Sentencia Administrativo Nº 752/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 2/2007 de 19 de Abril de 2007

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.2

MADRID

SENTENCIA: 00752/2007

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

ROLLO DE APELACIÓN Nº 2/2007

RECURRENTE:

María Angeles

Procurador Don Raul Martínez Ostenero

RECURRIDO

Ayuntamiento de Alcobendas

Procuradora Doña Alicia Martínez Villoslada

S E N T E N C I A

Nº R/ 752

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Ilustrísimos Señores:

Presidente:

D. Juan F López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

D. Francisco Javier Canabal Conejos

Dª Sandra González de Lara Mingo

D. Marcial Viñoly Palop

En la Villa de Madrid a diecinueve de Abril del año dos mil siete.

Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el rollo de Apelación nº 2 de 2.007 dimanante del Procedimiento Ordinario número 57 de 2.004, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 26 de los de Madrid, en virtud del recurso de apelación interpuesto por Cristina representado por el Procurador Don Raul Martínez Ostenero y asistido por el Letrado Don Indalecio Palacios Flores contra la Sentencia dictada en el mismo. Han sido parte la apelante y como apelado el Ayuntamiento de Alcobendas representado por la Procuradora Doña Alicia Martínez Villoslada.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 29 de Junio de 2.006, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 26 de los de esta ciudad, en el procedimiento Ordinario número 57 de 2.004, dictó Sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: «Que debo desestimar y desestimo el recurso formulado por Dña María Angeles , contra el decreto de fecha 25 de junio de 2004 núm. 6.263 dictado por el Ayuntamiento de Alcobendas, que denegaba la venta de la vivienda sita en la C/ DIRECCION000 núm. NUM000 NUM001 de Alcobendas, arrendada a la recurrente núm. de expediente NUM002 , sin hacer expresa imposición de costas.- Notifíquese la presente resolución a las partes haciéndole saber que contra la misma interponer recurso de apelación dentro de los 15 días siguientes al de su notificación de conformidad con lo dispuesto en el art. 85, y 81 y concordantes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .- Y a su tiempo, y con certificación de la presente para su cumplimiento, devuélvase el expediente al lugar de su procedencia.- Así por esta mi sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.»

SEGUNDO.- Por escrito presentado el día 28 de Julio de 2.006 el Procurador Don Raul Martínez Ostenero en representación de María Angeles interpuso recurso de apelación contra la citada sentencia formulando los motivos de impugnación frente a la resolución recurrida y terminó solicitando que en su día y previos los trámites legales se dictara Sentencia revocando la apelada y declarando no ser conforme a Derecho se sirva dictar Sentencia por la que, con estimación íntegra del recurso de apelación, se revoque la Sentencia apelada, declarando la nulidad del Decreto municipal 6263/04, de 25 de junio y estimando íntegramente la demanda en la forma detallada en dicho escrito y en el de conclusiones de esta parte demandante.

TERCERO.- Por providencia de fecha 14 de Septiembre de 2.006 se admitió a trámite el recurso y se acordó dar traslado del mismo a la parte demandada, presentándose por la Procuradora Doña Alicia Martínez Villoslada en representación del Ayuntamiento de Alcobendas escrito el día 16 de Octubre de 2.006 se opuso al mismo y solicitó su desestimación y la confirmación de la Resolución recurrida.

CUARTO.- Por Providencia de 29 de Noviembre de 2.006 se elevaron las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta sección segunda, siendo designado Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. Don Juan F López de Hontanar Sánchez, señalándose el día 13 de Abril de 2.007 para la deliberación votación y fallo del recurso de apelación, día y hora en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones de los artículos 80.3 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1.998 .

Fundamentos

PRIMERO.- Previamente al conocimiento del fondo del asunto se ha de resolver acerca de la petición de trámite de conclusiones formulado por la apelante. El número 8 del citado artículo 85 establece que la Sala acordará la celebración de vista o la presentación de conclusiones si lo hubieren solicitado todas las partes o si se hubiere practicado prueba, así como cuando lo estimare necesario, atendida la índole del asunto, en el caso presente, no se ha practicado prueba, y no se solicita por todas las partes el trámite de conclusiones ya que el Ayuntamiento de Alcobendas se opone a dicho trámite y el Tribunal no lo estima necesario por lo que no es procedente dicho trámite.

SEGUNDO.- Como señala la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de Octubre de 1,998 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia -Sentencias de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993 , etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los limites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo.

SEGUNDO.- Por tanto el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la recurrente sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia. La Sentencia de Instancia deniega la solicitud de la recurrente de que le fuera ofrecida en venta y al precio legal la vivienda arrendada en virtud de contrato suscrito en su día con la Corporación Local al amparo de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 100/86 de la Comunidad de Madrid . Se alega el error en la apreciación de la prueba respecto de la naturaleza jurídica del contrato de arrendamiento entendiendo que el Ayuntamiento asumió la cualidad de vivienda de protección oficial de promoción pública y del contrato de arrendamiento de VPO de promoción pública a la vista del clausulado del contrato y su redacción análoga al Decreto 100/86 de la Comunidad de Madrid así como de diversa documentación administrativa contenida en el expediente y en la prueba aportada que llevan a dicha conclusión y a la innecesariedad de la obtención de la calificación definitiva ello en relación con el Real Decreto 3148/1978 y Decreto 2114/1968 .

TERCERO.- El Ayuntamiento, por su parte, expresa la legalidad de la sentencia tanto por los fundamentos contenidos en la misma como por entender que resulta inaplicable el Decreto 100/86 de la Comunidad de Madrid habida cuenta la competencia específica de las entidades locales para la gestión y promoción de viviendas.

CUARTO.- La cuestión ha sido resuelta en la Sentencia dictada por este Tribunal (sección segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid), el 28 de noviembre de 2006 , en el Rollo de apelación número 523/2006, dimanante del procedimiento ordinario nº 65/2004 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 16 de Madrid. En dicha resolución hemos señalado que la autonomía local, como ha expresado la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 32/1981, 84/1982, 214/1989, 40/1998 y 170/1998 , entre otras), es un principio estructural rector de la organización territorial, cuyo desarrollo corresponde al legislador, que garantiza a los Entes territoriales de ámbito municipal o provincial la capacidad de decidir libremente y bajo su plena responsabilidad entre varias opciones legalmente posibles, aquella que estime oportuna con arreglo a criterios esencialmente políticos, que es circunstancial a su caracterización como poder público territorial y a su capacidad de autodeterminación de sus propios intereses. Por su parte, la Carta Europea de Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985, en su artículo 3 , define la autonomía local como el derecho y capacidad de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos en el marco de la ley, bajo su responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.

QUINTO.- La promoción y gestión de viviendas, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2005 , constituye para los Municipios una materia o ámbito de actuación en el que ejercerá, en todo caso, competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas" -art. 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -, lo que quiere decir tanto como que, aun no siendo un servicio público de prestación obligatoria -art. 26 de la Ley acabada de citar-, constituye un campo de actuación particularmente incardinado en las finalidades que debe perseguir la actividad municipal y, por tanto, alejado de una pura iniciativa de intervención en el mercado de la vivienda con la finalidad de conseguir beneficios, aunque sometida, también, a la posibilidad de experimentar pérdidas, que es característica esencial de toda explotación económica. En la actividad de promoción de viviendas de que aquí se trata, prima la finalidad de satisfacción de una necesidad pública sobre la simple incidencia en el mercado. Buena prueba de ello la constituye el hecho de que la promoción de viviendas considerada en el proceso fue fruto de un convenio suscrito entre el Ayuntamiento recurrente y la Comunidad de Madrid, en sustitución por traspaso de funciones del Instituto de la Promoción Pública de la Vivienda, en el marco del Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre , y, por tanto, con destino a los beneficiarios reconocidos en la propia disposición -art. 48 -. No deja de ser significativo que, cuando el art. 7º.c) del Texto Refundido de Viviendas de Protección Oficial de 12 de noviembre de 1976 consideraba, como posibles promotoras, a las Corporaciones Locales, lo hiciera con supeditación a los "procedimientos establecidos en su legislación para la prestación de servicios". Dentro del anterior contexto jurídico se sitúa el Convenio que sirvió de base a la adjudicación de la vivienda cuya venta pretende la apelante. El Ayuntamiento y el Instituto para la Promoción Pública de la Vivienda suscribieron el 19 de septiembre de 1983 un Convenio Marco cuya finalidad era la promoción de unas 400 viviendas de protección municipal en el término municipal de Alcobendas. En ejecución de dicho Convenio Marco y asumidas las competencias por la Comunidad Madrid se fija un programa de actuación financiera para los años 1985 a 1987, del que es reflejo el Convenio donde el Instituto de la Vivienda de Madrid y el Ayuntamiento de Alcobendas suscribieron el 4 de diciembre de 1986 Convenio de financiación, tenía por objeto la instrumentación del correspondiente préstamo, para la construcción de 139 viviendas de protección oficial de promoción pública cuya titularidad correspondería al Ayuntamiento con todos los derechos y obligaciones que tal titularidad conlleva estableciéndose expresamente en su cláusula undécima que el Ayuntamiento se comprometía a ceder las viviendas en régimen de venta o arrendamiento a aquellas personas que reunieran la condición de beneficiario, todo ello en aplicación del Real Decreto 3148/78, de 10 de noviembre . En ejecución de dichos Convenios de financiación y de lo previsto en sus cláusulas el Ayuntamiento hace público en mayo de 1986 el pliego de condiciones particulares para la adjudicación, en propiedad y en arrendamiento, de las viviendas de promoción pública municipal de su titularidad, entre ellas la que ostenta en calidad de arrendataria la apelante. Esta accede al arrendamiento de la vivienda por cumplimiento de las condiciones del pliego respecto a esta específica forma de adjudicación suscribiendo el 24 de Mayo de 1987 el correspondiente contrato que se ha ido sucesivamente prorrogando cada dos años. Como expresó la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 1985 la Administración suministra la vivienda ejerciendo una función prestadora de bienes para facilitar hogar a personas necesitadas de él, en determinadas condiciones económicas, pues, en estos supuestos, incluso en estas situaciones especificas, el leit motiv de esta política social aconseja tener en cuenta, junto a la normativa general dictada para solventar los conflictos inter privados, la razón de ser de esta política, así llega a explicar que la parte arrendadora carezca de interés en poder recuperar la cosa arrendada sino en que esa cosa siga cumpliendo el fin social, por el que fue construida y promocionada.- El contrato originario por el que se adjudicó en arrendamiento la vivienda estaba regulado el Decreto 3148/78 normativa entonces vigente pero asumidas las competencias por las Comunidades Autónomas la regulación más reciente está integrada por el Decreto 100/86, de 22 de octubre, de la Consejería de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda de la Comunidad Autónoma de Madrid, por el que se regula la cesión en arrendamiento de la viviendas de Protección Oficial de Promoción Pública, posteriormente modificado por Decreto 44/90, de 17 de mayo , al que se añade el Decreto 23/87, de 26 de marzo , derogado por el Decreto 5/94, de 20 de enero , sobre adjudicación de viviendas de titularidad pública en la Comunidad de Madrid, derogado, a su vez, por sucesivos Decretos 31/98, de 20 de febrero, 195/00, de 31 de agosto, 19/2006, de 9 de febrero. Si, recordamos, la promoción y gestión de viviendas constituye para los Municipios una materia o ámbito de actuación en el que ejercerá, en todo caso, competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas -art. 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -, no puede pretender el consistorio sustraerse de dicha obligación, que incluso le deviene por vía de Convenio en el supuesto de autos, pretendiendo dar a los inmuebles un carácter de bien patrimonial y sujetar la enajenación de los mismos a que se verifique mediante subasta pública, conforme a los artículos 80 del Texto Refundido de 18 de abril de 1985 , y artículo 112 del RD 1372/1986 pues con ello ni atendería a la finalidad prevista en la normativa estatal y autonómica y contrariaría al fundamento del Convenio que determinó la promoción pública de las viviendas de protección oficial de las que fue promotor el Ayuntamiento, puesto que lo que no cabe duda, pues los títulos de los Convenios y de los propios pliegos de condiciones de adjudicación de las viviendas sobre los que se fundamenta la promoción así lo avalan, es que estamos ante viviendas de Protección Oficial de Promoción Pública por lo que huelga cualquier discusión al respecto. El problema estriba en las disquisiciones efectuadas en torno a la necesaria o innecesaria calificación de las viviendas en cuestión pero ello es un hecho baladí desde el momento en que la promoción se sujeta a la normativa autonómica, por asunción de competencias, resultaría paradójico y contrario al artículo 14 de la Constitución que todas aquellas promociones que tras la entrada en vigor del citado decreto hubieran sido promovidas por el consistorio sí estarían sujetas a su cesión en venta y ésta de la recurrente se quisiera alejar de dicho derecho amparándose en una normativa que ni el propio Ayuntamiento atiende durante al vida de los contratos como bien se acredita por la apelante a través de subrogaciones y otras especificaciones jurídicas de aplicación efectuadas al amparo de la norma autonómica, cuyo Decreto tiene una finalidad esencial que es el acceso a la propiedad de las viviendas como bien se anuncia en su preámbulo por lo que deja de ser una condición indispensable para los arrendatarios que la promotora pública haya o no obtenido las calificaciones correspondientes siendo cierto que, conforme a las estipulaciones del Convenio de financiación, la finalización de las obras se entiende producida por la mera ocupación de los beneficiarios y que, en todo caso, no pueden los arrendatarios, que válidamente han ido ocupando durante más de quince años sus viviendas, asumir las dejaciones de la promotora que, recordemos, por un lado ejerce las competencias dentro del ámbito del art. 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local asumiendo la finalidad del Convenio Marco de promoción, estando obligada a la cesión de las viviendas, no a asumir su titularidad como bien patrimonial en contra de la finalidad de satisfacción de una necesidad pública que era el objetivo a cumplir, y por otro lado la cesión en venta no impide la obtención de la calificación bien por el propio promotor o por la nueva propietaria (artículo 19 del Real Decreto 3148/1978 ), aunque resulta extraño que vistas las competencias municipales conforme a la Ley 4/84 y 9/2001, y de las específicas condiciones establecidas en los artículos 16 a 18 del Real Decreto 3148/1978 quien tiene competencia para otorgar licencia de primera ocupación, y los efectos que esta produce sobre las viviendas a ocupar, pueda pretender configurar la calificación como restricción al acceso. En consecuencia procede estimar el recurso de apelación revocar la Sentencia de Instancia y anular el acto administrativo objeto del proceso, mas aún cuando la Sentencia de Instancia entiende que el hecho de que la vivienda en cuestión tenga o no la calificación definitiva como Vivienda de Protección Oficial no puede considerarse trascendente, ya que resulta evidente que la promoción del edificio se realizó con tal carácter, y se destinó al fin público previsto, obteniendo la calificación provisional, sin que realmente haya ninguna razón por la que la calificación definitiva no se haya obtenido. La Sala ya ha indicado frente a las alegaciones formuladas por la representación del Ayuntamiento de Alcobendas que no entiende preciso seguir un procedimiento singular para conceder la calificación definitiva, en aplicación del principio de que no puede aprovecharse de la causa torpe aquel que la crea.

SEXTO.- La representación de María Angeles en el suplico de la demanda solicitaba no sólo que se declarara la nulidad del Decreto 6263, de 25 de junio de 2.004 , sino que se dictara resolución que ratificara la plena e íntegra aplicabilidad a la Corporación local demanda del Decreto 100/1.986, de 22 de octubre, de la Comunidad de Madrid , por el que se regula "la cesión en arrendamiento de las Viviendas de Protección Oficial de Promoción Pública" y sus posteriores modificaciones (Decreto 44/1990 de enero de 1.990 ), incluyendo expresamente su artículo sexto , sino que se condenara al Ayuntamiento de Alcobendas al otorgamiento de escritura pública de compraventa de la vivienda de autos a la recurrente a su precio legal resultante de tomar en consideración la superficie útil (que es el 90% de la superficie total) de la vivienda y el 90% del módulo vigente para el año 2003, con deducción del 7,5% de las cantidades pagadas en concepto de alquileres desde junio de 1.988 hasta inclusive mayo de 2.003 (en la cuantía resultante de 1.224.06 Euros) y con deducción de la totalidad de las cantidades pagadas (y que se sigan pagando) por el mismo concepto, desde inclusive la mensualidad de junio de 2.003 hasta inclusive la de mayo de 2.004, a razón de 111,08 Euros mensuales y desde inclusive junio de 2.004 y hasta nueva revisión de la renta a razón de 115.68 Euros mensuales (Total, incluyendo el presente mes de febrero de 2.005: 3.598.14 Euros, además de las cantidades que pague en lo sucesivo por el uso de la vivienda a razón de 115.68 Euros mensuales (hasta nueva revisión, en su caso) y del importe de la fianza constituida a la firma del contrato de arrendamiento (69.77 Euros) con gastos de otorgamiento de la escritura según Ley y con la obligación del Ayuntamiento demandado de proceder a sus expensas a la previa inscripción en el Registro de la Propiedad del inmueble, si no lo tiene previamente inscrito. Respecto de estas pretensiones de condena en nuestra Sentencia de 13 de Febrero de 2007 dictada en el rollo de Apelación nº 673 de 2.006 dimanante del Procedimiento Ordinario número 105 de 2.004, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de los de Madrid hemos señalado que las Sentencias dictadas por este Tribunal establecen que la cesión en venta de la vivienda ocupada por la recurrente lo será conforme a las condiciones económicas y jurídicas fijadas el Decreto autonómico 100/1986 a fijar en ejecución de Sentencia. Siguiendo este criterio ha de desestimarse que se fije los terminos de dichas pretensiones de condena, pues lo que se solicita se hace a prevención de que el Ayuntamiento de Alcobendas no se realice conforme a las estipulaciones del Decreto autonómico 100/1986 , lo que en su caso habría de determinarse en ejecución de Sentencia, que es precisamente el contenido del fallo de la presente resolución ya que se establecerá la condena al Ayuntamiento de Alcobendas a ofrecer en venta a la recurrente la vivienda ocupada por esta última, en la forma y condiciones establecidas en el Decreto 100/1986, de 22 de octubre , y esta remisión a este Real Decreto supone que ninguna omisión tenga el fallo pues el mismo remite las condiciones a las contenidas en el citado Decreto Autonómico.

SEPTIMO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el caso presente al estimarse el recurso no procede condena en costas en esta segunda instancia y no observando temeridad ni mala fe en el las partes no procede la condena en costas en primera instancia

Vistas las disposiciones legales citadas

Fallo

QUE ESTIMAMOS CON EL ALCANCE QUE SE DIRÁ EL RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por el Procurador Don Raul Martínez Ostenero en representación de María Angeles y en su virtud REVOCAMOS la Sentencia dictada el día 29 de Junio de 2.006, por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 26 de los de esta ciudad, en el procedimiento Ordinario número 57 de 2.004 y ANULAMOS el Decreto de fecha 25 de Junio de 2004 del Concejal Delegado de Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Alcobendas por el que se deniega la solicitud para que se proceda a la venta, al recurrente, de la vivienda arrendada sita en Alcobendas, DIRECCION000 número NUM000 NUM001 " y CONDENAMOS al Ayuntamiento de Alcobendas a la cesión en venta de la vivienda ocupada por la recurrente conforme a las condiciones económicas y jurídicas fijadas el Decreto autonómico 100/1986 a fijar en ejecución de Sentencia sin condena en costas en ni en primera ni en segunda instancia.

Notífiquese la presente resolución a las partes con la advertencia de que contra la misma no cabe recurso alguno y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución, en su caso.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente Juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilustrísimo Sr. Magistrado Ponente Don Juan F López de Hontanar Sánchez, estando celebrando audiencia pública ordinaria, en la Sala de este Tribunal, al mismo día de su fecha de lo que yo Secretario doy fe.