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Última revisión
07/04/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 67/2022, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 85/2021 de 10 de Marzo de 2022
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Orden: Administrativo
Fecha: 10 de Marzo de 2022
Tribunal: TSJ Murcia
Ponente: URIS LLORET, MARÍA CONSUELO
Nº de sentencia: 67/2022
Núm. Cendoj: 30030330012022100010
Núm. Ecli: ES:TSJMU:2022:231
Núm. Roj: STSJ MU 231:2022
Encabezamiento
Equipo/usuario: UP3
Modelo: N11600
PALACIO DE JUSTICIA, RONDA DE GARAY, 5 -DIR3:J00008050
ABOGADO
Compuesta por las Ilmas. Sras.:
Dña. María Consuelo Uris Lloret
Presidente
Dña. María Esperanza Sánchez de la Vega
Dña. Pilar Rubio Berná
Magistradas
Ha pronunciado
La siguiente
En Murcia, a diez de marzo de dos mil veintidós
En el recurso contencioso administrativo nº 85/2021, tramitado por las normas ordinarias, en cuantía indeterminada, y referido a exigencia de responsabilidad medioambiental.
Siendo Ponente la Magistrada
Antecedentes
Fundamentos
En el oficio o comunicación dirigida al efecto por el Fiscal Superior de la Fiscalía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia a la Consejería acordaba lo siguiente:
- Informes periciales elaborados por el Ingeniero agrónomo Modesto'.
En la demanda se exponen por el Ministerio Fiscal los siguientes hechos:
'PRIMERO.- El Fiscal en el curso de la investigación llevada a cabo en el marco de las Diligencias de Investigación 74/16, que dieron lugar a las Diligencias Previas nº 2750/17 del Juzgado de Instrucción 2 Murcia, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal y el artículo 773.2º de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, ha tenido conocimiento de la acción contaminante al Mar Menor por numerosas empresas y particulares, que motivaron la incoación del Expediente Gubernativo 9/20, al amparo de la Ley 26/07 de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental.
Con fecha 7.12.17, se interpuso denuncia derivada de las Diligencias de Investigación 74/ 16 de la Fiscalía de Medio Ambiente de Murcia, que han dado lugar a las diligencias previas 2750/17 del Juzgado de Instrucción 2 Murcia. En dicha denuncia de identificaban una serie de empresas y particulares que habrían echado vertidos, bien superficiales, bien subterráneos, al Mar Menor, por actividades relacionadas con la agricultura, por aportación de excesivos nutrientes, y los vertidos de rechazo de las aguas extraídas de los acuíferos.
En dicha denuncia se procedió a la identificación de los presuntos responsables, empresas y personas físicas. Además, en la misma consta informe pericial, con cuantificación de los vertidos.
Las personas identificadas eran:
1.-CIKY ORO (apartado 17 denuncia), con CIF B-30748768. (Informe Pericial 1. Anexo 1) (Actuaciones Guardia Civil Atestado NUM004 (apartado 7). con domicilio en c/ DIRECCION000, NUM006, en El Algar (Cartagena), que es poseedor de 3 desalobradoras, todas ilegales, activas y en perfecto estado: 1) en el paraje 'La Capellanía' (producción de 540 m3 día), coordenadas 46748X;15040Y, por inspección ocular del Seprona de 24-2-17; 2) en el paraje 'El Carmolí' parcela NUM007, polígono 26, coordenadas NUM008, NUM009 (1.200 m3/día); 3) en el paraje 'Finca el Molino', en el Algar, parcela NUM010, polígono 115, en coordenadasX687805/Y4171325 (1.000 m3/día), y en los años 2012 a 2016 ha poseído entre 250 has. y 500 has. de cultivo de regadío, y tras un cálculo de necesidades de agua y la cantidad que dispone en total (fundamentalmente del trasvase), se ha estimado en ese periodo de tiempo un rechazo de salmuera con nitratos, en total por las 3 desaladoras, de 1.389.308,67m3 (555 piscinas olímpicas), teniendo ocultas las tuberías donde se lleva ese rechazo, aunque una de ellas se dirige hacia la rambla del Miedo, en el punto de georeferencia X688450/Y4172306, y de allí al Mar Menor sin depurar, pudiendo ir el resto a los propios pozos o al terreno.
2 y 3-GS HOLDING (CIF B03012911) y GS ESPAÑA (CIF B-30088777) (apartado 20 de la denuncia). (Informe pericial 1 Anexo 2), (Actuaciones Guardia Civil Atestado NUM004 (apartado 3), con domicilio la segunda en carretera Pozo Estrecho, km.l,l en Torre Pacheco, y 'G.S. ESPAÑA HOLDINGS S.L.' (CIF: 8-03012911), con domicilio en carretera El Jimenado, km-l, en Torre Pacheco, siendo poseedores ambas de un total de 67 y 8 parcelas respectivamente, en el sector oriental del campo de Campo de Cartagena y donde se encontraban dos desaladoras en el polígono 18, parcela NUM011, con una capacidad cada una de 1.900 y 1.000 m3/día, que estaban funcionando periódicamente, según comprobación que hizo el Seprona el febrero de 2017, y tras captar agua de sus pozos y expulsaba un rechazo de salmuera con nitratos por el salmuero-conducto dirección a la rambla del Albujón y de ahí al Mar menor, sin depuración alguna, de la siguiente cantidad estimada: tiene en posesión el cultivo de unas 436 hectáreas al año, y según sus necesidades de agua de unos 5.500 m3/ha, y al año, por aguas bombeadas de sus pozos que exceden de la dotación del trasvase Tajo-Segura, ha producido un rechazo sin depurar de unos 1.917.768 m3 (316 piscinas olímpicas en los años 2012-2016 (5 años), lo que hace un total de 1,91 Hm3.
Según el perito ingeniero agrícola designado por la Fiscalía, las 4 empresas citadas, en el periodo 2012-2016, en función de los cultivos que tienen, sus necesidades reales de agua y una vez descontada el agua recibida del trasvase Tajo- Segura: 1º) han podido captar un total de 11.750.648,83 m3 de agua de pozos (la mayoría ilegales), o lo que es igual, 11,75 hm3; 2º) derivado del apartado anterior, han podido producir un total de 3.518.462 m3 de rechazo de salmuera con nitratos, que ha dañado el Mar Menor, o lo que es igual, 3,51 hm3, lo que equivale a su vez con un total de 1.407 piscinas olímpicas.
4-INAGRUP SL (apartado 16 de la denuncia) CIF B-30241970. (Informe pericial 1. Anexo 3). (Actuaciones Guardia Civil Atestado NUM004, apartado 5) con domicilio en Lo Espejo, s/n, en Dolores-Torre Pacheco, poseedor en el paraje 'Finca Lo Espejo' y en la zona oriental sector 05, en el polígono 27, parcela NUM012 de campo de Cartagena, de una desaladora en las coordenadas 46748/90088, que está funcionando periódicamente, según comprobación que hizo el Seprona el 7-3- 17, y tras captar agua de sus pozos y expulsaba un rechazo de salmuera con nitratos por el salmueroconducto dirección a la estación de bombeo de Los Alcázares y de ahí al Mar menor, sin depuración alguna, de la siguiente cantidad estimada: tiene en posesión el cultivo de unas 15,46 hectáreas, y según sus necesidades de agua de unos 7.925 m3/ha, produce un rechazo sin depurar de unos 159.400 m3 (63,76 piscinas olímpicas en los años 2012-2016 (5 años).
5-WANDA AGROPECUARIA (apartado 18 de la denuncia) CIF81341992. (Informe pericial 1. Anexo 4). (Actuaciones Guardia Civil Atestado 14-17 Apartado 8), con domicilio en carretera San Javier, km-ll, en La Puebla (Murcia) y es poseedor en el paraje 'Finca DIRECCION001' en Los Alcázares de dos desaladoras con una capacidad cada una de 1.000 y 600 m3/día, que están funcionando periódicamente, según comprobación que hizo el Seprona el 1-3-17, y tras captar agua de sus pozos y expulsaba un rechazo de salmuera con nitratos por el salmueroconducto dirección a la rambla del Albujón y de ahí al Mar menor, sin depuración alguna, de la siguiente cantidad estimada: tiene en posesión el cultivo de unas 82 hectáreas repartidas en 8 parcelas en la zona oriental del campo de Cartagena: 4 parcelas en el sector 9 (polígono 20, parcelas 4105, 2105,0106 y 2104), sector 12 (polígono 05, parcela NUM013), y sector 13 (polígono 15 -parcela NUM014- y polígono 16 parcelas NUM015 y NUM016), y según sus necesidades de agua de unos 4.500 m3/ha, y al año, ha producido un rechazo sin depurar de unos 246.000 m3 (246 piscinas olímpicas en los años 2012-2016 (5 años).
6- Celso DNI NUM000 (apartado 21 de la denuncia) (Informe pericial 2. Anexo 1) (Actuaciones Guardia Civil Atestado NUM005 (50.3) 21, con domicilio en C/ Cartagena, 14 es. 2- PI:OI, Pt: B, en Los Alcázares (Murcia): según comprobación que hizo el Seprona el 23 de agosto de 2017, se le localizó una desaladora activa y operativa, en la finca ' DIRECCION002', georeferencia 0675339/4179576, con una capacidad de 400 m3/día, y el rechazo iba al salmueroconducto de la rambla de La Señora y de ahí al Mar Menor sin depurar, estimándose que ese rechazo supone unos 27.005 m3/año (10,80 piscinas olímpicas), que va a parar al Mar Menor: la G Civil comprueba que se descarga una desalobradora allí por la mercantil INSAL.
7 - Cornelio DNI NUM001 (apartado 8 de la denuncia) (Informe pericial 2. Anexo 3) (Actuaciones Guardia Civil Atestado NUM005 (50.1 y 50.4), con domicilio en avda. La Estación, 8 2 2 -A, en Torre Pacheco, posee unas tierras en el paraje Los Triviños (Balsicas), polígono 5, parcela 99, con una superficie de 173.194 m2 dedicados al cultivo de regadío: donde ha instalado una desaladora en las coordenadas 682712/4188144, que si bien no estaba funcionando el 15-2-13, según comprobación que hizo el funcionario de la CHS Torcuato (informe n g 100-04), y tras captar aguade sus pozos expulsaba un rechazo de salmuera con nitratos por el salmueroconducto de Torre Pacheco hacia el Mar Menor sin depuración alguna de 5 m3/h., teniendo un uso permanente de la desaladora de 72 h/semana si no tienen agua del trasvase y de 10 h/semana si disponen de esa agua del trasvase. En una inspección que realizó la Guardia Civil en 2017, se comprobó que junto a esa desaladora, que ya estaba precintada por la CHS, se localizó hasta 4 pozos ilegales, y también se localizó en las coordenadas X682644/Y4188009 otra desaladora ilegal, con una capacidad de 1.000 m3/día, con signos evidentes de estar activa, ocupando dos agendas con anotaciones de consumo, horarios de puesta en marcha, etc., desde el año 2016, la cual evacúa el rechazo de salmuera con nitratos y sulfatos por una tubería hacia la rambla del Albujón y de ahí al Mar Menor, sin ningún tipo de depuración. Se realizó una medición en el sumidero por el que sale el rechazo y dio 18.000 de conductividad, muy por encima de lo permitido. Se ha estimado por pericial el rechazo producido en unos 119.659,80 m3/año (47,86 piscinas olímpicas).
8,9,10- Eliseo DNI NUM002, Eugenio DNI NUM003 (apartado 20 de la denuncia), y AGROMERCA CIUDAD DEL SOL S.L (CIFB73372211). (Informe pericial 2 Anexo 2). (Actuaciones Guardia Civil Atestado NUM005. (50.2).- Eliseo con DNI NUM002, con domicilio en c/ DIRECCION003, NUM017, en san Cayetano (Torre Pacheco), y Eugenio con DNI NUM003, con domicilio en CARRETERA000, NUM018, en El Campillo (Lorca), explotan una parcela sita en el paraje 'Casa o Finca El Pino', polígono 06, parcela149 'Molino del Garre' en Torre Pacheco, con una superficie de 33.864 m2, los cuales tienen en las coordenadas NUM019 - NUM020, oculta una desaladora de gran tamaño en un contenedor subterráneo, a la que se accede a través de una pequeña trampilla oculta, estando operativa la desalobradora, y destinando el vertido del rechazo al menos hacia una balsa que no tienen impermeabilización alguna, lo cual va a parar al subsuelo y al acuífero, realizándose 'in situ' un análisis de la conductividad de su agua y da un resultado de 9.760, muy por encima de lo permitido. Instala la desalobradora INSAL. Se ha estimado que las hectáreas de cultivo y las necesidades de agua, descontado el agua que han recibido de forma 'oficial', y calculando el resto que saca del acuífero que está contaminado, se estima que el rechazo es de unos 32.776 m3/año, que va a parar al Mar Menor o al acuífero (13,11 piscinas olímpicas)'.
En los motivos del recurso, y tras citar el Ministerio Fiscal las normas que le otorgan legitimación para su interposición, alega, en relación con las competencias administrativas para la exigencia de responsabilidad ambiental, que el artículo 7 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, establece, con carácter general la competencia de las Comunidades Autónomas para la tramitación y resolución de estos procedimientos. Añade que, además de esa competencia general de las Comunidades Autónomas, en este caso la acción solicitada es sobre la contaminación del Mar Menor, sobre el que carece de competencia alguna la Confederación Hidrográfica del Segura, organismo al que finalmente se remite la Administración demandada en unas actuaciones previas que se iniciaron para determinar la viabilidad del requerimiento efectuado por la Fiscalía. Cuando la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente había aceptado, en principio, la competencia, y consultado a la propia Confederación sobre los operadores a los que se refería el requerimiento, sorprendentemente concluye un año después el expediente no asumiendo la competencia para requerir a las empresas de referencia.
Adjunta el Ministerio Fiscal informe sobre competencia elaborado por la Confederación Hidrográfica del Segura y otros documentos.
Consta en el expediente un acuerdo del Director General del Medio Ambiente de 23 de marzo de 2021 con los siguientes pronunciamientos:
'1. Dar por concluidas las actuaciones previas iniciadas por la Resolución de 3 de junio de 2020 del Director General de Medio Ambiente, con el fin de determinar la procedencia de iniciar expediente de responsabilidad medioambiental a requerimiento de la Fiscalía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Expediente Gubernativo nº 9/2020).
2. Comunicar dicha conclusión a la Fiscalía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y al Organismo Autónomo Confederación Hidrográfica del Segura a los efectos oportunos'.
En la propuesta de conclusión emitida por el Instructor del procedimiento, se recogen las actuaciones realizadas, en los términos siguientes:
'ANTECEDENTES
PRIMERO. - Con fecha 13 de mayo de 2020 tuvo entrada en la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente oficio de la Fiscalía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. De acuerdo con el oficio, la Fiscalía, en relación con la situación de degradación del Mar Menor incoó en su Sección de Contencioso-Administrativo el Expediente Gubernativo nº 9/2020, al amparo de lo dispuesto en la Constitución Española, en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Ambiental y en la Ley 29/1998, de13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa.
En el citado Expediente Gubernativo se acuerda por el Fiscal:
A. Requerir al órgano competente de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente, la iniciación de un procedimiento de exigencia de responsabilidad medioambiental contra cada una de las empresas y personas físicas, que abajo se detallan.
B. Que en dichos expedientes, por el principio de quien contamina paga consagrado en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad medioambiental, se requiera a las personas físicas y jurídicas: CIKY ORO;GSHOLDING; GS ESPAÑA; INAGRUP SL; WANDA AGROPEGUARIA; Celso; Cornelio; AGROMERCA CIUDAD DEL SOL S.L.; Eliseo y Eugenio a que procedan a la reparación de los daños causados, y a la adopción de las medidas de prevención adecuadas para la evitación de nuevos vertidos.
C. La adopción de las medidas provisionales consistentes en todas aquellas medidas preventivas y de evitación de nuevos daños que sean necesarias para que no se agrave la situación, ni se causen daños medioambientales en el Mar Menor, imponiendo a los operadores ya referidos la realización de las actuaciones necesarias y de cesación inmediatas y, en su caso de incumplimiento, de ejecución forzosa, a costa de los responsables.
D. Que se proceda a tener por personado a este Ministerio Fiscal en cada uno de los expedientes administrativos incoados, y que se nos notifique directamente cualquier resolución que se dicte.
SEGUNDO. - El 27 de mayo de 2020, el Director General de Medio Ambiente dicta Resolución por la que se acuerda la admisión de la solicitud de inicio de dichos procedimientos y se tiene por personado al Ministerio Fiscal. Igualmente, por Resolución del Director General de Medio Ambiente de 3 de junio de 2020, se acuerda iniciar actuaciones previas al amparo del artículo 55.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, con el fin de determinar la procedencia de iniciar expediente de responsabilidad medioambiental a cada uno de los responsables y se designa instructor para la realización de las citadas actuaciones. Copia de ambas resoluciones se trasladan a la Fiscalía el día 11 de junio de 2020.
TERCERO.- El 26 de junio de 2020 se emite informe jurídico preliminar sobre solicitud de actuaciones de la Fiscalía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia por la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad ambiental, por daños al Mar Menor, que aborda la cuestión de las competencias administrativas para la aplicación de dicha Ley, la legitimación del Ministerio Fiscal en los procesos contencioso-administrativos para su aplicación, la autoridad competente para instruir y resolver, el ámbito temporal y régimen transitorio de la Ley, la forma de iniciación de los procedimientos y los plazos para resolver, la coordinación con otros procedimientos de responsabilidad ambiental relacionados, finalizando con una propuesta de actuaciones previas.
CUARTO. - Con fecha 2 de julio de 2020 se dirige oficio al Presidente de la Confederación Hidrográfica del Segura solicitando informe sobre si los operadores identificados por la Fiscalía desarrollan alguna de las actividades de las enumeradas en los apartados 3, 4 y 6 del ANEXO III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, relacionadas con autorizaciones de su competencia. Se pide además diversa información sobre expedientes sancionadores, de autorización y de inscripción en registros públicos.
A la anterior solicitud de informe se contestó el 8 de octubre de 2020 por el Comisario de Aguas, acompañándose la información solicitada elaborada por el Área de Régimen de Usuarios y por el Área de Gestión del Dominio Público Hidráulico.
QUINTO. - A continuación se solicitó informe técnico del Servicio de Planificación y Evaluación Ambiental de la Dirección General de Medio Ambiente sobre la descripción de la amenaza o daño medioambiental, sobre las medidas de prevención, evitación y/o reparación ejecutadas y efectividad de las mismas, y sobre los recursos naturales afectados, todo ello en relación con los operadores identificados por la Fiscalía. Dicho informe se emite el 4 de enero del 2021 y en el mismo se considera necesario un pronunciamiento previo en relación a los aspectos solicitados, por parte de, al menos, todas las administraciones que ostenten competencias sobre alguno de los recursos naturales que pudiera haberse visto afectado por la actividad de dichos operadores, todo ello sobre la base de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, y su Reglamento de desarrollo, así como, por todas aquellas administraciones y/u organismos que hayan llevado a cabo la realización y/o el impulso de medidas de prevención, evitación y/o reparación'.
Entre dichas actuaciones destaca la propuesta el informe emitido por el Servicio de Gestión y Disciplina Ambiental de la Dirección General del Medio Ambiente, relativo a la competencia para tramitar y resolver estos procedimientos:
'SEXTO. - Finalmente se emite informe del Servicio de Gestión y Disciplina Ambiental de la Dirección General de Medio Ambiente, fechado el 17 de marzo del 2021, en el que tras analizar los documentos e informes relacionados directamente con el asunto y la aplicación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, efectúa una serie de propuestas de actuaciones en el expediente de responsabilidad ambiental.
En dicho informe se apuntan diversos motivos por los cuales la competencia para la tramitación de tales expedientes de responsabilidad ambiental no sería de la competencia de la Dirección General de Medio Ambiente sino de la Administración General del Estado (Organismo Autónomo Confederación Hidrográfica del Segura), que resumidamente son los siguientes:
1. Del requerimiento de la Fiscalía, las denuncias, atestados e informes relacionados, puede extraerse que las infracciones cometidas en base a la legislación sectorial ambiental serían las siguientes:
- Se trata de instalaciones que captan aguas subterráneas salobres sin el preceptivo título administrativo o concesión (infracción del artículo 116.3.b del TRLA aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio).
- Las instalaciones desalan dichas aguas salobres sin autorización o concesión (infracción del artículo 116.3.g del TRLA aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio).
- Las instalaciones vierten el agua rechazada en el proceso de desalación directa o indirectamente a una rambla, pudiendo deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor (infracción del artículo 116.3.f del TRLA aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio).
- En ningún caso se trata de vertidos directos de tierra al mar, sino de evacuación de salmueras al dominio público hidráulico, directamente a cauces de corrientes naturales, continuos o discontinuos, y de modo difuso a los acuíferos ( artículo 2 del TRLA aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio).
- Se establecen medidas de prevención y evitación a instancia del órgano competente en materia de dominio público hidráulico, el organismo autónomo estatal CHS, consistentes en el precinto de la planta desaladora y retirada de los tubos de captación de agua de pozo y de vertido de salmuera.
- En los informes periciales aportados tan solo se estima el volumen de salmuera vertida por cada de las personas físicas y jurídicas a lo largo de periodo de 5-10 años, pero no se aportan analíticas de concentración de nitratos u otros contaminantes en la salmuera que se vierte a las ramblas.
- Del mismo modo, no se cuantifica en extensión e intensidad el daño producido por la actividad de los operadores, y no se analiza la variación en el tiempo de los parámetros que determinan el estado de medioambiental del Mar Menor con respecto al estado pre-operacional de las instalaciones de desalación involucradas.
2. A pesar de que el informe jurídico emitido por el instructor con carácter preliminar el 26 de junio de 2020, determinó que, para la tramitación de los expedientes de responsabilidad ambiental es la Dirección General de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, pues así se deduce del artículo 58.1.d del Decreto nº 26/2011, de 25 de febrero, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Agricultura y Agua, dicho precepto circunscribe tal atribución a las materias de competencia de dicho centro directivo, que son las de prevención y gestión en materia de residuos, vertidos al mar, autorización ambiental integrada, autorizaciones sectoriales en materia de residuos y de vertidos al mar, y la vigilancia e inspección en dichas materias. En cambio, las actividades o instalaciones de desalación de aguas subterráneas y posterior vertido de la salmuera al dominio público hidráulico, que son las que supuestamente podría haber ocasionado los daños ambientales, no están sujetas a autorización ambiental autonómica (autorización ambiental integrada o a autorización ambiental sectorial de competencia autonómica), sino a la concesión de uso y desalación de aguas salobres, así como a la autorización de vertido al dominio público hidráulico, de acuerdo con los artículo 13 y 101 del TRLA aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
En definitiva, la desalación de aguas continentales salobres y su vertido al cauce de una rambla no está sujeto a ningún tipo de autorización o concesión de la que sea competente la Dirección General de Medio Ambiente, sino del Organismo Autónomo Confederación Hidrográfica del Segura, adscrito a la Dirección General del Agua del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
3. Tomando como referencia el 'Protocolo de actuación en caso de incidente en el contexto de la normativa de responsabilidad medioambiental y procedimiento administrativo de exigencia de responsabilidad medioambiental', publicado por la Comisión Técnica de Prevención y Reparación de Daños Medioambientales, para determinar la Administración competente (autonómica y estatal) deberán tenerse en cuenta por un lado, la titularidad del recurso natural dañado o amenazado y por otro lado la competencia para determinar las medidas de prevención, evitación o reparación, de modo que el organismo competente para los recursos naturales que pudieran verse afectados por un daño o una amenaza inminente de daño en los términos que establece la normativa de responsabilidad medioambiental coincide con el organismo competente en la aplicación de la legislación sectorial.
De lo contrario, es decir, si la competencia para incoar el expediente de responsabilidad medioambiental no fuese precisamente del organismo competente en aplicar la legislación sectorial y competente por tanto en controlar la actividad económica del operador que provocaría el daño o amenaza de daño, sería imposible aplicar las medidas provisionales previstas en el artículo 44.2 de la Ley, y la posibilidad de actuar a tiempo y de forma efectiva en los casos de emergencia previstos en el artículo 23.2 de la Ley 26/2007.
Ningún otro organismo distinto del competente en aplicar la legislación ambiental sectorial en materia de dominio público hidráulico, es decir el competente para autorizar y controlar las actividades de los epígrafes 3, 4 y 6 del anexo III de la Ley, podría, antes de tramitar el procedimiento de exigencia de responsabilidad ambiental, actuar de forma directa exigiendo la adopción o acometiendo por sí mismo, las medidas de prevención, evitación o reparación necesarias en situación de emergencia previstas por la propia Ley 26/2007.
En el caso que nos ocupa, la titularidad de los recursos naturales afectados: acuíferos, cauces públicos, así como las aguas interiores corresponde a la Administración General del Estado, dándose además la circunstancia de que es dicha administración la competente para establecer las citadas medidas de prevención, evitación o reparación que se deban adoptar.
4. Respecto a los operadores identificados por la fiscalía, todos ellos están ejerciendo las actividades enumeradas en el anexo III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, epígrafes 3, 4 y 6 sin la preceptiva autorización por parte del órgano competente, esto es, la Confederación Hidrográfica del Segura. El informe jurídico preliminar ya se pronunció a este respecto indicando que la participación del organismo de cuenca será sin duda determinante porque si fuera exigible una responsabilidad objetiva, tal y como propugna la Fiscalía, lo sería en función de que los operadores desarrollen alguna de las actividades de los apartados 3, 4 y 6 del ANEXO III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, esto es:
'3. Todos los vertidos en aguas interiores superficiales sujetas a autorización previa de conformidad con el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico y la legislación autonómica aplicable.
4. Todos los vertidos en las aguas subterráneas sujetas a autorización previa de conformidad con el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, y la legislación autonómica aplicable.
6. El vertido o la inyección de contaminantes en aguas superficiales o subterráneas sujetas a permiso, autorización o registro de conformidad con el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas'.
La propuesta añade lo siguiente:
'SÉPTIMO. - A lo anterior cabe añadir que, en consonancia con el referido informe del Servicio de Gestión y Disciplina Ambiental que señala la competencia del Organismo Autónomo Confederación Hidrográfica del Segura para la tramitación de los procedimientos de responsabilidad ambiental instados por la Fiscalía, el artículo 7.3. de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Ambiental, dispone que 'Cuando, en virtud de lo dispuesto en la legislación de aguas y en la de costas, corresponda a la Administración General del Estado velar por la protección de los bienes de dominio público de titularidad estatal y determinar las medidas preventivas, de evitación y de reparación de daños, aquella aplicará esta ley en su ámbito de competencias', ello sin perjuicio de conforme al apartado 4 de dicho precepto las administraciones afectadas puedan establecer mecanismos de colaboración que se estimen pertinentes, y deban ajustar sus actuaciones a los principios de información mutua, cooperación colaboración. A su vez el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, establece en su artículo 323.2, ubicado dentro del Capítulo I del Título V dedicado a las infracciones y sanciones administrativas en materia de aguas cuya imposición corresponde a los organismos de cuenca, que 'La reparación de daños que produzcan efectos adversos significativos al medio ambiente tal y como se definen en el artículo 2.1 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, será exigible en los términos establecidos en el artículo 6.3, y en su caso, el artículo 7 de dicha Ley'.
Admite la parte demandada conocer la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional en relación con el artículo 132, que refiere que la titularidad estatal sobre el dominio público y su competencia para determinar las categorías de bienes que lo integran no son, en sí mismas criterios de delimitación competencial y que la naturaleza demanial no la sustrae de las competencias que sobre ese ámbito correspondan a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de mayo de 2021 por la que se desestima el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley regional 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor, y ello por cuanto la defensa de la constitucionalidad de la norma fue sostenida por el Gobierno regional en dicho recurso, cuya argumentación de ausencia de vulneración de los títulos competenciales sostenida en el recurso de constitucionalidad fue acogida en dicha sentencia.
Admite también la parte demandada las competencias que le incumben a la Administración regional en la gestión de espacios naturales protegidos, pero insiste en que la determinación de la Administración competente para la tramitación de los procedimientos de exigencia de responsabilidad de la Ley 26/2007 no se hace depender del origen del daño, ni se atribuye en exclusiva en virtud de las competencias autonómicas asumidas en materia de protección del medio ambiente, agricultura, o ganadería, sino que viene determinada por el recurso que se ve afectado y competencias que sobre el mismo ostenten las diferentes administraciones públicas de conformidad con la legislación sectorial. Así, y como señala la Comisión Técnica de Prevención y Reparación de Daños Medioambientales, el organismo competente para los recursos naturales que pudieran verse afectados por un daño o una amenaza inminente de daño en los términos que establece la normativa de responsabilidad medioambiental, coincide con el organismo competente en la aplicación de la legislación sectorial. Es decir, la competencias exclusivas que ostenta la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia según el artículo 10.6 de su Estatuto de Autonomía, en materia de agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias, de acuerdo con la ordenación general de la economía o, la asunción, según su artículo 11, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente, no determina la Administración competente para tramitar el procedimiento de responsabilidad medioambiental regulado en la Ley 26/2007, ni conduce a la aplicación de la norma con carácter exclusivo por parte de las Comunidades autónomas, pues habrá que estar a la titularidad del recurso afectado y al organismo competente en la aplicación de la legislación sectorial, en particular, y en el caso que nos ocupa, tratándose de dominio público hidráulico y dominio público marítimo terrestre.
Expresa la parte demandada su disconformidad con las conclusiones recogidas en el informe emitido por la Confederación Hidrográfica del Segura con fecha 20 de mayo de 2021, que es acompañado con la demanda. Y añade que, como señala el Protocolo antes citado, aunque el artículo 7.1 de la Ley establezca inicialmente una competencia general de ejecución a la comunidad autónoma en cuyo territorio se localicen los daños causados, en los siguientes epígrafes se ve matizada salvaguardando las competencias que la legislación de aguas y la de costas atribuyen a la Administración General del Estado para proteger los bienes de dominio público de titularidad estatal, lo cual nos conduce a la valoración de la titularidad del recurso afectado, y la competencia de aplicación de la legislación sectorial.
El Protocolo incluye a efectos aclaratorios, la Tabla 1 en la que procede a identificar 'las respectivas administraciones competentes de los recursos naturales sujetos al régimen de responsabilidad medioambiental' y así recoge el organismo que ha sido identificado como autoridad competente para los recursos que pudieran verse afectados por un daño o una amenaza inminente de daño en los términos que establece la normativa de responsabilidad medioambiental.
Se remite la parte demandada al informe del Servicio de Gestión y Disciplina Ambiental de 16 de marzo de 2021, y añade que los vertidos de salmuera de los diez operadores que motivaron la incoación del Expediente Gubernativo nº 9/20 afectan directamente al dominio público hidráulico (cauces y aguas subterráneas). Invoca, asimismo, las competencias que a la Administración General del Estado atribuye la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad, la Ley 4/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino, y la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en cuya virtud son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal, entre otros, el mar territorial y las aguas interiores.
'1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.1.f) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el Ministerio Fiscal estará legitimado en cualesquiera procesos contencioso-administrativos que tengan por objeto la aplicación de esta ley.
A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, la autoridad competente pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal todos los supuestos de responsabilidad medioambiental derivados de esta ley.
2. Las Administraciones públicas adoptarán las medidas oportunas para que sus autoridades y el personal a su servicio presten al Ministerio Fiscal el auxilio técnico, material o de cualquier otra naturaleza que éste pueda requerir para el ejercicio de sus funciones en los procesos contencioso-administrativos a los que se refiere el apartado anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 4.3 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal'.
Hemos de destacar que el contexto en que se produce el requerimiento u oficio del Ministerio Fiscal a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es la tramitación de unas diligencias penales, las Diligencias Previas 2750/2017, del Juzgado de Instrucción nº 2 de Murcia. Esas diligencias se iniciaron en virtud de denuncia del Ministerio Fiscal derivada de las Diligencias de Investigación 74/2016 de la Fiscalía de Medio Ambiente de Murcia. En esas diligencias penales están siendo investigadas determinadas personas físicas y jurídicas, por realización de vertidos, bien superficiales o bien subterráneos, al Mar Menor, por actividades relacionadas con la agricultura, por aportación de excesivos nutrientes y los vertidos de rechazo de las aguas extraídas de los acuíferos.
Sentado lo anterior, y con independencia del resultado de las diligencias penales y del procedimiento de exigencia de responsabilidad ambiental, el recurso natural afectado está claramente identificado, es decir, es el Mar Menor.
Precisamente por ello, la Dirección General de Medio Ambiente acordó iniciar actuaciones previas y designar instructor (resolución de 3 de junio de 2020). El instructor emitió en fecha 26 de junio de 2020 informe jurídico preliminar. En el mismo expone los antecedentes de dichas actuaciones, y realiza las siguientes consideraciones jurídicas:
'2.1. Competencias administrativas para la aplicación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre.
De un primer análisis, y sin perjuicio de lo que resulte de la tramitación de los procedimientos, puede entenderse que, efectivamente, es la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la que ostenta en este caso la competencia para la aplicación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, conforme al artículo 7.1, tal como indica la Fiscalía en su escrito. Ello sin perjuicio de los informes que preceptivamente deban requerirse de los organismos y administraciones competentes cuando el daño que se produzca afecte a bienes del dominio público hidráulico y marítimo terrestre de titularidad estatal.
En el documento denominado ESTADO DE SITUACIÓN DE LAS ACTUACIONES PREVISTAS POR LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO PARA ABORDAR LA SITUACIÓN DEL MAR MENOR (13.12.2019), de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, del Ministerio de Transición Ecológica, se dice textualmente en uno de sus apartados:
'Por último, debe indicarse que, con fecha 4 de diciembre de 2019, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar ha formulado consulta a la Abogacía del Estado respecto de los daños medioambientales producidos en la laguna del Mar Menor en relación con la posible concurrencia, tanto de ciertos ilícitos administrativos tipificados en la legislación de costas, como de responsabilidad medioambiental y el vínculo entre ambas circunstancias; así como con la determinación de la administración y órgano competente'.
Es evidente el máximo interés que para estas actuaciones preliminares resultara conocer el resultado de dicha consulta a efectos competenciales, por lo que se va a recabar su remisión a este Instructor.
(...)
2.3. Autoridad competente para instruir y resolver.
En el artículo 58 del vigente Decreto nº 26/2011, de 25 de febrero, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Agricultura y Agua, en la actualidad Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente, se contiene la única referencia conocida a los procedimientos de responsabilidad ambiental en la normativa de la Región de Murcia. Conforme a este artículo, apartado 1.d), corresponde al Servicio de Gestión y Disciplina Ambiental de la Dirección General de Planificación, Evaluación y Control Ambiental, en la actualidad Dirección General de Medio Ambiente, la instrucción de los procedimientos en materia de responsabilidad ambiental en materias de competencia de la Dirección General. Dichas materias son las de prevención y gestión en materia de residuos, vertidos al mar, autorización ambiental integrada, autorizaciones sectoriales en materia de residuos y de vertidos al mar, y la vigilancia e inspección en dichas materias.
Puede considerarse que la responsabilidad ambiental es una submateria más de las que integran el concepto más amplio de medio ambiente. En materia de medio ambiente corresponde a la Comunidad Autónoma de Murcia, conforme a su Estatuto de Autonomía, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, el desarrollo normativo legislativo y la ejecución, en 'Protección del medio ambiente. Normas adicionales de protección' [1] El grueso de tales competencias han sido atribuidas a la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente[2], y su ejercicio corresponden a la Dirección General de Medio Ambiente.
Lo anterior no obsta para que en los procedimientos que se decida iniciar, ostente un papel primordial el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y los órganos y organismos en él integrados o de él dependientes: la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, especialmente la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental[3], y la Confederación Hidrográfica del Segura.
La participación del organismo de cuenca será sin duda determinante porque si fuera exigible una responsabilidad objetiva, tal y como propugna la Fiscalía, lo sería en función de que los operadores desarrollen alguna de las siguientes actividades de las enumeradas en el ANEXO III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre:
'3. Todos los vertidos en aguas interiores superficiales sujetas a autorización previa de conformidad con el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico y la legislación autonómica aplicable.
4. Todos los vertidos en las aguas subterráneas sujetas a autorización previa de conformidad con el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, y la legislación autonómica aplicable.
6. El vertido o la inyección de contaminantes en aguas superficiales o subterráneas sujetas a permiso, autorización o registro de conformidad con el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas'.
Este aspecto resulta de crucial importancia puesto que, si por el contrario de los sostenido por el Ministerio Fiscal, la actividades económicas o profesionales son distintas de las enumeradas en el anexo III, las eventuales medidas de reparación serían exigibles únicamente cuando en el procedimiento administrativo o penal correspondiente se haya determinado el dolo, la culpa o la negligencia (citar artículo).
En el escrito de la Fiscalía del 12 de mayo de 2020, se menciona como antecedente de hecho la denuncia de 7 de diciembre de 2017 que dio lugar a las Diligencias de Investigación 74/16 de la propia Fiscalía y luego a las diligencias previas 2750/17 del Juzgado de Instrucción 2 de Murcia, por vertidos superficiales y subterráneos al Mar Menor procedentes de una serie de empresas y particulares con actividades relacionadas con las agricultura, por aportación de excesivos nutrientes, y por los vertidos de rechazo de aguas extraídas de los acuíferos. Como antecedente de la máxima solvencia para un análisis de los problemas ambientales que ha llevado a la degradación del Mar Menor, podemos acudir sin duda a la Resolución de 4 de septiembre de 2019, de la Dirección General de Biodiversidad y Calidad Ambiental, por la que se formula declaración de impacto ambiental del proyecto Análisis de soluciones para el objetivo de vertido cero al Mar Menor proveniente del Campo de Cartagena (Murcia), que en su apartado C 2 se dice textualmente:
C.2 Tratamiento de los impactos significativos de la alternativa elegida. Tal y como indica el Comité de Asesoramiento Científico del Mar Menor en su «informe integral sobre el estado ecológico del Mar Menor», aunque también hay que considerar en el análisis del problema los aportes procedentes de las actividades que se desarrollan en la propia laguna: navegación, pesca, zonas de baño, etc., el principal protagonista de la grave crisis actual de la laguna es la elevada entrada de nutrientes procedentes de la cuenca. En el Campo de Cartagena se ha desarrollado una agricultura de regadío basada inicialmente en los recursos subterráneos, que tras la llegada del trasvase Tajo-Segura en 1979 aumentó de forma significativa: entre 1988 y 2009 el regadío de la cuenca pasó de unas 25.150 ha a unas 60.700 y se estima actualmente un incremento de entre 15.000 y 20.000 ha adicionales al margen de las cifras oficiales.
En esta misma línea, el ya citado informe: «Caracterización de las fuentes de contaminación de aguas subterráneas mediante técnicas multisotópicas» de marzo de 2015, realizado por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente dice textualmente:
«... El estudio isotópico realizado en la zona vulnerable del Campo de Cartagena ha podido identificar el origen del nitrato en la mayoría de las muestras estudiadas. El aporte principal del nitrato tendría un origen ligado a los fertilizantes químicos, en concreto a la nitrificación de fertilizantes amoniacales, aunque en cuatro de las muestras se ha detectado influencia de residuos ganaderos y/o aguas residuales.
Por lo tanto, observando la extensión e intensidad del regadío de la zona vulnerable, la distribución de la contaminación por nitratos, y los resultados obtenidos en el estudio hidroquímico e isotópico, se puede concluir que el principal origen de la contaminación está relacionado con la agricultura, concretamente en la aplicación de fertilizantes inorgánicos en los cultivos, aunque existe cierta influencia (más localizada) de residuos ganaderos y/o aguas residuales como demuestran los resultados isotópicos de algunas muestras».
En el ámbito de la Administración Regional será sin duda importante la participación de la Dirección General de Producción Agrícola, Ganadera y del Medio Marino en los procedimientos, en relación a sus competencias en materia de nitratos conforme al Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias, y a los distintos decretos y órdenes regionales de aplicación; a la Ley 1/2018, de 7 de febrero, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental del entorno del Mar Menor, y al Decreto-Ley n.º 2/2019, de 26 de diciembre, de Protección Integral del Mar Menor, en relación con las competencias de dicho centro directivo en 'prevención y seguimiento de zonas vulnerables a la contaminación por nitratos de origen agrario', atribuidas por Decreto nº 173/2019, de 6 de septiembre.
Igualmente relevante será sin duda la participación de la Dirección General de Medio Natural de esta Consejería, en cuanto que tiene atribuidas el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de planificación y gestión de espacios naturales protegidos de la Red Natura 2000, de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, y de la política forestal ( art. 9 del Decreto nº 173/2019, de 6 de septiembre), teniendo en cuenta que el Mar Menor acumula numerosas figuras de protección de ámbito regional, comunitario e internacional en determinadas zonas de su ámbito[4] y cuenta con importantes instrumentos de gestión.
Por lo tanto, a modo de conclusión, y a los efectos de establecer las competencias administrativas de las distintas Administraciones, cabe deducir que los daños al Mar Menor provocados por los operadores identificados por el Ministerio Fiscal, son en principio causados por una excesiva aplicación de fertilizantes y por la inyección en los acuíferos de rechazos de desalobradoras que finalmente, vía superficial y subterránea, van a parar a la laguna. Teniendo en cuenta la complejidad de causas y factores concurrentes que afectan a los distintos ámbitos materiales competenciales (agricultura y ganadería, recursos hídricos, ordenación del territorio y urbanismo, vertidos al mar, espacios naturales protegidos, espacios protegidos Red Natura 2000, protección de la flora y fauna silvestres, montes, minas, etc.), la mayoría de competencia autonómica, y que las competencias de ejecución de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, son de las comunidades autónomas, se considera que en la Región de Murcia la 'autoridad competente' ( art. 2.22 de la Ley), encargada del desempeño de los cometidos previstos en dicho texto legal, incluida la instrucción de los procedimientos, es en este caso la Dirección General de Medio Ambiente, de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Murcia'.
En dicho informe se analizaba también el ámbito temporal de aplicación de la Ley 26/2007 y el régimen transitorio, así como la forma de iniciación del procedimiento y el plazo para resolver.
Por último, se examinaba la coordinación con otros procedimientos de responsabilidad ambiental:
'2.6. Coordinación con otros procedimientos de responsabilidad ambiental relacionados.
Mediante Resolución del Secretario General de esta Consejería de 24 de abril de 2020, se iniciaron Diligencias Previas de Investigación al amparo de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental, y se designó instructora de procedimiento nº SMA00722020, en relación con escrito del Secretario de Estado de Medio Ambiente de 'Solicitud información actividades sobre el Mar Menor', que tuvo entrada el 17 de febrero de 2020. En dicho escrito se consideró pertinente la procedencia de valorar si iniciar procedimiento de responsabilidad medioambiental en el ámbito de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, y que esta Consejería sería la competente para abordar el correspondiente procedimiento de responsabilidad medioambiental por la situación que atraviesa el Mar Menor. Sin perjuicio de ello, se solicitaba información que pudieran estar en el origen de los daños medioambientales constatados, y su posible nexo causal a efectos de analizar el papel que, en su caso, pudiera corresponder a la Administración General del Estado.
Posteriormente, se recibió un nuevo escrito el 27 de febrero de 2020 de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, en el que en respuesta a la solicitud de la Consejería de 11 de febrero, se exponían las actuaciones puestas en marcha por ese Ministerio y solicitaba información sobre las que estaba llevando a cabo la Comunidad Autónoma.
A ambos escritos del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico, se respondió mediante escrito del Consejero de 2 de marzo de 2020, en el que se hacía referencia, entre otros aspectos, a que por parte del Servicio Jurídico se estaba valorando y analizando la aplicación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, por la situación que atraviesa el Mar Menor. Se le indicaba así mismo a dicho Ministerio que si por aplicación del artículo 7 de dicha Ley 'valora el inicio del correspondiente expediente de responsabilidad medioambiental, en relación con los titulares que ya han sido identificados y sancionados por el organismo de cuenca por haber realizado un uso privativo de aguas para el riego sin la preceptiva autorización de ese organismo de cuenca, o por realizar la actividad de desalobración sin la correspondiente autorización. Así como de cuantas otras medidas considere necesario aplicar'.
Teniendo en cuenta lo anterior debe valorarse la conveniencia de acumular dichas 'Diligencias Previas de Investigación' que constituyen el expediente NUM021, a las actuaciones previas iniciadas por Resolución del Director General de Medio Ambiente de 3 de junio de 2020, o viceversa, habida cuenta de que el objeto es coincidente en ambos casos, aunque la amplitud de las primeras sea superior al de las segundas'.
Por último, se hacía en el informe una propuesta de actuaciones previas, en los siguientes términos:
'7. PROPUESTA DE ACTUACIONES PREVIAS.
La actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia de iniciar o no los procedimientos, conforme a lo establecido en el artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, pueden consistir, aparte de la emisión del presente informe jurídico, la emisión de otro por parte de los Servicios Técnicos de la Dirección General de Medio Ambiente (Servicio de Planificación y Evaluación Ambiental y/o Servicio de Inspección y Control Ambiental, según proceda) sobre los siguientes aspectos -teniendo en cuenta las competencias de la Dirección General de Medio Ambiente en materia de responsabilidad ambiental, autorización ambiental integrada, residuos y vertidos-:
3.1 Si los operadores identificados por la Fiscalía ejercen actividades enumeradas en el Anexo III, distintas de los apartados 3, 4 y 6 (que como hemos señalado antes correspondería determinar a la CHS). Ello sin perjuicio de que se deba requerir informe del organismo de cuenca sobre los procedimientos seguidos a los operadores en el ámbito de su competencia, a objeto de establecer la relación con los apartados 2, 4 y 6 del ANEXO III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, antes reseñados.
3.2 Información sobre si los operadores identificados por la Fiscalía, en caso de resultar obligados, han puesto en conocimiento de la Dirección General de Medio Ambiente, como autoridad competente autonómica para desempeñar los cometidos previstos en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, la información relativa a los daños generados por sus actividades (art s. 9.4 y 17.4); y en caso positivo, si se ha decidido , en aplicación del art. 6.3 o del art. 5 del Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, que la reparación del daño se realice conforme a dicho reglamento, o conforme a otra normativa sectorial mediante la que se alcancen resultados equivalentes.
3.3 Si con los datos disponibles y otros que pudieran recabarse de las correspondientes inspecciones, los operadores identificados por el Ministerio Fiscal han podido cometer alguna de las infracciones a que se refiere el artículo 37 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre.
3.4 Si estaría justificada una actuación directa por parte de la Comunidad Autónoma de Murcia consistente en acordar por sí misma las medidas de prevención, de evitación de nuevos daños o de reparación previstas en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, teniendo en cuenta las circunstancias previstas en su artículo 23.1, en especial su apartado e) (que la gravedad y la trascendencia del daño así lo exijan). Igualmente debería establecerse si la Dirección General de Medio Ambiente, como autoridad competente autonómica para desempeñar los cometidos previstos en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, debe actuar sin necesidad de tramitar un procedimiento de responsabilidad ambiental para fijar las medidas reparadoras, de evitación o de prevención de los danos medioambientales o para exigir su adopción (art. 23. 2), por tratarse de un caso de emergencia.
3.5 Pronunciamiento sobre si han de ejercerse en la actualidad por parte de la Dirección General de Medio Ambiente, como autoridad competente autonómica para desempeñar los cometidos previstos en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, las potestades administrativas en materia de prevención y evitación de nuevos daños (art. 18) y en materia de reparación de daños (art. 21).
3.6 Pronunciamiento sobre sí podría concurrir algún supuesto de inaplicación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, por causa de fenómenos naturales de carácter excepcional, inevitable o irresistible (art. 3.4.b).
3.7 Pronunciamiento sobre si tales operadores están obligados a la constitución de la garantía financiera obligatoria, o por el contrario están exentos, (Capitulo IV de la Ley 26/2007, de 23 de octubre), y en caso afirmativo, si estos han cumplido con su obligación de determinar la cantidad garantizada. También si la Dirección General de Medio Ambiente, como 'autoridad competente', ha establecido en su caso los sistemas de control que permitan comprobar el cumplimiento de dichas obligaciones por parte de los operadores identificados por la Fiscalía.
De gran utilidad sería igualmente, una vez emitidos dichos informes, dar audiencia a la Dirección General del Mar Menor, en tanto centro directivo que asume las competencias y funciones de estudio, planificación, ejecución y desarrollo de los proyectos actuaciones en el Mar Menor relacionados con la protección regeneración ambiental de su ecosistema', así como 'el impulso del conocimiento científico y la investigación aplicada en relación con problemas ambientales de la laguna y al Comité de Asesoramiento Científico del Mar Menor, al que corresponde entre otras funciones el 'asesoramiento científico en la selección y ejecución de acciones dirigidas a la mejora del estado ecológico del Mar Menor'.
Del mismo modo debe valorarse la conveniencia de dar cuenta de lo actuado en estas actuaciones previas, antes del inicio de los procedimientos, al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y especialmente a la Comisión técnica de prevención y reparación de daños medioambientales, creada por el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre'.
La CONCLUSIÓN recogida en el informe era la siguiente:
'Se considera que los aspectos anteriormente apuntados constituyen presupuestos básicos para sustentar en plano jurídico y técnico, los acuerdos de inicio de los procedimientos de responsabilidad requeridos por el Ministerio Fiscal, con independencia de que en la instrucción de cada uno de ellos puedan revisarse o modificarse como consecuencia de la participación de los interesados y de las pruebas que se practiquen. De tal forma, el objeto fundamental de cada uno de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, si es que se acordara su inicio, consistiría en:
a) la determinación de si se han causado daños medioambientales a las especies silvestres y su hábitat, a las aguas, y al suelo,
b) la atribución en su caso de responsabilidades a los operadores concernidos (Capítulo II)
c) y en la adopción si procede por parte de los mismos de las medidas de prevención, evitación y reparación de los daños ambientales (Capítulo III)'.
Es decir, se trataba de un informe técnico y no jurídico. No obstante, examina el anterior informe del instructor del expediente, y en lo que constituye una clara extralimitación del objeto del informe solicitado, señala, en relación con la Administración y órgano competente, lo siguiente:
'Sin embargo, se da la circunstancia de que las actividades/instalaciones de desalación de aguas subterráneas y posterior vertido de la salmuera al dominio público hidráulico no están sujetas a autorización ambiental autonómica (autorización ambiental integrada o a autorización ambiental sectorial de competencia autonómica), sino a la concesión de uso y desalación de aguas salobres, así como a la autorización de vertido al dominio público hidráulico, de acuerdo con los artículo 13 y 101 del TRLA aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
Es decir, la desalación de aguas continentales salobres y su vertido al cauce de una rambla no está sujeto a ningún tipo de autorización o concesión de la que sea competente la Dirección General de Medio Ambiente, sino el organismo autónomo Confederación Hidrográfica del Segura, adscrito a la Dirección General del Agua del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico'.
En relación con otras actividades, a que se hace referencia en el informe jurídico, fundamentalmente la agraria, que conlleva el empleo de fertilizantes en la agricultura de regadío, señala el informe:
'A este respecto, se ha de tener en cuenta, a los efectos de aplicación de la responsabilidad ambiental, que las actividades exclusivamente agrícolas a las que se alude en el informe jurídico (riego y fertilización de cultivos) no están incluidas en el anexo III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, y además, no han sido incluidas por la Fiscalía en este procedimiento de exigencia de responsabilidad medioambiental.
Sin embargo, en la conclusión del informe jurídico a los efectos de establecer las competencias administrativas se indica: '...cabe deducir que los daños al Mar Menor provocados por los operadores identificados por el Ministerio Fiscal, son en principio causados por una excesiva aplicación de fertilizantes y por la inyección en los acuíferos de rechazos de desalobradoras que finalmente, vía superficial y subterránea, van a parar a la laguna'.
El informe analiza, no obstante no haber sido recabado este extremo, la Administración y órgano competente, y tras citar el artículo 7 de la Ley 26/2007, así como el 'Protocolo de actuación en caso de incidente en el contexto de la normativa de responsabilidad medioambiental y procedimiento administrativo de exigencia de responsabilidad medioambiental', publicado por la Comisión Técnica de Prevención y Reparación de Daños Medioambientales, señala:
'De este modo, para determinar la Administración competente (autonómica y estatal) deberán tenerse en cuenta por un lado, la titularidad del recurso natural dañado o amenazado y por otro lado la competencia para determinar las medidas de prevención, evitación o reparación que se deben adoptar. En definitiva, tal y como interpreta en este documento la Comisión Técnica de Prevención y Reparación de Daños Medioambientales, el organismo competente para los recursos naturales que pudieran verse afectados por un daño o una amenaza inminente de daño en los términos que establece la normativa de responsabilidad medioambiental coincide con el organismo competente en la aplicación de la legislación sectorial.
De lo contrario, es decir, si la competencia para incoar el expediente de responsabilidad medioambiental no fuese precisamente del organismo competente en aplicar la legislación sectorial y competente por tanto en controlar la actividad económica del operador que provocaría el daño o amenaza de daño, sería imposible aplicar las medidas provisionales previstas en el artículo 44.2 de la ley, y la posibilidad de actuar a tiempo y de forma efectiva en los casos de emergencia previstos en el artículo 23.2 de la Ley 26/2007.
Por ejemplo, la legislación sectorial otorga la competencia de policía, vigilancia y tutela del dominio público hidráulico a las confederaciones hidrográficas en las cuencas intercomunitarias, que engloba varios recursos tal y como son definidos por la Ley 26/2007, de 23 de octubre. En el caso que nos ocupa, la CHS, aplicando la legislación sectorial, ya ha establecido las medidas de prevención y evitación que ha considerado oportunas, como son el precintado y desmontaje de las instalaciones de desalación y de las tuberías de captación y vertido al cauce público.
Ningún otro organismo distinto del competente en aplicar la legislación ambiental sectorial en materia de dominio público hidráulico, es decir el competente para autorizar y controlar las actividades de los epígrafes 3, 4 y 6 del anexo III de la ley, podría, antes de tramitar el procedimiento de exigencia de responsabilidad ambiental, actuar de forma directa exigiendo la adopción o acometiendo por sí mismo, las medidas de prevención, evitación o reparación necesarias en situación de emergencia previstas por la propia Ley 26/2007'.
Inserta un cuadro recogido en dicho Protocolo, que distingue los diferentes recursos naturales y zona afectada. Y añade:
'En el caso que nos ocupa, la titularidad de los recursos naturales afectados: acuíferos, cauces públicos así como las aguas interiores corresponde a la Administración General del Estado, dándose además la circunstancia de que es dicha administración la competente para establecer las citadas medidas de prevención, evitación o reparación que se deban adoptar, tal y como se expone a continuación:
- De acuerdo con la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal, entre otros, el mar territorial y las aguas interiores, sin perjuicio de las adscripciones puntuales que se hayan establecido.
- De acuerdo con la Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, y teniendo en cuenta que la cuenca intracomunitaria en la que se ubican los focos de contaminación están incluida en su totalidad en la Demarcación Hidrográfica del Segura, constituyen el dominio público hidráulico del Estado: las aguas continentales (tanto las superficiales como las subterráneas renovables con independencia del tiempo de renovación), los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas, los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos, así como los acuíferos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos.
De este modo, en el mismo documento interpretativo elaborado por la Comisión Técnica de Prevención y Reparación de Daños Medioambientales se establece, en relación con la obligación que tiene el operador de comunicar a la autoridad competente la existencia de daños medioambientales o la amenaza inminente de dichos daños se propone que todos los operadores dentro del ámbito de aplicación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, sin perjuicio de otras obligaciones de comunicación que puedan tener en materia de protección civil:
- Realicen la comunicación, mediante el medio más rápido de que disponga, a la autoridad competente en materia de responsabilidad medioambiental, teniendo en cuenta el recurso o los recursos dañados o que pueden dañarse. Para la identificación de la autoridad competente en materia de responsabilidad medioambiental el operador podrá utilizar a la Tabla 1.
- Envíen una notificación, de forma que quede constancia de su registro, cumplimentado el 'modelo nº C1 de comunicación de amenaza inminente de daños y/o daños, y de medidas de prevención y evitación adoptadas, y solicitud de inicio del procedimiento de exigencia de responsabilidad medioambiental del operador' incluido en el anexo 1.
Tabla 1: con las autoridades competentes para la gestión, protección y/o tutela de los recursos que pudieran verse afectados por una amenaza inminente de daños o un daño, a las que el operador debe dirigirse para comunicar los hechos acontecidos, atendiendo a las obligaciones que establece el artículo 9.2 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre.
De acuerdo con todo lo anterior, entendemos que corresponde a la Confederación Hidrográfica del Segura ejercer como autoridad competente a los efectos de la aplicación de la responsabilidad medioambiental conforme a lo establecido en la Ley 26/2007, de 23 de octubre'.
Se refiere a continuación el informe a las cuestiones a considerar en el inicio del procedimiento, identificando de nuevo a la Confederación Hidrográfica del Segura como autoridad competente para su tramitación.
Y concluye con la siguiente propuesta de actuaciones en el expediente de responsabilidad patrimonial:
'Siguiendo lo dispuesto en el 'Protocolo de Actuación', una vez analizada la información recibida por la Fiscalía, de acuerdo con lo indicado en el apartado 2.3 de dicho protocolo, se ha identificado a la Confederación Hidrográfica del Segura como autoridad competente para tramitar el procedimiento de exigencia de responsabilidad medioambiental, por lo que correspondería proceder al traslado de la documentación recibida a dicho organismo autónomo (para lo que se utilizaría el modelo nº TD del anexo I del protocolo), en la medida que ejerce las competencias en materia de dominio público hidráulico (cauces y aguas subterráneas) y los vertidos de salmuera afectan directamente a dicho dominio, afectando también de forma difusa al dominio público marítimo terrestre de la laguna costera del Mar Menor.
No obstante, dado que la Dirección General de Medio Ambiente admitió en primera instancia la solicitud de inicio del expediente de exigencia de responsabilidad ambiental, corresponde al instructor de dicho expediente, determinar si procede resolver la inadmisión de la solicitud y el traslado de la misma a la CHS o por el contrario, correspondería al instructor del procedimiento actual la labor de 'coordinador' en el caso de que sea necesaria la coordinación con otras administraciones públicas, con el propósito de que estas, en el ejercicio de sus competencias, tengan que proponer valoraciones, medidas o acciones durante la instrucción del procedimiento. Esta circunstancia se puede dar en daños cuya naturaleza o localización física afecte o pueda afectar a recursos de competencia autonómica y estatal, como podría ser el caso que nos ocupa.
El siguiente paso, una vez se ha determinado el organismo Coordinador del procedimiento, será determinar la significatividad de la amenaza o daño medioambiental, las medidas de prevención y evitación y en su caso, las medidas de reparación que han de llevarse a cabo.
A continuación se solicitarían informes a los distintos organismos competentes con el objetivo de recabar informes y alegaciones en relación con las medidas provisionales aplicadas y las medidas de reparación propuestas. Dichos órganos serían como mínimo los indicados en el apartado 3.2 del presente informe.
Los organismos que tengan encomendada la protección de los recursos naturales afectados por el daño, proporcionarán la información que estimen oportuna en relación al estado básico en el que se encontraban esos recursos antes del daño, y facilitarán la información de la que dispongan para valorar el daño causado y sobre las medidas preventivas, de evitación y reparación que deban adoptarse'
El instructor del expediente, apartándose de su anterior informe, resume el emitido por el Servicio de Gestión y Disciplina Ambiental, y únicamente añade en la propuesta de conclusión de actuaciones lo siguiente:
'SÉPTIMO. - A lo anterior cabe añadir que, en consonancia con el referido informe del Servicio de Gestión y Disciplina Ambiental que señala la competencia del Organismo Autónomo Confederación Hidrográfica del Segura para la tramitación de los procedimientos de responsabilidad ambiental instados por la Fiscalía, el artículo 7.3. de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Ambiental, dispone que 'Cuando, en virtud de lo dispuesto en la legislación de aguas y en la de costas, corresponda a la Administración General del Estado velar por la protección de los bienes de dominio público de titularidad estatal y determinar las medidas preventivas, de evitación y de reparación de daños, aquella aplicará esta ley en su ámbito de competencias', ello sin perjuicio de conforme al apartado 4 de dicho precepto las administraciones afectadas puedan establecer mecanismos de colaboración que se estimen pertinentes, y deban ajustar sus actuaciones a los principios de información mutua, cooperación colaboración. A su vez el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, establece en su artículo 323.2, ubicado dentro del Capítulo I del Título V dedicado a las infracciones y sanciones administrativas en materia de aguas cuya imposición corresponde a los organismos de cuenca, que 'La reparación de daños que produzcan efectos adversos significativos al medio ambiente tal y como se definen en el artículo 2.1 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, será exigible en los términos establecidos en el artículo 6.3, y en su caso, el artículo 7 de dicha Ley.
Consta también en el procedimiento que en fecha 11 de febrero de 2021 el instructor dirigió comunicación al Director General de Medio Ambiente participándole lo siguiente:
'... en la actualidad no hay pendiente ninguna actuación administrativa por mi parte, como instructor de las actuaciones previas derivadas del expediente Gubernativo 9/2000 (expediente NUM022), habida cuenta que no se ha dado cumplida contestación a la solicitud de informe técnico solicitado con fecha 4 de noviembre de 2011 (sic) (comunicación interior nº 320649/2020), reiterado el día 18 de mismo mes (comunicación interior 340376/2020).
El informe técnico emitido el 4 de enero de 2021 por la técnico responsable, adscrita al Servicio de Planificación y Evaluación Ambiental, se limita a proponer que se soliciten informes de otros organismos estatales y locales, y otros centros directivos de distintas consejerías de la Administración Regional, incluida la nuestra, sin responder a lo solicitado, esto es, describir la amenaza o daño medioambiental, e indicar las medidas de prevención, evitación y/o reparación, y los recursos naturales afectados, para la elaboración de las comunicaciones de inicio de expedientes de exigencia de responsabilidad medioambiental de 8 de los 10 operadores identificados, conforme al modelo Coi del Anexo I Protocolo actuación en caso de incidente y procedimiento de exigencia de responsabilidad medioambiental en el contexto de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental. No resulta procedente derivar a otras administraciones o departamentos de la Administración Regional lo que es competencia de la Dirección General de Medio Ambiente, so pena de contradecir lo establecido en el artículo 8.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, conforme al cual la competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tenga atribuida como propia'.
El informe que aún faltaba por emitir fue realizado por el Jefe de Servicio de Gestión y Disciplina Ambiental antes citado. No sólo no debía pronunciarse sobre Administración competente, sino que tampoco debía hacerlo sobre cuestiones de fondo que, sin embargo, examina, como se evidencia en algunas partes del informe.
Como puede verse, la propuesta de conclusión de actuaciones se limita a resumir dicho informe técnico, añadiendo únicamente el párrafo a que antes se ha hecho referencia. No se motiva en modo algún el cambio de criterio, en relación con la Administración competente para tramitar y resolver el procedimiento. Ello, por sí solo, sería determinante de la anulación de la desestimación presunta de la solicitud o requerimiento del Ministerio Fiscal. No obstante, examinaremos a continuación las normas aplicables en el presente caso, debiendo precisarse, que la Confederación Hidrográfica del Segura emitió informe en fecha 20 de mayo de 2021, acompañado con la demanda, en el que se recoge la siguiente conclusión:
'1.- La Ley 26/2007 de responsabilidad ambiental debe ser aplicada por la administración autonómica por ser la competente en materia agrícola, que es el origen de la contaminación, tal y como refleja el artículo 10.1 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia aprobado por Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio.
La competencia de esta Confederación Hidrográfica del Segura, O.A: se ciñe a la gestión del dominio público hidráulico en la que no se incardina el Mar Menor.
En ningún caso las actuaciones de la Fiscalía se han dirigido a pedir responsabilidad ambiental sobre daños al dominio público hidráulico, ámbito competencial de este Organismo, ex lege, (Texto Refundido de la Ley de Aguas) sino que la petición se concreta a exigir la reparación de los daños a quienes hubieran contaminado el Mar Menor, sobre el cual, se reitera, esta Confederación Hidrográfica del Segura O.A. no tiene competencias.
2.- La Confederación Hidrográfica del Segura, O.A. tiene competencias sobre el dominio público hidráulico y en concreto en el ámbito territorial de referencia sobre la protección del acuífero tal y como ha demostrado a través de su declaración de mal estado cuantitativo y químico y la adopción de medidas cautelares referenciadas en el punto Tercero de este informe. Si bien como así mismo se ha indicado, la implementación de buena parte de dichas medidas cautelares, le corresponde por aplicación de la distribución competencial realizada en la constitución a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
3.- El agua suministrada en su gestión por este Organismo para el riego a los usuarios del Campo de Cartagena son específicamente aguas del trasvase Tajo-Segura y aguas desaladas procedentes IDAM de Torrevieja. En ambos casos son aptas para el regadío y no sobrepasan los valores de nitratos de 50 mg/l. por lo que las cantidades de los citados parámetros fertilizantes y pesticidas, son bajos o inexistentes.
La presencia de los mismos es consecuencia exclusiva de la actividad agronómica, posterior al suministro, y por tanto competencia de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de la vigilancia del cumplimiento de las buenas prácticas agrarias, objeto claro de responsabilidad ambiental de la Ley 26/2007, siempre y cuando se cumpla lo dispuesto en el artículo 3.3 de dicha Ley.
Por tanto las competencias de protección de la masa de agua costera por una utilización inadecuada de los fertilizantes radica en la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente, puesto que los daños inferidos al Mar Menor lo son por filtraciones de agua y escorrentías sub superficiales con cargas de nitratos aportados en la actividad agraria.
(...)'
La Ley 26/2007, de 23 de octubre, establece en su artículo 1 su objeto: '... regular la responsabilidad de los operadores de prevenir, evitar y reparar los daños medioambientales, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución y con los principios de prevención y de que 'quien contamina paga'.
Define en su artículo 2 el ' Daño Medioambiental'. Y se refiere a los hábitats. Como se pone de manifiesto en el informe jurídico preliminar el Mar Menor cuenta con distintas figuras de protección, como se establece en el Decreto 259/2019, de 10 de octubre , de declaración de Zonas Especiales de Conservación (ZEC), y de aprobación del Plan de gestión integral de los espacios protegidos del Mar Menor y la franja litoral mediterránea de la Región de Murcia.
En su artículo 7 atribuye a las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo y la ejecución de la Ley:
En los mismos supuestos, corresponde a las ciudades de Ceuta y de Melilla la ejecución de esta ley.
En los casos de obras públicas de especial relevancia e interés equivalente a las de interés general del Estado, pero cuya titularidad y competencia corresponda a las comunidades autónomas, la competencia para la tramitación y adopción de las medidas previstas en el párrafo anterior, corresponderá a los órganos que, en su caso, determine la legislación autonómica'.
En este caso, y como se ha dicho, el daño por el que solicita el Ministerio Fiscal la iniciación de procedimientos de responsabilidad medioambiental no es el causado, en su caso, al dominio público hidráulico, ni está previsto en la Ley 22/1988, de 21 de julio, de Costas, la adopción de medidas por órganos del Estado para prevenir o reparar daños medioambientales por vertidos derivados de la agricultura, causa del daño medioambiental que, en principio, ha sido identificada en este caso por el propio instructor del expediente. Y el artículo 114 de la citada Ley de Costas atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia que en materia -entre otras- de vertidos al mar tengan atribuidas en virtud de sus respectivos Estatutos. Por tanto, la atribución de competencia en este caso a la Administración del Estado, y concretamente a la Confederación Hidrográfica del Segura, carece de fundamento legal alguno. En todo caso, el daño supuestamente causado lo ha sido, como hemos dicho, a un recurso natural protegido por varias figuras de protección, como es el Mar Menor, y para cuya recuperación han de implicarse distintas Administraciones, como acertadamente se razona en el informe del instructor. Ahora bien, en el supuesto que analizamos la cuestión se centra en la responsabilidad medioambiental por vertidos al Mar Menor, por lo que la competencia para exigirla es de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la coordinación que deba existir entre las distintas Administraciones, y entre los distintos órganos y organismos de cada una de las Administraciones.
En su artículo 21 establece:
El Pleno del Tribunal Constitucional en sentencia 112/2021, de 13 de mayo, desestimó el Recurso de Inconstitucionalidad nº 5178/2020, rechazando las argumentaciones de los recurrentes sobre invasión de competencias estatales en determinadas materias:
"Es cierto que las 'bases' de una determinada materia pueden extraerse de la normativa preconstitucional, como recuerdan los recurrentes ( STC 1/2003, de 16 de enero, citada en el recurso). Pero es imprescindible para efectuar el control normativo de constitucionalidad que se trate de normas vigentes, no estándolo el Decreto 603/1972 invocado en el recurso, que agotó su eficacia una vez realizadas las obras y actuaciones del IRYDA consideradas allí de interés nacional (colonización y reorganización de la propiedad, transformación en zonas regables y concesión de ayudas públicas a los empresarios agrícolas de la zona). Esa calificación tenía por objeto realizar esas obras y transformaciones, de modo que una vez realizadas no puede deducirse de ese decreto la prohibición de que las comunidades autónomas aprueben más de cuarenta años después de su dictado leyes de protección medioambiental para esa zona. Y en cuanto a la asignación de recursos contenida en el art. 14.8 del plan hidrológico de cuenca, ya advierte el mismo art. 14, en su apartado 1, que 'esta asignación no garantiza la disponibilidad del recurso, ni constituye por sí sola un título habilitador para el aprovechamiento', de modo que no puede limitar la potestad legislativa de las comunidades autónomas para regular el ejercicio de la agricultura, asumida como competencia propia en el art. 10.6 EARM, o la delimitación y regulación del uso del suelo en espacios naturales a proteger, de conformidad con sus competencias en materia de ordenación del territorio ( art. 10.2 EARM) y normas adicionales de protección del medio ambiente ( art. 149.1.23CE y arts. 16 y ss. de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad).
Por lo que respecta a los otros dos títulos competenciales invocados por los recurrentes (núms. 1 y 8 del art. 149.1.1. CE), hemos dicho respecto al primero de ellos que 'el artículo 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las comunidades autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas 'condiciones básicas' uniformes- el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, de modo que la falta de invocación de una norma estatal que establezca las citadas condiciones básicas impide apreciar una invasión competencial ( STC 16/2018, de 22 de febrero, FJ 8 a), con cita de otras].
(...)
Debemos concluir por todo lo anterior que la regulación de las condiciones para el ejercicio de la actividad agrícola y la protección medioambiental del Mar Menor no vulnera las competencias estatales invocadas por los recurrentes, sino que, por el contrario, es una actuación que encuentra acomodo en el acervo competencial autonómico (...).
Así lo afirmó ya este tribunal al enjuiciar la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 3/1987, antes citada, de protección y armonización de usos del Mar Menor, en la STC 36/1994, de 10 de febrero, donde concluimos que la competencia prevalente era en aquel caso la de ordenación del territorio, exclusiva de la Comunidad Autónoma ( arts. 148.1.3CE y 10.2 EARM), en vista de que la finalidad de la protección del medio ambiente 'se persigue a través de una técnica típicamente de planificación territorial' (FJ 4) y que 'el plan es el instrumento básico y esencial de la ordenación del territorio, el elemento definidor de la actuación urbanística, sin el cual no puede concebirse el ejercicio de la competencia ordenadora del territorio' (FJ 6), doctrina plenamente aplicable al art. 15 de la ley impugnada, que regula el plan de ordenación territorial de la cuenca vertiente del Mar Menor.
La Ley 3/2020 ahora impugnada, sin embargo, a diferencia de la Ley 3/1987, no se limita a regular el procedimiento de elaboración y aprobación y el contenido de determinados instrumentos de ordenación, sino que tiene una perspectiva integral que rebasa el mencionado título competencial, pero se mantiene igualmente dentro del espacio que el Estatuto de Autonomía y la legislación básica otorgan a la Región de Murcia para la gestión de sus intereses ( arts. 2 y 137 CE). La finalidad de protección medioambiental de la Ley 3/2020, que no quiere regular solamente los usos del suelo sino muy especialmente hacerlo para recuperar la riqueza biológica y conservar el ecosistema del Mar Menor (cfr. art. 3, sobre las finalidades de la ley), ampara las medidas impugnadas en la competencia autonómica sobre 'protección del medio ambiente' y 'normas adicionales de protección' del art. 11.3 EARM (...), sin que los recurrentes hayan denunciado la vulneración de las normas básicas en la materia aprobadas por el Estado ( art. 149.1.23 CE). Y el contenido de los concretos preceptos impugnados, transcritos en los antecedentes, que se dirigen principalmente a limitar la explotación agrícola del suelo ubicado en el ámbito de aplicación de la ley, ubica a estos bajo la materia agricultura, de competencia exclusiva autonómica conforme a los arts. 148.1.7 y 10.6 EARM.
En definitiva, por todo lo anterior, ateniéndonos a parámetros exclusivamente normativos, no es posible apreciar el menoscabo de las competencias estatales denunciado por los recurrentes".
No procede entrar a examinar otras cuestiones ni otras normas distintas de aquéllas que han sido tenidas en cuenta por la Administración demandada para acordar la conclusión de las actuaciones.
Por último, y siguiendo también en esto lo informado por el Instructor, y, visto lo actuado en las diligencias penales y la distinta documentación aportada por el Ministerio Fiscal, es evidente que hay indicios de daño medioambiental, por lo que procede la iniciación de los correspondientes procedimientos.
En atención a todo lo expuesto,
Fallo
1) Anular dicho acto por no ser conforme a derecho en lo aquí discutido
2) Que se proceda por el órgano competente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia a la iniciación de un procedimiento de exigencia de responsabilidad medioambiental contra cada una de las empresas y personas físicas siguientes:
- CIKY ORO
-GS HOLDING Y GS ESPAÑA
-INAGRUP S.L.
-WANDA AGROPECUARIA.
-D. Celso
-D. Cornelio
-D. Eliseo
-D. Eugenio (AGROMERCA CIUDAD DEL SOL S.L.
Con adopción, en su caso, de las medidas provisionales y/o resolución definitiva que proceda.
3) Desestimar en cuanto al resto
4) No hacer especial pronunciamiento en costas.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de conformidad con lo previsto en el artículo 86.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, siempre y cuando el asunto presente interés casacional según lo dispuesto en el artículo 88 de la citada ley. El mencionado recurso de casación se preparará ante esta Sala en el plazo de los 30 días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el artículo 89.2 de la LJCA.
En el caso previsto en el artículo 86.3 podrá interponerse recurso de casación ante la Sección correspondiente de esta Sala.
Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
[1] Artículo once.3 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia.
[2] Artículo 8 del Decreto del Presidente nº 29/2019, de 31 de julio, de reorganización de la Administración Regional.
[3] Conforme al artículo 7.1.a) del Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, corresponde a esa Dirección General 'La formulación de la política nacional en materia de calidad del aire, prevención, reducción y control de la contaminación, incluida la contaminación acústica, evaluación ambiental, y de prevención y gestión de los residuos, de acuerdo con los principios de desarrollo sostenible y la economía circular, así como en materia de responsabilidad medioambiental'.
[4] Zonas Especiales de Conservación (ZEC), Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) y Áreas de Protección de la Fauna Silvestre (APFS), Paisajes Protegidos, Parque Regional, Humedal de Importancia Internacional, Zona Especialmente Protegida de Importancia para el Mediterráneo (ZEPIM)