Encabezamiento
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 22 de Madrid
C/ Gran Vía, 19 , Planta 5 - 28013
45029730
NIG:28.079.00.3-2017/0006134
Procedimiento Ordinario 116/2017
Demandante/s:ENTIDAD DE CONSERVACION DE LA MORALEJA y otros 6
PROCURADOR D./Dña. MARIA DEL PILAR RICO CADENAS
Demandado/s:AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS
PROCURADOR D./Dña. IGNACIO ARGOS LINARES
PROMOCIONES Y CONSTRUCCIONES PYC PRYCONSA SA
PROCURADOR D./Dña. MARIA DEL ROCIO SAMPERE MENESES
Don José Manuel Ruiz Fernández, Magistrado titular del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 22 de Madrid ha visto los presentes autos de recurso contencioso-administrativo antes referenciados y, en virtud de la potestad conferida por la soberanía popular y en nombre de S.M. El Rey de España, ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
Nº 75/18
En Madrid, a 9 de Marzo de 2018
Antecedentes
PRIMERO: Con fecha 30 de Marzo de 2017, por la procuradora DOÑA PILAR RICO CÁRDENAS, en representación de la ENTIDAD DE CONSERVACIÓN DE LA MORALEJA Y DE DOÑA Inés, DON Juan, DON Justino, DON Laureano, DOÑA Lidia Y DON Maximo, se interpuso recurso contencioso- administrativo contra el DECRETO Nº 521/2017, DE 19 DE ENERO, DEL AYUNTAMIENTO ALCOBENDAS, POR EL QUE SE CONCEDE A LA MERCANTIL PROMOCIONES Y CONSTRUCCIONES PYC PRYCONSA S.A. LICENCIA DE OBRAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE 30 VIVIENDAS UNIFAMILIARES Y GARAJE COMÚN EN LA PARCELA NUM000.
SEGUNDO: Turnado que fue dicho escrito a este Juzgado nº 22 de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, se le asignó el número de procedimiento referenciado en el encabezamiento de esta sentencia y, mediante decreto de 20 de Abril de 2017, se admitió a trámite el recurso contencioso-administrativo, se tuvo por personada a la parte demandante y se emplazó a la administración mediante reclamación del expediente administrativo, ordenándose todo lo demás que se indica en el cuerpo de dicha resolución. Igualmente, por diligencia de 23 de Mayo de 2017 se tuvo por personada y parte a la procuradora DOÑA ROCÍO SAMPERE MENESES, en representación de la mercantil PROMOCIONES Y CONSTRUCCIONES PYC PRYCONSA S.A. en calidad de parte codemandada.
TERCERO: Recibido que fue el expediente administrativo, se dictó diligencia de ordenación de fecha 1 de Junio de 2017 ordenando su remisión a la parte demandante a la que se emplazó para interponer demanda en legal término, lo que la parte demandante verificó en tiempo y forma, acordándose así mismo dar traslado de su demanda a la administración demandada y a la parte codemandada mediante decreto de fecha 27 de Junio de 2017 que la admitió a trámite, concediéndose a dichas partes plazo de veinte días para contestarla, lo que igualmente llevaron a efecto, también en tiempo y forma, uniéndose los respectivos escritos estos autos.
CUARTO: Con fecha 20 de Octubre de 2017 se dictó auto acordando recibir el pleito a prueba, habiéndose propuesto y practicado las que fueron declaradas pertinentes y con el resultado con que obran en autos.
QUINTO: Por diligencia de ordenación de 1 de Diciembre de 2017 se declaró concluso el período de prueba y se acordó la apertura del trámite de conclusiones, habiéndose presentado sendos escritos por las partes demandante y demandadas respectivamente, que se unieron a los autos.
SEXTO: Con fecha 16-1-2018, la representación procesal de la parte recurrente presentó copia de sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Madrid al amparo del artículo 270-1º de la LECiv, acordándose dar traslado a las demás partes a los efectos de dicho artículo, en virtud de providencia de 19-1-2018, con el resultado que obra en autos, tras todo lo cual se dictó providencia de fecha 13 de Febrero de 2018 declarando el pleito concluso y para sentencia y posterior auto de 27-2-2018 ampliando el plazo para dictar sentencia hasta el día de hoy.
SÉPTIMO: Por decreto de 20 de Octubre de 2017 se acordó señalar la cuantía de este pleito como indeterminada.
Fundamentos
PRIMERO:El objeto del presente recurso es el acto administrativo indicado en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, esto, es el DECRETO Nº 521/2017, DE 19 DE ENERO, DEL AYUNTAMIENTO ALCOBENDAS, POR EL QUE SE CONCEDE A LA MERCANTIL PROMOCIONES Y CONSTRUCCIONES PYC PRYCONSA S.A. LICENCIA DE OBRAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE 30 VIVIENDAS UNIFAMILIARES Y GARAJE COMÚN EN LA PARCELA NUM000.
Las pretensiones de los recurrentes se pueden extractar de forma muy sencilla: se ejercita el recurso contencioso-administrativo de forma directa contra el acto administrativo antes indicado y se demanda que se anule el mismo por no ser conforme a Derecho; y a la vez se ejercita recurso indirecto contra el PLAN ESPECIAL DE MEJORA DE LA ORDENACIÓN PROMENORIZADA DE LAS PARCELAS NUM001 Y NUM000 DE LA ZONA ESTE DE DIRECCION001, APROBADO POR EL AYUNTAMIENTO DE LA MORALEJA EN FECHA 26 DE JUNIO DE 2012, toda vez que la licencia de obras impugnada en estos autos se sustenta de forma directa e inmediata en las determinaciones contenidas en dicho instrumento urbanístico.
Los motivos de impugnación en que descansa el presente recurso contencioso-administrativo se basan, de forma exclusiva, en la ilegalidad del citado Plan Especial en sede del artículo 26.2 de la ley 29/1998 y sobre esa cuestión han argumentado los escritos de demanda y de contestación. Al examen de esas alegaciones nos dedicaremos en los sucesivos fundamentos de derecho, si bien con carácter previo hemos de establecer una clara premisa al respecto. En efecto, en el examen de los recursos indirectos contra disposiciones generales hemos de comenzar recordando la consolidada doctrina jurisprudencial que veda plantear cuestiones relacionadas con el procedimiento de aprobación de las mismas y con su regularidad formal, quedando estas últimas reservadas a la impugnación directa de dichas disposiciones. A título de ejemplo, podemos citar cómo lo recuerda la STS Sala Tercera, sección 5ª, de 19-4-2012, recurso 4328/2009, ponente Rodríguez-Zapata: '... la impugnación indirecta no puede utilizarse para denunciar infracciones meramente formales o procedimentales, salvo excepciones que ha detallado con toda claridad la reciente sentencia de la Sección 5ª de esta Sala de 6 de julio de 2010 (Casación 4039/2006 ), que hace una cuidada recapitulación de la jurisprudencia sobre cuestión y concluye que cabe admitir una impugnación indirecta basada en razones procedimentales sólo 'cuando se hubiese incurrido en una omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, en perjuicio del recurrente, y cuando hubiesen sido dictadas por órgano manifiestamente incompetente...', lo que no es el caso. La propia contestación a la demanda del AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS admite (página 12) la posibilidad de impugnar en vía indirecta el Plan Especial de Mejora que ampara la licencia directamente recurrida, cuando tal impugnación indirecta se refiere a su inviabilidad para modificar determinaciones estructurantes. Esta es la cuestión que precisamente plantea la demanda y a ella nos dedicaremos en los siguientes fundamentos de derecho.
SEGUNDO: La cuestión jurídica que plantea la demanda en relación con la ilegalidad del PLAN ESPECIAL DE MEJORA DE LA ORDENACIÓN PROMENORIZADA DE LAS PARCELAS NUM001 Y NUM000 DE LA ZONA ESTE DE DIRECCION001, APROBADO POR EL AYUNTAMIENTO DE LA MORALEJA EN FECHA 26 DE JUNIO DE 2012 (en adelante, el PE-2012) se puede resumir de forma muy sencilla, sin perjuicio del posterior desarrollo argumental y jurídico de la cuestión: El Plan General de Ordenación Urbana de Alcobendas, de 2009 (en adelante PGOU), establecía para la parcela objeto del presente procedimiento un uso de Terciario Específico con tolerancia de despachos profesionales y el PE-2012. Los recurrentes sostienen que dicho uso constituye una ordenación estructurante del ámbito que no puede ser modificada sino mediante una modificación del PGOU, realizada por el procedimiento previsto para la aprobación o modificación de dicho Plan General. El PE-2012 es por ello ilegal, en cuanto que vulnera la necesaria jerarquía en el planeamiento urbanístico, establecida en los artículos 34-3º y 67-1º de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (en adelante LSCM); y escapa a lo previsto en el artículo 50-2º del mismo texto legal al que a continuación nos referiremos; y en todo caso no puede entenderse comprendida en el concepto de 'mejora' de la ordenación urbanística establecida por el PGOU 2009, que autoriza el artículo 50-2 de la LSCM.
La administración y la parte codemandada, titular de la licencia, alegan que el uso atribuido a las parcelas NUM001, NUM000 y NUM002 del ámbito ' DIRECCION000' no es una determinación estructurante, sino pormenorizada del PGOU, por lo que puede ser modificado por el citado Plan Especial; posibilidad que se contempla en el artículo 50.2 de la LSCM, que permite redactar planes especiales, entre otros supuestos, para mejorar el medio urbano, posibilitando que puedan modificar o mejorar la ordenación pormenorizada prevista por otra figura de planeamiento urbanístico, siempre que se justifique la coherencia con la ordenación estructurante; y que también se recoge en la excepción a la regla general contenida del artículo 67.1 de dicha LSCM que se contiene en su último inciso respecto de los Planes Especiales.
TERCERO: El examen y contraste de los argumentos de los escritos de demanda y contestación y el examen del contenido del PGOU y del PE-2012 en los extremos cuestionados en la demanda lleva al juzgador a la convicción de que el PE- 2012 es ilegal, en cuanto contraviene manifiestamente y deja sin efecto determinaciones estructurantes del PGOU de 1999. La administración del AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS se ha valido de dicha figura del planeamiento para eludir y dejar sin efecto determinaciones que han de ser consideradas estructurantes del PGOU, al que necesariamente ha de subordinarse en este aspecto, conforme a la definición que de las mismas ofrece el artículo 35 de la LSCM. Ello ha constituído una vulneración de lo establecido en los artículos 34-3º, 35, 42, 50-2º y 67-1º de la LSCM, que definen la función y objeto de los Planes Generales y de los Planes Especiales, delimitan lo que ha de considerarse determinaciones estructurantes propias de los Planes Generales y consagran la jerarquía entre dichos tipos de planes y la necesaria subordinación de los Planes Especiales a dichas determinaciones estructurantes de los Planes Generales, así como la ineludible necesidad de modificar estos para cambiar aquéllas.
Las parcelas NUM001 y NUM000 que nos ocupan, así como la parcela NUM002, a la que más tarde aludiremos en cuanto objeto de otro Plan Especial que merece comentario en esta sentencia, se incluyen en lo que el PGOU de 2009 califica de Actuación de Incremento AI-6 Carrascosa al que se atribuye un uso Terciario Especifico. Esta previsión constituye un uso estructurante definido por el Plan General, es decir, por un instrumento de planeamiento general, que no puede ser modificada por un instrumento de planeamiento de desarrollo como es un Plan Especial, por las razones que luego explicaremos. No es una mera determinación pormenorizada susceptible de quedar a posterior desarrollo, sino una previsión básica y fundamental del mismo, por varias razones:
-El artículo 34 de la LSCM, tras incluir a los Planes Generales en la categoría de instrumentos de planeamiento general, establece en su apartado 3 que ' Las determinaciones de la ordenación urbanística municipal a que se refiere el número 1 son estructurantes o pormenorizadas. Las determinaciones estructurantes son las establecidas y alteradas por los instrumentos de planeamiento general. Las determinaciones pormenorizadas habrán de desarrollar, sin contradecirlas, las estructurantes que correspondan'. El artículo 35.1 de la LSCM establece que '1.Son determinaciones estructurantes de la ordenación urbanística aquellas mediante las cuales se define el modelo de ocupación, utilización y preservación del suelo objeto del planeamiento general, así como los elementos fundamentales de la estructura urbana y territorial y de su desarrollo futuro'. El PGOU definió un determinado modelo de ocupación, utilización y preservación atribuyó un uso Terciario Específico y ésa es, por tanto, una determinación estructurante del PGOU. Por consecuencia, el PE-2012 ha venido a cambiar sin más una determinación estructurante del PGOU 2009, es decir, ha venido a cambiar la previsión normativa del urbanismo municipal definida en este último. Ello supone la vulneración de una cascada de preceptos de la LSCM, a saber:
- El artículo 41.1, que define la función esencial de los PG: ' Los Planes Generales son los instrumentos básicos para formular las políticas urbanísticas municipales de conformidad con el planeamiento territorial'; y que en su apartado 2 establece un ámbito reservado a los mismos en orden a 'establecer las determinaciones de ordenación estructurante sobre la totalidad del suelo del Municipio'. De esta manera, el PE-2012 invade y altera los objetivos reservados a la ordenación general del urbanismo municipal, conforme previene el apartado 3 del mismo precepto, definidos en este caso en el PGOU de 2009, en cuanto a elementos esenciales de la política urbanística tales como fijar los objetivos y estrategias globales para el desarrollo sostenible del territorio municipal; articular la ordenación urbanística necesaria y previsible en los espacios susceptibles de desarrollo urbanístico, indicando el esquema global de usos del suelo; y ordenar los espacios urbanos teniendo en cuenta la complejidad de usos y actividades que caracteriza la ciudad.
-El PE/2012 ha vulnerado frontalmente la jerarquía entre los instrumentos de planeamiento urbanístico que enumera el artículo 34.1 de la LSCM, cuando, tras definir las determinaciones urbanísticas que establecen los mismos y que integran la ordenación urbanística municipal, dispone en su apartado 3 que ' Las determinaciones de la ordenación urbanística municipal a que se refiere el número 1 son estructurantes o pormenorizadas. Las determinaciones estructurantes son las establecidas y alteradas por los instrumentos de planeamiento general. Las determinaciones pormenorizadas habrán de desarrollar, sin contradecirlas, las estructurantes que correspondan'.
-Igualmente, el PE-2012 ha venido a eludir la aplicación del artículo 67.1 de la LSCM: 'Cualquier alteración de las determinaciones de los Planes de Ordenación Urbanística deberá ser establecida por la misma clase de Plan y observando el mismo procedimiento seguido para su aprobación'. Las determinaciones estructurales no escapan a esta regla ni se integran en la excepción que contempla el último inciso del precepto.
-El artículo 50.2, que se cita como amparo del cambio de uso que introduce, realmente no permite el mismo: ' El Plan Especial podrá modificar o mejorar la ordenación pormenorizada previamente establecida por cualquier otra figura de planeamiento urbanístico, debiendo justificar suficientemente en cualquier caso su coherencia con la ordenación estructurante'. Sin embargo, esta previsión del apartado 2 no puede deslindarse de la regla general que establece el apartado 1 del mismo artículo 50 cuando define las funciones de los Planes Especiales. Esa previsión del apartado 2 está subordinada a tales funciones y de acuerdo con las mismas debe interpretarse, son que pueda entenderse de forma aislada, en el sentido de que autoriza modificaciones de las determinaciones del planeamiento general que no sean las pormenorizadas. El cambio de uso que se autoriza a través del PE - 2012 no es una mera determinación pormenorizada del PGOU 2009, como se quiere hacer ver por las partes demandadas y trata de justificar la Memoria del PE-2012, por las razones en las que nos detendremos a continuación.
CUARTO: Lo que ha venido a hacer el PE-2012 es transformar sustancialmente las previsiones del PGOU para la ordenación urbanística del ámbito ' DIRECCION000'. El PGOU definió en el año 2009, tan sólo tres años antes, las líneas maestras de la ordenación urbanística y la política territorial en dicho ámbito y en el conjunto del municipio, conforme a las cuales se entendió que la mejor forma de ampliar el espacio urbano hacia el este de la localidad era que el uso no fuera residencial, sino terciario. Para llegar a esta conclusión se manejaron, sin duda, múltiples variables y factores. Un factor determinante fue, sin duda, la ubicación de las parcelas y del Area AI-6 en su totalidad en el borde este de DIRECCION001 y su cercanía a toda la red viaria de la M-12 y la R-2, así como a la parcela de suelo urbano consolidado de Red Electrica Española del Paseo Conde los Gaitanes, el suelo urbano SUS 'ampliación reed eléctrica' de uso terciario y el suelo urbano no sectorizado SUNS A-2 de uso Terciario /Dotacional. Por consecuencia, el enclave de la parcela y el uso asignado a las colindantes fueron factores decisivos a la hora de que el instrumento de planeamiento general atribuyese un determinado uso al Área AI-6 que integra a las dos parcelas que nos ocupan, así como la idea de preservar el uso residencial de la cercanía a las redes viarias mencionadas. Sin duda también, el PGOU ponderó la diferencia entre un uso exclusivamente diurno, puesto que en las oficinas los trabajadores no pernoctan, respecto de un uso permanente y también nocturno, como es el residencial y se puso en relación con cuestiones medioambientales derivadas de la cercanía del Aeropuerto y de redes viarias principales, con factores de movilidad y necesidad de equipamientos y dotaciones, etc. Del mismo modo, el PGOU tuvo en cuenta los usos cuando estableció un número de incremento de viviendas para cada clase de suelo y fijó en 1.325 las propuestas para suelo urbano consolidado., a fin de alcanzar un objetivo de densidad de viviendas y de población en el ámbito AI-6. Todo ello se deja sin efecto y se cambia en su sentido más radical cuando se aprueban los PE que venimos comentando y se autoriza el cambio de uso. El PE-2012 y su gemelo, ahora aprobado en 2017 al que más tarde nos referiremos, han venido a cambiar, a transformar y a dejar sin efecto las previsiones del PGOU en el ámbito de ' DIRECCION000' y ello vulnera todos los preceptos que hemos citado en el fundamento jurídico anterior y el 50.2 que se pretende justifique ambos PE. Se trasgrede, en fin, la ordenación y la política urbanística definida por el PGOU 2009, que es lo que tales preceptos vienen a consagrar. Un PE no puede hacer tal cosa. Lo que se ha verificado mediante la aprobación del PE-2012 requiere de una modificación del PGOU. En realidad, se ha modificado 'de facto' las determinaciones esenciales del PGOU 2009 a través de un instrumento de planeamiento inadecuado para ello. Sin embargo, la utilización de un PE para tales fines otorga una notoria ventaja, ya que permite eludir el control de legalidad, urbanístico y medioambiental, por parte de la administración autonómica. En efecto, el artículo 61.1 de la LSCM, en redacción dada por Ley 3/2007, 26 julio, de Medidas Urgentes de Modernización del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid, establece sin género de dudas que: ' Corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, previo informe de la Comisión de Urbanismo, la aprobación definitiva de todos los Planes Generales (...) y sus revisiones, así como la aprobación de las modificaciones que correspondan a municipios con población de derecho superior a 15.000 habitantes'. Todo ello previo el control que se establece en los apartados d) y e) del artículo 57 por parte de las Consejerías competentes en materia de Medio Ambiente y de Ordenación Urbanística.
Por el contrario, la aprobación y modificación de Planes Especiales escapa a ese control y se desenvuelve en su integridad en el propio ámbito municipal, tal como resulta del artículo 59 de la LSCM.
No queremos que este argumento induzca a equívoco. No se está enjuiciando ahora la legalidad del PE-2012 con base en su procedimiento de elaboración. Ya hemos recordado en el primer fundamento jurídico de esta sentencia que ello está vedado en el terreno de la impugnación indirecta de disposiciones generales. Lo que se pretende es subrayar las razones que explican el acudir al expediente de la aprobación de un PE, en lugar de someterse al procedimiento de aprobación de una modificación del PGOU, como era obligado para cambiar el uso global asignado por el PGOU 2009, es decir, una determinación estructurante del mismo.
Los hechos no desmienten esta última consideración. La demanda se encarga de recalcar que el aquí enjuiciado PLAN ESPECIAL DE MEJORA DE LA ORDENACIÓN PROMENORIZADA DE LAS PARCELAS NUM001 Y NUM000 DE LA ZONA ESTE DE DIRECCION001 se aprobó por el AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS sin necesidad de recabar informes y aprobación definitiva de la Comunidad de Madrid, como hubiera sido preceptivo de tramitarse como debería haber sucedido, es decir, como una modificación del PGOU de 1999. De esta manera se han eludido tales controles. Sin embargo, el segundo Plan Especial antes mencionado, el llamado PLAN ESPECIAL DE MEJORA DE LA ORDENACIÓN PROMENORIZADA DE LA PARCELA NUM002 DE DIRECCION000, cuya copia se ha traído a estos autos, sí que se sometió a informe urbanístico y medioambiental de la Comunidad de Madrid. La demanda acompaña copias del informe de viabilidad urbanística emitido por la Subdirección General de Evaluación Ambiental de la CAM (documento nº 2); de un informe complementario al anterior, emitido a la vista de las alegaciones del AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS (documento nº 3); y del informe del propio Director General de Urbanismo al recurso de alzada interpuesto contra el Alcalde Presidente del AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS contra la Resolución que acuerda el archivo del procedimiento ambiental del Plan Especial relativo a la parcela B (documento nº 5). El contenido de todos esos informes es contundente y desautoriza completamente el cambio de uso en el ámbito AI-6 que nos ocupa y en el que se integran las parcelas de referencia. La razón es la misma que maneja esta sentencia: el Plan Especial está modificando determinaciones estructurantes del PGOU y el cambio de uso pretendido debe tramitarse mediante una modificación del PGOU. El informe del DG de Urbanismo es muy claro: la utilización de este instrumento de planeamiento de tramitación municipal es una desviación de procedimiento y una forma de sustraerse al control de legalidad de la Comunidad Autónoma (página 9).
Se objetará por las partes demandada y codemandada que estos informes se refieren a un Plan Especial distinto del que nos ocupa. Y contestaremos a esa objeción diciendo que no es eso lo que se recalca al citarlos. Lo que se quiere poner de manifiesto es que cuando se ha sometido a control de la CAM un Plan Especial que prevé el mismo cambio de uso, en el mismo ámbito y respecto de la otra parcela NUM002 que lo integra, la respuesta de la CAM es la misma que ofrece esta sentencia: que tal cosa no se puede hacer mediante un Plan Especial, porque ese cambio de uso afecta a una determinación estructurante del PGOU que requiere su modificación; y que ese mismo razonamiento es aplicable al PE-2012, que ha eludido ese negativo juicio de la CAM únicamente porque no se ha sometido al mismo, al tramitarse mediante la desviada fórmula de aprobación de un Plan Especial.
La vulneración de todo el elenco de disposiciones legales vicia de ilegalidad el PE-2012 en que se ampara el otorgamiento de licencia aquí discutida y determina su nulidad.
QUINTO: Pero, incluso aunque se aceptara la tesis (a efectos puramente dialécticos) de que el uso asignado a las parcelas no es una determinación estructurante, sino un uso pormenorizado, que permitiría la entrada en juego de dicho artículo, el examen de las consecuencias reales, materiales del PE-2012 nos lleva a la conclusión de que no hay justificación alguna, ni explicación de la 'mejora', ni tampoco explicación de que el PE apruebe una 'modificación' que sea coherente con la ordenación estructurante. No puede olvidarse que, incluso en la tesitura de admitir que nos hallemos ante una modificación de una determinación pormenorizada del PGOU, es preciso 'ex' artículo 50.2 de la LSCM que el PE ha de '... justificar suficientemente en cualquier caso su coherencia con la ordenación estructurante'. Y esta obligación no se refiere exclusivamente al procedimiento de elaboración y aprobación del PE, sino que conecta directamente con su contenido material. No aceptaremos el argumento de la administración según el cual el examen de esta cuestión está vedado a la impugnación indirecta por referirse a una cuestión formal. El propio contenido del PE debe justificar suficientemente la coherencia del mismo con la ordenación estructurante en su conjunto. A este respecto, debemos recordar que la STS Sala Tercera, de 30 de septiembre de 2011, dictada en el Recurso de Casación 1294/2008, indica que: '... son acertadas, pues, las consideraciones que se contienen en la sentencia del Tribunal a quo sobre la necesidad de que las potestades de planeamiento estén subordinadas y encaminadas a la consecución del interés general, compatibles con la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo en la que, de forma reiterada, queda señalado que las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales, de manera racional, evitando la especulación ---sirvan de muestra lasSSTS de 24 de marzo de 2009 (casación 10055/2004),30 de octubre de 2007 (casación 5957/2003) y26 de julio de 2006 (casación 2393/2003)---. ( ...) Siendo esto así, en tales modificaciones la exigencia de la motivación y justificación de la mejora para el interés general reviste una especial exigencia, como dijimos en laSTS de 16 de diciembre de 2010 (Recurso de Casación 5716/2006)'.El control jurisdiccional en estos casos se configura, pues, por el Alto Tribunal como un control material y no puramente formal y constreñido al proceso de aprobación del instrumento de planeamiento.
El PE-2012 se justifica, resumidamente, en la necesidad de mejorar el medio urbano, puesto que las oficinas provocarían molestias de tráfico y movilidad a los vecinos de la colindante urbanización de DIRECCION001, dado que el uso característico o global del ámbito en el que se encuentra la parcela NUM001 (como la NUM000 y la NUM002) es el residencial unifamiliar, propio de la Urbanización DIRECCION001, por lo que no se producirían una afección grave al medio urbano, sino, todo lo contrario, una mejora del mismo, puesto que se unificaría el uso con el 'predominante en el ámbito'. Todo ello para justificar un PE que determina, mediante el cambio de uso asignado en el PGOU, la posibilidad de otorgar licencias de edificación para 300 nuevas viviendas, como la que nos ocupa, que autoriza la construcción de 30 viviendas familiares, chalets pareados, con 88 plazas de aparcamiento.
La realidad es bien distinta, a criterio del juzgador. El AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS ha puesto en marcha la modificación del uso urbanístico atribuido en su propio PGOU de 1999 a las parcelas del ámbito de DIRECCION000 (colindante con la DIRECCION001) mediante dos Planes Especiales de Mejora. Por tanto, no sólo se ha aprobado el que nos ocupa aprobado en el año 2012 respecto de las parcelas NUM001 y NUM000, sino que para la modificación el uso de la parcela NUM002 (en la que se prevé la construcción de 725 viviendas unifamiliares) ha puesto en marcha la tramitación de un segundo Plan Especial, que finalmente ha aprobado en 2017. Estas 725 viviendas se unen, pues, a las 300 viviendas que ya autorizaba el PE-2012 que nos ocupa. Por consecuencia, la 'operación' supone globalmente la autorización de 1.025 viviendas entre ambos Planes Especiales. Si se considera que el PGOU preveía 1.325 viviendas, se concluye fácilmente que a través del cambio de uso que introducen estos dos Planes Especiales se da lugar a un incremento de un 77% de las viviendas previstas en el PGOU, sin que se sepa el porqué esta modificación se considera una 'mejora'. En reciente sentencia del TS, Sala Tercera, sección quinta, nº 1.101/2017, de 21-6-2017, enjuiciando el Alto Tribunal un Plan Especial para Ordenación Pormenorizada, su fundamento jurídico sexto analiza si la determinación de un número de viviendas, al haber sido fijada por el planeamiento general con carácter vinculante, podría tener el carácter de determinación estructurante (ex art. 35.4 g) de la LSM) que por ello no podría ser modificada por un Plan Especial. Y, pasando por alto solventar esta cuestión que califica de 'teórica', concluye que lo determinante en todo caso es lo siguiente: ' Si bien se observa, la Sala de instancia parece tener serias dudas sobre el carácter estructurante, o no, del número de viviendas de los diferentes sectores, en los Planes Generales, y realiza varios acercamientos a la cuestión. Cuando antes (Fundamento Jurídico Cuarto, aparado 2º.d) hemos analizado lo dicho por la Sala en la sentencia de instancia, hemos sintetizado la misma en los siguientes términos: 1. Que el número de viviendas de un determinado sector corresponde a la decisión discrecional del planificador, sin que surja, pues, de la aplicación combinada de otras determinaciones, al ser una determinación específica por sí misma. 2. Que tal número de viviendas ha de ser acorde con unos criterios generales fijados en el planeamiento, tratándose, pues, de un condición vinculante del Plan. 3. Que en relación, en concreto, con la LSM ---y aunque en dicha legislación se tratase de una determinación pormenorizada---, para el supuesto de autos, la sentencia llega a la siguiente conclusión: que 'al haber sido fijada, en este caso, por el planeamiento general con carácter vinculante podría tener el carácter de determinación estructurante (ex art. 35.4.g) de la LSM), pero, en cualquier caso, esa determinación solo podría ser variada en los supuestos que prevé el art. 47.3 de la LSM'. Debemos insistir, ahora, en que tal afirmación de la Sala es realizada, como en la sentencia se expresa, 'desde un punto puramente teórico', y como mera posibilidad ('puede sostenerse que ...', 'podría tener el carácter de ...'), pues, lo realmente significativo es el inciso final del apartado d) del Fundamento Jurídico Séptimo de la misma sentencia, cuando se afirma que ---con independencia de que, en este caso, la determinación que nos ocupa hubiera sido fijada por el Plan General--- 'en cualquier estatal--- se contempla la posibilidad de su modificación para mejorar las determinaciones de ordenación pormenorizada establecidas por el Plan General; e, igualmente es cierto que en el artículo 51.2 de la misma LSM, dedicado a las funciones --- ahora, sí--- de los Planes Especiales, se contiene una cierta remisión al contenido de los Planes Parciales. Pero, en uno u otro caso ---en uno u otro tipo de planes---, la obligación de justificación y motivación del cambio, deviene esencial. Respecto de las modificaciones del Plan Parcial, el artículo 47.3 de la LSM (que es citado en la sentencia) dispone que 'el Plan Parcial habrá de justificar expresamente que las mismas: a) Tienen por objeto el incremento de la calidad ambiental de los espacios urbanos de uso colectivo o la mejora de las dotaciones públicas, sea mediante la ampliación de estas o de la capacidad de servicio y funcionalidad de las previstas. b) Sean congruentes con la ordenación estructurante del Plan General o del Plan de Sectorización'. De forma parecida, en el artículo 50.2 de la misma LSM, dedicado a los Planes Especiales, se expresa que este tipo de Plan 'podrá modificar o mejorar la ordenación pormenorizada previamente establecida por cualquier otra figura de planeamiento urbanístico, debiendo justificar suficientemente en cualquier caso su coherencia con la ordenación estructurante'. La ratio decidendi de la sentencia de instancia no es tanto la posibilidad modificación de la ordenación establecida en relación con el número de viviendas, siendo discutible que, en el supuesto de autos, el mismo fuera establecido, de forma estimada, con tal finalidad ---y no con la de comprobar el porcentaje de viviendas de protección oficial---, pues, lo realmente significativo es la ausencia motivación de tal aumento...'. Esta es la situación que se planea en este caso, la misma por la que el TS convalida el pronunciamiento de la Sala de instancia y anula el PE. El PE-2012 no contiene justificación de las razones por las que acuerda modificar las previsiones del planeamiento general sobre el número de viviendas y además lo hace de una manera tan importante como ya hemos reseñado.
Pero si no se justifican las razones de la 'modificación' del número de viviendas previsto en el planeamiento general, tampoco se justifica que se trate de una 'mejora'. Y es que del aumento de viviendas no se sigue 'per se' que se trate de una 'mejora' en el sentido del artículo 50.2. Así, la sentencia del TSJM, Sala de lo C-A, sección 1ª, de 17 de julio de 2008, recurso 464/2005 declara que el aumento de capacidad de un sector en términos de población no constituye una mejora del medio urbano: ' Que los espacios públicos o las cesiones para redes se establezcan por encima de los porcentajes aplicables puede constituir bajo determinadas circunstancias un incremento de la calidad ambiental de los espacios urbanos de uso colectivo. Ahora bien, ni la necesidad de atender una acuciante demanda de viviendas constituye un supuesto incardinable en el art. 47.3 de la LSM ni tampoco lo es el supuesto restablecimiento de un equilibrio económico que compense las mayores cesiones con el mayor número de viviendas. Dicho de otro modo, en nuestra opinión, aumentar la capacidad del sector en términos de población, no constituye un expediente de mejora ambiental. La mejora ha de venir referida a la determinación del plan que se altera, sin posibilidad de mezclar como en una suerte de juicio ponderativo, unas determinaciones (globalmente consideradas) con otras y concluir que el resultado final favorece la calidad ambiental. Y es que el incremento de las dotaciones no requiere ni es imprescindible, desde luego, que vaya acompañado por el incremento del número de unidades de vivienda (en más del 100 por 100, aunque se mantenga la edificabilidad, salvo que acudamos a razones de rentabilidad económica de la actuación, supuesto que la ley no contempla'.
Muy al contrario, un aumento de población como el que se prevé en el conjunto de la operación en que se integra el PE-2012 y la licencia que enjuiciamos afecta de lleno a la calidad de vida de los vecinos; tanto de los actuales, cuyas condiciones de espacio, movilidad y servicios se adaptan a las que previó el PGOU cuando acudieron a vivir a esta zona y las van a ver sustancialmente alteradas, como de los futuros, que acudirán a un entorno que no es ya el previsto en el PGOU de 2009 en ninguno de esos aspectos. El PE-2012 no justifica, ni razona, ni argumento, ni explica por qué razón el cambio de uso y el aumento de viviendas suponen una mejora en todos esos aspectos.
Podríamos detenernos en un análisis pormenorizado de lo que el cambio de uso y la modificación del número de viviendas supone de incidencia en otras determinaciones esenciales de la ordenación urbanística. Sólo a título de ejemplo, podríamos mencionar aspectos tales como la incidencia de la proximidad del Aeropuerto (la zona está fuera del mapa de ruidos por el aeropuerto) y los problemas acústicos y medioambientales por los ruidos procedentes del mismo y de las cercanas grandes vías de comunicación en relación con un novedoso uso residencial antes no previsto. Podemos también mencionar los problemas de movilidad derivados de la afluencia de una población adicional de residentes de 3.000 a 4.000 personas. Por mucho que se diga otra cosa en el PE, lo cierto es que la licencia que nos ocupa es una buena muestra de lo que decimos: para 30 chalets adosados se autorizan 88 plazas de garaje, es decir, que para 1.025 viviendas equivaldría a casi 3.100 plazas de garaje. Todo ello por no hablar de la necesidad de nuevas dotaciones ajustadas al importantísimo incremento de población que se deriva de las nuevas edificaciones de uso residencial.
No hay, por tanto, justificación o explicación de que la 'homogeneización del uso' que aprueba el PE-2012 suponga una 'mejora' de la ordenación pormenorizada del PGOU, incluso admitiendo a efectos puramente dialécticos que el uso asignado al ámbito AI-6 sea tal cosa y no tenga carácter estructurante. Lo que sí es seguro es que a través de este PE-2012 (y su gemelo para la parcela B) lo que se obtiene es la posibilidad de sustituir la previsión de construcción de oficinas por viviendas y, por ende, de obtener un sustancial beneficio económico.
SEXTO: Todo lo dicho en los anteriores fundamentos jurídicos no supone sustituir los criterios de la administración por otros diferentes, ni un mero juicio de oportunidad. No se discute ni la finalidad de la decisión adoptada (el expresado cambio de usos), ni la posibilidad de llevarla a cabo, sino la idoneidad del mecanismo urbanístico elegido (un Plan Especial) y su carencia de explicación razonable.
El escrito de conclusiones de la administración invoca una sentencia de 24-4-2008, de la Sala de lo C-A del TSJ de Madrid, en el particular en que indica que '... conforme a lo dispuesto en el precitado artículo 50.1.c), los Planes especiales pueden tener la función de mejorar el medio urbano, concepto jurídico indeterminado que ha de definirse en cada caso mediante una interpretación racional y prudente....'. Pues bien, es precisamente en aplicación de ese criterio del órgano superior que la concreción de ese concepto jurídico indeterminado al caso que nos ocupa lleva a la conclusión de que el PE-2012 no justifica en modo alguno la alegada 'mejora' en la ordenación pormenorizada del ámbito, incluso admitiendo que el cambio de uso a residencial sea tal cosa. El PE-2012 que nos ocupa genera un incremento de la utilización residencial mediante la autorización de 300 nuevas viviendas. Y su aprobación corre paralela a la del PE 2017 para la parcela NUM002, sin que sea posible desconocer el efecto que producen de manera conjunta ambos planes. Las partes demandada y codemandada pretenden en sus escritos de conclusiones desvincular uno y otros, así como sus respectivos contenidos y vicisitudes, pero esta sentencia no aceptará ese planteamiento, porque el impacto que se produce en la ordenación urbanística general se produce a consecuencia de ambos planes conjuntamente, siendo así que ambos están preordenados al mismo fin y se desenvuelven en el mismo ámbito de actuación AI-6. La autorización de 1.025 nuevas viviendas luego del cambio de uso previsto en el PGOU mediante la aprobación de ambos planes especiales y las consecuencias de todo orden que conlleva y que acabamos de reseñar carecen de toda explicación como 'mejora', en los términos que autoriza el artículo 50.2 de la LSCM. Una revisión de la justificación que se ofrece a los efectos de esos Planes Especiales, por muy racional y prudente que sea, tal como ordena la Sala de lo C-A del TSJ de Madrid, no puede llevar a otra conclusión.
Las normas urbanísticas no pueden considerarse una carrera de obstáculos que hay que sortear para obtener un fin puramente económico, cual es el derivado de los beneficios de la construcción. Son normas que vienen a hacer efectivos derechos constitucionales, a la vez que deberes de los poderes públicos, que se enmarcan en el Estado Social del Derecho que proclama el artículo 1 de la Carta Magna y que se plasman en los artículos 45 y 47 de la Constitución española (CE), cuando proclaman que ' todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona'; que 'los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva'; y que 'Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho ( a una vivienda digna y adecuada), regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación'. No en vano el artículo 2.3 de la LSCM recuerda que ' La actividad urbanística constituye una función pública cuya titularidad corresponde a las Administraciones públicas competentes, que la gestionarán y desarrollarán conforme a una equilibrada y equitativa ponderación de los bienes jurídicos relevantes protegidos por la Constitución y para la máxima realización posible en cada caso del orden por ésta definido'. Y el artículo 3 recuerda la subordinación de la ordenación a los artículos 45, 46 y 47 de la CE, estableciendo como principios rectores y fines de la ordenación urbanística:
-El de subordinación al interés general de toda la riqueza
-La utilización sostenible del territorio
-El uso racional del recurso natural del suelo de acuerdo con las necesidades colectivas, públicas y privadas, presentes y futuras previsibles, y en el marco de la ordenación del territorio.
-La configuración y organización espaciales de la vida individual y social de modo que proporcione a ésta, en condiciones de desarrollo sostenible, el medio ambiente urbano y rural más adecuado para su desenvolvimiento conforme al orden de derechos, intereses, valores y bienes jurídicos reconocidos y protegidos por la Constitución.
-El aseguramiento, en el medio urbano, de la suficiencia y funcionalidad de los espacios, equipamientos, infraestructuras y servicios públicos y sociales en relación con las edificabilidades y los usos restantes
-Una densidad adecuada al bienestar individual y colectivo.
-Una distribución territorial razonable de los usos y actividades, que permita un desarrollo armónico efectivo de las dimensiones de la vida humana relativas a la residencia, el trabajo, la educación, la cultura, la sanidad, el bienestar social, el ocio y el deporte y evite en todo caso las concentraciones que repercutan negativamente en la funcionalidad de los espacios, equipamientos, infraestructuras y servicios públicos y la fluida movilidad y comunicación.
Hemos querido subrayar de forma individualizada todos y cada uno de esos principios y fines a los que ha de tender necesariamente la ordenación del urbanismo, que constituyen el 'standard' exigible a un país de la Uníón Europea del siglo XXI, en orden a garantizar a sus ciudadanos su esencial derecho a vivir y desarrollarse en un entorno adecuado. Si estos son los elementos de juicio sobre los que debe interpretarse el concepto jurídico indeterminado 'mejora' del artículo 50-2º, la respuesta que debe darse es que el PE-2012 no explica en qué supone tal mejora, desde el punto de vista de su sostenibilidad, el uso racional del recurso suelo, la densidad adecuada al bienestar individual y colectivo, el medio ambiente adecuado para el desarrollo personal y el impacto de la concentración en los equipamientos, servicios y movilidad. El PE-2012 se aparta de los previsto por el PGOU al que está subordinado en todos esos aspectos, tal como los había previsto en la ordenación urbanística general, sin que se ofrezca una explicación que los justifique, por lo que a falta de esa motivación, apunta a una operación urbanística que, contra lo prevenido en la CE y en la LSCM, subordina el interés general a la obtención de riqueza por particulares.
En STS, Sala Tercera, de 14 de junio de 2011 (RC 3828/2007), con argumentación reiterada en las posteriores de 12 de julio de 2012 (RC 3409/2010) y 20 junio 2014 (RC 5508/2011) se dice que ' La potestad de planeamiento, aun siendo discrecional, se circunscribe a un fin concreto: la satisfacción del interés público, hallándose condicionada al mismo tiempo por los principios de interdicción de la arbitrariedad e igualdad consagrados en los artículos 103.1 , 9.3 y 14 de la Constitución . Así, entre otras, Sentencias de 26 de julio de 2006 (casación 2393/2003 ), 30 de octubre de 2007 (casación 5957/2003 ) y 24 de marzo de 2009 (casación 10055/2004 ). En la primera de ellas se insiste precisamente en que 'las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal. También se ha afirmado en la jurisprudencia de esta Sala y Sección la necesidad de que el cumplimiento de este requisito teleológico se justifique y motive convenientemente en la memoria del instrumento de planeamiento ( sentencia de 20 de octubre de 2003 ), resultando dicha exigencia de motivación más rigurosa y precisa cuanto más reducido sea el ámbito territorial abarcado por la modificación', constituyendo así la motivación que se contiene en la memoria una garantía primaria frente a la arbitrariedad en las determinaciones del planeamiento...'.
SÉPTIMO: Todo el cumulo de anteriores razonamientos conduce a la íntegra estimación de la demanda y, correlativamente, al necesario planteamiento de cuestión de ilegalidad del PE-2012, en la cual se fundamenta todo el discurso de la demanda y de esta misma sentencia, para alcanzar las consecuencias anulatorias de la licencia directamente recurrida. Conforme a ese razonamiento, la licencia impugnada es nula porque se otorga al amparo del uso que autoriza un, a criterio del juzgador, ilegal PLAN ESPECIAL DE MEJORA DE LA ORDENACIÓN PROMENORIZADA DE LAS PARCELAS NUM001 Y NUM000 DE LA ZONA ESTE DE DIRECCION001, APROBADO POR EL AYUNTAMIENTO DE LA MORALEJA EN FECHA 26 DE JUNIO DE 2012. Un PE que es ilegal porque contraviene y deja sin efecto determinaciones estructurantes del PGOU 2009 al que está subordinado, vulnerando así lo establecido en la cascada de preceptos citados en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia. Esta consideración sobre el contenido sustantivo de dicho Plan especial y las restantes vertidas en los fundamentos jurídicos cuarto y quinto sobre la naturaleza, alcance y contenido del citado Plan Especial imponen la estimación del recurso directo contra el acto administrativo aprobatorio de la licencia y el correlativo planteamiento de cuestión de ilegalidad respecto del PE-2012 en los términos establecidos en el artículo 123 de la Ley jurisdiccional.
OCTAVO: En materia de costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, reformada por Ley 37/2011, se está en el caso de no imponer las costas, al entenderse que la cuestión tratada, que implica la ilegalidad de una disposición de carácter general, presentaba serias dudas de hecho o de derecho.
Vistos los preceptos y razonamientos citados, el artículo 81.1.a) de la Ley 29/1998 en materia de recursos y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la ENTIDAD DE CONSERVACIÓN DE LA MORALEJA Y DE DOÑA Inés, DON Juan, DON Justino, DON Laureano, DOÑA Lidia Y DON Maximo contra el DECRETO Nº 521/2017, DE 19 DE ENERO, DEL AYUNTAMIENTO ALCOBENDAS, POR EL QUE SE CONCEDE A LA MERCANTIL PROMOCIONES Y CONSTRUCCIONES PYC PRYCONSA S.A. LICENCIA DE OBRAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE 30 VIVIENDAS UNIFAMILIARES Y GARAJE COMÚN EN LA PARCELA NUM000, DEBO ACORDAR Y ACUERDO ANULAR LA CITADA RESOLUCIÓN, POR NO SER CONFORME A DERECHO, SIN QUE PROCEDA EFECTUAR EXPRESO PRONUNCIAMIENTO SOBRE LAS COSTAS.
Devuélvase el expediente administrativo a la Administración, junto con un testimonio de esta sentencia, una vez sea firme, para su inmediato cumplimiento.
Firme que sea esta sentencia, dése cuenta por SSª la Letrada de la Administración de Justicia, a fin de plantear cuestión de ilegalidad respecto del PLAN ESPECIAL DE MEJORA DE LA ORDENACIÓN PROMENORIZADA DE LAS PARCELAS NUM001 Y NUM000 DE LA ZONA ESTE DE DIRECCION001, APROBADO POR EL AYUNTAMIENTO DE LA MORALEJA EN FECHA 26 DE JUNIO DE 2012 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid, conforme a lo prevenido en el artículo 123.1 de la Ley 29/1998.
Notifíquese esta sentencia a las partes, haciéndoles constar que, contra la misma, cabe interponer RECURSO DE APELACIÓN ante este Juzgado en el plazo de QUINCE DÍAS a contar desde el día siguiente a su notificación, para su resolución por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. En caso de recurrirse por parte no exenta de pago, se deberá realizar previamente depósito de 50 euros en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este Juzgado conforme a la Ley Orgánica 1/2009.
Llévese esta sentencia a los Libros correspondientes para su anotación.
Así por esta mi sentencia, definitivamente juzgando en esta única instancia, lo pronuncio, mando y firmo.
PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha, constituído el Sr. Magistrado en audiencia pública. Doy fe.
