Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN SEXTA
Núm. de Recurso:0000371
/2015
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:03531/2015
Demandante:AYUNTAMIENTO DE VILANOVA I LA GELTRÚ
Procurador:D. ANTONIO SORRIBES CALLE
Demandado:MINISTERIO DE EDUCACIÓN CULTURA Y DEPORTE
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA
S E N T E N C I A Nº:
IIma. Sra. Presidente:
Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO
D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS
Dª. ANA ISABEL RESA GÓMEZ
D. RAMÓN CASTILLO BADAL
Madrid, a catorce de febrero de dos mil diecisiete.
VISTO por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el recurso contencioso-administrativo núm. 371/2015, promovido por el Procurador de los Tribunales D. Antonio Sorribes Calle, en nombre y en representación del Ayuntamiento de Vilanova I La Geltrú, contra la resolución dictada por el Sr. Secretario General Técnico, por delegación del Sr. Secretario de Estado de Cultura del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de fecha 7 de abril de 2015 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 22 de enero de 2015. Ha sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se anule la resolución impugnada y que, en consecuencia, se acuerde declarar contrario a derecho el reintegro de la subvención concedida por importe de 120.482,88 euros, incluidos los intereses de demora.
SEGUNDO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se confirmasen los actos recurridos en todos sus extremos.
TERCERO.-Posteriormente se dio traslado a las partes para que presentaran escritos de conclusiones y una vez aportados quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.
CUARTO.- Se señaló el día 14 de diciembre de 2016 para votación y fallo, siendo ponente la Ilma. Sra. Dña. BERTA SANTILLAN PEDROSA, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.- A través del presente proceso el Ayuntamiento de Vilanova I La Geltrú impugna la resolución dictada por el Sr. Secretario General Técnico, por delegación del Sr. Secretario de Estado de Cultura del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de fecha 7 de abril de 2015 por la que se desestima el recurso de reposición que se había interpuesto contra la resolución de 22 de enero de 2015.
Dichas resoluciones acuerdan el reintegro de la subvención nominativa otorgada al Ayuntamiento de Vilanova i la Geltrú por importe de 100.000 euros. Subvención que se había otorgado para la rehabilitación de la sede de la Biblioteca Museo 'Víctor Balaguer' de acuerdo con la aplicación económica 24.03.333A.760.34 fijada en los Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 dentro de los Gastos de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales. En la resolución por la cual se le otorgaba la subvención se fijaba el día 31 de diciembre de 2010 como plazo limite para la realización de la actividad subvencionada y la fecha de 31 de marzo de 2011 como fecha límite para su justificación.
Y la razón que supuso el reintegro es que la Administración entendió que la recurrente había realizado fuera de plazo el pago de tres facturas relacionadas con el objeto de la subvención.
SEGUNDO.-Con el fin de centrar adecuadamente el objeto del presente proceso se destacan los siguientes hechos que se deducen del expediente administrativo y de las alegaciones de las partes:
a) La Ley 26/1990, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, consignó una subvención nominativa al Ayuntamiento de Vilanova I La Geltrú por importe de 100.000 euros en el Presupuesto de Gastos de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales para la rehabilitación de la sede de la Biblioteca Museo 'Víctor Balaguer'.
b) Por resolución de 5 de octubre de 2010 dictada por la Directora General de Bellas Artes y Bienes Culturales se acuerda conceder al referido ayuntamiento una subvención nominativa por importe de 100.000 euros. En la resolución de concesión se fijó tanto el plazo para la realización de la actividad subvencionada -31 de diciembre de 2010- como el plazo para su justificación- 31 de marzo de 2011-.
c) El Ayuntamiento ahora recurrente en fecha 4 de marzo de 2011 envió a la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales la documentación justificativa de la realización de la actividad subvencionada.
d) La Subdirectora General de Museos Estatales acordó el inicio del procedimiento de reintegro que finalizó ordenando la procedencia del reintegro de la subvención por importe de 120.482,88 euros, incluidos los intereses de demora. La Administración reconoció que el beneficiario había realizado la actividad subvencionada. Y que el único motivo que había determinado el reintegro había sido el pago, fuera del plazo de justificación - con posterioridad al 31 de marzo de 2011- de tres facturas relacionadas con el objeto de la subvención.
TERCERO.-En el escrito de demanda presentado por el Ayuntamiento de Vilanova I La Geltrú se solicita la nulidad de la resolución impugnada. Alega que,
como las obras subvencionadas si se realizaron en el plazo exigido, entiende que ha cumplido con la finalidad de la subvención sin que esté prevista como causa de reintegro de la subvención el retraso en el pago de algunas facturas. Además, justifica que el retraso en el pago se debió a un problema de tesorería del Ayuntamiento debido a la situación de crisis económica-financiera por la que atravesaba.
Finalmente alega que se ha vulnerado el principio de proporcionalidad cuando se le ordena el reintegro del importe total de la subvención a pesar de que la finalidad de la subvención si se cumplió, puesto que realizó la rehabilitación ordenada. Mientras que las razones que justifican el reintegro son defectos formales sin que se haya producido ninguna desviación presupuestaria.
CUARTO.-La cuestión que se plantea en el presente proceso es la relativa a determinar el ajuste legal de la Resolución de fecha 7 de abril de 2015, dictada por la Subdirección General de Gestión Económica y Financiera, ordenando al Ayuntamiento de Vilanova i La Geltrú el reintegro de 120.482,88 euros que se corresponden con la totalidad del importe de la subvención concedida por la Directora General de Bellas Artes y Bienes Culturales por delegación de la Ministra de Cultura para la rehabilitación de la sede de la Biblioteca Museo 'Víctor Balaguer', más los intereses de demora.
La Administración reclama el reintegro referido como consecuencia del incumplimiento de las condiciones impuestas para realizar la obra mencionada en relación exclusivamente con el incumplimiento del plazo de pago de las facturas emitidas en relación con la obra subvencionada.
Esta misma Sección ha dictado recientemente una sentencia en la que se analizaba una cuestión que guarda similitud con la del presente recurso. Concretamente, en la
sentencia dictada en fecha 3 de junio de 2016 en el recurso contencioso administrativo nº 100/2015 se acordó la estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Banyoles que había recibido igualmente una subvención nominativa para la remodelación del Museo Arqueológico y que se había acordado su reintegro por el incumplimiento igualmente del plazo para el pago de algunas facturas relacionadas con la realización de la obra subvencionada. Razones de seguridad jurídica y de unidad de doctrina aconsejan tener en cuenta ahora los razonamientos jurídicos recogidos en la
sentencia dictada en fecha 3 de junio de 2016. En dicha sentencia decíamos que:
'SEGUNDO.- El Tribunal Supremo ha establecido un cuerpo de doctrina que puede calificarse ya como consolidado respecto de las situaciones de cumplimiento de las condiciones impuestas una vez transcurrido el plazo establecido. En este sentido, puede citarse la
STS de ocho de febrero de 2016, recurso de casación nº 3189/2015
, que cita la jurisprudencia anterior, en concreto las
SSTS de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004
) y
16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010
).
'La primera de ellas -
sentencia de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004
)- hace un recordatorio de la jurisprudencia de esta Sala relativa a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones; pero a continuación, invocando las especificidades del caso concreto que allí se examina considera aplicable el criterio de proporcionalidad que en aquel caso había invocado la Sala de instancia a fin de aplicar determinados criterios de graduación de los posibles incumplimientos. De los fundamentos jurídicos quinto y sexto de dicha sentencia extraemos los siguientes fragmentos:
" (...) QUINTO.- Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.
El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.
En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los
artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones
.
La particularidad de este caso es que, habiéndose cumplido dentro del plazo reglamentario las dos condiciones materiales (de inversión y de autofinanciación) fijadas en la resolución individual de otorgamiento de la subvención y que son objeto de litigio, no se acreditó dicho cumplimiento al término de los doce meses que exigía la citada resolución, contados desde su aceptación por el beneficiario [...]
La Administración, sin embargo, no ignoraba que al menos una de dichas condiciones materiales estaba cumplida según la versión de los hechos que contiene la sentencia de instancia y que hemos de respetar en casación [...].
SEXTO.-En cuanto a la segunda de las obligaciones formales incumplidas (la de acreditar antes del 14 de abril de 2001 un determinado nivel de autofinanciación de la sociedad beneficiaria mediante la aportación del balance de situación firmado y, en su caso, auditado, según la cláusula 2.4 de la resolución individual), ciertamente no se presentó dicho balance antes de aquella fecha sino fuera de plazo. La Sala de instancia deduce en este caso acertadamente, a nuestro juicio, que la consecuencia de este incumplimiento formal, subsanado muy poco tiempo después por la empresa beneficiaria, no puede consistir en la supresión o pérdida total del beneficio en su día concedido.
[...]
En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.
En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimientos formales, ni siquiera de signo meramente temporal- es aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la 'equidad') que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el
artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos' pueden no deducirse las consecuencias 'rigurosas' de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso"'.
Por la misma senda argumentativa discurre
nuestra sentencia de 16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010
), que además de reiterar buena parte de lo razonado en la anterior
sentencia de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004
), expone en su fundamento jurídico quinto, en lo que ahora interesa, las siguientes consideraciones:
" (...) QUINTO.- Bajo la infracción de los
artículos 34.2
y
3
,
35
y
36 del Reglamento de la Ley 50/1985
, así como de los principios generales de buena fe y vinculación a los propios actos, alega la recurrente que la inversión para la que se concedió la subvención fue ejecutada en su totalidad en la fecha exigida. Así pues, únicamente le es imputable la falta de justificación en el plazo concedido, lo que configura el incumplimiento de una mera obligación formal o instrumental que no puede conducir a la pérdida de la subvención.
La sociedad impugnante alude en su defensa al principio de proporcionalidad recogido en los
artículos 30.8
y
37 de la Ley General
de subvenciones, y finaliza citando otros pronunciamientos judiciales sobre el alcance del incumplimiento de dicha obligación formal de justificación cuando se halla cumplida la obligación material de inversión. De
esta Sala menciona las Sentencias de 6 de junio de 2007
,
14
y
28 de febrero de 1997
y
28 de julio
y
19 de octubre de 1996
.
Esta pretensión debe estimarse, por ser la situación que se plantea en el pleito, si no absolutamente idéntica, sí análoga esencialmente a la resuelta en
nuestra Sentencia de 6 de junio de 2007 (RC 8246/2004
), de oportuna cita.
En ambos casos el incumplimiento imputado a la beneficiaria consistió en el de las condiciones particulares 2.4 y 2.5 de las órdenes de concesión, las cuales exigían acreditar en determinada fecha dos hechos: primero, la disposición de un nivel de autofinanciación equivalente a cierto porcentaje sobre la inversión aprobada y, segundo, la ejecución material de un 25% de la inversión. También coincide en los dos supuestos que, en la fecha en que debía hacerse la justificación, la totalidad de la inversión había sido concluida, pues se habían erigido los establecimientos proyectados y se hallaban en funcionamiento. Mientras que en este caso la Sala de instancia desestimó el recurso, en el que fue objeto de la precedente Sentencia el recurso de la beneficiaria se había estimado por la Sección Sexta del mismo Tribunal Superior de Madrid.
La expresada
Sentencia de 6 de junio de 2007
se pronunció en estos términos (...)
[...]
La notable singularidad que apreciábamos en el caso de la Sentencia transcrita se reproduce en el actual. Consta suficientemente acreditado en el proceso que el hotel proyectado se hallaba concluso y en funcionamiento en la fecha en que debía justificarse la ejecución de tan solo el 25% de las obras. Este hecho (que la Sala debe integrar a los declarados probados en la Sentencia de instancia de acuerdo con el
artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción
) no fue controvertido ni en vía administrativa ni judicial, donde únicamente se discutió la trascendencia del incumplimiento del deber de justificación (...).
Aunque aquí el retraso afecte, no ya al deber formal de justificación, sino también a la acreditación de la autofinanciación, cuando lo es por tan escaso plazo no basta, de acuerdo con criterios de proporcionalidad, para privar totalmente de la subvención. Por un lado, la condición de autofinanciación, que está destinada a asegurar el cumplimiento de la inversión, no parece igualmente razonable cuando dicha inversión ha sido realizada en su totalidad, por lo que debe decaer el rigor en su exigencia, y, por otro, una diferencia de tan solo doce días permite presumir, en las particulares circunstancias que presenta este caso, que la situación económica que reflejaba el balance no había variado sustancialmente.
Debemos, pues, rechazar el citado recurso de casación no sin antes añadir dos consideraciones adicionales: la primera es que la tesis general mantenida en su recurso por el Abogado del Estado es correcta, en el sentido de que el carácter instrumental de los requisitos de forma no puede ser excusa, sin más, para su incumplimiento. La segunda es que entre los hechos que la Sala de instancia da como probados no se encuentran los sucesivos requerimientos a los que aquél alude, ni la 'desatención reiterada' a ellos por parte de la empresa beneficiaria de la subvención. El defensor de la Administración reconoce expresamente que se trata de 'circunstancias de hecho' a las que la Sala sentenciadora no hace referencia pese a que la Abogacía del Estado las 'expuso ante ella'. Por nuestra parte, debiendo partir del relato de hechos de la instancia en los términos en que viene expresado por la sentencia, no podemos acoger la alegación del Abogado del Estado basada en circunstancias fácticas no admitidas por aquélla".'
TERCERO.- La aplicación de la anterior doctrina al presente caso, nos conduce a la estimación del recurso, pues podemos apreciar una identidad sustancial entre los hechos relacionados y los concurrentes en el caso enjuiciado.
Así podemos destacar que las obras se ejecutaron en su totalidad en el plazo establecido y que además, se procedió, también dentro de plazo a la aprobación de los correspondientes pagos. El retraso debe imputarse, por lo tanto, únicamente a la fecha en la que se produjeron materialmente los pagos lo que en los tres supuestos relacionados se realizó inequívocamente fuera del término fijado. El incumplimiento existe y éste es relevante de acuerdo con lo dispuesto en la legislación aplicable, sin perjuicio de lo cual debe ponderarse su alcance a la vista de la jurisprudencia reseñada.
Se trata en definitiva de precisar si el
artículo 31.2 de la Ley 38/2003 es limitativo cuando señala que se entiende como gasto realizado únicamente aquel que se ha pagado en el plazo de justificación o bien pueden admitirse ciertas modulaciones al respecto. En concreto, debe examinarse si en caso de incumplimiento, el lapso de tiempo transcurrido entre la fecha del pago realmente efectuado y aquella en la que debió ser hecho, puede considerarse razonable a los efectos pretendidos y, por otra parte, si la actitud del beneficiario ha sido lo suficientemente diligente.
Para resolver la primera cuestión, la recurrente propone y nos parece correcto, tomar en consideración como criterio objetivo y por analogía, la previsión contenida en la normativa vigente en el momento de producirse los hechos sobre contratación pública, cifrada en el
artículo 200.4 de la Ley 30/2007 de 30 de Octubre de Contratos del Sector Público en su redacción vigente para 2011, dada por la
Disposición Transitoria Octava establecida por la Ley 15/2010 de 5 de julio
de modificación parcial de la Ley 3/2004 de 29 de diciembre, que establece medidas contra la lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. En esta normativa se fija para 2011, año en el que se desarrollan los hechos enjuiciados, un plazo máximo de 50 días para que la Administración efectúe los pagos correspondientes a sus obligaciones, y de esta manera, evitar su declaración de morosidad.
El examen de las actuaciones pone de manifiesto que el Ayuntamiento de Banyoles no sobrepasó dicho plazo al efectuar los pagos, por lo que podemos concluir que si bien infringió el plazo máximo establecido para efectuar el pago, este exceso no puede calificarse como determinante de la pérdida de la subvención.
...
Así las cosas, entendemos que concurren aquí circunstancias sustancialmente coincidentes con las que en aquellos casos examinados en las
sentencias del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004
) y
16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010
) llevaron a concluir que, habiendo constancia de la realización dentro de plazo de la inversión para la que se había otorgado la subvención, debe atemperarse el rigor a la hora de apreciar un incumplimiento formal por la existencia de un ligero retraso en la justificación documental de aquella inversión efectivamente realizada'.
En el caso analizado, al igual que sucedía en el supuesto examinado por la sentencia referida, resulta que las obras subvencionadas si se realizaron por el Ayuntamiento beneficiario de la subvención con diligencia y con anterioridad a la finalización del plazo concedido. Igualmente, en ambos casos coincide la causa del reintegro como es el pago de forma extemporánea por parte del beneficiario de las facturas relacionadas con las obras subvencionadas a pesar de que se emitieron dentro del plazo concedido. En la
sentencia dictada en fecha 3 de junio de 2016 se alude al principio de equidad y de proporcionalidad para justificar que el retraso en el pago de las facturas no puede suponer el reintegro de la subvención cuando las obras se han realizado dentro del plazo. Y, en consecuencia, mantenemos el mismo criterio que el que ya ha reflejado esta Sección en un asunto muy similar. Y ello supone declarar la estimación del presente recurso contencioso administrativo.
QUINTO.-De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 139 de la LJCA se imponen a la Administración demandada las costas procesales causadas en esta instancia.
Fallo
Que DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo núm. 371/2015, promovido por el Procurador de los Tribunales D. Antonio Sorribes Calle, en nombre y en representación del Ayuntamiento de Vilanova I La Geltrú, contra la resolución dictada por el Sr. Secretario General Técnico, por delegación del Sr. Secretario de Estado de Cultura del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de fecha 7 de abril de 2015 que desestimó el recurso de reposición que se había interpuesto contra la resolución de 22 de enero de 2015 y, en consecuencia, acordamos la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas por cuanto no son conformes con el ordenamiento jurídico.
Se imponen a la Administración demandada las costas procesales causadas en esta instancia.
La presente sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el
art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es susceptible de recurso de casación, que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el
artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Lo que pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Una vez firmada y publicada la anterior resolución entregada en esta Secretaría para su
notificación, a las partes, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a las actuaciones.
En Madrid a 14/02/2017 /doy fe.
