Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 681/2022, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 233/2021 de 15 de Septiembre de 2022

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Sexta

C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2021/0007220

Procedimiento Ordinario 233/2021

Demandante:ASOCIACION UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES

PROCURADOR D./Dña. DOMINGO JOSE COLLADO MOLINERO

Demandado:DIRECCION GENERAL DE LA GUARDIA CIVIL

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

SENTENCIA Nº 681

Presidente:

D./Dña. Mª TERESA DELGADO VELASCO

Magistrados:

D./Dña. CRISTINA CADENAS CORTINA

D./Dña. RAMÓN FERNÁNDEZ FLOREZ

D./Dña. JOSE RAMON GIMENEZ CABEZON

D./Dña. LUIS FERNÁNDEZ ANTELO

En la Villa de Madrid, a quince de septiembre de dos mil veintidós.

VISTO el presente recurso contencioso-administrativo núm. 233/2021interpuesto por el procurador de los tribunales D. Domingo José Collado Molinero en nombre y representación de la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILEScontra la Orden General nº 4, de 12-02-21, de la Dirección General de la Guardia Civil, por la que se regulan los incentivos al rendimiento del personal de la Guardia Civil (BOGC 16.02.21).

Habiendo sido parte en autos la Administración demandada representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO. - Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, previa remisión completa del expediente administrativo, tras varios requerimientos al efecto, se emplazó a la parte demandante para que formalizara su demanda, lo que verificó mediante escrito en que postuló una sentencia que anulase la actuación administrativa impugnada.

SEGUNDO. - El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicó se dictase sentencia de inadmisión o, en su defecto, desestimatoria del recurso interpuesto.

Consta en autos el previo acuerdo social adoptado en legal forma para interponer el presente recurso, aportado con el escrito de interposición, a lo que en hipótesis se alude en tal contestación, entendiéndose cumplido el requisito establecido en del artículo 45.2 d) LJCA, sin que dicha parte en conclusiones objete nada al respecto.

TERCERO. - Fijada la cuantía litigiosa en indeterminada y habiéndose acordado recibir el proceso a prueba, se tuvo por reproducida y se practicó la documental admitida a la actora, con el resultado obrante en autos.

A continuación se abrió trámite de conclusiones, que se cumplimentó por su orden por las partes, cual obra en autos, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento.

CUARTO. - Para votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia del día 14 de septiembre de 2022, teniendo lugar.

QUINTO. - En la tramitación y orden de despacho y decisión del presente proceso se han observado las prescripciones legales pertinentes.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente el Magistrado de la Sección Ilmo. Sr. D. José Ramón Giménez Cabezón.

Fundamentos

PRIMERO. -Se impugna en esta litis, cual se señaló, la Orden General nº 4, de 12-02-21, de la Dirección General de la Guardia Civil, por la que se regulan los incentivos al rendimiento del personal de la Guardia Civil (BOGC 16.02.21).

Dicha Orden General, cual indica su preámbulo, desarrolla el sistema de incentivos al rendimiento de este colectivo profesional público, previsto en el RD 950/15, de 29-07, sobre retribuciones de las FCSE, cuyo artº 4 C) se refiere al complemento de productividad.

Tras hacer referencia a sus precedentes, señala que se mantiene en gran medida la estructura retributiva de la Orden precedente (OG 12/14, de 13.12.14), con la finalidad de introducir únicamente los cambios necesarios en el sistema de gestión de incentivos al rendimiento, con la premisa de que todos los miembros del Cuerpo puedan ver incrementada, en mayor o menor medida, la retribución que venían recibiendo por este concepto.

Se significa por último en el citado preámbulo que durante su tramitación han sido informadas y consultadas todas las asociaciones profesionales con representación en el Consejo de la Guardia Civil, que, conforme al artº 54 de la LO 11/07, de 22-10, de derechos y deberes de la Guardia Civil, ha informado el presente proyecto.

SEGUNDO. -La demanda actora se sustenta, en resumen suficiente, en que se trata de una disposición de carácter general que es nula de pleno derecho por los motivos que siguen:

1.- Falta de competencia del órgano autor de la misma, debiendo emanar la regulación, en cuanto desarrollo de aspectos sustanciales de la LO 11/07, de 22-10, de derechos y deberes de la Guardia Civil, del Gobierno o Ministerio del Interior, en uso de la potestad reglamentaria y no por medio de Orden General (OG) del Director General actuante.

2.- Regula aspectos sustanciales relativos a las retribuciones complementarias de los diferentes empleos de la Guardia Civil, procediendo además a modificar la OG 11/14, de 23-12, sobre regímenes de prestación del servicio y jornada y horario de este personal, no pudiendo ser considerada como una mera instrucción de servicio.

3.- Falta del obligado dictamen del Consejo de Estado, al tratarse de una norma reglamentaria, lo que determina su nulidad ( STS 24.02.20, entre otras), careciendo además de memoria justificativa, memoria económica, tabla de vigencias e informe de impacto de género, cual resulta obligado en disposiciones de carácter general, conforme a lo previsto además en la OG 103/89, de 5-07, sobre procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter genera, y la Resolución de 18.01.18 de la DG Guardia Civil, sobre informes de impacto de género.

La Abogacía del Estado se opone a la demanda actora, instando la confirmación de la actuación impugnada en cuanto conforme a Derecho y sustentando en síntesis cual sigue:

1.- Inadmisión del recurso por falta de legitimación activa de la Asociación profesional recurrente, por ausencia de interés legítimo, en tanto que la impugnación se limita a sustentar su carácter reglamentario, sin respetarse la competencia para aprobarla y el procedimiento de elaboración, sin atacar, no obstante, su contenido, con cita de precedentes de Sala al respecto.

Se trataría aquí de una mera defensa de la legalidad, sin existir para la actora un beneficio o evitación de un perjuicio.

2.- No estamos ante una disposición de carácter general, sino ante instrucciones u órdenes de servicio ( artº 6.1 Ley 40/15, de 1-10, sobre régimen jurídico del sector público), sin pretender innovar el ámbito normativo, sólo que trasciende la mera consideración de acto interno para integrarse en la categoría de acto administrativo con una pluralidad de destinatarios, susceptible por ello de impugnación en sede jurisdiccional.

Remite al efecto al informe de 4.12.20 de la Asesoría Jurídica de la DG Guardia Civil (folios 21 a 29 del expediente), señalando que no se trata de un reglamento autónomo, sino que desarrolla para su ejecución los conceptos retributivos de productividad y servicios extraordinarios del citado RD 950/05, de 29-07.

Cita en su favor la STS de 30.01.18 sobre la materia, y en particular las sentencias firmes de esta Sala, Sección 1ª, nº 660/2016 , de 26.09.16 (PO 301/15-ROJ 14534), así como la anterior sentencia nº 431/16, de 14.06.16 (PO 302/15- ROJ 8582), sobre la OG 12/14, de 23-12, por la que se determinan los regímenes de prestación del servicio, jornada y horario del personal de la Guardia Civil, a la que atribuyen el carácter de instrucción u orden de servicio,.

Así la OG recurrida, se señala, constituye el soporte formal adecuado para verificar la actividad de dirección propia de la DG del Cuerpo, que se concreta en emitir las instrucciones correspondientes para la asignación de los incentivos al rendimiento de estos profesionales.

3.- Señala por último que no se han omitido trámites procedimentales esenciales, dado su carácter no normativo, habiéndose publicado en el BOGC, con informe del citado Consejo de la Guardia Civil y la participación de las Asociaciones profesionales en los grupos de trabajo previos, cual obra al expediente.

En sede conclusiva ambas partes reiteran sus postulados, haciendo referencia la actora a la STS, Sección 4ª, nº 442/22, que refuerza la legitimidad de las Asociaciones profesionales de la Guardia Civil para la defensa de los intereses económicos y sociales de sus miembros, así como a los autos de 11.11.21 y 20.01.22, sobre admisión de recursos de casación, en que se plantea el carácter normativo o no de determinadas Ordenes Generales en este ámbito.

Por su parte la Abogacía del Estado añade que la presente materia ha sido tradicionalmente regulada por OG, con los recogidos pronunciamientos de la Sala sobre su carácter no normativo, citando por último la reciente sentencia de 7.04.22 (PO 196/21 -ROJ 4739),que desestima recurso asociativo contra la propia OG impugnada en autos.

TERCERO. -Comenzando por la alegada falta de legitimación activa de la recurrente, ha de significarse que la legitimación de las asociaciones o en su caso de sindicatos ha sido reiteradamente analizado por la jurisprudencia, debiendo partirse del artº 19 LJCA, que dispone al efecto:

'1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

b) Las corporaciones, asociaciones,sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos....'.

La doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre el concepto de legitimación, así, por ejemplo, la STS de 13 de julio de 2015, recurso 1617/2013 ,contiene una serie de precisiones de especial relevancia, así dispone:

'En efecto, la doctrina jurisprudencial de esta Sala ha señalado:

a) Por interés, que la normativa vigente califica bien de 'legítimo, personal y directo', o bien, simplemente, de 'directo' o de 'legítimo, individual o colectivo', debe reputarse toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico- administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos.

b) Ese interés, que desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal

jurisdiccional es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital y en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado precisamente con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio como resultado inmediato de la resolución dictada.

c) Ese 'interés legítimo', que abarca todo interés que pueda resultar beneficiado

con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la legalidad), puede prescindir, ya, de las notas de 'personal y directo', pues tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional (en Sentencias, entre otras, de este último, 60/1982, de 11 octubre , 62/1983, de 11 julio , 160/1985, de 28 noviembre , 24/1987 , 257/1988 , 93/1990 , 32 y 97/1991 y 195/1992 , y Autos 139/1985 , 520/1987 y 356/1989 ) han declarado, al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, que éste no sólo es superado y más amplio que aquél sino también que es, por sí, autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa o jurisdiccional a dictar ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien se persona.

d) Salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la acción pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo

ciudadano de la legalidad, pues es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida ya que como señaló la sentencia de esta Sala de 26 de noviembre de 1994 , la legitimación 'ad causam' conlleva la necesidad de constatar la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el objeto de la pretensión, o como dijo la sentencia de 21 de abril de 1997 , se parte del concepto de legitimación 'ad causam' tal cual ha sido recogido por la doctrina como atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional, que le permite impugnar una actuación administrativa que él considera ilegal, y que ha incidido en su esfera de intereses y la defensa de ese derecho requiere, como presupuesto procesal, que el acto impugnado afecte, por tanto, a un interés del recurrente.

La respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos. La existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés, cuya alegación y prueba, cuando es cuestionado, es carga que incumbe a la parte que se lo arroga.

Como señala la STC 52/2007, de 12 de marzo, el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre; 173/2004, de 18 de octubre, y 73/2006, de13 de marzo; con relación a un sindicato.)'.

El Tribunal Constitucional en sentencia 89/2020, de 20 de julio , ha reflejado los criterios generales sobre legitimación de sindicatos, a los que sería asimilable una asociación profesional, del siguiente modo:

'a) Debemos partir, en primer lugar, de un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia, una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo. La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional, no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del derecho privado. Cuando la Constitución y la ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores uti singuli, sean de necesario ejercicio colectivo, en virtud de una función de representación que el sindicato ostenta por sí mismo, sin que deba condicionar necesariamente su actividad a la relación de pretendido apoderamiento ínsita en el acto de afiliación, que discurre en un plano diverso del de la acción propiamente colectiva. Por esta razón, es posible reconocer en principio legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en el que estén juego intereses colectivos. Queda así clara 'la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa, incluso jurisdiccional, de los derechos e intereses de los trabajadores' (por ejemplo, STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5).

b) Ahora bien, desde la STC 101/1996, de 11 de junio, venimos exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, reconducible a su relevancia constitucional, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. Y ello porque, según recordamos allí, 'la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer'. Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas sindicales la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso, a saber: ostentar interés legítimo en él. Por tanto, concluimos en la citada STC 101/1996, la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto o legitimatio ad causam, 'ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso a 'un interés en sentido propio, cualificado o específico' ( STC 97/1991, FJ 2, con cita de la STC 257/1988). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial' ( STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2)

c) En definitiva, hemos señalado con reiteración que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que este acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores. Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado'.

En relación en concreto con la legitimación de una asociación profesional, el Tribunal Supremo ha examinado este tema, y en STS de 13 de julio de 2016 (Rec.2542/2015 )detalla:

'Se deben interpretar con amplitud las fórmulas que emplean las leyes procesales en la atribución de la legitimación activa [Cfr., por todas, la Sentencia del Tribunal Constitucional - STC- 15/2012, de 13 de febrero, FJ 3.] Porque el contenido esencial y primario del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, y en mayor medida cuando está en juego el acceso a la jurisdicción ( STC 29/2010, de 27 de abril, FFJJ 2 a 4 y Fallo), es obtener una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes.

Se trata, no obstante, de un derecho fundamental de prestación y de configuración legal, en el que ese ejercicio de la tutela judicial efectiva está subordinado a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal. Por ello el derecho se satisface también cuando, como vamos a acordar, se obtiene una decisión de inadmisión o meramente procesal que aprecia en forma razonada la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley que, a su vez, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho ( SSTC 60/1982, de 11 de octubre , FJ 1 ; 321/1993, de 8 de noviembre, FJ 3 ; y 185/2009, de 7 de septiembre , FJ3, entre otras muchas).

(...) La 'legitimatio ad processum' que es la aptitud para actuar válidamente en juicio, es sinónima de la capacidad de obrar y se distingue de la 'legitimatio ad causam' que implica una relación especial entre la persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que debe actuar como actora o como demandada en el proceso. Esta última es la que ahora interesa.

La posición de toda persona legitimada en un proceso debe ser siempre reflejo de un interés. Frente al desinterés del Juzgador, que es idóneo para resolver en forma imparcial, es necesario ser titular de un interés para formular una demanda o para oponerse a ella.

La cuestión a discernir aquí es si la asociación recurrente acciona en defensa de un interés objetivo por la legalidad o como portadora de un interés legítimo, que es el único que la puede legitimar para entablar este recurso. Hay que observar que, conforme al artículo 19.1 b) de la LRJCA, la legitimación 'ad causam', que debe adornar a la asociación recurrente, tiene que ser una legitimación por interés legítimo, pues el precepto citado se la reconoce como asociación, bien afectada, bien legalmente habilitada' para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos'

La alegación y prueba de la legitimación es carga procesal que incumbe a la parte que se la arroga cuando es cuestionada en el proceso [ Sentencias de 13 de julio de 2015 (Casaciones 2487/2013 y 1617/2013) y de 14 de septiembre de 2015 (Casación 2766/2013)], por lo que para elucidar la legitimación de la asociación recurrente debemos atenernos a los alegatos formulados por ella. La respuesta al problema de la legitimación es, además, casuística. No resulta aconsejable una afirmación ni una negación indiferenciada para todos los casos. [Por todas, sentencia de 2 de junio de 2016(Casación 2812/214)].

Esta Sala define la legitimación activa como una titularidad que deriva de la posición peculiar que ostenta una persona física o jurídica frente a un recurso concreto, cuando la decisión que se adopte en el mismo es susceptible de afectar a su interés legítimo [ artículo 19.1 a) LRJCA].

El interés legítimo es el nexo que une a esa persona con el proceso de que se trata y se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). La comprobación de que existe en el caso legitimación 'ad causam' conlleva por ello la necesidad de comprobar la interrelación existente entre el interés legítimo que se invoca y el objeto de la pretensión [ Sentencia del Pleno de esta Sala de 9 de julio de 2013 (Recurso 357/2011 ) y sentencias de 21 de marzo de 2012 (Casación 5651/2008), de 8 de junio de 2015 ( Rec. 39/2014 ) y de 13 de julio de 2015 ( Casaciones 2487/2013 y 1617/2013), con reflejo en las sentencias del Tribunal Constitucional - STC- 52/2007, de 12 de marzo , ( FJ 3) ó 38/2010, de 19 de julio , FJ 2 b).

(...) La asociación ha de resultar afectada para tener la legitimación por la existencia de intereses legítimos colectivos. (...) Nuestra jurisprudencia tiene declarado que no basta la mera auto atribución estatutaria para justificar la legitimación 'ad causam' de una asociación, sino que es además carga del recurrente determinar de forma precisa y pormenorizada en qué puede verse afectado el interés que se invoca y su relación con el objeto de la pretensión [ Sentencia citada del Pleno de 9 de julio de 2013 (Rec. Ordinario 357/2011 )].

(...) El mero interés por la legalidad sigue siendo una legitimación anómala en el ámbito de lo contencioso-administrativo. Es sobradamente conocida la ampliación que hemos venido otorgando al concepto de interés legítimo en los últimos treinta y cinco años, hasta llegar desde el concepto de interés personal y directo al de interés legítimo, en lo esencial por exigencias del artículo 24.1 de la CE [por todas sentencia del Pleno de 9 de julio de 2013 (Rec 357/2011 )]. Sin embargo la extensión actual concepto de interés legítimo no puede llegar a identificar esa legitimación con la acción popular o la acción en defensa estricta de la legalidad, que sólo reconoce el artículo 19.1 de la LOPJ y el artículo 19.1 h) de la LRJCA en los casos en los que esa legitimación viene autorizada expresamente por una disposición con rango de ley'.

Pues bien, sentados estos extremos, la conclusión concreta en el caso examinado es, se adelanta, que concurre legitimación para impugnar la concreta actuación administrativa en cuestión.

Estas Asociaciones tienen entre sus fines ejercer las acciones legales oportunas para defensa de los intereses profesionales, económicos y sociales de sus asociados, así como para la obtención de los fines generales y particulares de la Asociación.

En el caso concreto examinado, sin entrar en defensa de intereses generales en el cumplimiento estricto de la legalidad, se impugna una Orden General de la DG Guardia Civil, por entender, en breve extracto, que el órgano actuante carece de competencia al efecto y que concurren vicios invalidantes de procedimiento en su elaboración, y por ello, pueden verse afectados intereses concretos de sus asociados, afectados por tal OG dado su contenido, de modo que se produce una ventaja concreta en caso de una estimación del recurso, aspecto que anuda la legitimación específica de la Asociación actora con la resolución concreta impugnada en este caso. No cabe admitir la legitimación por una eventual defensa de cumplimiento de la legalidad, sino concreta por los intereses que defiende la Asociación en cuestión.

Por tanto, no puede ser acogida la causa de inadmisión, teniendo en cuenta además, el criterio amplio, establecido por la jurisprudencia, que debe regir en la interpretación de las leyes procesales en esta materia.

Y en este caso, se considera que la Asociación impugna una resolución concreta que puede afectar los intereses de sus asociados, cual se ha descrito anteriormente.

En este mismo sentido y en base a la anterior fundamentación hemos resuelto en la reciente sentencias de 21.01.22 (PO 645/20 ) y 28.01.22(PO 643/20 ),a la vista de las circunstancias del caso y la actuación impugnada, así como de la jurisprudencia constitucional al efecto, en cuanto que establece además una interpretación favorable a la consideración de la legitimación activa de estas Asociaciones en recursos que afecten a los intereses de la misma y sus asociados, cual acontece con las convocatorias en litigio en autos.

Finalmente en el mismo sentido nos hemos pronunciado en la citada sentencia de 7.04.22 (PO 196/21 -ROJ 4739),que desestima recurso asociativo contra la propia OG impugnada en autos, significando a este respecto en su Fº Dº 4º, últimos párrafos:

'Para analizar esta situación, es preciso examinar los fines que la Asociación tiene encomendados, y en sus Estatutos, art. 7, se contienen una serie de fines y actividades. Ninguno de ellos destaca de manera clara que una finalidad de la Asociación esté relacionada con el tema concreto que ahora se plantea. De manera indirecta puede entenderse la promoción de legalidad y respeto a derechos humanos, prevista en el apartado P del art. 7 de los citados Estatutos. En particular cuando se refiere 'al inicio de acciones legales en defensa de los intereses profesionales sociales o generales cuando sea preceptivo y posible'.

Este apartado, si bien de un modo indirecto, permitiría entender que la Asociación actúa en defensa de intereses profesionales, aunque lo vincula a la promoción de la legalidad y defensa de los derechos humanos. En base a un criterio antiformalista y favorecedor del acceso al recurso, ha de entenderse que la asociación pretende defender los intereses profesionales, y entre ellos estarían las retribuciones que pueden verse afectadas por la regulación de los incentivos. Y además, porque tratándose de una Asociación profesional, la defensa de estos intereses debe entenderse como uno de sus fines básicos, aunque el art. 7 de sus estatutos sea impreciso en este concreto punto. No obstante, la defensa de intereses profesionales estaría implícita a una Asociación de esta naturaleza.

Solo de este modo podría entenderse legitimada a la Asociación recurrente en este caso concreto, dados los términos en que se plantea el recurso, la Orden impugnada, los fines asociativos recogidos en sus Estatutos y la naturaleza profesional de la Asociación recurrente'.

CUARTO. -Expuesto lo anterior, la cuestión a solventar se centra exclusivamente, dado el recurso formalizado en autos, en el carácter o no de norma jurídica o disposición de carácter general de la actuación impugnada y en la correlativa cuestión de la competencia y procedimiento a seguir para su elaboración y dictado.

Han de recordarse al respecto las citadas sentencias firmes de esta Sala, Sección 1ª, nº 431/16, de 14.06.16 (PO 302/15- ROJ 8582), sobre la precedente OG 12/14, de 13-12, a la que atribuye el carácter de instrucción u orden de servicio, así como la sentencia nº 660/2016, de 26.09.16 (PO 301/15-ROJ 14534), sobre la OG 11/14, de 23-12, por la que se determinan los regímenes de prestación del servicio, jornada y horario del personal de la Guardia Civil, con igual criterio en la materia.

Asimismo podemos partir de precedente del Tribunal Supremo ( STS de 9.07.18 (Recurso 2049/17-ROJ 2645/18 -), recaído sobre una anterior Orden General sobre materia diferente, enjuiciada asimismo por esta Sala y Tribunal en el PO 104/16, sobre la Orden General nº 10, de 28-12-15, de la D.G. Guardia Civil, sobre desarrollo de los derechos de las asociaciones profesionales de guardias civiles y de sus representantes (BOGC 12.01.16).

A su tenor, dicha última sentencia significa al respecto lo que sigue, en cuanto aquí interesa:

'QUINTO. - Como se ha dicho, la primera de las cuestiones planteadas por el auto de 18 de octubre de 2017 es la central. Pues bien, debe precisarse que no se trata tanto de determinar cuál es la naturaleza jurídica de las órdenes generales en abstracto, como instrumento administrativo en el ámbito de la Administración de la Guardia Civil, sino clarificar cuál es la naturaleza del contenido de la Orden General 10/2015: si es normativo -luego el propio de una disposición general o reglamento-, o bien resolutorio -acto administrativo de destinatario plural- o bien se corresponde con un tercer supuesto que el auto no identifica y que sería el de instrucción o circular de servicio.

SEXTO. - Delimitado así lo litigioso y atendiendo a lo regulado en la Orden General 10/2015, cabe deducir que en lo material o sustantivo contiene una verdadera normativa o reglamentación de ejecución y desarrollo de la Ley Orgánica 11/2007 y esto por las siguientes razones:

1º En lo formal, de su estructura se deduce su impronta normativa: se compone de un preámbulo seguido de un texto articulado que se ordena en capítulos, artículos y concluye con tres disposiciones adicionales, una derogatoria y dos finales. A tal efecto basta estar al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa (publicado por resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia) para deducir que la técnica seguida responde esa vocación normativa.

2º Desde un punto de vista sustantivo, el preámbulo de la Orden General 10/2015 expresamente le atribuye una finalidad refundidora de normas preexistentes: ' La presente Orden General tiene como objetivo principal refundir el contenido y las referencias normativas de lo dispuesto hasta ahora en esta materia' y ese preámbulo confirma su naturaleza reglamentaria al añadir que ampara a las asociaciones profesionales ' teniendo en cuenta que constituye una disposición de carácter general con alcance y significación para los guardias civiles, como se traza con claridad en el ámbito de aplicación y en las definiciones a efectos de la propia Orden'.

3º Que tiene una vocación de norma de ejecución y desarrollo de la Ley Orgánica 11/2007 lo confirma su artículo 1 pues identifica como objeto y finalidad de la misma ' desarrollar, facilitar y asegurar el ejercicio efectivo de los derechos de las asociaciones profesionales de guardias civiles y de sus representantes, recogidos en losartículos 37.2,38.1,40,42,44,45,46,47y48 de la Ley Orgánica 11/2007'; es más, no sólo es esa la finalidad de desarrollo sino que también - como dice el preámbulo- ' la Orden General incorpora cuestiones relevantes con el propósito principal de progresar en el ejercicio de los derechos de asociación y representación en el Cuerpo', es decir, tiene un contenido de innovación.

4º En este sentido basta deducir de su regulación las previsiones generales de la ley que la Orden General 10/2015 desarrolla y concreta. Así el artículo 37 de la Ley Orgánica 11/2007 lo desarrolla el Capítulo V de la Orden General 10/2015; el artículo 40, el artículo 8; el artículo 42, los artículos 1 y 3; el artículo 44, el artículo 9; el artículo 46, el artículo 13; el artículo 47, el Capítulo IV y el artículo 48, en el Capítulo II. Por otra parte, en cuanto al desarrollo de preceptos de la Ley Orgánica 11/2007 que expresamente exigen un desarrollo reglamentario, el artículo 38.1 se desarrolla en el artículo 8 y el artículo 45 en el Capítulo IV.

SÉPTIMO.- Como se ha dicho ya, según el preámbulo la Orden General 10/2015 tiene una vocación también refundidora, ahora bien al refundir las 'referencias normativas' preexistentes a las que alude, lo cierto es que su disposición derogatoria sólo deroga, total o parcialmente, otra orden general, una instrucción y una resolución, no las órdenes ministeriales expresamente citadas en su preámbulo: la Orden INT/3939/2007, de 28 de diciembre o la Orden INT/1715/2013, de 18 de septiembre, esta segunda de clara naturaleza reglamentaria. Tal regulación podría hacer dudar de esa naturaleza materialmente reglamentaria de la Orden General 10/2015, luego que el desarrollo de la Ley Orgánica 11/2007 se haya hecho realmente en las citadas órdenes del Ministerio del Interior o en otra disposición de igual o superior rango, luego la Orden General 10/2015 no se consideraría como norma de desarrollo reglamentario.

OCTAVO. - Frente a tal cuestión cabe deducir que la Orden general 10/2015 guarda coherencia con las órdenes ministeriales antes citadas y esto por las siguientes razones:

1º La Orden INT/3939/2007 se limita a la constitución y regulación del Registro de asociaciones, mientras que la Orden general 10/2015 regula en su Capítulo II aspectos no regulados en la citada Orden INT/3939/2007, si bien hay redundancia en ciertos aspectos como, por ejemplo, su dispongo Segundo coincide con el artículo 4.1. segundo inciso. Y añádase que en el dispongo Cuarto, tal Orden INT/3939/2007 se remite al desarrollo reglamentario de la Ley Orgánica 11/2007, lo que se habría hecho con la Orden general 10/2015.

2º La Orden INT/1715/2013 regula el régimen de acceso a subvenciones por las asociaciones profesionales, pues bien su regulación y la de la Orden general 10/2015 se complementan: la Orden INT/1715/2013 regula el acceso a las subvenciones y la Orden general 10/2015, aparte de referirse en el artículo 16.1 al artículo 37.2 de la Ley Orgánica 11/2007 como precepto objeto de desarrollo, especifica que su regulación es ajena a la de la Orden INT/1715/2013 tal y como se deduce del artículo 16.1 párrafo segundo.

NOVENO. - Conforme a lo expuesto hay que concluir, por tanto, que la Orden General 10/2015 no por razón de su naturaleza jurídico administrativa sino por razón de la materia que regula constituye una disposición general, un reglamento de desarrollo del régimen de las asociaciones profesionales de Guardias Civiles regulado en el Título VI de la Ley Orgánica 11/2007. Por tanto, su regulación responde a las características propias de los reglamentos ejecutivos: constituye un complemento normativo necesario que concreta la regulación general de la Ley Orgánica 11/2015.

DÉCIMO. - Completando lo anterior se añade que no se está ante un acto administrativo, tampoco de destinatario plural, a la vista de su vocación reguladora, abstracta y permanente o de vigencia ilimitada, regulación que no se agota en sí misma; tampoco en su contenido se advierte una resolución que implique una decisión ejecutiva para un supuesto concreto. Y también por razón de su contenido tampoco se advierte una instrucción u orden de servicio tal y como las describe el artículo 21.1 de la Ley 30/1992 , y esto por las siguientes razones:

1º El artículo 1 fija como objeto y finalidad el desarrollo normativo expuesto en el anterior Fundamento de Derecho Sexto 3º y 4º y, además, se alude a la 'relación' de las asociaciones profesionales con la Dirección General de la Guardia Civil; ahora bien, la llamada a esa 'relación' no es para impartir unos criterios a los órganos dependientes de la Dirección General para instruirlos sobre cómo relacionarse con dichas asociaciones, sino para dejar claro que desarrolla ciertos preceptos de la Ley Orgánica 11/2007 y lo hace con respeto a los principios de legalidad, colaboración, participación e igualdad de trato en los que se inspira esa 'relación'.

2º Ligado a lo anterior, mediante la Orden General impugnada la Dirección General de la Guardia Civil no se dirige a 'sus órganos jerárquicamente dependientes' (cf. artículo 21.1 de la Ley 30/1992 ) pues, obviamente, no lo son las asociaciones profesionales; tampoco se dirige a esos órganos que dependen de tal Dirección General para impartirles unas directrices sobre cómo ordenar o gestionar las actividades de esas asociaciones como ya se ha dicho: más bien reglamenta el régimen de esas entidades en el ámbito de la Guardia Civil, concretando, es decir, desarrollando, las previsiones generales de la Ley Orgánica 11/2007.

UNDÉCIMO.- Resuelta así la primera de las cuestiones en las que se ha advertido interés casacional objetivo, la segunda cuestión identificada por el auto de admisión es subsidiaria de la anterior: como se ha concluido que la Orden General 10/2015 contiene la regulación propia de una disposición general, se plantea ' si tiene el rango jerárquico adecuado para desarrollar la regulación que incorpora, si se ha seguido y observado el procedimiento establecido para su elaboración y si ha sido suscrita por autoridad competente para ello' .Pues bien respecto del órgano competente cabe señalar lo siguiente:

1º En cuanto al rango de la norma que se dicte en desarrollo del régimen de las asociaciones profesionales en el ámbito de la Guardia Civil y que regula la Ley Orgánica 11/2007, no cabe aceptar que dentro del sistema de fuentes referido al régimen de derechos de esas asociaciones profesionales tal desarrollo pueda hacerse mediante una orden general. Bajo tal denominación pueden advertirse actos de destinatario plural así como resoluciones aprobatorias de instrucciones o circulares de servicio, pero no una disposición reglamentaria de desarrollo de la Ley Orgánica 11/20017, instrumento a todas luces inadecuado.

2º Rechazado que pueda asumir esa función de ejecución y desarrollo de la Ley Orgánica 11/2007 una orden general, respecto de rango reglamentario que debe adoptarse para la regulación en cuestión, hay que entender como es criterio ya consolidado, que cuando las habilitaciones concedidas por una ley son genéricas el desarrollo reglamentario deberá aprobarse por real decreto. En este caso los llamamientos expresos que hace la Ley Orgánica 11/2007 al complemento reglamentario no identifica un órgano concreto para que ejerza tal potestad, lo que unido al resto de los preceptos que desarrolla lleva a que tal función se efectúe mediante real decreto a la vista de carácter de ley orgánica de las normas objeto de desarrollo, excepción hecha del artículo 37 de la Ley Orgánica 11/2007 (cf. disposición final Primera).

3º La consecuencia de lo dicho es que el órgano competente para dictar esa norma de desarrollo será el Consejo de Ministros. En todo caso cabe añadir que del artículo 12 de Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil , no se deduce tal atribución competencial al Director General de la Guardia Civil en relación con el artículo 4 del Real Decreto 400/2012 , precepto que la sentencia impugnada se limita a reproducir sin razonamiento alguno, hasta su apartado 3.e) aplicando indistintamente el concepto 'misiones' al que se refiere su apartado 1 al resto de las competencias reguladas en los apartados 2 a 3.

4º A lo dicho añádase respecto de la potestad reglamentaria del Director General de la Guardia Civil que por razón de su rango de subsecretario le era aplicable el artículo 15 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , vigente al tiempo de dictarse la Orden General 10/2015. De tal precepto no se deduce apoderamiento para dictar disposiciones generales de desarrollo de una ley, lo que se confirma con el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno ; y cabe añadir que esto no implica la imposibilidad de ejercer tal potestad, para lo cual con la normativa en vigor se precisaría una expreso apoderamiento legal (cf. artículo 129.4 párrafo tercero inciso final de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ).....'.

QUINTO.-Significamos ahora que, aplicando la anterior doctrina jurisprudencial, esta Sala y Sección, en sentencia nº 832/19, de 27 de diciembre de 2019 ( PO 834/18 - ROJ 12222 ),ya firme, estimó el recurso suscitado por la propia Asociación actora en autos contra la Orden General nº 6, de 19-07-18, de la D.G. Guardia Civil, sobre protocolo de actuación para la adopción preventiva de medidas específicas ante situaciones de naturaleza psiquiátrica, psicológica o ante conductas anómalas que afecten a los guardias civiles (BOGC 24.07.18).

Tras recogerse (Fº Dº 1º) que 'Dicha Orden tiene como objetivo, cual significa su propio preámbulo, aprobar el referido Protocolo de carácter preventivo, delimitando los ámbitos organizativos y de desempeño profesional en los que puede actuarse, y configura a la vez medidas de naturaleza provisional y medidas en los ámbitos de enseñanza, atención psicológica y prevención en la materia', concluye dicho precedente de la Sala cual sigue:

'OCTAVO. - A tenor de lo expuesto no puede válidamente sustentarse, cual trata de hacer la Abogacía del Estado, que estamos ante una mera instrucción de servicio en tanto que, en resumen, establece medidas de carácter provisional, cautelar y a ratificar en breve plazo dirigidas al colectivo afectado ante situaciones que requieren de actuación inmediata.

La inmediatez de la actuación requerida, si es el caso, no puede avalar por sí el desarrollo y normación de la materia a través de una mera instrucción o circular, dado el carácter de estos instrumentos no normativos de la Administración y los intereses en juego, además de la falta de rango normativo y de cobertura por norma superior, que incluso reconoce o apunta el propio Gabinete Técnico de la DGGC en su citado informe.

La preexistencia de Protocolos precedentes, emanados de órganos inferiores, tampoco avalo lo actuado, tratándose de recoger en dicha OG la normación unificada de este tipo de medidas, a través del citado instrumento de las órdenes generales en la Guardia Civil.

No se trata aquí de meras instrucciones internas que se limitan a orientar la actividad de los órganos subordinados, sin pretender regular normativamente nada, teniendo como únicos destinatarios a los órganos jerárquicamente inferiores a los que se imparten unos determinados criterios de actuación, sino que, cual se señaló, persigue refundir el contenido y las referencias normativas de lo dispuesto hasta su fecha en la materia, además de incorporar una regulación en detalle de las medidas específicas en cuestión , lo que lleva razonablemente a concluir que constituye una disposición de carácter general con alcance y significación para los guardias civiles que pudieran resultar por ellas afectados, cual se viene significando.'

SEXTO. -Así las cosas y tomando en consideración todo lo anterior hemos de solventar la presente controversia en cuanto al extremo a debate, esto es, el carácter o no de norma jurídica o disposición de carácter general de la actuación impugnada.

En primer lugar ha de señalarse que ya en las citadas sentencias firmes de esta Sala, Sección 1ª, nº 431/16, de 14.06.16 (PO 302/15- ROJ 8582) y nº 660/2016, de 26.09.16 (PO 301/15-ROJ 14534), sobre la OG 11/14, de 23-12, por la que se determinan los regímenes de prestación del servicio, jornada y horario del personal de la Guardia Civil, se señaló cual sigue sobre esta cuestión, atribuyendo a dicha OG el carácter de instrucción u orden de servicio( se añade la cursiva):

'TERCERO.- Es cierto que en la Sentencia dictada por esta Sala y Sección del 28 de enero de 2013 ( ROJ: STSJ M 1291/2013 - ECLI:ES:TSJM :2013:1291) se indicó que (...) Sentado lo anterior y entrando en el análisis de las concretas alegaciones de la parte actora y en concreto en el examen, en primer lugar, de la alegación de nulidad de la Orden impugnada por haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido, al entenderse que existe sin género de dudas la obligatoriedad de ser consultado e informado el Sindicato ASES GC, antes de elaborar la norma que les afecte a sus condiciones profesionales, una de ellas la relativa a sus retribuciones, según lo establecido en la Ley Orgánica 11/2007 de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, y en concreto lo dispuesto en el art. 44 que establece el derecho de las asociaciones profesionales representativas a ser informadas y consultadas en el proceso de elaboración de proyectos normativos que afecten a las condiciones profesionales de los miembros de la institución.

Pues bien frente a esta alegación, hay que señalar que con independencia de que el Sindicato recurrente sea o no una de las asociaciones representativas, la Orden General ahora impugnada no constituye una norma que afecte a las condiciones profesionales de los miembros de la Guardia Civil, en los términos exigidos por el art. 44 citado, ya que la Orden General que ahora se impugna no constituye, un reglamento o disposición de carácter general que son definidos por el art.23.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , como disposiciones aprobadas por Real Decreto o por Orden Ministerial, en cuyo proceso de elaboración sea exigible el referido trámite, ya que como señala el Abogado del Estado, la Orden General a la que nos venimos refiriendo, se incardina en realidad a las potestades que, para la determinación de la cuantía del complemento de productividad, el art.23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto y el art. 4° C del Real Decreto 950/2005, de 29 de julio , de retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, atribuyen al Centro gestor del programa de gasto y, en concreto, en este caso, al Ministerio del Interior. No se trata por lo tanto de un 'proyecto normativo', sino de una instrucción u orden de servicioa las que se refiere el art.21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y que, no teniendo la mencionada naturaleza quedan fuera de la previsión contenida en el citado art.44 de la Ley Orgánica 11/2007.......'.

En la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de 28 de enero de 2013 ( ROJ 1291/2013 ),en que se basan las antes citadas, se desestima el recurso interpuesto contra la Orden General número 3 de 28 de mayo de 2010, publicada en el boletín oficial del Cuerpo de la Guardia Civil de 1 de junio de 2010 por la que se modifica la Orden General número 10 de 16 de junio de 2006, que regula el sistema de gestión del complemento de productividad y de retribución de los sobreesfuerzos realizados por el personal con motivo del servicio, versando pues sobre la misma materia que la actuación aquí recurrida.

SÉPTIMO. -Por otra parte en el razonado informe de 4.12.20 de la Asesoría Jurídica de la DG Guardia Civil (folios 21 a 29 del expediente) sobre este proyecto, se concluye que no se trata de un reglamento autónomo, ya que no desarrolla reglamentariamente los conceptos retributivos de productividad y servicios extraordinarios del citado RD 950/05, de 29-07, señalando en resumen en su parte final cual sigue:

'Quinto. - Expuesta la normativa que resulta de aplicación, y la jurisprudencia aplicable, se debe concluir que, los conceptos objeto del Proyecto sometido a consulta, pueden sin ninguna duda ser regulados mediante Orden General.

Efectivamente, como ya se ha anticipado, son numerosas las razones que avalan la correcta adecuación del rango normativo escogido, para regular los incentivos al rendimiento y las gratificaciones extraordinarias, y a tal efecto se pueden destacar las siguientes:

1. En relación con la naturaleza jurídicade la materia, se debe destacar que en el Proyecto de Orden General no se trata de desarrollar las previsiones legales relativas a los conceptos de 'productividad' y 'gratificaciones por servicios extraordinarios' que aparecen retribuidos en las nóminas de los guardias civiles, y ello fundamentalmente porque dichos conceptos se agotan en cuanto a su regulación en el propio texto reglamentario contenido en el Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, de retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

Por el contrario, de lo que se trata en el Proyecto remitido para informe, es de concretar la distribución entre los efectivos beneficiarios del capítulo retributivo, la cuantía asignada por dichos conceptos. Es decir, disponiendo el titular del departamento ministerial de la suma a retribuir en su conjunto, se trata ahora de individualizar el importe de dicha cuantía para cada guardia civil, y esa actividad, en términos legales, es de pura gestión de las sumas asignadas. En definitiva el objetivo que se persigue, es administrar esas cantidades, y esa labor no es evidentemente de desarrollo normativo, ya que se dirige exclusivamente a determinados funcionarios, por cuyo motivo se considera que es una facultad que se debe contemplar en una Orden General, al consistir en último término en dirigir la actividad de los órganos jerárquicamente dependientes de la Directora General de la Guardia Civil, que serán los que finalmente asignen las cantidades relativas a la productividad y a las gratificaciones extraordinarias.

2. Respecto de las competenciasotorgadas a la Directora General de la Guardia Civil por el Real Decreto 734/2020 de 4 de agosto, de estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, ya se ha referido que de forma exclusiva le corresponden las relativas a la ejecución (entendida sin duda como una actividad de gestión) de la política de personal (incluida las retribuciones) y de los recursos económicos asignados a la Guardia Civil, y en esa línea se ha producido por la citada Orden INT/985/2005, de 7 de abril, la delegación de la competencia del Ministerio del Interior relativa a la gestión de la nómina, recayendo por tanto en la Directora General de la Guardia Civil la función de gestión de las nóminas de los componentes del Instituto, función que exige la concreción de las partidas individualizadas a percibir por cada guardia civil, y ello debe verificarse a través de la correspondiente Orden General.

3. En cuanto la previsión legalsobre la materia, destaca la Ley

30/1984, de 2 de agosto, ya citada, que expresamente atribuye, como no podía ser de otra manera, dada la operación de concreción que se debe verificar, al responsable de la gestión de cada programa de gastos, la facultad de determinar la cuantía individual que deba percibirse por cada concepto retributivo, y en nuestro caso, la suma a recibir por productividad o por gratificaciones extraordinarias.

4. Finalmente, en relación con los antecedentes históricos, resulta de especial relevancia constatar que todas las regulaciones precedentes sobre la materia, se han concretado en Órdenes Generales, incluso la actualmente en vigor Orden GeneraI número 12, de 23 de diciembre de 2014, que regula los incentivos al rendimiento del personal de la Guardia Civil.

Quiere ello de ir, que el instrumento normativo ahora controvertido,

viene siendo utilizado de forma pacífica, al menos desde hace 14 años, sin haber sufrido impugnación alguna ni haber sido cuestionado en cuanto a su idoneidad, lo que sin duda se debe a la correcta adecuación de la Orden General para regular esta materia'.

Por otra parte la cuestión competencial se planteó también en dicha sentencia precedente sobre esta misma OG impugnada ( sentencia de 7.04.22 (PO 196/21 -ROJ 4739), significándose al efecto cual sigue:

'QUINTO.- Centrando el tema en el fondo del recurso, se alega en primer lugar la falta de competencia de la directora general para dictar la Orden. Se da la circunstancia de que la Orden dictada sustituye la anterior, OG 12/2014, con el mismo objeto, regular los incentivos al rendimiento. Dicha Orden emanaba asimismo del Director General de la Guardia Civil. Y a su vez venía a sustituir la anterior OG n. 10 de 16 de junio de 2006. Todas ellas dictadas por el director general de la Guardia Civil, en desarrollo del art. 4 d) del RD 950/2005. Dicha norma prevé en su art. 4 los conceptos retributivos y entre ellos:

C) Complemento de productividad: Estará destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias no previstas a través del complemento específico, y el interés o iniciativa en el desempeño de los puestos de trabajo, siempre que redunden en mejorar el resultado de estos últimos.

Su cuantía individual se determinará por el Ministerio del Interior, dentro de los créditos que se asignen para esta finalidad, y de acuerdo con las mismas normas establecidas para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

D) Gratificaciones por servicios extraordinarios: Estas gratificaciones, que tendrán carácter excepcional, se concederán por servicios extraordinarios realizados fuera de la jornada normal de trabajo. En ningún caso podrán ser fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo, y se concederán por el Ministerio del Interior dentro de los créditos asignados a tal fin

La remisión de esta norma al Ministerio del Interior implica que el sistema de gestión de los incentivos al rendimiento para retribuir al personal, entendiendo por tales incentivos el complemento de productividad y las gratificaciones está atribuida al Ministerio del Interior, sin que se precise en esta norma el órgano que dentro de este Ministerio estaría encargado de ello. Evidentemente, el director General de la Guardia Civil está incardinado en el Ministerio del Interior, con rango de subsecretario, y es el precisamente el órgano encargado de 'ordenar, dirigir coordinar y ejecutar' las misiones que encomiendan al Cuerpo, tal como dispone el art. 4.1 del RD 734/2020, que regula la estructura básica del Ministerio del Interior. Su art. 1 incluye la DGGC en su estructura, y sus funciones se detallan en el art. 4.

En diversas sentencias se han examinado Ordenes Generales emanadas de la Dirección General de la Guardia Civil, sin que se haya considerado defecto alguno de competencia. En fin, no se aprecia manifiesta incompetencia de la Dirección General causante de nulidad en relación con la Orden que se cuestiona en este recurso concreto, que por el contrario, está dictada dentro de las competencias que se le atribuyen al Director General de la Guardia Civil.

Esta Orden introduce determinados cambios en la regulación de los incentivos al rendimiento a partir del acuerdo de equiparación salarial con cuerpos policiales autonómicos. Y establece criterios generales para determinar los citados incentivos al rendimiento'.

OCTAVO. -Así las cosas, la Sala, vistos los antecedentes expuestos, y siguiendo el criterio mantenido en dicho precedente inmediato sobre esta misma actuación, se inclina por la no consideración de dicha OG 4/21 como una disposición de carácter general con las consecuencias correspondientes, y ello teniendo en cuenta principal pero no únicamente la materia de qué trata y las competencias de la Dirección General del Cuerpo en la misma, así como su precedente regulación reglamentaria en el RD 950/05, de 29-07, que han determinado hasta la fecha el dictado de varias Ordenes generales al respecto, sin anulación posterior por este orden jurisdiccional.

Determina lo anterior que no proceda dar lugar a dicho motivo principal del presente recurso, sin que, dada la respuesta al mismo, proceda dilucidar los restantes argumentos de la demanda (ausencia de dictamen del Consejo de Estado, etc), y sin que haya lugar a apreciar por último defecto invalidante alguno en el procedimiento seguido para su aprobación y publicación.

En este sentido cabe reseñar, cual ya se recogió, que la actuación impugnada fue informada por el Consejo de la Guardia Civil ( artº 56 LO 11/07, de 22-10), siendo además informadas y consultadas las Asociaciones profesionales con representación en dicho Consejo, así como valoradas las numerosas propuestas y sugerencias realizadas por los guardias civiles a través de la Oficina de Apoyo al propio Consejo, cual resulta del expediente remitido.

Por último se han tomado en consideración los recientes AATS de admisión de 11.11.21 (ROJ 14563) y 20.01.22 (ROJ 582), en materia de carácter o no normativo de este tipo de actuaciones administrativas de la DG Guardia Civil.

Así en ATS de 11.11.21 (ROJ 14563) se significa:

'SEGUNDO.- Como ha quedado expuesto, la controversia entablada en el proceso ha girado, en esencia, en torno a la discusión sobre si la Orden General cuestionada tiene o no la naturaleza de disposición de carácter general, esto es, de reglamento.

Sobre esta cuestión, la relativa a la distinción entre las nociones de 'acto administrativo' y 'disposición de carácter general/reglamento', existe, ciertamente, una doctrina jurisprudencial de largo recorrido que ha identificado los respectivos perfiles identificadores de una y otra categoría. Desde esta perspectiva, pudiera decirse, en una primera aproximación, que este recurso de casación parece no presentar un interés casacional relevante, al suscitar cuestiones interpretativas que al fin y al cabo la jurisprudencia ya ha abordado en sus aspectos dogmáticos básicos. Ahora bien, esta Sala y Sección considera que, siempre con supeditación a las circunstancias del caso, puede ser posible afirmar la existencia de interés casacional cuando aun existiendo jurisprudencia sobre la cuestión litigiosa, la misma precisa ser reafirmada, reforzada o clarificada, por ejemplo, por presentarse en el caso examinado matices o extremos que no hayan sido abordados por la jurisprudencia preexistente y que revistan suficiente trascendencia como para hacer aconsejable que la Sala los tome en consideración, bien para afirmar su doctrina, bien para ajustarla, precisarla o incluso rectificarla en lo que proceda.

Tal es el caso atendido el dato de que la sentencia de instancia, ahora impugnada, afirma que la Orden General cuestionada en el proceso es un acto plúrimo con múltiples destinatarios, cuya regulación se agota en sí misma, que contiene una decisión ejecutiva para un supuesto concreto, sin innovar el ordenamiento jurídico al limitarse a aplicar y desarrollar prescripciones legales y reglamentarias. Añade que no es una disposición general porque solo se refiere a las personas que pretenden promocionar al empleo de cabo, a la vez que señala que la Orden General concreta unas bases generales que han de regir los sucesivos procesos selectivos para el ingreso a dicho empleo.

Al razonar así, pues se califica la Orden General como un acto plúrimo con múltiples destinatarios, pero a la vez rechaza que se trate de una disposición de carácter general, puede considerarse que la Sala de instancia está situando dicha Orden (bien que sin decirlo de forma expresa y tampoco clara) en un incierto y difuso 'tertium genus' entre una y otra categoría, como si se tratara de una decisión administrativa no calificable propiamente ni como acto ni como reglamento, sino como una categoría intermedia entre ambas. Esta es una caracterización que a su vez presenta aspectos problemáticos y necesitados de clarificación, pues si nos situamos en la apuntada perspectiva dialéctica de que esa Orden General no es un acto pero tampoco un reglamento, habrá que precisar qué normas rigen en su procedimiento de elaboración, del mismo modo que habrá que determinar cuál es la autoridad competente para su aprobación'.

En el presente caso, dado todo lo expuesto, la Sala entiende que no estamos ante una disposición de carácter general, sin que, cual se señaló, se aprecie la concurrencia de defecto invalidante alguno en el procedimiento seguido para su aprobación y publicación, a la vista del expediente remitido a autos.

NOVENO. -En consecuencia con lo anterior, procede pues la desestimación del presente recurso, en los términos señalados, sin que proceda condena en costas, aun dado el resultado del proceso ( artº 139.1 LJCA), toda vez que la cuestión debatida presenta o puede presentar serias dudas en Derecho, cual resulta de su índole y planteamiento por ambas partes y de lo ya expuesto, así como de los precedentes en la materia.

En su virtud, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confieren la Constitución y el pueblo español

Fallo

1.- DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo 233/21, interpuesto por el procurador de los tribunales D. Domingo José Collado Molinero en nombre y representación de la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES contra la Orden General nº 4, de 12-02-21, de la Dirección General de la Guardia Civil, por la que se regulan los incentivos al rendimiento del personal de la Guardia Civil (BOGC 16.02.21), actuación administrativa que en consecuencia se confirma en tanto que resulta acorde a Derecho.

2.- Sin pronunciamiento alguno en las costas del presente recurso, en los términos del Fº Jº 9º de esta sentencia.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2420-0000-93-0233-21 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo conceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2420-0000-93-0233-21 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.