Sentencia Administrativo Nº 710/2010, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1426/2008 de 23 de Septiembre de 2010

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00710/2010

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos. Sres.

Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey ha dictado la siguiente :

SENTENCIA Nº 710

PRESIDENTE : DON WENCESLAO OLEA GODOY.

MAGISTRADOS

DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON DANIEL RUÍZ BALLESTEROS

DON JOSÉ MARÍA SEGURA GRAU/

En Cáceres, a veintitrés de septiembre de dos mil diez.

Visto por la Sala el Procedimiento Ordinario nº 1426 de 2008, promovido ante este Tribunal a instancia del Procurador Sr. Fernández de las Heras, en nombre y representación de D. Jeronimo , siendo parte demandada la JUNTA DE EXTREMADURA, defendida y representada por Letrado de su Gabinete Jurídico; recurso que versa sobre:

C U A N T Í A: 17.813,64 euros

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se presentó escrito, mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.

SEGUNDO.- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso con imposición de costas a la parte demanda; y dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron las declaradas pertinentes por la Sala, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose concluso este período, se pasó al de conclusiones, donde las partes evacuaron por su orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.

Siendo Ponente para este trámite el Ilmo. Sr. Magistrado D. WENCESLAO OLEA GODOY, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone recurso contencioso-administrativo por Don Jeronimo , contra la resolución de la Dirección General de Estructuras Agrarias, de la Consejería de Agricultura y Desarrollo de la Junta de Extremadura, de 3 de junio de 2.008, por la que, desestimando el recurso de reposición interpuesto contra otra anterior de dicha Dirección General, se declaraba el incumplimiento de las condiciones asumidas para la percepción de las ayudas al fomento de razas ganaderas autóctonas, en cantidad de 17.813,64 ?, ordenando el reintegro de la mencionada cantidad. Se suplica en la demanda que se anule dicha resolución y se deje sin efecto el reintegro ordenado. Se opone a tales pretensiones el Gabinete Jurídico de la Junta de Extremadura, que considera la resolución impugnada ajustada a Derecho, suplicando su confirmación con la desestimación del proceso.

SEGUNDO.- Para un adecuado tratamiento de los motivos que se aducen en la demanda en contra de la legalidad de la resolución impugnada es necesario hacer referencia a los presupuestos fácticos de la actuación que se revisa, a tenor de lo que resulta del proceso y su expediente. En este sentido debe recordarse que fue el mismo recurrente el que solicitó de la Administración regional, en impreso normalizado presentado en fecha 30 de abril de 2.003 (folio 1 del expediente y siguientes), la concesión de una ayuda agroambiental al fomento de razas autóctonas puras en peligro de extinción, en concreto, por ser titular de una explotación de ganado caprino compuesta de 245 hembras y 2 machos de la raza "Verata", siendo identificados los animales que constituían la explotación. Por resolución de la Dirección General de Estructuras Agrarias de la antes mencionada Consejería, de fecha 1 de octubre de 2.003, se accede a la ayuda solicitada, por un periodo de cinco años, por importe de 4.453,41 ?. Acreditados el cumplimiento de los compromisos asumidos, entre ellos el de mantener el número de cabezas de ganado, durante las anualidades de 2.003 a 2.006, se procede al pago de las ayudas. No obstante, para la efectividad de la ayuda correspondiente al año 2.007, se presenta por el recurrente en fecha 27 de abril de 2.007 el Anexo II (folio 88 y siguientes del expediente), en el que se hace constar simplemente que el número de cabezas se ha reducido a 2 machos y 180 hembras; si bien en el listado de "actualización del censo", se hace constar la baja de 64 animales, en fecha 30 de junio de 2.006, indicándose coma causa de la baja de tales animales "desaparecidas por perros"; no obstante lo cual se reflejaba a dicha fecha un censo de 266 hembras y 4 machos. En acta de control extendida en fecha 25 de junio de 2.007, se hace constar que en la explotación existían 218 cabezas. En fecha 17 de julio de ese mismo año de 2.007, se presenta denuncia en el Puesto de la Guardia Civil de Villanueva de la Vera (Cáceres), poniendo en conocimiento de la fuerza pública que ese día habían desaparecido 54 cabras (folios 104 y siguientes). En fecha 21 de junio se acuerda el trámite de audiencia sobre incumplimiento de las condiciones impuestas para la concesión de la ayuda, en concreto, por no "conservar el censo ganadero"; iniciándose el procedimiento de reintegro por resolución de 19 de noviembre de 2.007, que concluye con las resoluciones que ya se mencionaron anteriormente y son objeto de revisión en este proceso.

TERCERO.- A la vista de esas actuaciones, el primero de los reproches que se hace en la demanda está referido a una pretendida nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada, al amparo de lo establecido en el artículo 62.1.b), de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a cuyo tenor se vician los actos de ese mayor grado de ineficacia cuando sean dictados por "órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio"; nulidad que se sustenta en que, a juicio de la defensa del recurrente, la Dirección General de Estructuras Agrarias era órgano manifiestamente incompetente para dictar la resolución revocatoria de la ayuda otorgada, porque dicha competencia, se dice, viene atribuida a la Dirección General de Política Agraria Comunitaria.

CUARTO.- No se razona debidamente en la demanda la afirmación de la pretendida incompetencia de la Dirección General que dicta la resolución impugnada, lo que obliga a examinar dicha causa de nulidad de pleno derecho a la vista de lo que se razona en la contestación a la demanda y requiere el precepto antes mencionado. Y, en efecto, difícilmente puede predicarse de la resolución la concurrencia de la nulidad cuando es lo cierto, como ha sido tradicional en Derecho Administrativo desde la vieja Ley de Procedimiento de 1.958 , que para que la incompetencia llegara a viciar el acto de nulidad de pleno derecho, es requisito imprescindible que la misma fuese "manifiesta"; exigencia que una doctrina Jurisprudencia inconcusa había venido asimilando a la falta de competencia territorial o material, como ahora se expresa en el precepto de la Ley de 1.992 , estando, por tanto, excluida de dicho vicio la incompetencia jerárquica. Y no otra cosa se trata en el caso de autos en que estando ambas Direcciones Generales integradas en la misma Consejería, a esa competencia debiera remitirse el debate; y ello sin perjuicio de que por la misma organización de dicha Consejería, haya conocido del previo recurso administrativo el mismo órgano -la Dirección General- que dictó la resolución originaria, agotando la vía administrativa, sin tratarse del órgano superior jerárquico, en el sentido contemplado en el artículo 114 de la antes citada Ley Procedimental . Pero además de lo expuesto, resulta que de las alegaciones que se hacen en la contestación a la demanda se ha de concluir en la improcedencia del motivo de nulidad porque, como allí se razona, es congruente que si la ayuda fue otorgada por resolución de la antes mencionada Dirección General de Estructuras Agrarias, se deja sin explicar en la demanda qué motivos podrían fundar que dicho órgano habría perdido la competencia para declarar su revocación, por incumplimiento de condiciones, de la subvención otorgada, cuando el artículo 41 de la Ley 38/2.003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , dispone de manera taxativa y con toda lógica que "el órgano concedente será el competente para exigir del beneficiario o entidad colaboradora el reintegro de subvenciones". Razones todas que obligan, como ya se adelantó, a rechazar el motivo examinado.

QUINTO.- El segundo de los motivos aducidos en la demanda en contra de la legalidad de la resolución impugnada, está también referido a una cuestión de procedimiento, en concreto, a que no se ha notificado al recurrente el acuerdo de incoación del procedimiento, de donde -se debe entender, ante la ausencia de agotamiento del argumento- que concurre la causa de anulabilidad de la resolución, conforme a lo establecido en el artículo 63 de la antes mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En este sentido se aduce, y así consta en el expediente, que el procedimiento de reintegro se acuerda por resolución de la Dirección General de Estructuras Agrarias, de 19 de noviembre de 2.007 (obra al folio 109), que ciertamente no consta notificado al recurrente, como debiera haberse acreditado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 58 de la antes citada Ley Procedimental .

SEXTO.- No puede acogerse el motivo examinado cuya contestación por la defensa autonómica se hace remitiéndose a lo ya reflejado en la resolución impugnada. En efecto, ya de entrada es de recordar que, por la propia dinámica de la ayuda concedida y sus efectos temporales, suponían que para la percepción de la anualidad correspondiente era necesaria la solicitud por el mismo beneficiario, acreditando el cumplimiento de los presupuestos que se le habían impuesto en la resolución inicial. Consecuencia de ello es que aquella resolución antes mencionada no suponía, en sí misma considerada, iniciación de procedimiento alguno, sino la continuación del ya iniciado por el propio recurrente, solicitando la ayuda correspondiente a la anualidad, haciendo constar la Administración un incumplimiento de dichas condiciones. Pero además de ello, no puede perderse de vista que, conforme consta en el expediente, ese mismo día en que se dicta la resolución -el 19 de noviembre de 2.007- se dicta otra más amplia (obra al folio 112) haciendo constar los incumplimientos que se apreciaban en la solicitud del recurrente, y esta sí es notificada al interesado, por lo que en ningún caso cabe apreciar la independencia de aquella primera y simple resolución que, como se hace constar en la misma, mas bien obedece a una simple nota de régimen interior, con la finalidad de que se extendiera la segunda y ya mencionada. Pero es que, sin perjuicio de lo anterior, nunca podría tener el pretendido defecto formal que se denuncia en la demanda los efectos concluidos, porque debe recordarse la inconcusa doctrina jurisprudencia, que exime de cita concreta, conforme a la cual no tienen las formas en nuestro Derecho una finalidad en sí mismas, sino en cuanto son garantía de acierto de la decisión administrativa y de defensa de los derechos de los ciudadanos; de ahí que sólo cuando exista una omisión total y absoluta del procedimiento puede verse afectado de nulidad de pleno derecho, de acuerdo con lo previsto en el artículo 62.1º.c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; en otro caso, los defectos formales sólo pueden dar lugar a la anulabilidad si el vicio causa indefensión a los interesados, de acuerdo con lo establecido en el artículo 63 de dicho Texto Legal. Se suma a lo expuesto que la Jurisprudencia viene aconsejando rechazar la pretensión de ineficacia de los actos cuando, aduciéndose defectos formales, sea previsible que la Administración, una vez subsanados dichos defectos, pudiera dictar una resolución del mismo contenido, por ser procedente en Derecho. Pues bien, aplicando al caso de autos dichos criterios ha de concluirse que ni existe la omisión total y absoluta del procedimiento ni se aprecia indefensión del recurrente, habida cuenta de que dicha indefensión ha de ser real y efectiva, por lo que debe rechazarse el defecto formal apreciado y la anulabilidad suplicada.

SÉPTIMO.- Se aduce también en la demanda, en sede de defectos en la tramitación del procedimiento, como fundamento de la pretensión revocatoria, la caducidad del procedimiento. Tal alegato se pretende fundar en el artículo 42.3º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, conforme al cual para los procedimientos que no tengan señalado plazo especial de caducidad, le será de aplicación el plazo allí establecido, el de tres meses. Tampoco puede acogerse el motivo expuesto porque, como no escapa a la defensa de la Administración, el mencionado precepto general es aplicable para cuando la legislación "reguladora del correspondiente procedimiento" no estableciera plazo especial de duración en la tramitación del procedimiento; lo que no es el caso, toda vez que el artículo 42.4º de la antes mencionada Ley General de Subvenciones establece de manera específica que, en los procedimientos de reintegro, "el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación"; plazo que en ningún caso se habría alcanzado en el caso de autos, lo que obliga a rechazar el motivo de impugnación.

OCTAVO.- El principal de los motivos de impugnación que se aduce en la demanda en apoyo de la pretensión revocatoria está referido a que, a juicio de la asistencia jurídica del recurrente, no concurre la causa de incumplimiento que se imputa por la Administración para acordar el reintegro de la ayuda percibida. Aun podría centrarse más el motivo aducido, porque no se niega que concurran los hechos que sirven de fundamento a la orden de reintegro, es decir, la reducción de las UGM (Unidades de Ganado Mayor) en más de un 20 por 100 de las propuestas por el recurrente para la percepción de la ayuda, de acuerdo con las condiciones en que le fue otorgada. En concreto, se admite por el recurrente que, en contra de los compromisos asumidos en su día al solicitar y ser reconocida la ayuda, era obligada la existencia de 37,05 UGM (Unidades de Ganado Mayor); lo que se opone es que con ocasión de los controles y documentación aportada para la percepción de la ayuda correspondiente a la anualidad de 2.007, se había reducido dicha explotación ganadera de raza autóctona a 27,30 UGM, lo que suponía una reducción superior al 20 por 100; pero que dicha reducción no podía dar lugar al reintegro porque no suponía un incumplimiento de las obligaciones asumidas, en cuanto esa reducción en el número de cabezas se debía a causas naturales. En este sentido se aduce en la demanda que 36 animales murieron por enfermedad en junio de 2.005 y que en fecha 17 de mayo de 2.006, el ataque a la explotación de "unos perros salvajes", produjeron la muerte de 8 animales, hirieron a 10 más y ocasionaron la desaparición de 64 cabezas más. Se considera, pues, que existe una causa natural en la reducción del ganado sujeto al compromiso asumido para la percepción de la ayuda y, por ello, se suplica que se revoque la orden de reintegro, por no existir incumplimiento, y se reduzca la ayuda al número de animales existentes. No merece la alegación especial atención a la defensa autonómica, que se remite en la contestación a la demanda a lo razonado en la resolución que se revisa, la cual rechaza el argumento sobre la base de que para que procediese la concurrencia de causa natural era obligado que se hubiese comunicado a la Administración en el plazo de 10 días, lo cual no fue cumplimentado por el beneficiario de la ayuda y ahora recurrente; argumento ya esgrimido por la Administración para funda la decisión adoptada y que, por cierto, ningún argumento en contra merece a la defensa del recurrente.

NOVENO.- Planteado el debate en la forma expuesta y no suscitándose cuestión alguna sobre el régimen aplicable a la ayuda de autos, en concreto, la Orden de la Consejería de de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Extremadura, de 8 de abril de 2.003, por la que se establece el régimen de ayudas agroambientales al fomento de razas autóctonas puras en peligro de extinción en la Comunidad Autónoma de Extremadura (publicada en el Diario Oficial de Extremadura de 13 de abril), conforme se había habilitado por el Real Decreto 4/2.001, de 12 de enero , por el que se establece un régimen de ayudas a la utilización de métodos de producción agraria compatible con el medio ambiente; así como en el Real Decreto 708/2.002, de 19 de julio , por el que se establece medidas complementarias al Programa de Desarrollo Rural para las Medidas de Acompañamiento de la Política Agraria Común. Pues bien, dicha normativa tiene como fundamento, entre otros, dar efectividad en nuestro País y nuestra Comunidad Autónoma, al Reglamento (CE) número 2.419/2.001, de la Comisión Europea, de 11 de diciembre , por el que se establecen disposiciones de aplicación del Sistema Integrado de Gestión y Control de determinados Regímenes de Ayudas Comunitarios introducido por el Reglamento (CEE) número 3.508/1.992, del Consejo . El citado Reglamento comunitario hace una regulación de la reducción de las explotaciones receptoras de las ayudas que en él se regulan y en el artículo 41 excluye de los efectos inherentes a la reducción superior al 20 por 100 -que es la perdida de la ayuda-, cuando dicha reducción se ocasiones por "causas naturales", es decir, en palabras del precepto, "por motivos imputables a las circunstancias naturales de la vida de la manada o el rebaño" que tenga como consecuencia que el "productor no pueda cumplir sus compromisos de mantener los animales objeto de solicitudes de ayuda durante el periodo de retención". A título ejemplificativo se mencionan en el precepto: "a) la muerte de un animal como consecuencia de una enfermedad; b) la muerte de un animal como consecuencia de un accidente del que no pueda considerarse responsable al ganadero"; sin perjuicio de que para determinar dichas causas naturales cada autoridad nacional podrá tener en cuenta otras "circunstancias concretas". Como requisito formal para la efectividad de la exención de los efectos generales de la reducción de animales, se exige que el productor "haya notificado ese extremo por escrito a las autoridades competentes en un plazo de 10 días hábiles desde la comprobación de la reducción del número de animales." Estas causas naturales de la norma comunitaria se equipara a nuestra terminología jurídica en el artículo 6.3º del Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 24/2003, de 11 de marzo , por el que se regula el régimen de ayudas a la utilización de métodos de producción agropecuarias compatibles con el medio ambiente en la Comunidad Autónoma de Extremadura; estableciendo que "en caso de que el beneficiario no pudiera seguir asumiendo los compromisos suscritos, debido a causa de fuerza mayor, se adoptarán las medidas necesarias para adaptar los compromisos a la nueva situación de la explotación. Si dicha adaptación resulta imposible, el compromiso se dará por finalizado sin que se exija reembolso alguno por el período de compromiso efectivo". Aun cuando la norma autonómica no impone el requisito formal antes mencionado, es indudable su exigencia por eficacia directa de la norma comunitaria a la que precisamente viene a dar cumplimiento el Decreto Autonómico para nuestra Comunidad Autónoma, como expresamente se declara en su artículo 1 .

DÉCIMO.- Teniendo en cuenta lo antes expuesto, es necesario comenzar por señalar que si lo que el recurrente pretende es hacer valer un hecho obstativo del incumplimiento, cuyo hecho se admite -reducción del rebaño-, la carga de la prueba completa sobre los hechos en que se funda esa exclusión es de su cuenta, conforme a las reglas que sobre el onus probandi se contienen en los artículos 217 y concordantes de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Pues bien, teniendo en cuenta esa regla básica para apreciar el argumento aducido en la demanda en contra de la legalidad de la resolución impugnada, debemos examinar las pruebas aportadas y su valoración a los efectos de tener por acreditad el hecho en que se funda la aplicación de la concurrencia de causas naturales o de fuerza mayor, que se dicen concretadas en la muerte de animales por enfermedad y ataque de perros salvajes. Tales alegaciones, en especial la segunda, se dicen acreditadas con la denuncia presentada ante la fuerza pública a que ya antes se hizo referencia. Pues bien, no considera la Sala que se haya alcanzado el exigido grado probatorio para tener por acreditado la concurrencia de tales casos. Ya de entrada, no puede desconocerse que la reducción del rebaño por encima del porcentaje del 20 por 100 es puesto de manifiesto por la Administración en junio de 2.007 (folios 99 y siguientes) y es precisamente contestando a dicha puesta en conocimiento cuando el recurrente contesta, en escrito que tiene entrada en la Administración en fecha 12 de julio siguiente (folio 102), la existencia de una denuncia ante la Guardia Civil del Puesto de Villanueva de la Vera (Cáceres), que por cierto se interpone el día 17 de ese mes (folio 104). Pero sin perjuicio de las fechas ciertamente sospechosas de dichas actuaciones, que debieron merecer mayor aclaración por parte del recurrente; es lo cierto que de dicha denuncia en modo alguno cabe concluir la concurrencia de la mencionada circunstancia natural, menos aun la muerte de los animales por unos perros salvajes, porque lo que se manifiesta ante los agentes en dicha denuncia es simplemente que se "soltaron un rebaño de cabras en la finca... para que salieran a pastar y al regreso de los animales sobre las cuatro de la tarde le faltaban 54 cabras", añadiéndose que habían estado buscando a los animales. Es decir, ni se hacía referencia a la muerte de los animales ni tan siquiera a que las mismas hubiesen desaparecidos, simplemente que aquellos días se habían perdido sin que conste más dato sobre dicha perdida. Y como se dijo, no se puede concluir de tan genérica relación de hechos una justificación de la reducción que evitaría el incumplimiento imputado, incluso es de advertir, en este examen valorativo de las pruebas, el conformismo que se desprende de tales hechos limitándose a esa genérica e inconcreta denuncia incompatible con una mínima diligencia en la actividad ganadera que habría debido llevar a unas mayores y concretas gestiones en la búsqueda de unos animales que se decían extraviados, máxime cuando afectaba a un número considerable de cabezas. Consecuencia de todo ello es que de las pruebas aportadas no puede estimarse que la reducción del rebaño obedeciera a causas naturales y, en consecuencia, procede la confirmación de la resolución impugnada.

UNDÉCIMO.- No se aprecian temeridad o mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas a ninguna de las partes de conformidad con lo prevenido en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso -administrativa.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española.

Fallo

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Jesús Fernández de las Heras, en nombre y representación de Don Jeronimo contra la resolución de la Dirección General de Estructuras Agrarias, de la Consejería de Agricultura y Desarrollo de la Junta de Extremadura mencionada en el primer fundamento; que se confirma por estar ajustada al Ordenamiento Jurídico, sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la Ley y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.