procede reparar de manera adecuada. Resolviendo en equidad, el Tribunal concede a los demandantes 6.000 EUR en concepto de daño moral'.
Sucede sin embargo que la interpretación mencionada no es la correcta, según ya hemos declarado en numerosas ocasiones (por ejemplo, sentencia dictada en el recurso contencioso-administrativo 265/13, entre otras muchas).
En primer lugar, la doctrina del 25 % es una razonable 'válvula de escape' que permite que los expropiados, en la inmensa mayoría de los casos, no reclamen la devolución in natura del terreno. Si se elimina esta válvula de escape, habrá que analizar cuidadosamente. si así lo solicita el expropiado, si hay real imposibilidad de devolución; pues una cosa es que la devolución sea costosa o provoque transtornos y otra muy distinta que sea imposible material o legalmente, que es lo que el art. 105 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa exige para dejar sin efecto una sentencia cuyo efecto inmediato, si anula la expropiación, es dar lugar a la devolución del bien. Y si transtorno provoca que se levante una obra pública realizada, no lo provoca menos el que el Estado prive ilegalmente a sus ciudadanos de sus bienes y después no se los devuelva pese a que un tribunal así lo declare, y todo ello sin ninguna consecuencia.
Pues bien, dicho esto, hay que añadir que la DA de la LEF introducida por la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, no supone en absoluto la necesidad de abandonar tal doctrina. Esta DA señala, como vimos, que, en caso de nulidad, el derecho del expropiado a ser indemnizado estará justificado siempre que éste acredite haber sufrido por dicha causa un daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del artículo 139 de la Ley 30/1992. Esta DA, obsérvese, se limita a decir que si se dan las circunstancias del art. 139 existirá ese derecho, cosa obvia en extremo, hasta el punto de que para ello ya existía el art. 139, sin que sea necesario un nuevo artículo que recuerde que el art. 139 es un artículo aplicable y en vigor.
Cabe desde luego plantear la perspectiva de que la norma quiera decir que 'solo' se tiene derecho en tales casos. Ahora bien, en primer lugar, mal puede afirmarse esto radicalmente cuando hay en el ordenamiento jurídico otras normas que pueden establecer una indemnización bajo criterios propios y particulares, sin que parezca que la DA haya pretendido derogarlas. Normas como, en lo que a nosotros nos interesa, el art. 105 Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. que establece que el Tribunal fijará una indemnización en caso de inejecución de sentencia. Según ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo, y es por demás obvio, la nulidad radical de una expropiación debe provocar la devolución del bien. Si la Administración no lo devuelve por imposibilidad habrá que proceder conforme al art. 105, y fijar una indemnización por la inejecución de la sentencia. Y en segundo lugar, resulta que también en aplicación del art. 139 de la Ley 30/1992 es legítima esta indemnización, pues la misma tiene -como ha dicho el TEDH- naturaleza de compensación por un daño moral, daño que cabe perfectamente en el ámbito de dicho artículo. En efecto, en materia expropiatoria está legalmente admitido que la privación coactiva del bien ocasiona no solo una pérdida estrictamente patrimonial, sino también un daño moral que se indemniza bajo la denominación de 'premio de afección' ( art. 47 LEF). Admitido pues que la privación coactiva de un bien provoca un daño moral, hay que decir que el premio de afección que contempla la LEF lo es para una expropiación legal y regular. Luego nada hay que se oponga a considerar que en estos casos, esa afección y esa aflicción o constricción moral que deriva de que el propietario deba desprenderse del bien de manera coactiva, se vea incrementada por las circunstancias de que, además de coactiva, la privación fue ilegal y que, aun declarada dicha ilegalidad, el Estado no devuelve el bien ilegalmente adquirido porque ha ejecutado ya la obra. Pues la indemnización no es solo porque la privación fuera ilegal, sino porque, incluso siéndolo y teniéndose que devolverse el bien, éste no se devuelve'.'
Este auto precisa 'que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar el alcance y requisitos para el reconocimiento del derecho del expropiado a ser indemnizado en el caso de nulidad del expediente expropiatorio conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional de la Ley de Expropiación Forzosa, en la redacción dada por la Disposición Final Segunda de la Ley 17/2012.' E identifica como norma jurídica que, en principio, debemos interpretar 'la referida Disposición Adicional.'
La Letrada de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, respondiendo a la advertencia que le fue formulada en el auto de admisión sobre la identidad de la cuestión aquí planteada con la ya resuelta 'en las sentencias de 4 (casación 210/16) y 12 de junio ( casación 755/17), 1 de octubre ( casación 3406/17), 24 de septiembre ( casación 2356/17) y 1 de octubre de 2018 ( casación 3406/17)', explica que, efectivamente, es así y que 'la cuestión aquí planteada es idéntica a la ya resuelta, entre otras, en la sentencia de 12 de junio (casación 755/2017), ... sin presentar ninguna peculiaridad.'.
En esa sentencia de 12 de junio de 2018, rec. 755/2017, a la que la recurrente se remite, se resumía el planteamiento del escrito de interposición en los siguientes términos:
'En el escrito de interposición del recurso se alega que la referida Disposición Adicional, según la cual: En caso de nulidad del expediente expropiatorio, independientemente de la causa última que haya motivado dicha nulidad, el derecho del expropiado a ser indemnizado estará justificado siempre que éste acredite haber sufrido por dicha causa un daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es la única norma aplicable al momento de dictarse la sentencia recurrida, que establece un nuevo criterio respecto de la jurisprudencia anterior, como señala la sentencia del TSJ de Madrid de 10 de marzo de 2016. Entiende la parte recurrente que la Disposición controvertida contiene un mandato directo del legislador que vincula a los Tribunales, en el sentido de que la declaración de nulidad del expediente expropiatorio nunca podrá conllevar el reconocimiento de un derecho indemnizatorio automático ya que el derecho indemnizatorio opera siempre que se alegue y acredite la existencia de un daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del art. 139 de la LRJPAC. Señala que esta interpretación viene avalada por sentencias de otros Tribunales Superiores de Justicia que cita y precisa que el reproche que se hace a la sentencia de instancia es que se reconozca al expropiado un incremento automático del 25% del justiprecio atendiendo a la nulidad del expediente expropiatorio, cuando no ha alegado ni acreditado ex art. 217 de la LEC haber sufrido un daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del art. 139 de la LRJAC. En consecuencia, termina solicitando que se fije el justiprecio en la cantidad que resulta de minorar el justiprecio establecido en la suma que supone el 25% aplicado en la instancia.'
Se opone al recurso la representación procesal de D. Luis Manuel y Dª Gabriela, alegando la irretroactividad de la Disposición Adicional de la LEF. Mantiene que la Disposición Adicional no resulta temporalmente aplicable al caso porque la ocupación declarada ilegal se materializó el 12 de febrero de 2008 (para el proyecto original) y el 14 de enero de 2011 (para el modificado nº 1), con el levantamiento del acta de ocupación, mucho antes de la entrada en vigor de la misma el 1 de enero de 2013. Concluye que, al no ser de aplicación la citada Disposición, ha de estarse a la extensa doctrina del Tribunal Supremo en relación con la indemnización del 25% por vía de hecho. En cualquier caso, asume también los argumentos vertidos en la sentencia recurrida que, en esencia, reitera.
La cuestión que aquí debemos analizar, como advertimos en el auto de admisión, ha sido ya resuelta por esta Sala en anteriores sentencias, como las allí mencionadas de 4 de junio (casación 210/16) y 12 de junio (casación 755/17), 1 de octubre (casación 3406/17), 24 de septiembre (casación 2356/17) y 1 de octubre de 2018 (casación 3406/17), así como en otras posteriores (sentencias de 27 de junio y 13 de diciembre de 2019, recursos 3666/2018 y 7098/2018), cuyos razonamientos debemos forzosamente reproducir.
También aquí, como en ocasiones anteriores (por todas, la sentencia de 12 de junio de 2018, rec. 755/2017), es necesario centrar debidamente la cuestión debatida a la vista de la primera alegación que se formula en el escrito de oposición presentado por la parte recurrida, referida a la aplicación en el tiempo de la Disposición Adicional de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF), cuestión que queda al margen del debate casacional que nos ocupa 'que se centra en la determinación de los requisitos que, conforme a la citada disposición adicional, es decir, en aplicación de la misma, han de cumplirse para que el expropiado sea indemnizado en caso de nulidad del expediente expropiatorio, debate al que se refiere igualmente la sentencia de instancia, que no se cuestiona la aplicación al caso de la norma, y cuya respuesta justifica la interposición de este recurso de casación, en el que no se requiere de este Tribunal un pronunciamiento sobre la vigencia y aplicación temporal de la norma en cuestión'.
Centrándonos ya en la cuestión debatida, relativa al alcance y contenido de la Disposición Adicional LEF introducida por la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, los razonamientos sustanciales de la doctrina que hemos establecido en las sentencias más arriba citadas, en la apretada síntesis a que nos conduce su reiteración en ellas, son los siguientes:
- 'La fijación de la indemnización al amparo del art. 105.2 de la Ley de la Jurisdicción, que es la que procede en términos estrictamente jurídicos como compensación del derecho del expropiado a obtener la devolución de la finca de que se vio privada ilegalmente, indemnización referida, naturalmente, a la fecha en que dicha imposibilidad se aprecia por el Tribunal y que se concreta en la valoración del bien, atendiendo a la privación definitiva que supone la imposibilidad de devolución, cuya liquidación conjunta con la indemnización de daños y perjuicios causados por la actividad ilegal, justificados en los términos que exige la disposición adicional LEF, supone la reparación íntegra de las consecuencias de la ilegal actividad administrativa, por lo que, como señalan las sentencias de 12 de junio de 2012 (rec. 4179/2009) y 27 de junio de 2012 (rec. 3331/2009), sobre la liquidación así practicada no opera el incremento del 25 por ciento.'
- 'El segundo criterio consiste en determinar la indemnización compensatoria atendiendo a la valoración asignada por el Jurado cuyo contenido es objeto de cuestionamiento en vía jurisdiccional, incrementada en un 25%, criterio que se aplica a solicitud del interesado y para evitar el planteamiento de otro recurso y que la propia jurisprudencia señala que no es correcto entender que con carácter general la indemnización por la vía de hecho haya de cifrarse en el 25% del justiprecio y ello, entre otras cosas, porque apreciada una vía de hecho, no existe tal justiprecio como compensación por la pérdida de la propiedad del bien, al no existir en realidad una auténtica expropiación forzosa. Con todo, el problema surge porque en la determinación de esa indemnización no solo se atiende al valor del bien, cuya devolución no es posible, sino que el referido incremento del 25% incluye también la indemnización por la vía de hecho, es decir, por los perjuicios derivados de la ilegal actuación, de manera que se produce una valoración global sin precisar el alcance y naturaleza de los daños, lo que ha llevado a que en recientes sentencias, como la de fecha 26 de abril de 2018, dictada en el recurso 2046/16, se declare que dicho incremento del justiprecio por su carácter indemnizatorio y, aun cuando en principio pueda presumirse en atención a las circunstancias del caso que la privación por vía de hecho puede suponer un perjuicio superior al reparado mediante el justiprecio, cuando se pone en cuestión la existencia de ese perjuicio real y efectivo, es necesario acreditar la realidad del mismo para que la indemnización resulte procedente.'
Por todo lo expuesto y en sintonía con nuestras precedentes sentencias, hemos de reiterar que la Disposición Adicional de la Ley de Expropiación Forzosa en la redacción dada por la Disposición Final Segunda de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, ha de ser interpretada en el sentido de que, sin perjuicio de la devolución del bien ocupado o la fijación de la correspondiente indemnización sustitutoria al amparo del art. 105.2 LJCA, para el reconocimiento del derecho del expropiado a ser indemnizado, en caso de nulidad del expediente expropiatorio, de los daños y perjuicios derivados de la actividad anulada, es preciso que se justifique la realidad del daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del art. 139 de la Ley 30/92 ( arts. 32 y ss Ley 40/2015).
La interpretación de las normas que se acaba de establecer conduce a la estimación de las pretensiones que la Letrada de la Junta de Comunidades de Casilla-La Mancha deduce en el escrito de interposición del recurso, en cuanto la interpretación efectuada en la sentencia recurrida no se ajusta a la que se acaba de exponer, reconociendo una indemnización de daños y perjuicios por la ocupación ilegal, vía de hecho, cuya realidad y efectividad no se ha justificado por la parte recurrente, sin que pueda exonerarse de dicha exigencia por la presunción de daño moral o aflictivo que la Sala entiende derivado del reconocimiento legal al efecto del 5% en la fijación del justiprecio pues, además de que dicho porcentaje ya se tiene en cuenta al fijar el valor de los bienes y figura en la liquidación efectuada en la sentencia, si se pretende una indemnización más allá de la prevista en la norma, necesariamente habrá de justificarse esa mayor aflicción o daño moral cuya indemnización se pretende.
En consecuencia y resolviendo el recurso contencioso administrativo interpuesto, procede acoger la estimación parcial efectuada en la sentencia recurrida, salvo en la fijación de la indemnización que deberá reducirse en la cantidad correspondiente al incremento del 25%.
Se mantiene el pronunciamiento sobre las costas contenido en la sentencia recurrida y, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad, al no apreciar esta Sala que ninguna de ellas haya actuado con mala fe o temeridad ( art. 93.4 y art. 139.1 LJCA).
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Segundo Menéndez Pérez Rafael Fernández Valverde
Octavio Juan Herrero Pina Wenceslao Francisco Olea Godoy
Francisco Javier Borrego Borrego Angeles Huet de Sande