Sentencia Administrativo Nº 680/2014, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 97/2013 de 18 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Sexta

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009730

NIG:28.079.00.3-2013/0023410

Procedimiento Ordinario 97/2013

Demandante:GENERALIDAD DE CATALUÑA

PROCURADOR D./Dña. FRANCISCO MIGUEL VELASCO MUÑOZ-CUELLAR

Demandado:MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACION

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

Ponente: Sr. Francisco de la Peña Elías

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SecciónSexta

SENTENCIA Núm.680

Ilmos. Sres.

Presidente:

Dª. Teresa Delgado Velasco.

Magistrados:

Dª. Cristina Cadenas Cortina.

Dª. Eva Isabel Gallardo Martín de Blas.

D. Francisco de la Peña Elías.

______________________________________

En la Villa de Madrid, a dieciocho de diciembre, de dos mil catorce.

VISTO el presente recurso seguido bajo el núm. 97/13 promovido por el Procurador D. Francisco Miguel Velasco Muñoz Cuéllar actuando en nombre y representación de la GENERALIDAD DE CATALUÑAcontra la Resolución de 14 de mayo de 2013, del Director General de Migraciones del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, por la cual se convocó la concesión de subvenciones en el área de integración de personas inmigrantes, así como contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del requerimiento previo de anulación formulado por la misma Generalidad de Cataluña frente la referida Resolución; habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el recurso y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando se dictase Sentencia por la que 'se declare la nulidad de la Resolución de 14 de mayo de 2013, de la Dirección General de Migraciones, por la que se convoca la concesión de subvenciones en el área de integración de personas inmigrantes'.

SEGUNDO .- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se confirmasen los actos recurridos en todos sus extremos.

TERCERO .- Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, se fijó para ello la audiencia del día 20 de noviembre de 2014, teniendo así lugar.

Siendo ponente el Ilmo. Sr. D. Francisco de la Peña Elías, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- A través del presente proceso interesa la Generalidad de Cataluña se deje sin efecto la Resolución de 14 de mayo de 2013, del Director General de Migraciones del Ministerio de Empleo y Seguridad Social por la cual se convocó la concesión de subvenciones en el área de integración de personas inmigrantes, de conformidad con lo establecido en el artículo 3 de la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio.

El objeto de las referidas subvenciones habían de ser los programas relacionados en el Anexo A de la propia Resolución de convocatoria, que comprende los siguientes grupos: A) Programas de Régimen general financiados exclusivamente por Presupuestos Generales del Estado, donde se incluyen Programas de acogida integral para la atención de las necesidades básicas y de apoyo a la inserción de personas inmigrantes, Programas que faciliten el mantenimiento estructural de entidades, así como su funcionamiento y actividades habituales y Programas de equipamiento y adaptación de inmuebles. B) Programas cofinanciados por el Fondos Social Europeo en el marco del programa operativo 'Lucha contra la discriminación' que incluye Programas de empleo, Programas destinados a la incorporación de sistemas de calidad y formación y perfeccionamiento de los profesionales y voluntarios, Programas de sensibilización y promoción de la igualdad de trato y no discriminación en el ámbito laboral. Y C) Programas cofinanciados por el Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros Países, en el que se incluyen Programas introductorios de acogida integral, Programas educativos extracurriculares, Programas de salud, Programas a favor de las mujeres/programas específicamente dirigidos a mujeres, Programas de fomento de la participación, Programas de promoción de la igualdad de trato y no discriminación en la sociedad de acogida, y Programas para la identificación de experiencias y buenas prácticas con el fin de ser compartidas con otros Estados miembros.

Cada uno de dichos grupos recoge además diversas categorías que se especifican en el citado Anexo y que se incluirían dentro del objeto general a que se hace referencia en el encabezamiento de la misma resolución de convocatoria al aludir a la 'realización de programas que fomenten la integración social y laboral del colectivo de personas inmigrantes'.

La delimitación del alcance de la subvención desde el punto de vista de su objeto tiene particular interés en el presente caso, como veremos, dados los argumentos que a favor de su competencia sobre esta clase de convocatorias esgrime la Generalidad de Cataluña como motivo principal de impugnación.

En efecto, la demanda se articula sobre la consideración fundamental de que existe una consolidada doctrina constitucional y jurisprudencial que atribuye a las Comunidades Autónomas y, en particular a la de Cataluña, de acuerdo con la Constitución misma y su Estatuto de Autonomía, competencia exclusiva en materia de integración de personas inmigrantes.

Así, el primero de los argumentos postula la nulidad de pleno Derecho de la convocatoria por incidir en la causa al efecto prevista en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , 'por infracción del principio de jerarquía normativa y competencia y de las previsiones de los artículos 166 , 131 , 142 , 153 , 170 , 114 y 115 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña que atribuiría a la Generalitat la competencia en materia de servicios sociales, integración de personas inmigradas, educación, trabajo y relaciones laborales, invocando como decimos, diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional que serían favorables a esta tesis, de forma tal que la Resolución ahora recurrida supondría además una contravención del mandato contenido en el artículo 164 de la Constitución en relación a la obligatoriedad y vinculación a las sentencias del Tribunal Constitucional.

En concreto, se alude a las sentencias del Pleno 154/2013, de 10 de septiembre , 26/2013, de 31 de enero , y 227/2012, de 29 de noviembre, así como a las de la Sala Segunda del propio Tribunal Constitucional 177/2012, de 15 de octubre , y 243/2012, de 17 de diciembre .

Además se invocan las del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2011 y 16 de junio de 2012, y otras más de la Audiencia Nacional.

El segundo de los argumentos impugnatorios insiste en la infracción del principio de jerarquía normativa y en la inexistencia, por parte de la Administración General del Estado, de título competencial habilitante que pudiera hacer valer para dictar la Resolución controvertida, incidiendo de nuevo en la materia objeto de subvención y en la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional al respecto, en particular en la ya citada sentencia del Pleno 154/2013, de 10 de septiembre , que claramente delimita las competencias del Estado en cuestión de inmigración y atribuye a las Comunidades Autónomas todo lo relacionado con las políticas sociales que afecten a la integración de los inmigrantes al formar parte de la competencia de las mismas en materia de servicio sociales.

En referencia a este asunto recuerda también la doctrina contenida en la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 26/2013, de 31 de enero , relativa a la gestión de subvenciones concedidas a las entidades locales para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, estableciendo que los fondos subvencionales deberían haber sido territorializados entre aquéllas, asignándole a la Generalidad de Cataluña la dotación correspondiente.

Por último, considera que la Resolución de 14 de mayo de 2013 incurre en deslealtad institucional e infringe el deber de respeto a las sentencias del Tribunal Constitucional que impone el artículo 164 de la Constitución .

SEGUNDO .- Frente a los razonamientos expuestos el Abogado del Estado opone que el título competencial del que la parte actora afirma que carece la Administración del Estado deriva del mismo artículo 149.1.2º de la Constitución , que atribuye con carácter exclusivo al Estado la competencia en materia de definición, planificación, regulación y desarrollo de la política de inmigración, y del apartado 1.1º del mismo precepto constitucional, que le reconoce igual competencia exclusiva en la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deber constitucionales.

Cita por otra parte en apoyo de esa competencia el artículo 17.1 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , así como los artículos 8 y 9 del Real Decreto 343/2012, de 10 de febrero , sobre estructura básica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social en relación a las competencias de la Secretaría General de Inmigración y Emigración y de la Dirección General de Migraciones, respectivamente.

Destaca además que la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, en cuya desarrollo se dictó la Resolución recurrida, no ha sido anulada ni declarada inconstitucional, rechazando la aplicabilidad al presente supuesto de las sentencias invocadas de contrario, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo.

Considera infundada la alegación de deslealtad institucional; aborda el alcance de los diferentes artículos del Estatuto de Autonomía de Cataluña que hace valer la Generalitat para concluir que la diversidad de materias que constituyen el objeto de los programas subvencionables implica un entrecruzamiento de títulos competenciales que impide hacer un pronunciamiento general excluyente de cualquier intervención que no sea la de la Generalitat de Cataluña.

Subsidiariamente, y para el caso de entender aplicable la doctrina del Tribunal Constitucional que se invoca de contrario, considera que no podría llegarse a un pronunciamiento estimatorio de la demanda.

En este sentido, dice textualmente que 'la sentencia del Tribunal Constitucional 26/2013 , así como las otras que se citan de adverso, se ha basado sustancialmente en los mismos argumentos de orden constitucional expuestos en la demanda para declarar inconstitucional la mencionada resolución', considerando que carece de sentido dictar una sentencia estimatoria declarando la nulidad de la convocatoria de concesión de subvenciones que se contempla en la resolución de 14 de mayo de 2013 sobre la base de idénticos motivos. Supone entonces que sería de aplicación lo previsto en el artículo 22 de la LEC y con ello la terminación del proceso por carencia sobrevenida de objeto, tal y como ya habría hecho la sentencia de esta misma Sección núm. 862, recaída en el Procedimiento ordinario 95/2010.

Finalmente, postula la desestimación del recurso por carecer la Generalitat de Cataluña de legitimación para pretender la declaración de nulidad de una resolución de alcance supraautonómico con base en una norma estatutaria de su solo ámbito territorial o, subsidiariamente, y caso de no atender a los argumentos anteriores, se estime únicamente en parte el recurso en lo atinente al ámbito de la Comunidad Autónoma recurrente.

TERCERO .- Razones de sistemática procesal aconsejan abordar en primer lugar la posible declaración de terminación del proceso por pérdida sobrevenida de objeto en los términos en que lo plantea el Abogado del Estado, es decir, partiendo de que el Tribunal Constitucional en la ya citada sentencia 26/2013, de 31 de enero , habría utilizado los mismos argumentos que se esgrimen en la demanda para declarar la nulidad por inconstitucionales de las Órdenes TAS/3441/2005 y TIN/2158/2008 de forma tal que el efecto vinculante de esta sentencia previsto en el artículo 164 de la Constitución haría innecesario un nuevo pronunciamiento y en realidad habría hecho desaparecer el objeto del proceso.

Al margen de que este argumento implica un reconocimiento expreso de la vulneración constitucional que supone la convocatoria controvertida -se admite de manera explícita que infringe la Constitución en los mismos términos que la sentencia 26/2013 lo declara respecto de las disposiciones que analiza-, ha de decirse que no existe la pretendida pérdida de objeto pues el recurso que ahora enjuiciamos cuestiona una Resolución administrativa concreta, cuya legalidad ha de analizarse a la vista y en atención a los motivos contenidos en la demanda. La existencia de pronunciamientos del Tribunal Constitucional que interpretan la constitucionalidad de normas también aquí aplicables no priva de objeto al proceso, si bien proporciona las pautas con arreglo a las cuales ha de ser resuelto.

La posición adoptada por esta misma Sección en la sentencia dictada en el PO 95/2010 no altera esta conclusión, pues en el supuesto que dicha sentencia analiza la convocatoria de subvenciones recurrida se hizo al amparo y con base en la Orden TIN/2158/2008, que fue precisamente la que motivó el conflicto de competencias resuelto por el Tribunal Constitucional en su sentencia 26/2013 .

Por contra, la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, de acuerdo con la cual se dictó la Resolución de 14 de mayo de 2013, aquí recurrida, no ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional en aquella sentencia ni en ninguna otra.

CUARTO .- La cuestión nuclear que plantea entonces este proceso se reduce a determinar si la competencia para la convocatoria de las subvenciones a que se refiere la Resolución impugnada corresponde a la Generalitat de Cataluña o a la Administración del Estado, para lo que resulta determinante el análisis de su objeto.

Como anticipábamos, éste se contempla en el apartado Segundo de la misma Resolución que remite a su Anexo A, y al mismo se refiere también en su preámbulo al señalar que 'El objeto de estas subvenciones será la realización de programas que fomenten la integración social y laboral del colectivo de personas inmigrantes'. Además, indica que se dicta de acuerdo con el art. 3 de la ORDEN ESS/1423/2012, de 29 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones del Ministerio de Empleo y Seguridad Social en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal.

A favor de la competencia estatal aduce el Abogado del Estado la previsión del apartado 1.2º del artículo 149 de la Constitución que le atribuye con carácter exclusivo la de definición, planificación, regulación y desarrollo de la política de inmigración; así como lo establecido en el apartado 1º del mismo artículo 149.1, que también con carácter exclusivo le confiere la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones constitucionales.

Ello permitiría eludir el título competencial que esgrime la Generalitat con fundamento en lo establecido en los artículos 166 , 131 , 142 , 153 , 170 , 114 y 115 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que le atribuiría la competencia en materia de servicios sociales, integración de personas inmigradas, educación, trabajo y relaciones laborales, con la referencia del artículo 148.1.20 de la Constitución ,

Pues bien, ha decirse que sobre esta cuestión existe ya una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, de la que es manifestación la sentencia 33/2014, de 27 de febrero , dictada en resolución del conflicto de competencia planteado en relación a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2004, y que contiene las siguientes consideraciones: 'Este Tribunal ya ha tenido ocasión de definir el alcance de la materia asistencia social cuando ha afirmado que, 'atendiendo a las pautas de algunos instrumentos internacionales como la Carta social europea, la asistencia social, en sentido abstracto, abarca a una técnica de protección situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ella. Se trata de un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social y que opera mediante técnicas distintas de las propias de ésta. Entre sus caracteres típicos se encuentran, de una parte, su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios, y, de otra, su dispensación por entes públicos o por organismos dependientes de entes públicos, cualesquiera que éstos sean. De esta forma, la asistencia social vendría conformada como una técnica pública de protección, lo que la distingue de la clásica beneficencia, en la que históricamente halla sus raíces' ( STC 36/2012, de 15 de marzo , FJ 4 Bajo esta caracterización se deben encuadrar las subvenciones recogidas en la orden objeto del presente conflicto de competencia, tal y como se deduce claramente de su objeto, definido en el art. 1 previamente transcrito, de la propia orden.(...) Este Tribunal ha señalado que 'en una tarea de deslinde competencial como la que aquí es preciso acometer ha de tenerse muy presente que, dada la peculiar estructura normativa de las consignaciones de créditos del estado cifrado de gastos de los Presupuestos en cuanto normas jurídicas susceptibles de control de constitucionalidad en los términos del art. 27.2 b) LOTC ( STC 63/1986 , fundamento jurídico 5), ni la información suministrada por las partidas presupuestarias -dada la generalidad de las rúbricas de los Programas en que éstas se incardinan- es siempre suficientemente explícita respecto del alcance de su contenido jurídico, ni tampoco las argumentaciones ofrecidas respecto de cada una de ellas por las partes personadas en este proceso constitucional son siempre lo bastante concluyentes como para ofrecer a este Tribunal los datos suficientes para llevar a cabo un enjuiciamiento en detalle de aquéllas desde el punto de vista del respeto al orden de competencias' ( STC 13/1992, de 6 de febrero , FJ 11). Por tanto, a través del examen de la definición que se realiza en la Ley de presupuestos impugnada de los programas 3132 y 3138, no es posible apreciar la conexión directa de las ayudas con la promoción de la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales. La Ley de presupuestos se limita a expresar el destino genérico de los fondos; por lo que sólo cuando se desarrollen los correspondientes programas a través de normas y actos de aplicación que concreten el objeto, las condiciones y la finalidad de las subvenciones se podrá apreciar, en su caso, tal conexión. La imposibilidad de determinar a través del examen de la Ley impugnada si las ayudas se pueden justificar en el título reservado al Estado en el artículo 149.1.1 CE no supone, sin embargo, un impedimento para que, en todo caso, el Estado pueda dedicar sus fondos a la finalidad pretendida, pues es doctrina firme de este Tribunal que el Estado siempre pueda, 'en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras' ( STC 13/1992 , FJ 7). No obstante lo anterior, en lo que se refiere concretamente al programa 3133 sobre atención a inmigrantes y refugiados, no es posible aplicar el mismo razonamiento. En efecto, puesto que debemos descartar la posibilidad de fundamentar las ayudas para inmigrantes en los títulos competenciales reservados al Estado en los diferentes apartados del art. 149.1 CE , en este concreto supuesto sí es posible realizar el encuadramiento de las ayudas desde el punto de vista del respeto al orden de competencias. En efecto, si bien el Estado ostenta competencia en materia de inmigración en virtud del art. 149.1.2 CE , tuvimos, sin embargo, ocasión de señalar que 'la evolución del fenómeno inmigratorio en España impide configurar la competencia estatal ex art. 149.1.2 CE como un título horizontal de alcance ilimitado que enerve los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas de carácter sectorial con evidente incidencia en la población migratoria, en relación con la cual han adquirido especial importancia las prestaciones de determinados servicios sociales y las correspondientes políticas públicas (educación, asistencia social, sanidad, vivienda, cultura, etc.)' ( STC 31/2010, de 28 de junio , FJ 83). Ello supone que 'si al Estado ha de corresponder, con carácter exclusivo, la competencia en cuya virtud se disciplina el régimen jurídico que hace del extranjero un inmigrante y atiende a las circunstancias más inmediatamente vinculadas a esa condición, a la Generalitat puede corresponder aquella que, operando sobre el extranjero así cualificado, se refiere estrictamente a su condición' (como trabajador en la STC 31/2010, de 28 de junio , FJ 83), en este caso, como perceptor de asistencia social en Cataluña. Por tanto, los fondos consignados al IMSERSO, entidad gestora adscrita, al hoy Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, en el programa 3133 son encuadrables, por su finalidad, en la materia asistencia social, sin que en este concreto supuesto, el Estado ostente un título competencial específico o genérico de intervención. Así lo confirmamos en la STC 227/2012, de 29 de noviembre , cuando descartamos que unas ayudas que tenían como objeto el fomento de la integración de los inmigrantes pudiesen relacionarse con el título competencial ex art. 149.1.1 CE , pues, consideramos que no cabía apreciar conexión directa con 'la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales' ya que, entre otras razones, al dirigirse las ayudas a la integración de inmigrantes extranjeros no se trataba de la igualdad de todos los españoles (FJ 5)'.

De este modo, se excluye también la posibilidad de reconocer la competencia estatal sobre la base del apartado 1.1. del artículo 149 que plantea el Abogado del Estado en su contestación a la demanda con referencia al principio de igualdad.

La Sentencia del Pleno 227/2012, de 29 de noviembre se pronuncia en estos términos: 'En la STC 31/2010, de 28 de junio , afirmamos que 'la evolución del fenómeno inmigratorio en España impide configurar la competencia estatal ex art. 149.1.2 CE como un título horizontal de alcance ilimitado que enerve los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas de carácter sectorial con evidente incidencia en la población migratoria, en relación con la cual han adquirido especial importancia las prestaciones de determinados servicios sociales y las correspondientes políticas públicas (educación, asistencia social, sanidad, vivienda, cultura, etc.)'. Esa doctrina llevó a este Tribunal a considerar conforme a la Constitución, por ejemplo, la previsión que realiza el art. 138 del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña en relación con la competencia de la Generalitat en materia de primera acogida de las personas inmigradas, que incluye las actuaciones socio-sanitarias y de orientación, pues afirmamos que 'precisamente en el contexto de la integración social y económica de la población inmigrante se insertan el conjunto de competencias o potestades, de evidente carácter asistencial y social que el art. 138.1 atribuye a la Generalitat, las cuales en ningún caso puede entenderse que releguen la competencia exclusiva que el Estado ostenta en materia de inmigración.' ( STC 31/2010 , FJ 83). Si bien la entrada y la residencia de extranjeros se inscriben en el ámbito de la inmigración y la extranjería, las ayudas previstas en la orden objeto del presente conflicto no se corresponden con esta materia constitucional, pues el objeto de las mismas -el fomento de la integración de los inmigrantes a través de la realización de programas innovadores que faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia- es más propio, como explicaremos ahora, de la materia de asistencia social.

Y continúa diciendo esta Sentencia que 'El art. 166 EAC caracteriza las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de asistencia social como exclusivas; no obstante, como hemos tenido oportunidad de reiterar, la competencia de la Comunidad Autónoma 'no impide el ejercicio de las competencias del Estado ex art. 149.1, sea cuando éstas concurran con las autonómicas sobre el mismo espacio físico o sea sobre el mismo objeto jurídico' ( STC 31/2010, de 28 de junio ). A este respecto debemos insistir una vez más en que las competencias autonómicas sobre materias no incluidas en el art. 149.1 CE , aunque se enuncien como 'competencias exclusivas', no cierran el paso a las competencias estatales previstas en aquel precepto constitucional. Por tanto, y como ya tuvimos ocasión de afirmar en relación, precisamente, con el art. 166 EAC, 'el enunciado de la competencia autonómica como exclusiva no enerva las diferentes competencias del Estado que puedan estar implicadas ( art. 149.1.6 , 7 y 17 CE , entre otras), debiendo insistir, no obstante, en que de ningún modo se precisa una expresa salvaguarda de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado por el art. 149.1 CE , puesto que constituyen límites infranqueables a los enunciados estatutarios' ( STC 31/2010 , FJ 104).En la Sentencia 13/1992 el Tribunal Constitucional ya estableció un esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en cuanto al ejercicio de la potestad subvencional de gasto público, resumido en cuatro supuestos generales que, pese al carácter abierto del esquema en el que se insertan, continúan siendo referente constante de nuestra doctrina posterior y de las alegaciones de las partes en los procesos de constitucionalidad. Dichos supuestos generales concilian la distribución competencial existente en cada materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por un lado, con la reconocida potestad subvencional de gasto público que ostenta el Estado, por otro. Así, la regla general sobre el ejercicio de la potestad subvencional de gasto público del Estado en aquellas materias en las que las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva y el Estado carece de título competencial alguno, tanto genérico como especifico, indica que la intervención estatal debe limitarse a 'decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores ... de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad', y que 'esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado' - STC 13/1992 , FJ 8 a)-. No obstante, en la concreta materia de asistencia social debemos tener presente además nuestra reciente doctrina sobre el alcance de la potestad subvencional estatal en ese campo, según la cual, aun tratándose de una materia incluida en el primero de los cuatro supuestos sistematizados en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992 hemos afirmado que 'consideraremos incluida en la esfera de la competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional -objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso- mientras que situaremos dentro de la competencia autonómica lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos' ( SSTC 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 7 y 36/2012, de 15 de marzo , FJ 8; doctrina aplicada posteriormente en las SSTC 72/2012, de 16 de abril , FJ 4 73/2012, de 16 de abril , FJ 4 77/2012, de 16 de abril , FJ 4 173/2012, de 15 de octubre , FJ 7 4 y 177/2012, de 15 de octubre , FJ 7'.

En sentencia de 18 de junio de 2012, recurso 6513/2009, también el Tribunal Supremo se pronuncia sobre la cuestión, y casa la sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de octubre de 2009 con el efecto de declarar la nulidad de la Orden TAS/421/2008 de 19 de febrero, invocando como justificación básica de esa decisión la doctrina reflejada en la citada sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992 . Manifiesta al respecto lo siguiente: 'No obstante cabe añadir que en la reciente STC 178/2011, de 8 de noviembre , publicada en el BOE de 7 de diciembre insiste el máximo intérprete constitucional resolver el conflicto positivo de competencia 5250/2005 promovido por la Generalitat de Cataluña contra la Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del área de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales en su reiterada doctrina según la cual 'el poder de gasto del Estado no puede concretarse y ejercerse al margen del sistema constitucional de distribución de competencias, pues no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado' ( STC 13/1992, de 6 de febrero , FJ 4, con remisión a otras), hay que señalar que en esta misma STC 13/1992 , FJ 8, determinamos que, según sea el reparto constitucional de competencias en la materia de que se trate, las subvenciones estatales que se establezcan deben reconducirse a algunos de los cuatro supuestos que allí se describen, con las consecuencias en el reparto competencial que también allí se expresan. (FJ 5.º). Procede luego a analizar los supuestos primero o cuarto al tratarse de subvenciones propias de la materia 'asistencia social'. Recalca al final del FJ Sexto que su doctrina 'sobre el instrumento normativo en el que se han de contener las subvenciones estatales que se instrumenten en materias en las que el Estado ostente la competencia para dictar normas básicas ha considerado inadecuado que una vez fijado el régimen subvencional básico en norma de rango adecuado -ley o real decreto- se continúe reformulando dichas bases a través de normas de rango inferior ( STC 213/1994, de 14 de julio , FJ 10). Por tanto, con mayor rigor hemos de rechazar ahora la reformulación de cualquiera de los aspectos nucleares de las subvenciones -en este caso, las características de los programas asistenciales- a través de resoluciones de desarrollo de la orden ministerial en aquellas materias en las que el Estado carece de título genérico o específico de intervención, como es el caso.'. Y concluye en su FJ séptimo que 'a partir de los criterios contenidos en el fundamento jurídico 8 a) de la STC 13/1992 . Por tanto, consideraremos incluida en la esfera de la competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional -objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso- mientras que situaremos dentro de la competencia autonómica lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos, ya que es doctrina reiterada de este Tribunal que 'las normas procedimentales ratione materiae deben ser dictadas por las Comunidades Autónomas competentes en el correspondiente sector material, respetando las reglas del procedimiento administrativo común (por todas, STC 98/2001, de 5 de abril , FJ 8, con cita de la STC 227/1998, de 26 de noviembre , FJ 32)' ( STC 188/2001, de 20 de septiembre ).' Se reafirma, pues, la doctrina ya invocada por la Generalitat en el presente recurso, en el segundo motivo que analiza el orden constitucional de distribución de competencias en materia de asistencia social y actividad subvencional respecto a la exclusividad de la misma en cuanto a la fijación de las bases para la distribución y control de las ayudas aunque el Estado pueda determinar el montante'.

El Tribunal Constitucional ha venido de este modo considerando que diversas Órdenes Ministeriales sobre concesión de subvenciones para el desarrollo de programas a favor de la integración de inmigrantes vulneran la competencia de las Comunidades Autónomas precisamente por percutir en el ámbito de la asistencia social, de competencia autonómica.

La Orden TAS 3441/2005 y la Orden TIN 2158/2008, así como la Orden ESS 1744/2012, anulada por Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de noviembre de 2013 , hacen todas referencia a la materia citada, y su objeto se relaciona con la inclusión social, prevención de situaciones de riesgo y promoción de convivencia ciudadana de personas inmigrantes. La última señala específicamente que 'El objeto de estas subvenciones es la realización de programas innovadores encaminados a favorecer la integración de los inmigrantes y la convivencia ciudadana que promuevan la gestión de la diversidad', del todo análogo al objeto de las subvenciones controvertidas en el presente proceso.

No hay duda por tanto que también ahora la materia se incardina en la 'asistencia social', sobre cuyo concepto precisa la Sentencia del Tribunal Constitucional 33/2014 , antes citada, que '...la asistencia social vendría conformada como una técnica pública de protección, lo que la distingue de la clásica beneficencia, en la que históricamente halla sus raíces'.

Recordemos también que la Orden ESS1423/2012, de 29 de junio, que sirve de base a la Resolución impugnada, describe su objeto en el artículo 1, apartado 2, indicando que 'El objeto de estas subvenciones será la realización de programas que fomenten la integración sociolaboral, el retorno, la reagrupación familiar, los procesos de acogida e integración, así como los programas cofinanciados por Fondos de la Unión Europea dirigidos a personas inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal'.

La conclusión, en fin, no puede ser otra que considerar que la materia afectada es la de asistencia social, por lo que resulta plenamente afectada por la doctrina constitucional expuesta.

Y en la misma línea ha de situarse la sentencia del Tribunal Constitucional 154/2013, de 10 de septiembre , que resuelve un conflicto de competencia planteado por la Generalitat de Cataluña también sobre convocatoria de subvenciones públicas, en ese caso para habilitar plazas de alojamiento para persona inmigrantes.

Como exponente último de esta doctrina merece citarse la Sentencia del Tribunal Constitucional 78/2014, de 28 de mayo , que estima el conflicto de competencia planteado por la Xunta de Galicia en relación a la Resolución de la Dirección General de Integración de Inmigrantes de 16 de julio de 2009, sobre convocatoria de subvenciones a municipios, mancomunidades y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, materia que incide de lleno en el tema objeto del presente recurso.

Concluye el Tribunal Constitucional en este caso que la Resolución controvertida está viciada de incompetencia, razonando como sigue: 'Así, debemos descartar que las ayudas del Estado convocadas y reguladas por la resolución impugnada puedan fundamentarse en la competencia del Estado sobre inmigracióndel artículo 149.1.2 CE pues, dicho en los términos que utilizamos en la STC 26/2013 , 'ciertamente, en el ámbito de la prestación de servicios públicos a los inmigrantes en ejercicio de sus derechos sociales -por ejemplo, educación, sanidad, vivienda, servicios sociales o cultura- el Estado siempre podrá ejercer sus competencias específicas reservadas en los diversos títulos del artículo 149.1 CE -competencias, por ejemplo, en materia de educación, sanidad o régimen de la seguridad social-. Sin embargo, se debe excluir que sobre tal ámbito incida la competencia reservada al Estado en el artículo 149.1.2 CE Así, si bien la entrada y residencia de extranjeros se inscriben en el ámbito de la inmigración y la extranjería, las ayudas previstas en la orden objeto del presente conflicto no se corresponden con esta materia constitucional, pues el objeto de las mismas -la realización de programas innovadores en materia de integración de los inmigrantes, entendiendo a estos efectos como innovadores aquellos programas cuyas actuaciones introduzcan nuevas formas de intervención social, faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia ciudadana en el entorno local según el artículo 1 de la orden objeto de conflicto- es más propio... de la materia de asistencia social'. b) Debemos descartartambién que las ayudas del Estado convocadas y reguladas por la resolución impugnada puedan fundamentarse en la competencia del Estado sobre hacienda general y deuda del Estadodel artículo 149.1.14 CE dado que, como dijimos en la STC 26/2013 , 'tal doctrina [ STC 233/1999 ] nos ha llevado a descartar recientemente que el Estado ejercite la competencia sobre 'hacienda general' contemplada en el artículo 149.1.14 CE , cuando su regulación no tenga como objeto o finalidad principal ni la regulación de instituciones comunes de la hacienda local, ni la salvaguarda de la suficiencia financiera de las entidades locales ( STC 150/2012, de 5 de julio , FJ 4)' y, en consecuencia, 'a descartar que el Estado ejercite en este caso la competencia sobre ''hacienda general'' contemplada en el artículo 149.1.14 CE , pues las ayudas previstas en las disposiciones referidas no tienen como objeto o finalidad principal ni la regulación de instituciones comunes de la hacienda local, ni la salvaguarda de la suficiencia financiera de las entidades locales. Ciertamente, a través de las ayudas previstas, el Estado financia a los Ayuntamientos para que realicen programas que faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia. Pero esta transferencia de recursos de la hacienda estatal a las locales persigue no tanto la financiación de las entidades locales como la integración social de la población inmigrante'. c) No podemos tomar en consideración, en tercer lugar, que lasayudas del Estado convocadas y reguladas por la resolución impugna puedan ampararse en la competencia del Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas( art. 149.1.18 CE ), en tanto que en la citada STC 26/2013 rechazamos 'la posibilidad de que el carácter bifronte del régimen local, que, entre otros extremos, permite que el Estado entable relaciones directas con las entidades locales, pueda fundamentar que el Estado puede interesarse en el ejercicio de las competencias locales mediante el otorgamiento de subvenciones directas sin intervención autonómica, pues tal como dijimos entonces ''este planteamiento debe rechazarse ya que no se refiere a una materia o sector de la actividad pública en concreto. ..'' ( STC 150/2012, de 5 de julio , FJ 4 [ STC 227/2012 , FJ 4 d), comillas interiores suprimidas]'. En fin, procede, tal como alega la Xunta de Galicia, encuadrar las ayudas controvertidas en la materia de asistencia socialporque, como se dijo en la STC 26/2013 , 'este Tribunal ya ha tenido ocasión de definir el alcance de la materia asistencia social, cuando ha afirmado que, ''atendiendo a las pautas de algunos instrumentos internacionales como la Carta social europea, la asistencia social, en sentido abstracto, abarca a una técnica de protección situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ella. Se trata de un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social y que opera mediante técnicas distintas de las propias de ésta. Entre sus caracteres típicos se encuentran, de una parte, su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios, y, de otra, su dispensación por entes públicos o por organismos dependientes de entes públicos, cualesquiera que éstos sean. De esta forma, la asistencia social vendría conformada como una técnica pública de protección, lo que la distingue de la clásica beneficencia, en la que históricamente halla sus raíces'' ( STC 36/2012, de 15 de marzo , FJ 4, concluyendo que '[b]ajo esta caracterización se deben encuadrar las subvenciones recogidas en la orden objeto del presente conflicto de competencia, pues tienen como objeto precisamente, tal como se recoge en su art. 1, ''la realización de programas innovadores en materia de integración de los inmigrantes. A estos efectos, se entiende como innovadores aquellos programas cuyas actuaciones introduzcan nuevas formas de intervención social, faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia ciudadana en el entorno local'''.

Y añade en su Fundamento de Derecho 7 que 'Expuesto el marco competencial y los términos del debate procesal trabado entre las partes, apreciamos que, al igual que las citadas SSTC 227/2012 y 26/2013 , FJ 7, «lo discutido resulta ser la concurrencia de las circunstancias excepcionales previstas en la doctrina constitucional (en concreto, en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992, de 6 de febrero ) para que resulte justificada la regulación completa de las subvenciones y la centralización de la gestión que se contienen en la orden y la resolución objeto de conflicto. De hecho, el debate trabado entre las partes, una vez encuadradas las ayudas controvertidas en la materia asistencia social, es reconducible a la determinación del supuesto que, de los cuatro que hemos contemplado en nuestra doctrina, resulta de aplicación a las ahora controvertidas». En concreto debemos pronunciarnos, como también sucedía en las mencionadas Sentencias, sobre si a las ayudas convocadas y reguladas en la Resolución de 16 de julio de 2009, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, es aplicable el supuesto a) o d) de los sistematizados en la STC 13/1992 , FJ 8. En atención a las características de las ayudas convocadas y reguladas en la Resolución de 11 de agosto de 2008, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, que como ya hemos constatado son prácticamente idénticas a las de la convocatoria de 2009 que ahora nos ocupa, afirmamos en la STC 26/2013 que, «al no poder justificarse aquellas en título competencial estatal alguno, ni genérico ni específico, tal como hemos argumentado en los fundamentos jurídicos 5 y 6 de la presente Sentencia, no se cumple la premisa exigida por el cuarto supuesto de la STC 13/1992 , FJ 8 d), para justificar la gestión centralizada -que el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia-, por lo que no es necesario entrar a examinar si se dan las otras circunstancias excepcionales que exige aquel supuesto». Por tanto, puesto que la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre asistencia social y el Estado no ha invocado título competencial suficiente -genérico o específico- sobre la misma, las ayudas quedan ubicadas en el referido primer supuesto [ STC 13/1992 , FJ 8 a)], que excluye la posibilidad de gestión centralizada'.

Lo hasta aquí expuesto conduce necesariamente a la estimación del recurso y consiguiente anulación de la Resolución contra la que se dirige por manifiesta incompetencia del órgano que la dictó, debiendo hacer dos precisiones en relación con los pedimentos subsidiarios que hace el Abogado del Estado.

Por un lado, es indudable la legitimación de la Generalitat de Cataluña para promover el presente recurso y para reclamar la nulidad de la Resolución impugnada, y ello precisamente por entender que la competencia en la materia cuestionada le corresponde, como en efecto es así conforme a lo hasta aquí expuesto.

Y, en segundo lugar, el alcance que cabe atribuir a la declaración de nulidad no puede limitarse sólo al ámbito territorial de la entidad reclamante por cuanto la razón que justifica esa nulidad deriva de la vulneración de los preceptos constitucionales que regulan la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no solo de la infracción de normas contenidas en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. Solución que acoge también la última de las sentencias del Tribunal Constitucional citada (78/2014, de 28 de mayo ), cuyo Fallo es del tenor literal siguiente: ' Estimar el conflicto positivo de competencia núm. 10694-2008 interpuesto por la Xunta de Galicia contra la Resolución de 16 de julio de 2009, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, por la que se convoca la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, y en consecuencia declarar, con los efectos previstos en el fundamento jurídico 9 de la presente Sentencia, que la resolución referida vulnera las competencias de la Xunta de Galicia';y su Fundamento Jurídico 8 -por error se refiere el Fallo al 9, en realidad inexistente-, señala literalmente que ' Procede declarar, a partir del razonamiento precedente, que la Resolución de 16 de julio de 2009, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, por la que se convoca para el año 2009 la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, es inconstitucional en su totalidad, en cuanto viciada de incompetencia, por corresponder a la Comunidad Autónoma la gestión de tales subvenciones, en la que se inscribe su convocatoria...'.

QUINTO .- Las costas habrán de ser satisfechas por la Administración demandada conforme a lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al haber sido estimado el recurso y anuladas las Resoluciones contras las que se dirige.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Francisco Miguel Velasco Muñoz Cuéllar actuando en nombre y representación de la GENERALIDAD DE CATALUÑAcontra la Resolución de 14 de mayo de 2013, del Director General de Migraciones del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, por la cual se convocó la concesión de subvenciones en el área de integración de personas inmigrantes, así como contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del requerimiento previo de anulación formulado por la misma Generalidad de Cataluña frente la referida Resolución, debemos declarar y declaramos la nulidad de las referidas Resoluciones. Con expresa imposición de cotas a la Administración demandada.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y contra la que cabe recurso de casación preparándolo ante esta Sala mediante escrito que habrá de presentarse en el término de diez días a contar desde el siguiente a su notificación, conforme previene el artículo 89 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y previa la constitución del preceptivo depósito, pronunciamos, mandamos y firmamos.

Procedimiento Ordinario 97/2013

PUBLICACIÓN.-Dada, leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado/a Ponente D./Dña. Francisco de la Peña Elías, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día 14 de enero de 2015 de lo que, como Secretaria, certifico.