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Última revisión
01/07/2009
Sentencia Administrativo Nº 721/2009, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 215/2008 de 01 de Julio de 2009
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Orden: Administrativo
Fecha: 01 de Julio de 2009
Tribunal: TSJ Cataluña
Ponente: ARAGONES BELTRAN, EMILIO RODRIGO
Nº de sentencia: 721/2009
Núm. Cendoj: 08019330012009100555
Encabezamiento
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Rollo de apelación nº 215/2008
Partes : RIERA DE CABANYES COMPANYIA D'AIGÜES, S.A. C/ DEPARTAMENT D'ECONOMIA I FINANCES
S E N T E N C I A Nº 721 / 2009
Ilmos. Sres.:
PRESIDENTE
D. EMILIO ARAGONÉS BELTRÁN
MAGISTRADOS
Dª. ANA MARIA APARICIO MATEO
D. JOSE LUIS GÓMEZ RUIZ
En la ciudad de Barcelona, a uno de julio de dos mil nueve
VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN PRIMERA ), constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente sentencia en el rollo de apelación nº 215/2008 , interpuesto por RIERA DE CABANYES COMPANYIA D'AIGÜES, S.A., representado por la Procuradora Dª. Carmen Fuentes Millan, contra la sentencia de 30 de septiembre de 2008 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 12 de los de Barcelona, en el recurso jurisdiccional nº 560/2007 .
Habiéndo comparecido como parte apelada el DEPARTAMENT D'ECONOMIA I FINANCES representado y defendido por el LLetrat de la Generalitat de Catalunya.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. EMILIO ARAGONÉS BELTRÁN, quien expresa el parecer de la SALA.
Antecedentes
PRIMERO.- La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: FALLO .- Que DEBO DESESTIMAR Y DESESTIMO el presente recurso contencioso-administrativo, todo ello sin hacer expresa condena en costas.
SEGUNDO.- Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma las partes apelante y apelada.
TERCERO.- Desarrollada la apelación y tras los oportunos tramites legales que prescribe la Ley Jurisdiccional en su respectivos articulos, en concordancia con los de la L.E.C., se señaló a efectos de votacion y fallo la fecha correspondiente .
CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.
Fundamentos
PRIMERO: Se impugna en la presente alzada la sentencia dictada en fecha 30 de septiembre de 2008 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 12 de Barcelona y su provincia, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo ordinario número 560/2007, interpuesto por la entidad mercantil apelante «RIERA DE LES CABANYES CIA D'AIGÜES, S.A.» contra resolución de la AGENCIA CATALANA DEL AGUA.
SEGUNDO: La sentencia apelada desestima el recurso contencioso-administrativo por entender concurrentes las alegadas por la Generalitat de Catalunya demandada desviación procesal y litispendencia, sin entrar a analizar el fondo del asunto.
El fundamento de derecho primero de la sentencia de instancia contiene las siguientes afirmaciones:
-- Que «se recurre en el presente procedimiento la desestimación de la reclamación 2111/2006 interpuesta contra la desestimación del recurso de reposición contra la Resolución sancionadora ST04000610 de 29 de Marzo de 2005 de la Agencia Catalana del Agua por la comisión de diversas infracciones en materia del incremento de la tarifa de saneamiento, canon de infraestructura hidráulica y canon del agua».
-- Que «la entidad actora solicita que las resoluciones recurridas deben declararse nulas al estar caducado el expediente de inspección que se inició el 4 de Enero de 2002, alegando sucintamente que con posterioridad a esa fecha se acordó ampliar el plazo de las actuaciones; - en fecha de 5 de Mayo de 2004 se firmó el acta de disconformidad notificada el 6 de Mayo de 2004; y - en fecha de 27 de Julio de 2004 se notificó la resolución del Director de la ACA mediante la que resolvía la liquidación del acta de Inspección de 5 de Mayo de 2004 considerando que el procedimiento de liquidación había caducado».
-- Que «la Administración demandada oponiéndose a la caducidad del procedimiento de liquidación interesó se declarara la inadmisibilidad del recurso por cuanto que la actora había incurrido en desviación procesal; que la demanda articula la caducidad del procedimiento de liquidación derivada del acta de inspección de 5 de Mayo de 2004, instando en el suplico la nulidad de los actos recurridos de forma que puesto en conexión del petitum con el fundamento de derecho y la demanda articulada se sobreentiende que además de la nulidad de la resolución sancionadora también solicita la nulidad de la liquidación girada; en segundo lugar debía apreciarse la litispendencia ya que la liquidación derivada de la actuación inspectora fue objeto de una reclamación económica administrativa y que finalizó con la resolución de la Junta de Finanzas el 28 de Abril de 2006, esta resolución fue objeto de recurso que por sentencia el 7 de enero de 2008 y en cuanto a la petición de la caducidad manifestaba que no se había superado el plazo establecido en la Ley».
TERCERO: Si, como señala la sentencia apelada en el inicio mismo de sus fundamentos jurídicos, se impugna en el recurso contencioso-administrativo «la desestimación del recurso de reposición contra la Resolución sancionadora ST04000610 de 29 de Marzo de 2005 de la Agencia Catalana del Agua por la comisión de diversas infracciones», no resulta viable que se estime desviación procesal ni litispendencia por haberse interpuesto otro recurso contencioso-administrativo contra las liquidaciones giradas por los mismos hechos de los que derivan las infracciones sancionadas.
Se trata de dos actuaciones administrativas diferentes y que, además, responden al ejercicio de potestades administrativas distintas: las liquidaciones proceden del ejercicio de la potestad tributaria y las sanciones del ejercicio de la potestad sancionadora. Superando unas técnicas y prácticas administrativas harto deficientes, la vigente Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, regula autónomamente el su título IV la potestad sancionadora. El apartado V de su Exposición de motivos comienza así: «El título IV regula, a diferencia de la
Ya la Ley 1/1998, de 26 de febrero , de derechos y garantías del contribuyente, estableció la separación de procedimientos en su art. 34, disponiendo el apartado 4 de dicho precepto que: «El acto de imposición de sanción podrá ser objeto de recurso o reclamación independiente, si bien, en el supuesto de que el contribuyente impugne también la cuota tributaria, se acumularán ambos recursos o reclamaciones».
En consecuencia, no hay obstáculo, sino obligación, de impugnar separadamente las liquidaciones y las sanciones. Y si en la impugnación de las sanciones se invocan motivos de oposición relativos a las liquidaciones de que traen causa, que, a su vez, se han esgrimido en otro proceso independiente sobre tales liquidaciones (no acumulado), la desviación procesal y la litispendencia sólo concurrirán respecto de tales motivos de oposición, pero no respecto de la totalidad del recurso contra las sanciones.
Por otra parte, frente a la invocación en el escrito de oposición a la apelación de que la demanda se planteó de forma defectuosa con infracción de los arts. 45 y 56 LJCA , ha de recordarse que ésta ha suprimido como causa de inadmisibilidad del recurso el defecto legal en el modo de formular la demanda, cuyos eventuales defectos sólo pueden dar lugar al trámite de subsanación previsto en el art. 56.2 LJCA («El Juzgado o Tribunal examinará de oficio la demanda y requerirá que se subsanen las faltas de que adolezca en plazo no superior a diez días. Si la subsanación no se efectuara en tiempo, se ordenará el archivo de las actuaciones»).
Por fin, las dudas o confusiones a que pudieran dar lugar los términos de los escritos de interposición y de demanda de la parte actora han de resolverse siempre conforme al principio «pro actione», esto es, en el sentido más favorable para entrar a enjuiciar el fondo de las pretensiones ejercitadas, que aquí no pueden ser otras, tal como resulta del escrito de apelación, la nulidad de las sanciones por haberse incoado el procedimiento sancionador fuera de plazo conforme al art. 49.2.j) del Reglamento general de la Inspección de tributos.
CUARTO: Resulta obligado en consecuencia desestimar los motivos de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo y entrar a examinar la impugnación objeto del mismo, en los términos que han quedado precisado.
El citado art. 49.2.j) del RGIT, en la redacción dada al mismo por el Real Decreto 1930/1998, de 11 septiembre , disponía que «j) En su caso, se hará constar la ausencia de motivos para proceder a la apertura de procedimiento sancionador, en el supuesto de que, a juicio del actuario, no esté justificada su iniciación. A estos efectos, y si transcurridos los plazos previstos en el apartado 2 art. 60 de este reglamento, en relación con las actas de conformidad, y en el apartado 4 del mismo, respecto de las actas de disconformidad, no se hubiera ordenado la iniciación de procedimiento sancionador, el mismo no podrá iniciarse con posterioridad al transcurso de tales plazos, sin perjuicio de lo dispuesto en la LGT en materia de revisión de actos administrativos».
El alcance de dicho precepto reglamentario no ha sido pacífico, como ponen de manifiesto las SSTS dictadas en recursos de casación en interés de la ley de la Sentencia de 21 de septiembre de 2002 (RJ 2002, 8836) y de 4 de julio de 2005 (RJ 2005, 5535).
En el presente caso, tal como expresa el escrito de apelación, el acta de disconformidad se extendió el 5 de mayo de 2004 y se notificó al siguiente día. Es irrelevante por ello si el art. 209 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , derogó o no la previsión reglamentaria trascrita, pues tal Ley entró en vigor el 1 de julio de 2004 (disposición final undécima ), estableciéndose en ella que los procedimientos tributarios iniciados antes de tal fecha de entrada en vigor se regían por la normativa anterior a dicha fecha hasta su conclusión (disposición transitoria tercera.1 ).
Sin embargo, el plazo de un mes que se deriva de la trascrita redacción del art. 49.2.j) RGIT quedó sin efecto y fue sustituido por el de tres meses en virtud de Ley 53/2002, de 30 de diciembre, que añadió un nuevo apartado 6 al art. 81 de la LGT , en virtud del cual «los procedimientos sancionadores que se incoen como consecuencia de un procedimiento de comprobación e investigación no podrán iniciarse una vez transcurridos tres meses desde que se hubiese notificado o se entendiese notificada la correspondiente liquidación». Por tanto, para los procedimientos iniciados, como es el caso, después del 1 de enero de 2003, el plazo en cuestión ya no era el de un mes sino el de tres meses y el «dies a quo» ya no viene relacionado con el acta, sino con la notificación de la correspondiente liquidación.
Así lo resalta la STS de 16 de octubre de 2008 (Recurso de Casación núm. 8525/2004 ), que señala en su fundamento de derecho sexto lo siguiente:
«Las conclusiones que hemos alcanzado vienen reforzadas por la evolución legislativa de la materia, a la que, como hemos puesto de manifiesto en el fundamento de derecho Tercero, aludió expresamente la Sentencia de esta Sección de 4 de julio de 2005 (RJ 2005, 5535 ). En particular, como señalamos en dicha Sentencia, es evidente que la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, al añadir un nuevo apartado 6 al art. 81 de la LGT , en virtud del cual «los procedimientos sancionadores que se incoen como consecuencia de un procedimiento de comprobación e investigación no podrán iniciarse una vez transcurridos tres meses desde que se hubiese notificado o se entendiese notificada la correspondiente liquidación», estaba mostrando la preocupación del legislador por resolver los problemas derivados de la interpretación del art. 49.2.j) RGIT . Problemas que resolvió mediante un precepto, de redacción mucho más clara, que amplía el plazo preclusivo, de uno a tres meses, y retrasa su inicio al momento de la notificación de la liquidación. No otra cosa puede deducirse de la Exposición de Motivos de dicha Ley 53/2002 cuando -hay que reconocer que con una dicción menos inteligible- señalaba que «la experiencia acumulada desde la introducción de un procedimiento sancionador separado por la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, determina[ba] la conveniencia de fijar con carácter general un plazo, hasta ahora inexistente, para el inicio de los expedientes sancionadores derivados de las actuaciones de comprobación e investigación».
En efecto, pese a la ambigua redacción del párrafo transcrito, por un lado, cuando afirmaba que el art. 81.6 LGT establecía un plazo para el inicio de los expedientes sancionadores «hasta ahora inexistente», dado que no es posible que el legislador desconociera la existencia del plazo perentorio regulado en el art. 49.2.j) RGIT , aplicable, al menos, y sin discusión, para los casos en que en las actas se expresaba la inexistencia de motivos para abrir un procedimiento sancionador, es evidente que la Exposición de Motivos sólo podía estar pretendiendo afirmar que el referido plazo, regulado hasta ese momento en una norma reglamentaria, se incorporaba por primera vez a la propia LGT, texto básico en la materia. Y, por otro lado, es evidente que cuando aludía al «carácter general» de la regulación dicha Exposición de Motivos estaba haciendo mención a la unificación del término máximo de iniciación de los procedimientos sancionadores para los supuestos de actas de conformidad y de disconformidad, y a la circunstancia de que el mismo se computaba, en ambos casos, desde la notificación de la liquidación. Y todo ello se hacía aprovechando «la experiencia acumulada» desde la entrada en vigor de la Ley 1/1998 , esto es, la experiencia derivada de los problemas interpretativos a que dio lugar el último párrafo del art. 49.2 y de la brevedad de los plazos allí dispuestos, que, como es sobradamente conocido (y se desprende de los numerosos pronunciamientos de Tribunales de instancia, entre ellos la propia Audiencia Nacional, que anularon procedimientos sancionadores en aplicación de dicho precepto), condujo a su incumplimiento en un buen número de casos.
En fin, indudablemente, en la misma línea de la interpretación que propugnamos del art. 49.2.j) R.G.I .T. y del art. 81.6 L.G.T., redactado por la Ley 53/2002 , se inserta el vigente art. 209.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , cuando dispone que «[l]os procedimientos sancionadores que se incoen como consecuencia de un procedimiento iniciado mediante declaración o de un procedimiento de verificación de datos, comprobación o inspección no podrán iniciarse respecto a la persona o entidad que hubiera sido objeto del procedimiento una vez transcurrido el plazo de tres meses desde que se hubiese notificado o se entendiese notificada la correspondiente liquidación o resolución».
En definitiva, y para concluir, puede sostenerse que la evolución posterior de la normativa pone claramente de manifiesto que existía previamente un plazo preclusivo para iniciar el procedimiento sancionador regulado en el último párrafo del art. 49.2 RGIT , precepto cuya aplicación en la práctica, por su confusa redacción, así como por la brevedad del plazo que establecía y la dificultad en su cómputo, resultó de muy difícil cumplimiento para la Administración tributaria. Para atajar estos problemas se procedió a introducir normas más claras y que llevan a cabo una nueva ponderación entre las garantías de los contribuyentes en el procedimiento punitivo (fundamentalmente, la seguridad jurídica) y el objetivo de la eficacia administrativa en el ejercicio del ius puniendi del Estado (mediante un alargamiento de los plazos)».
En definitiva, en el caso aquí enjuiciado no resulta aplicable el art. 49.2.j) del RGIT ni por ello la doctrina jurisprudencial relativa al mismo, sino lo previsto en el trascrito art. 81.6 de la LGT 230/1963 , según la redacción dada al mismo por la citada Ley 53/2002 , de manera que el plazo a tener en cuenta es el del transcurso de tres meses desde que se hubiese notificado o se entendiese notificada la correspondiente liquidación.
Por tanto, son irrelevantes las fechas del acta, de su notificación y de las alegaciones a la misma, que se reseñan en el escrito de apelación. Notificada la incoación del expediente sancionador el 27 de octubre de 2004, lo decisivo será la fecha de notificación (acta de disconformidad) de la correspondiente liquidación, que según tal redacción aplicable al caso, constituye el «dies a quo» para el cómputo de que aquí se trata. Según aparece en las actuaciones, la liquidación fue notificada el 27 de julio de 2004, por lo que la notificación el 27 de octubre siguiente de la incoación del expediente sancionar tuvo lugar, exactamente, dentro de los tres meses siguientes, sin que haya lugar a la caducidad que se invoca por la parte recurrente.
QUINTO: Es obligada, en consecuencia, la desestimación del presente recurso de apelación. Por fin, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción, las costas procesales se impondrán al recurrente en la segunda instancia si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. Se recoge de esta forma el principio del vencimiento mitigado, que aquí debe conducir a la no imposición de costas habida cuenta de que la singularidad de la cuestión debatida veda estimar que se halle ausente la "justa causa litigandi" en la apelante ("serias dudas de hecho o de derecho" en el caso, teniendo en cuenta la jurisprudencia recaída en casos similares para apreciar a estos efectos que el caso era jurídicamente dudoso, tal como señala el artículo 394.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ).
Fallo
DESESTIMAMOS el recurso de apelación núm. 215/2008 interpuesto contra la sentencia dictada en fecha 30 de septiembre de 2008 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 12 de Barcelona y su provincia, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo ordinario número 560/2007, resolución de instancia que se confirma en todos sus extremos; sin expresa declaración en cuanto a las costas de la apelación.
Notifíquese la presente sentencia a las partes comparecidas en el rollo de apelación, con indicación de que contra la misma no cabe recurso alguno, y líbrese certificación de la misma y remítase juntamente con los autos originales al Juzgado de procedencia, acusando el oportuno recibo.
Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal al rollo principal de la apelación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.