Sentencia Administrativo Nº 75/2015, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 29/2013 de 17 de Febrero de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0000029 /2013

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00340/2013

Demandante: Florencio

Procurador:FLORA TOLEDO HONTIYUELO

Demandado:MINISTERIO DE AGRICULTURA ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. LOURDES SANZ CALVO

D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO

D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA

Madrid, a diecisiete de febrero de dos mil quince.

Vistos por la Sala citada al margen el Recurso numero 01/29/2013 interpuesto por Florencio , representado por la procuradora Sra. FLORA TOLEDO MONTIYUELO, contra la resolución tácita dictada por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente por la que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto frente a la Orden Ministerial de fecha 5 de Abril de 2011 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio publico maritimo terrestre de tramo de costa de 16.119 metros comprendidos entre Cala de Fora y el limite del Termino Municipal de Benitachel en el Termino Municipal de Javea; posteriormente se amplió el recurso frente a la resolución expresa de fecha 8 de Febrero de 2013 por la que se desestimaba integramente dicho recurso, habiendo sido parte el Sr. Abogado del Estado. La cuantía del recurso ha sido fijada en cuantía indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO: Por el indicado recurrente se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado ante esta sala contra el acto mencionado en el encabezamiento de esta resolución, acordándose su admisión y una vez formalizados los trámites legales preceptivos fue emplazado para que dedujera demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito en el que, tras alegar los fundamentos de hecho y de derecho que consideró pertinentes, terminó solicitando la estimación del recurso y la consiguiente anulación del acto recurrido y:

-Que se declare no ser conforme a derecho la inactividad de la administración frente al recurso de reposición interpuesto con fecha 26 de Mayo.

-Que se declare no conforme a derecho la OM de 5 de Abril de 2011 por la que se aprueba el deslinde en lo concerniente a la propiedad del recurrente.

-Se señale el deslinde en la forma prevista en el plano aportado como documento 1 de la demanda.

-Todo ello con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

SEGUNDO: La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró aplicables, terminó pidiendo la desestimación del presente recurso.

TERCERO: Recibido el pleito a prueba, se practicaron las propuestas por las partes que se declararon pertinentes con el resultado que se hizo constar en autos.

CUARTO: Dado traslado a las partes, por su orden, para conclusiones, se evacuaron en sendos escritos en los que realizaron las manifestaciones que le convinieron a sus respectivos intereses.

QUINTO: Con fecha 10 de Febrero se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo visto para sentencia.

Ha sido ponente del presente recurso el Magistrado Iltmo. Sr. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA.

Fundamentos

PRIMERO:Se interpone el presente recurso contencioso administrativo resolución tácita dictada por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente por la que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto frente a la Orden Ministerial de fecha 5 de Abril de 2011 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio publico maritimo terrestre de tramo de costa de 16.119 metros comprendidos entre Cala de Fora y el limite del Termino Municipal de Benitachel en el Termino Municipal de Javea; posteriormente se amplió el recurso frente a la resolución expresa de fecha 8 de Febrero de 2013 por la que se desestimaba integramente dicho recurso.

La parte recurrente utiliza los siguientes argumentos para justificar la estimación de la demanda que pretende:

-Se refiere, en primer lugar a la extemporaneidad de la resolución que resuelve el recurso de reposición.

-Entiende que la resolución de fecha 5 de Abril de 2011 carece de motivación suficiente ocasionando indefensión.

-Entiende que se ha producido infracción del principio de igualdad y ello puesto que no se justifica el quiebro que hace la linea de deslinde a partir del mojon 361 hasta el 364.

-Tambien se refiere a que no se han justificado las pendientes para entender que la zona objeto de delimitación es un acantilado sensiblemente vertical y que debe estar incluido en el dominio publico.

-Tambien considera que es causa de nulidad que la incoación del expediente de deslinde fue ordenada por doña Emilia , cuyo nombramiento como Directora General de Sostenibilidad de la Costa fue declarado nulo por STS de 3 de septiembre de 2010 , por lo que tal acto y la orden de deslinde deben considerarse nulos.

-Finalmente, alega la caducidad del expediente y ello puesto que la tramitación del deslinde comenzó en Abril de 2008 y, sin embargo, la Orden aprobatoria del deslinde es del año 2011 por lo que se ha superado ampliamente el plazo de dos meses.

SEGUNDO:Aunque la parte recurrente lo incluye en su demanda como el ultimo argumento, es necesario referirnos, en primer lugar a la alegación referida a la supuesta caducidad del expedientepuesto que la estimación de este motivo haría innecesario la valoración de cualquier otro.

La sentencia dictada por esta Sala en el recurso 351/2011 , en el que se impugnaba la misma Orden Ministerial ahora recurrida, en relación a la caducidad ha utilizado los siguientes argumentos para rechazar su aplicación; será procedente dar por reproducidos dichos argumentos que parten de lo dicho por el Tribunal Supremo en la sentencia de 4 de octubre de 2012 donde se afirma que:

«Compartimos el razonamiento de la Sala de instancia al indicar que el dies ad quem para el cómputo del plazo de dos años es la fecha de la publicación de la resolución aprobatoria del deslinde, que tuvo lugar en el Diario Oficial [...] dentro del plazo de 2 años, sin que la circunstancia de que algunas de las notificaciones personales cursadas a los propietarios llegaran a sus destinatarios unos días posteriores al vencimiento de ese plazo, deba tener el efecto de caducidad del procedimiento.

El artículo 44.2 de la LRJPA , dispone que ' el plazo máximo en el que deberá notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento ...' , añadiendo el articulo 44 que ' en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa ...' se producirán los siguientes efectos: '... en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad '.

En el caso presente es un hecho declarado por la sentencia y no negado por la recurrente que el procedimiento se inició por acuerdo de [...] (publicado en el Diario Oficial [...]) y que la resolución aprobatoria del deslinde se dictó con fecha 9 de febrero de 2007 y publicándose en el DOCM el 20 de Febrero de 2007.

En el caso presente, la publicación de la resolución [...] determina el surgimiento de los efectos propios de su aprobación [...] y aunque la notificación personal a los interesados es trámite también previsto [...] los efectos de la misma respecto de cada uno de los notificados son los propios de inicio del plazo para su impugnación, no operando como dies ad quem de finalización del plazo a efectos de la caducidad del procedimiento, pues tal fecha debe ser la de su publicación, y la fecha de notificación tiene el efecto del inicio del cómputo del plazo para su impugnación.

De esta forma, tratándose de un procedimiento administrativo que afecta a pluralidad de propietarios colindantes, la toma en consideración de la fecha de publicación como dies ad quem para el cómputo del plazo de caducidad evita la caducidad simplemente porque a alguno de los colindantes, por las razones que sean, no reciben la notificación dentro de ese plazo, como así señala la sentencia que ha ocurrido.' (...)

Otorgada por tanto eficacia, a efectos del cómputo del plazo de caducidad de 24 meses, a la notificación de la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde que se publicó en el BOE, de ello resulta que la caducidad del procedimiento administrativo no puede ser apreciada en el caso, pues desde la fecha de incoación del expediente, el 30 de Abril de 2009, y hasta la fecha de publicación de la Resolución en el repetido BOE no transcurrió el plazo de veinticuatro meses que como límite para la apreciación de dicha caducidad deriva del Art. 12.3 de la Ley de Costas . No se olvide que al recurrente se le notificó con fecha 26 de Abril de 2011.

Los anteriores razonamientos nos llevan a la desestimación del motivo que nos ocupa.

CUARTO.-La sentencia correspondiente al recurso 376/2011 ha dado respuesta a otra de las cuestiones planteadas por la parte recurrente y que se refiere a cuestiones formales.

Alega la parte recurrente que la incoación del expediente de deslinde fue ordenada por doña Emilia , cuyo nombramiento como Directora General de Sostenibilidad de la Costa fue declarado nulo por STS de 3 de septiembre de 2010 , por lo que tal acto y la orden de deslinde debían considerarse nulos.

Por lo que respecta a esta primera cuestión conviene precisar que la afirmación de la demandante no se corresponde con la realidad, pues el nombramiento referido no fue declarado nulo por la sentencia citada.

Ciertamente, el nombramiento referido, que tuvo lugar mediante Real Decreto 1236/2008, de 14 de julio, se vio afectado por la STS de 28 de septiembre de 2010, Rec 49/2008 , que anuló el Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio, que desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, por no ser conforme a derecho la excepción a la regla general de la reserva funcionarial dispuesta en la Disposición Adicional Tercera del citado Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio, para la Dirección General del Medio Natural y Política Forestal , la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, la Dirección General del Agua y la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar. De modo que dicha anulación tenía por causa la infracción por el acto administrativo del ordenamiento jurídico, que contempla el artículo 63.1 LRJPAC.

De modo que dicha sentencia, contrariamente a lo afirmado por la parte demandante, no anuló el nombramiento de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, doña Emilia , como se constata de su lectura y del desistimiento de la Asociación de Ingenieros de Canales, Caminos y Puertos del Estado en ese mismo proceso en relación con el Real Decreto 1155/2008 por el que nombraba a doña Adolfina Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, recogido en el antecedente de hecho primero de aquella sentencia.

No obstante, el principio de conservación de los actos administrativos ( artículo 66 LRJPAC), que está directamente vinculado al principio de eficacia administrativa ( art. 103 CE ), determina la conservación y validez de los actos administrativos que se hubieran mantenido igual de no haberse cometido la infracción. La aplicación de este principio impediría que la anulación del nombramiento de quién ocupaba el cargo de Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, afectara a la validez de cuantos actos hubiera dictado con anterioridad, actuando por delegación del Ministro de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, como ocurre con incoación del expediente de deslinde o la orden ministerial aprobatoria del deslinde que nos ocupa. El hecho de que con posterioridad a que se dictaran estas resoluciones fuera anulado el nombramiento de quien ocupaba tal cargo ningún efecto invalidante había de producir sobre aquellos, que se habrían producido igualmente y en los mismos términos para el caso de no haber tenido lugar la anulación de dicho nombramiento e incluso, para el caso de no concurrir causa de anulación alguna en dicho nombramiento.

Con carácter general, por otro lado, cabe afirmar que la anulación del nombramiento de quien ostenta un cargo público, no determina per se la invalidez de cuantos actos administrativos hubiera dictado en tal condición con anterioridad a dicha anulación, pues tan solo producirá efectos respecto de la actividad de tal órgano desplegada desde que tal anulación se produjera.

Por consiguiente, procede rechazar este primer motivo de impugnación.

QUINTO:Por lo que se refiere a la falta de motivaciónhay que decir, siguiendo el criterio de esta Sala y Sección en multiples sentencias anteriores como la correspondiente al recurso 533/2006 que

Con carácter general, la motivación de los actos administrativos --como venimos señalando desde nuestra Sentencia de 11 enero de 2002 recaída en el recurso nº 166/98 -- no supone mas que la exteriorización o manifestación expresa de las razones que la Administración ha tenido para adoptar una resolución. Por tanto, no puede consistir en una mera declaración de conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad ( STC 77/2000 ). Esta exigencia de la motivación es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos ( STC 73/2000 ), y supone no solo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos ( STC 26/1981 ).

La motivación del acto administrativo cumple diversas funciones, en primer lugar, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración Pública, y, en segundo lugar, es una garantía del administrado que podrá impugnar, en su caso, el acto administrativo, con posibilidad real de criticar la bases en las que se fundamenta, y, además, y en último lugar, la motivación hace posible el control jurisdiccional del acto administrativo recurrido - artículo 106.1 CE - (SSTS de En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se impide el control jurisdiccional que viene constitucionalmente impuesto, pues se impide comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad ( STC 77/2000 ).

Esta naturaleza y finalidad del requisito de la motivación de los actos administrativos, que viene impuesto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , concretamente, como en este caso, para los actos administrativos que limiten derechos subjetivos ( apartado a/ del expresado artículo 54.1), solo determina la nulidad de la resolución recurrida cuando su ausencia impida alcanzar su fin o haya producido indefensión a los interesados, ex artículo 63.2 de la expresada Ley . Y, si bien es cierto que la ausencia de motivación o una motivación defectuosa puede integrar este vicio de anulabilidad, o bien puede ser solo una mera irregularidad no invalidante, la disección de estas distintas consecuencias debe hacerse atendiendo a si, en este caso concreto, se ha producido esa ignorancia respecto de los motivos de la decisión y se ha colocado al administrado en una situación de indefensión ( SSTS 3 de abril de 1990 y 4 de junio de 1991 ). Por tanto, en el presente caso resulta obligado establecer si se ha producido la falta de motivación que se denuncia y si aquella ha puesto a la parte en una situación de indefensión.

Aplicando dichos criterios al caso presente, resulta que no se aprecia una falta de motivación en la orden ministerial recurrida, pues se establece en dicho acto la causa por la que se traza la poligonal del deslinde en relación al tramo impugnado en el presente recurso, y el contenido del escrito de demanda revela que la parte recurrente conoce las razones de dicha decisión, siendo cuestión distinta que no las comparta porque no se encuentren, a su juicio, justificadas en el expediente administrativo.

Por tanto, la parte recurrente ha tenido cumplido conocimiento de las razones por las que la Administración ha realizado el trazado de deslinde cuya legalidad cuestiona. Así lo revela el contenido del escrito de demanda, donde se realiza un alegato preciso y específicamente encaminado, como ya hemos adelantado, a desvirtuar las razones por las que la Administración ha incluido la finca de la recurrente en el dominio público marítimo terrestre. Por tanto, se conocen las razones en las que se funda el acto administrativo impugnado, de manera que la motivación se revela como suficiente, pues respeta la función que está llamada a cumplir, y permite comprobar que la resolución dada al caso no es, por ello, arbitraria por desconocida.

SEXTO.-En cuanto al fondo de la cuestión planteada por la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde, resulta que la parte recurrente formula en su demanda un relato generico ausente de una justificación factica suficiente para conseguir la revocación que pretende.

La finca propiedad del ahora recurrente es la que se encuentra entre los vertices 365 y 366 de la poligonal aprobada por la Orden impugnada

Del examen del escrito de demanda resulta que el recurrente no ha aportado prueba alguna que permita desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo:

-El hecho de que se le informara de que su finca no estaba afectada por la servidumbre no impide que, realizado otro deslinde acomodado a la ley de costas de 1988, resulte que esa afectación sí se produce. Obviamente, el deslinde anterior, realizado en el año 1977 no incluía a los acantilados dentro del dominio publico maritimo terrestre por lo que las comunicaciones aportadas con la demanda como documentos 2, 4 y 5 no impiden que la delimitación posterior se realice atendiendo a las exigencias de la Ley de Costas vigente al momento de la elaboración del Expediente de Deslinde.

-La concesión de licencias de obras tampoco es relevante a la hora de admitir la posibilidad de que las obras que han sido autorizadas por el Ayuntamiento se vean afectadas por la delimitación realizada por la Demarcación de costas. Otra cosa será, una vez firme la resolución aprobatoria del deslinde, el otorgamiento de concesiones a que pueda tener derecho el recurrente en aplicación de lo establecido por las Disposiciones Transitorias de la ley de Costas. Esta Sala ya ha tratado esta cuestión en otras sentencias anteriores, como la dictada en el recurso 200/2008 en el que citabamos alguna sentencia del Tribunal Supremo como la de 4 de febrero de 2010, en la que se señala 'la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de juliono fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos ( artículo 132 C.E ). Todo el sistema transitorio de la Ley 22/1988demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes ( Disposición Transitoria 1ª-1 ) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2).

-En cuanto a la justificación de las pendientes para entender que la zona objeto de impugnación es un acantilado sensiblemente vertical, basta con referirse a la abundante documentación obrante en el expediente administrativo.

Basta leer la OM aprobatoria del deslinde para entender que la delimitación propuesta se ha realizado conforme a lo señalado en el articulo 4.4 de la Ley de Costas cuando habla de que pertenecen al dominio publico maritimo terrestre 'Los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo-terrestre, hasta su coronación'. Se aporta al expediente Perfil P-63 referido a la zona de impugnación en el que se acredita la verticalidad de la zona objeto de impugnación.

La parte recurrente propuso la practica de prueba pericial y se elaboró y aportó el Informe elaborado por el Perito Sr. Indalecio que examinó la zona y aportó una serie de fotografias siendo muy relevante la numero 2 a la hora de valorar la verticalidad del acantilado; tras la elaboración de los correspondientes perfiles, ante la imposibilidad de hacer mediciones sobre el terreno, obtiene las siguientes conclusiones:

-Los perfiles 63, 64M y 65 son practicamente coincidentes con los del Proyecto y existen algunas discrepancias que se reflejan en la grafia de la linea de deslinde.

-La linea que define el DPMT es bastante semejante a la que resulta del informe y la mayor discrepancia se aprecia en el mojon 366 con una diferencia de 6,55 metros.

-La Torre Ambolo cosidera el Perito que está situada en la documentación del expediente de deslinde a 19,5 metros al sureste de la posición real.

Las diferencias que encuentra el Perito entre su examen y lo que obra en el expediente administrativo se transponen en el plano numero 4 del informe en el que se aprecia que el Perito situa la linea de deslinde (que es la coronación del acantilado) mas al interior que lo que ha realizado la Orden aprobatoria del deslinde y que, en cualquier caso, la Torre Ambolo se vería afectada por el deslinde por la servidumbre de protección.

No se ha acreditado, pues, una incorrecta delimitación de la linea de dominio publico maritimo terrestre y ello pues la grafía de la linea realizada por el Perito Judicial ha sido, incluso, mas perjudicial para los intereses del recurrente que la realizada por la Administración por lo que procederá la integra confirmación de la Orden Ministerial recurrida.

QUINTO:Por aplicación de lo establecido en el articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa resulta procedente hacer expresa condena en costas a la parte recurrente en atención a la desestimación de sus pretensiones.

Vistos los preceptos citados por las partes y los demás de general y pertinente aplicación al caso de autos

Fallo

Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el/la procurador/a FLORA TOLEDO MONTIYUELO, en la representación que ostenta de Florencio , contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos confirmar la resolución recurrida por ser conforme a derecho. Todo ello con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos mandamos y fallamos.

Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia cabe recurso de casación a preparar en el plazo de diez días hábiles a contar desde la notificación de la misma.

PUBLICACIÓN:Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo Sr. Magistrado Ponente de la misma, en forma acostumbrada.Doy fe. Madrid a

LA SECRETARIA JUDICIAL