Sentencia Administrativo Nº 712/2008, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 942/2006 de 29 de Octubre de 2008

Encabezamiento

T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.1

A CORUÑA

SENTENCIA: 00712/2008

PONENTE: D. FERNANDO SEOANE PESQUEIRA

RECURSO NUMERO: PROCEDIMIENTO ORDINARIO 942/2006

RECURRENTE: Enrique

ADMINISTRACION DEMANDADA: CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, ADMINISTRACIONS PUBLICAS E XUSTIZA

EN NOMBRE DEL REY

La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la

SENTENCIA

Ilmos./as. Sres./as. D./Dª

FERNANDO SEOANE PESQUEIRA.- Pte.

FRANCISCO JAVIER CAMBON GARCIA

MARIA DOLORES GALINDO GIL

A CORUÑA, veintinueve de Octubre de dos mil ocho.

En el recurso contencioso-administrativo que, con el número 942/2006, pende de resolución ante esta Sala, interpuesto por D. Enrique , en su propio nombre y derecho, contra RESOLUCIÓN 9/6/2006 DE CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, SOBRE RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO DE LA CONSELLERÍA DE POLÍTICA TERRITORIAL, OBRAS PÚBLICAS E TRANSPORTES. Es parte la Administración demandada la CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, ADMINISTRACIONS PUBLICAS E XUSTIZA, representada por el LETRADO DE LA XUNTA DE GALICIA.

Es ponente el Ilmo. Sr. D. FERNANDO SEOANE PESQUEIRA.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido a trámite el presente recurso contencioso-administrativo, se practicaron las diligencias oportunas y, recibido el expediente, se dio traslado del mismo a la parte recurrente para deducir la oportuna demanda, lo que se hizo a medio de escrito, en el que en síntesis, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que se estimaron pertinentes, se acabó suplicando que se dictase sentencia por la que se estime íntegramente la demanda, se plantee la cuestión de constitucionalidad por los motivos expuestos en el fundamento jurídico sexto; se declare la nulidad de la RPT recurrida, y del art. 19 del Decreto 93/1991, de la Xunta , por los motivos expuestos en el fundamento jurídico séptimo; o subsidiariamente se declare la imposibilidad de que los funcionarios del Grupo B superen el Nivel 24, de que los de Grupo C superen los niveles inferiores del Grupo B, y de que en ningún caso lleguen a los niveles del Grupo A; de que los del Grupo D superen los niveles inferiores del Grupo C, y de que en ningún caso lleguen a los niveles del Grupo B; la imposibilidad de que los Arquitectos Técnicos provenientes de la Consellería de Pesca se integren en la Escala de Subinspectores Urbanísticos; que el Servicio de Transportes de la Delegación de Pontevedra debe ser desempeñado pro funcionario con experiencia en transportes terrestres; que los Servicios de Protección del Litoral de las Delegaciones de A Coruña, Lugo y Pontevedra se reserven a funcionarios del Grupo A, con conocimientos en urbanismo; y que los puestos de trabajo de carácter administrativo no pueden ser ocupados por personal laboral fijo, singularmente cuando se trate de personal contratado laboralmente para actividades propias de oficios, así como que el puesto de trabajo NUM000 está indebidamente cubierto y debe declararse vacante.

SEGUNDO.- Conferido traslado a la parte demandada, se solicitó la desestimación del recurso, de conformidad con los hechos y fundamentos de Derecho consignados en la contestación de la demanda.

TERCERO.- No habiéndose recibido el asunto a prueba y declarado concluso el debate escrito, quedaron las actuaciones sobre la mesa para resolver.

CUARTO.- En la sustanciación del recurso se han observado las prescripciones legales, siendo la cuantía del mismo indeterminada.

Fundamentos

PRIMERO.- Don Enrique impugna en esta vía jurisdiccional la resolución de 9 de junio de 2006 de la Consellería de Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza, por la que se ordena la publicación del acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 8 de junio de 2006 por el que se aprueba la relación de puestos de trabajo de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes.

SEGUNDO.- En primer lugar el Letrado de la Xunta de Galicia alega la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa, ad procesum o ad causam, debido a que el actor presenta su demanda contra la relación de puestos de trabajo de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, sin especificar la afectación en su patrimonio de intereses y derechos, significando la demanda un intento, por parte del recurrente, de cambiar la legislación de función pública o de sustituir la potestad de autoorganización de la Administración, sin expresar la conexión con su círculo de intereses, añadiendo que si se considera que no hay una causa de inadmisión total, no todas las críticas de la demanda podrían pasar el examen de la legitimación.

Al conferirle traslado para contestar a dicha alegación de inadmisibilidad, el demandante aduce que, aparte de que desde octubre de 1979 hasta febrero de 1989 prestó servicios en la Administración autonómica como Jefe de servicio de transportes en Pontevedra, dependiente de la Consellería de Ordenación do Territorio, en los dieciséis años anteriores de 2007 desempeñó los puestos de Jefe de sección de planeamiento y Secretaría de la Comisión provincial de Urbanismo en la Consellería de Política Territorial, y de Jefe de servicio de Costas en Pontevedra, en sus diferentes denominaciones de Jefe de servicio de Costas, Jefe de servicio de conservación do litoral y Jefe de servicio de usos do litoral, en el mismo puesto de trabajo en Pontevedra pero perteneciente a las Consellerías de Política Territorial desde mayo de 1993 a enero de 1998, Medio Ambiente, de enero de 1998 hasta abril de 2002, y de Pesca, desde abril de 2002 hasta su cese con efectos de marzo de 2005, entendiendo que ese antiguo vínculo con la Consellería de Política Territorial, justifica que se subsanen irregularidades en puestos de trabajo a los que pretende acceder en el próximo concurso que se convoque y en el que necesariamente ha de participar de acuerdo con el artículo 20 del Decreto 93/1991, de 20 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento de provisión de puestos de trabajo, promoción profesional y promoción interna ("Los titulares de las consellerías atribuirán el desempeño provisional de un puesto de trabajo del nivel correspondiente a su cuerpo o escala a los funcionarios cesados en un puesto de libre designación o bien por supresión de puestos de trabajo o removidos de los obtenidos por concurso. Los funcionarios que cesen en su puesto de trabajo, obtenido por libre designación y como consecuencia de la capacidad de autoorganización de la Administración, recibirán durante un plazo máximo de tres meses todas las retribuciones complementarias correspondientes a su antiguo destino, de acuerdo con lo establecido en el art. 62 de la Ley 4/1988. Todos los funcionarios adscritos provisionalmente a un puesto de trabajo tienen la obligación de concurrir al primer concurso o convocatoria que se celebre, en el cual deberán incluirse todos los puestos que se encuentren en esta situación"), al estar cesado y adscrito provisionalmente a un puesto de trabajo, pretendiendo que no se frustren sus derechos de acceder a puestos de trabajo en materias a las que siempre ha estado vinculado a la Administración.

TERCERO.- El concepto jurisprudencial de legitimación se ha ampliado en gran medida tras la promulgación de la Constitución, lo cual se ha visto plasmado en el artículo 19.1.a de la Ley jurisdiccional de 1998 , en el que sólo se exige, respecto a las personas físicas o jurídicas, la presencia de un interés legítimo, identificándose en su dimensión procesal por el Tribunal Supremo, en lo que se ha denominado el propio círculo vital, como una forma de evitar un potencial perjuicio ilegítimo temido, ya sea de contenido material o moral, siendo necesario que la declaración pretendida del órgano jurisdiccional suponga para el reclamante un beneficio o utilidad, siquiera sea instrumental o de efecto indirecto, sin que sea suficiente ni el mero interés por la legalidad, salvo en los casos muy limitados en que se admite la acción popular, ni un interés frente a agravios potenciales o de futuro (sentencias de 28 de junio de 1994, 26 de julio de 1996, 6 de marzo, 15 y 26 de septiembre de 1997, 30 de enero de 2001, 24 de mayo de 2006, 22 de mayo, 26 de junio y 3 de julio de 2007 ); lo esencial es, pues, que la situación jurídica del recurrente experimente o no una ventaja por el hecho de que la actuación administrativa sea anulada, habiéndose afirmado que el interés legitimador para accionar equivale a "titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión que se materializaría de prosperar ésta" (sentencias del TC 60/1982, 62/1983, 257/1988 y 97/1991, entre otras, y sentencias del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 1995 y 27 de enero de 1998 ).

El criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo (art. 19.1. a LJCA ), como superador del inicial interés directo (art. 28 LJCA ), en el orden contencioso-administrativo ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otras SSTC 60//2001, de 29 de enero, 203/2002, de 28 de octubre, y 10/2003, de 20 de enero ). Así la STC 52/2007, de 12 de marzo, FJ 3 , en relación al orden contencioso- administrativo, ha precisado "que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida (SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3; y 73/2006, de 13 de marzo, FJ 4; con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3 )".

Debido a que son múltiples las pretensiones que el demandante plantea, y alguna de índole general, es necesario el análisis de su legitimación en relación con cada una de ellas a fin de decidir si ostenta el necesario interés legítimo exigible, de modo que ha de inadmitirse el recurso en cuanto a ella si alguna pretensión no afecta a su círculo de intereses, por no obtener una ventaja o utilidad concreta o no evitar un perjuicio específico, no potencial o hipotético, sino real y actual.

CUARTO.- La primera pretensión que el demandante articula en el suplico de su demanda es que se plantee cuestión de constitucionalidad por los motivos expuestos en el fundamento jurídico sexto.

El recurrente, funcionario de la Comunidad Autónoma de Galicia, perteneciente al Cuerpo Superior de la Administración, alega en ese fundamento jurídico sexto que en la relación de puestos de trabajo impugnada se establecen como de libre designación todos los puestos de trabajo de nivel 28 (jefe de servicio o secretario de Delegaciones provinciales) y 30 (Subdirectores generales), pretendiendo, en primer lugar, que se plantee cuestión de constitucionalidad respecto al artículo 27.2 de la Ley 4/1988, de 26 de mayo, de la Función Pública de Galicia , que dispone que "Los puestos de trabajo vacantes adscritos a funcionarios se proveerán por los siguientes procedimientos: 2. Libre designación con convocatoria pública. Por este sistema se cubrirán aquellos puestos que así se determinen en las relaciones de puestos de trabajo. Para el desempeño de puestos de trabajo de libre designación que así se determinen en las relaciones de puestos de trabajo, atendiendo a la función de desempeñar, será requisito necesario estar en posesión del diploma de directivo expedido por la Escuela gallega de Administración pública o equivalente dado por otras instituciones públicas que habilite para el ejercicio del puesto de trabajo de que se trate", por omitir la referencia a la expresión "en atención a la naturaleza de sus funciones" que se contiene en el artículo 20.1.b, párrafo primero, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la función pública, que es de carácter básico a tenor de su artículo 1.3, argumentando que con esa omisión se permite eludir el cumplimiento de la ley básica estatal porque hay Servicios que no son más que unidades administrativas en las que la única actividad que se realiza es de mera tramitación, sin capacidad de resolución, que dependen en todo de la decisión del/la Delegado/a, como los Servicios provinciales de Urbanismo e Inspección Territorial, de Protección del Litoral, de Carreteras y de Transportes, en los que entiende el actor que no existe naturaleza de funciones que justifique su libre designación justificación.

Pese a que es más bien hipotético el interés que en cuanto a este extremo ostenta el actor, podría considerarse que tiene legitimación activa en cuanto que la restricción de los puestos a proveer por libre designación le puede beneficiar al entrañar al mismo tiempo una ampliación de los convocados por concurso, en el que ha de participar a tenor del artículo 20 del Decreto 93/1991 , aunque resulta sumamente dudoso que quepa impugnar una norma con rango de ley aprovechando el recurso contra una RPT. En consecuencia, en cuanto a esta pretensión se desestima la alegación de falta de legitimación activa.

Ahora bien, en cuanto al fondo de la cuestión, no puede prosperar la pretensión debido a que no cabe plantear cuestión de constitucionalidad cuando se alega la vulneración de una ley, por muy básica que sea. En efecto, para dicho planteamiento el artículo 163 de la Constitución exige que se aprecie que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, contrariedad que ni siquiera se invoca por el actor. Aparte de ello, en el artículo 27.2 de la Ley 4/1988 expresamente se consigna que para la determinación de los puestos a proveer por libre designación hay que atender a la función de desempeñar, coincidiendo en ese sentido con el artículo 20.1.b, párrafo primero, de la Ley 30/1984 , cuya norma, en todo caso, ha sido derogada en su mayor parte por la Ley 7/2007, de 12 de abril. Por tanto, ni siquiera existe la contrariedad con el artículo 20.1 .b de la Ley 30/1984 que se invoca. En todo caso, la previsión genérica de la provisión por libre designación para aquellos puestos de los niveles más altos no sólo es lógica en cuanto que se trata de los puestos de máxima responsabilidad, confianza o directivos, sino que tampoco es contraria a la Constitución, y en ese sentido procede la desestimación de esta primera pretensión.

En segundo lugar, el recurrente pretende que se declare la nulidad de la relación de puestos de trabajo impugnada y del artículo 19 del Decreto 93/1991, de 20 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento de provisión de puestos de trabajo, promoción profesional y promoción interna. Dicho artículo 19 establece:

"Los intervalos de niveles de puestos de trabajo que correspondan a cada cuerpo o escala, de acuerdo con el grupo en el que se encuentran clasificados, serán los siguientes:

Cuerpos o escalas Nivel mínimo Nivel máximo

Grupo A 20 30

Grupo B 16 28

Grupo C 14 25

Grupo D 12 20

Grupo E 10 14

En ningún caso los funcionarios podrán desempeñar puestos de trabajo no incluidos en los niveles del intervalo correspondiente al grupo en que figura clasificado su cuerpo o escala".

Este último precepto no se combate por la vía de la impugnación indirecta que prevé el artículo 26 de la Ley de jurisdicción contencioso-administrativa, sino que se pide su nulidad directamente, lo que haría inviable la reclamación ya no sólo porque se habría rebasado el plazo para poder formular el recurso directo, sino también porque el actor carece de legitimación para deducir aquel recurso directo contra dicha disposición general. Esta legitimación quedaría constreñida, en todo caso, a los niveles correspondientes a puestos a los que el actor pudiera optar, pero no se concreta cuales son estos. En todo caso, el hecho de que el recurrente no ostente legitimación para pedir la nulidad del artículo 19 Decreto 93/1991 , y de que la RPT impugnada se adecúe a dicho precepto, impide que prospere esta segunda pretensión, en la que el señor Enrique , en base al tenor del artículo 62.7 de la Ley 4/1988, de 26 de mayo, de la Función Pública de Galicia, ("Los grados superiores de los cuerpos o escalas podrán coincidir con los inferiores en el cuerpo o escala inmediatamente superior"), argumenta que son ilegales los puestos de trabajo en los que los funcionarios del grupo C pueden optar a puestos de nivel superior al 24 (por entender que los que sobrepasan el 25 son niveles superiores del grupo A), aquellos puestos en los que los funcionarios del grupo C pueden optar al nivel 19 (considerado como el límite máximo del grupo B), y aquellos otros de nivel superior al 16 (considerado como límite máximo del grupo C) a los que pueden optar los funcionarios del grupo D. Por lo demás, la interpretación que propugna el actor no tiene amparo normativo, ya que el mencionado artículo 62.7 Ley 4/1988 no especifica lo que entiende como niveles inferiores del cuerpo o escala inmediatamente superior, permitiendo que coincidan varios grados superiores del cuerpo inferior con varios inferiores del cuerpo superior, y, tal como acredita la defensa de la Administración autonómica, en ese sentido se publicó en su momento la resolución de 2 de junio de 1989, que daba publicidad al acuerdo del Consello de la Xunta de 1 de junio de 1989 que, en su anexo II, tras la debida negociación y en cumplimiento de la disposición transitoria 1ª de la Ley 4/1988 , estableció los intervalos de niveles en la forma que posteriormente pasó al artículo 19 del Decreto 93/1991 , sin que exista base para dirigir reproche alguno a esa distribución, por lo que procede la desestimación asimismo de esta segunda pretensión.

La desestimación de la pretensión segunda de las que principalmente se postulan conlleva asimismo el rechazo de la primera de las que se deducen con carácter subsidiario (imposibilidad de que los funcionarios del grupo B superen el nivel 24 y demás relativo a los intervalos de niveles), en cuanto íntimamente conectada con aquella.

Como segunda pretensión subsidiariamente articulada el actor solicita el actor que se declare la imposibilidad de que los arquitectos técnicos provenientes de la Consellería de Pesca se integren en la escala de subinspectores urbanísticos. Resulta evidente que la legitimación del actor no alcanza a esta pretensión, pues ni se alcanza a comprender ni se explica en que pueda afectar al interés del señor Enrique aquella integración de quienes proceden de los Servicios de Usos del Litoral de la Consellería de Pesca. Lo mismo cabe decir respecto a las restantes pretensiones que se deducen, en primer lugar porque ni siquiera se alega, y mucho menos se acredita, cual es la ventaja o utilidad que puede obtener el recurrente de que se exija que el Servicio de transportes terrestres de la Delegación de Pontevedra deba ser desempeñado por funcionario con experiencia en transportes terrestres, o que los Servicios de protección del litoral de las Delegaciones de A Coruña, Lugo y Pontevedra se reserven a funcionarios del grupo A con conocimientos en urbanismo. Por lo demás, tampoco se menciona precepto alguno que resulte vulnerado, siendo así que tales cuestiones corresponden más al terreno de la conveniencia u oportunidad, que entra dentro del margen de discrecionalidad administrativa que ha de reconocerse a la Administración a la hora de elaborar las RPTs, que al de la legalidad, cuyo control corresponde a esta jurisdicción contencioso-administrativa cuando quien deduce la pretensión ostenta legitimación para ello, lo que aquí no ocurre.

La última pretensión que subsidiariamente se deduce en el suplico de la demanda es inapropiadamente genérica al solicitarse que se declare que los puestos de trabajo de carácter administrativo no pueden ser ocupados por personal laboral fijo, y nuevamente queda huérfana de toda prueba la demostración del interés, ventaja o utilidad que el recurrente puede obtener con aquella declaración, por lo que también en este punto ha de declararse la inadmisión del recurso. Concretando esta última petición se alega que un determinado puesto de carácter administrativo de la Delegación de Pontevedra está indebidamente cubierto por un laboral contratado inicialmente como personal técnico por su formación en mecánica, de formación profesional, para las estaciones técnicas de reconocimientos de vehículos (ITV), o sea, como personal de oficios, y debe declararse vacante, pero fuera de la defensa de la legalidad ningún interés se aprecia en el actor para tal declaración, máxime cuando no consta impugnada la adjudicación cuando la misma se llevó a cabo, por lo que la falta de legitimación activa ha de extenderse a esta pretensión.

QUINTO.- Al no apreciarse temeridad o mala fe en la interposición del recurso, no procede hacer expresa condena en las costas del mismo, de conformidad a las previsiones del artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por DON Enrique contra la resolución de 9 de junio de 2006 de la Consellería de Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza, por la que se ordena la publicación del acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 8 de junio de 2006 por el que se aprueba la relación de puestos de trabajo de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, en cuanto a las pretensiones articuladas con carácter principal y a la primera de las formuladas con carácter subsidiario, y declaramos la inadmisibilidad del recurso, por falta de legitimación activa, respecto a todas las restantes pretensiones, sin hacer imposición de costas.

Notifíquese a las partes y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La sentencia anterior ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha, por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente D. FERNANDO SEOANE PESQUEIRA al estar celebrando audiencia pública la Sección 001 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe. A CORUÑA, veintinueve de Octubre de dos mil ocho.