Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 765/2022, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 296/2020 de 03 de Mayo de 2022

Encabezamiento

SENTENCIA

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE SEVILLA

Sección 4.ª

RECURSO N.º 296/2020

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES.

PRESIDENTE:

D. HERIBERTO ASENCIO CANTISÁN

MAGISTRADOS

D. GUILLERMO SANCHIS FERNÁNDEZ-MENSAQUE

D. JOSÉ ÁNGEL VÁZQUEZ GARCÍA

D. EDUARDO HINOJOSA MARTÍNEZ

D. JAVIER RODRÍGUEZ MORAL

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En la ciudad de Sevilla, a 3 de mayo de 2022

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección 4.ª), el recurso contencioso-administrativo número 296/2020 en el que son partes, de una como recurrente D. Jesús Luis, representado por la Procuradora de los Tribunales Sra. LÓPEZ-FE MORENO, y defendido por el Letrado Sr. MOYA GARCÍA; y por la parte demandada la ADMINISTRACIÓN DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA,por medio de la COMISIÓN PROVINCIAL DE VALORACIONES DE HUELVA representada y defendida por la Sra. Letrada de la Junta de Andalucía. Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. RODRÍGUEZ MORAL

Antecedentes

PRIMERO. Por la citada representación se presentó escrito interponiendo recurso contencioso-administrativo en relación con la resolución de la Comisión Provincial de Valoraciones de Huelva de de 20 de diciembre de 2019 que puso fin al expediente NUM000 de fijación del justiprecio por la expropiación de finca de parcelario NUM001 de la parcela NUM002, parcela catastral NUM003 del Polígono NUM004, sita en T.m. de ALMONTE (HUELVA). procedente de Las Marismillas-Parcela NUM002' (finca registral NUM005).

SEGUNDO. Teniendo por interpuesto el recurso se acordó su tramitación conforme a las normas establecidas para el procedimiento en primera o única instancia en el Capítulo I del Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, habiéndose presentado en tiempo y forma la demanda y su contestación, y una vez acordado el recibimiento del pleito a prueba y practicada toda la que declarada pertinente pudo cumplimentarse dentro del período probatorio, las partes presentaron sus escritos de conclusiones, quedando conclusos los autos para sentencia y pendientes de señalamiento para votación y fallo, que ha tenido lugar en el día 28 de abril de 2022.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Fundamentos

PRIMERO. PLANTEAMIENTO DEL ASUNTO Y POSICIONES DE LAS PARTES.

Mediante el presente recurso trata de revisarse la determinación del justiprecio de la expropiación de la finca de parcelario NUM001 de la parcela NUM002, parcela catastral NUM003 del Polígono NUM004, sita en T.m. de Almonte, afectada por la aplicación de la Ley 91/1978, de 28 de diciembre, del Parque Nacional de Doñana (expediente NUM006), justiprecio que la Comisión Provincial de Valoraciones de Huelva fijó en la cantidad de 359.847 €(ya incluido el premio de afección), mediante la aplicación de los criterios de valoración contemplados en el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, y en el Reglamento de valoraciones aprobado por Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, ateniéndose para ello a la condición rural del inmueble y a su posible destino a pastizal en una parte y a cultivo forestal de recogida de piñas en otra.

Por su parte, considerando posible el destino de la finca a cultivo agrícola de regadío, el recurrente entiende procedente el incremento de aquella cantidad a la suma de 5.479.610,13€, reclamando en cualquier caso su elevación a1.558.290,06€ siguiendo los criterios de la Comisión Provincial de Valoraciones.

SEGUNDO. SOBRE LOS ANTECEDENTES DE HECHO DEL SUPUESTO.

A partir de aquí, puesto que la demanda que ahora revisamos reproduce sustancialmente la que se dedujo en el recurso 297/20, interpuesto por el hermano del recurrente con motivo de la impugnación del justiprecio señalado por expropiación de una finca en idéntica situación física y jurídica, la obligación del Tribunal es atenerse a los pronunciamientos de la sentencia de 21 de febrero de 2022; ante todo, porque amabas demandas se formulan en mérito a los mismos hechos , razones jurídicas y medios de prueba aportados en defensa del derecho a recibir un justo precio más elevado por la privación de sus fincas.

La resolución de las cuestiones planteadas exige alguna indicación, siquiera resumida, sobre los dilatados antecedentes que rodean el supuesto, remontados a la entrada en vigor de la citada Ley 91/1978, del Parque Nacional de Doñana, que según el actor entiende, incidió sobre el régimen de explotación de la finca que se trata, incluida entonces y hasta 2004 en otra más extensa denominada 'Las Marismillas-Parcela NUM002', hasta la aplicación de aquella Ley con posible destino a explotación agrícola o forestal.

De acuerdo con las previsiones de la Ley 91/1978 que más adelante se referirán, con fecha de 20 de junio de 1994 los entonces propietarios de la finca originaria, solicitaron la expropiación del inmueble, solicitud que la Administración del Estado rechazó y que acogió la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2003, dictada en el recurso de casación 9512/1998 interpuesto frente a la de 28 de abril de 1998, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso 20/1995), declarando el derecho de aquellos a que por la Administración del Estado se iniciara el expediente de expropiación forzosa de la finca, lo que se llevó a debido efecto mediante resolución del mes de agosto de 2003, de la Presidencia del Organismo Autónomo Parques Nacionales, acordando iniciar dicho procedimiento.

Por Real Decreto 712/2006, de 9 de junio, con eficacia desde el día 1 de julio de ese año (apartado H de su anexo), se traspasaron a la Comunidad Autónoma de Andalucía las funciones y servicios de la Administración General del Estado en relación con los Parques Nacionales de Doñana y Sierra Nevada.

No obstante, con fecha de 6 de septiembre de 2006, publicada en el Boletín Oficial del Estado el día 22 siguiente, el Delegado del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía aprobó la declaración de necesidad de ocupación de los correspondientes terrenos, resolución que quedó firme.

Mediante Autos de 17 de abril de 2012 y de 22 de octubre de 2013, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en resolución del incidente instado por los entonces actores y seguido para la ejecución de la citada sentencia del Tribunal Supremo, considerado el traspaso competencial producido acordó que '..la iniciativa expropiatoria sea adoptada por la Junta de Andalucía..' (según expresaba el primer auto).

Por resolución de 10 de febrero de 2014, de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, la Junta de Andalucía acordó iniciar el procedimiento de ejecución de aquella sentencia previa depuración física y jurídica de la finca afectada, actuaciones que incluyeron (según refiere el acuerdo de necesidad de ocupación posteriormente adoptado) la solicitud con fecha de 15 de septiembre de 2015 al Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, del deslinde administrativo de la zona del dominio público marítimo-terrestre, de cuya ultimación no se tiene noticia.

Con fecha de 28 de abril de 2017 la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio solicitó a la Administración del Estado el inicio de los trámites conducentes a la revisión de oficio de aquel acuerdo de necesidad de ocupación (documento número 5 de la contestación a la demanda).

Sin que se tenga tampoco noticia del resultado de esta solicitud, el Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma, por medio de Orden de 14 de septiembre de 2017 y tras la depuración física de la finca en cuestión, acordó someter a información pública la relación concreta e individualizada de bienes y derechos afectados por la expropiación (documento 4 del expediente expropiatorio remitido a la Sala), trámite en el que no se presentó alegación alguna.

Por Orden de 13 de noviembre de 2017, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio se acordó la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación (documento 10 del expediente expropiatorio).

El 6 de febrero de 2018 se convocó al recurrente a una reunión a celebrar el día 7 de marzo siguiente, para convenir la adquisición de la finca de su propiedad , reunión a la que aquel no asistió

El 3 de abril de aquel mismo año se emplazó al recurrente para la presentación de su hoja de aprecio lo que hizo por escrito de 18 de abril de 2018

La Administración expropiante formuló su hoja de aprecio el 21 de mayo de 2018

El actor rechazó la hoja de aprecio de la Administración expropiante , acompañando para ello un dictamen pericial basado en la capitalización por rentas obtenidas con el cultivo de fresas, con resultado de un valor unitario de 59.333,56 euros/ha que tras aplicación de un factor de localización de 1,9348, resultó ser de 114,798,57 euros/ha y un valor para la finca completa de 2.347.173,85 euros (ya incluido el premio de afección).

El acuerdo impugnado fijó el justiprecio en la cantidad ya indicada, partiendo para ello de la improcedente explotación agrícola de la finca en el momento al que había de estarse, y de la valoración separada de la zona dedicada solo a pastos respecto de la de posible dedicación también a la recogida de piñas, considerando a estos efectos la renta ambiental de que eran susceptibles los terrenos y un factor de localización de 2,112.

Finalmente, en su demanda el recurrente insistió en su valoración formulada al rechazar la hoja de aprecio de la Administración, es decir en la consideración del posible destino agrícola del suelo, para lo que atendieron al método de capitalización de rentas potenciales de acuerdo con la aplicación de la Ley de Suelo de 2015 y el Reglamento de 2011. Subsidiariamente, la demanda reclamó la elevación del resultado alcanzado con los criterios de la Comisión, es decir, con limitación de los usos a los admitidos actualmente en el Parque.

TERCERO. SOBRE LA DETERMINACIÓN LEGAL DEL OBJETO DE LA EXPROPIACIÓN.

Los anteriores hechos deben valorarse ante todo a la vista de la citada Ley 91/1978, que con la finalidad de adaptar el régimen de Doñana a la Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos (artículo 1.Uno), clasificó a todos los efectos los territorios del Parque como '..suelo no urbanizable objeto de protección especial..' (artículo 2.Cuatro).

A este fin la Ley contemplaba la elaboración por el Ministerio de Agricultura, de un Plan Rector de Uso y Gestión para la determinación de las directrices generales de ordenación y uso del Parque, incluidas las medidas tendentes a la eliminación de la explotación de los recursos naturales del Parque (artículo 4.Uno).

La Ley establecía también que '..serán indemnizables las limitaciones a la propiedad que se establezcan en relación con los usos permitidos en el suelo no urbanizable..' (artículo 4.Cinco).

Se imponía igualmente al Gobierno la obligación de '..adoptar las medidas y habilitar los medios necesarios para que los terrenos incluidos en el Parque Nacional de Doñana, cuyos propietarios no suscriban los correspondientes acuerdos respecto a las limitaciones que sean indemnizables, pasen a ser propiedad del Estado. Asimismo, y sin perjuicio de aplicar la expropiación forzosa cuando fuera preciso, se podrán autorizar permutas de terrenos propiedad del Estado o de otros organismos públicos por otros situados en el interior del Parque o en su periferia, previo informe del patronato..' (artículo 2.Tres).

Finalmente, la Ley 91/1978 determinaba que '..el régimen jurídico especial que se establece por la presente Ley para el Parque Nacional de Doñana lleva aneja la calificación de utilidad pública para todos los terrenos que lo constituyen, a efectos expropiatorios de los bienes y derechos afectados..' (artículo 4.Cuatro).

Sobre todo ello debe tenerse en cuenta que, como señalaba precisamente la mencionada Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2003 (casación 9512/1998), aunque con carácter general la puesta en funcionamiento del instituto de la expropiación no era obligada para la Administración, '..esta naturaleza esencial de la expropiación forzosa no impide la existencia de regímenes jurídicos especiales en virtud de los cuales la expropiación se convierte en imperativa para la propia Administración expropiante en función de un mandato legal como el establecido en el número 3 del artículo 2 de la Ley 91/1978, conforme al cual la Administración está obligada a expropiar los terrenos cuyos propietarios no suscriban los correspondientes acuerdos respecto a las limitaciones que sean indemnizables siempre, naturalmente, que junto con este requisito se haya agotado la otra posibilidad de permuta con terrenos interiores o periféricos al Parque que autoriza el indicado precepto, cuya aplicación en modo alguno puede condicionarse a la voluntad de la Administración puesto que, por el contrario, la norma está concebida como un mandato del legislador en virtud del cual el ejecutivo, por decisión de aquél, aparece obligado a adoptar las medidas y habilitar los medios necesarios al objeto de que la finalidad de la Ley se cumpla..'.

Por lo tanto, la Ley 91/1978 contemplaba dos fases bien distintas a la hora de hacer efectivas sus previsiones sobre las limitaciones de usos establecidas (en virtud de la propia ley por el Plan Rector de Uso y Gestión), siendo la primera de ellas la relacionada con la posible indemnización por tales limitaciones a los propietarios, a quienes se reconocía la posibilidad de mantener la propiedad de sus bienes bajo la conformación determinada por dicha legislación, es decir, con reducción o limitación de sus facultades dominicales.

Sobre el momento en que esas limitaciones se produjeron debe tenerse en cuenta que, según ha podido verse, la Ley declaraba el territorio del Parque como suelo no urbanizable de especial protección, lo que de acuerdo con la legislación urbanística entonces vigente suponía el posible otorgamiento de un específico tratamiento en relación con las posibilidades de explotación de sus recursos naturales [ artículo 80.b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril], lo que según la propia Ley del Parque, habría de producirse a través del Plan Rector de Uso y Gestión, que, en efecto, fue aprobado por Real Decreto 2421/1984, de 12 de diciembre, en vigor (según su artículo 2) el mismo día de su publicación en el BOE el día 9 de febrero de 1985, y que, en efecto, prohibió '..cualquier modificación de uso actual del suelo..', régimen que quedó precisado en el siguiente Plan Rector de Uso y Gestión, aprobado por Real Decreto 1772/1991, de 16 de diciembre, con la determinación de usos tradicionales compatibles entre los que no se encontraba la explotación agrícola (apartado 3.1.4).

Por ello, la privación del uso agrícola a los titulares de la finca que se trata se habría producido en aquel día 9 de febrero de 1985, cuando se prohibió el cambio de uso al que se destinaba, que, según se admite en la demanda, no era otro que el acorde a la propia naturaleza de la tierra, conformada por dunas y pinares.

Esta conclusión no queda vedada por la anterior creación del Parque Nacional por Decreto 2412/1969, de 16 de octubre, en cuyo ámbito se incluía ya la finca originaria de la que procede la ahora concernida (según puede verse en el anejo número 2), y que fue declarado como tal de acuerdo con las previsiones entonces incluidas en la Ley de 8 de junio de 1957, de Montes, previsiones que, en efecto, permitían ya la declaración de Parques Nacionales de aquellos sitios o parajes excepcionalmente pintorescos, forestales o agrestes del territorio nacional, que el Estado les conceda dicha calificación al objeto de favorecer su acceso por vías de comunicación adecuadas y de respetar y hacer que se respete la belleza natural de su paisaje, la riqueza de su fauna y de su flora y las particularidades geológicas e hidrológicas que encierre, evitando todo acto de destrucción, deterioro o desfiguración ( artículo 78 de la Ley de Montes), y a las que se acogió la declaración del Parque previendo la adopción por el Gobierno de '..las medidas y disposiciones precisas para procurar que los terrenos integrados en el Parque Nacional de Doñana se conserven en un estado igual o similar al que tuvieren en la actualidad..' ( artículo 2 del Real Decreto 2412/1969).

Sin embargo, no consta que, de acuerdo con todo ello, se hubieran adoptado esas medidas o disposiciones ni que, en concreto, se estableciera limitación alguna a la explotación agrícola del suelo afectado, que, como se ha visto, hubo de esperar hasta la aprobación del desarrollo normativo de la Ley 91/1978.

La segunda fase prevista en esta Ley, subordinada a la no consecución de un acuerdo sobre el abono de las indemnizaciones procedentes por las limitaciones de uso determinadas por la propia ley o su desarrollo, daba inicio a aquella obligación del Estado de poner en marcha el instituto expropiatorio.

La duda que en este segundo momento se plantea es saber si la expropiación debía recaer ya sobre aquella conformación limitada de los bienes afectados, o si, por el contrario, con ella habrían de compensarse también las limitaciones impuestas por la legislación del Parque, solución aquella primera que parecería venir impuesta por la eficacia directa de tales limitaciones.

Sin embargo, no es esto lo que propugnan los términos de la propia Ley 91/1978, ni los que imponen la Constitución Española, vigente desde el 29 de diciembre de 1978, antes pues de la entrada en vigor de aquella Ley el 1 de febrero de 1979 (por efecto del transcurso del plazo de vacatioestablecido por el artículo 2.1 CC).

En efecto, de un lado, es evidente que aquellas dos fases previstas en la Ley conformaban un único proceso, destinado en último extremo a la integración del suelo afectado en el régimen jurídico del Parque, lo que habría de producirse bien mediante el mantenimiento por los sujetos afectados de la propiedad de sus bienes con indemnización de las limitaciones de uso establecidas, o bien, en caso de no aceptación de la anterior opción, mediante la expropiación del suelo íntegramente considerado en sus facultades y, por lo tanto, con la compensación por la privación de los bienes, integrando pues la pérdida materializada ya directamente con la propia ley y su normativa de desarrollo y añadiendo a ella la correspondiente al suelo resultante de la aplicación del nuevo régimen jurídico; es decir, si se prefiere, mediante la compensación por el valor que el suelo tenía con anterioridad a la vigencia de aquel régimen jurídico.

A pesar de la imprecisa redacción que en este aspecto asume la Ley 91/1978, así deben ser entendidas sus determinaciones si no quiere llegarse al absurdo de admitir la indemnización a los propietarios que mantuvieron la propiedad de sus tierras por las limitaciones impuestas por la normativa especial, y negar dicha compensación a aquellos otros que fueron expropiados, a quienes solo se indemnizaría por la propiedad ya limitada por efecto de esa normativa.

En este sentido ha apuntado el Tribunal Supremo en referencia a las determinaciones de la Ley 91/1978, afirmando que '..el deber del Estado de indemnizar a los propietarios por las limitaciones de usos permitidos en las fincas afectadas por el Parque Nacional de Doñana no opera cuando la finca de que se trate haya sido objeto de expropiación forzosa. El citado artículo 2.3 resulta inequívoco a este respecto cuando -como excepción a la regla general, consistente en la indemnización por la limitación de usos o en la permuta con otros terrenos- prevé la posibilidad de 'aplicar la expropiación forzosa'. Si se expropia, por tanto, no hay nada que indemnizar..' ( STS de 3 de mayo de 2010 -casación 6625/2005-), ello, naturalmente, porque con la expropiación se compensaba ya cualquier tipo de privación o de bienes o intereses afectados.

Así lo impone también el propio texto constitucional al prohibir que nadie pueda ser privado de sus bienes sino por causa justificada de utilidad pública o interés social y mediante la correspondiente indemnización (artículo 33.3), prohibición que quedaría desconocida si la expropiación excluyera parte de los bienes o derechos por ella afectados.

CUARTO. MOMENTO A CONSIDERAR RESPECTO DE LA SITUACIÓN DE LOS BIENES Y DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA VALORACIÓN.

Esto en cuanto al objeto de la expropiación, es decir, respecto de los bienes y derechos afectados.

Cuestión distinta resulta ser la del momento al que habrá de estarse para determinar la situación de tales bienes y derechos, cuestión esta abordada por la Ley de Expropiación Forzosa al establecer que las tasaciones habrá de realizarse '..con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro..' ( artículo 36.1), previsión coincidente en sustancia con la de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, sobre la necesidad de estar a estos efectos '..al momento de iniciación del expediente de justiprecio..' [ artículo 20.2.b)], reiterada por el Texto Refundido aprobado por Real Decreto 2/2008, de 20 de junio [ artículo 21.b)] y por el aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 20 de octubre [artículo 34.2.b)].

Para supuestos relacionados con la legislación especial del Parque Nacional de Doñana, el Tribunal Supremo ha afirmado en este sentido que de acuerdo con la Ley de Expropiación Forzosa (artículo 36), en las expropiaciones ordinarias, como la que se trata ahora, la valoración de los bienes y derechos afectados '..debe efectuarse teniendo en cuenta el valor que tengan tales bienes o derechos al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio..', por lo que '..los frutos o rendimientos de la finca anteriores a la fecha de inicio del expediente de justiprecio, y de lo que se vea privado el propietario por una actuación distinta a la estrictamente expropiatoria, como es el caso, quedan fuera del justiprecio y debe ser indemnizada por otra vía, en este caso la de la responsabilidad patrimonial..' ( STS de 1 de julio de 2005 -casación 4225/2000-).

De acuerdo con la tesis sostenida por el Alto Tribunal, el inicio del procedimiento de determinación de justiprecio debe venir referido al momento del comienzo de las negociaciones para alcanzar un mutuo acuerdo y a falta de negociaciones serias, al de la reclamación al expropiado de la hoja de aprecio ( SSTS de 16 de mayo de 1979 -apelación 52323-, 21 de octubre de 2001 - casación 2298/2009-, de 24 de mayo de 2005 - casación 6600/2000- y de 23 de octubre de 2015 -casación 1440/2014-).

Así se extrae de la LEF (artículo 24), que al dar inicio al Capítulo III, 'De la determinación del Justiprecio', del Título II, 'Procedimiento General', establece que '..la Administración y el particular a quien se refiera la expropiación podrán convenir la adquisición de los bienes o derechos que son objeto de aquélla libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los términos de la adquisición amistosa, se dará por concluido el expediente iniciado. En caso de que en el plazo de quince días no se llegara a tal acuerdo se seguirá el procedimiento que se establece en los artículos siguientes..'.

El procedimiento, pues, se inicia con el de las gestiones para alcanzar un mutuo acuerdo y, si no existen, con la reclamación de las hojas de aprecio de los expropiados, primera de las actuaciones que siguen a aquel intento de mutuo acuerdo ( artículo 29 LEF).

Esta conclusión, sobre la iniciación del procedimiento con el intento de muto acuerdo o la reclamación de las hojas de aprecio, no viene impedida por la LEF cuando establece que '..una vez firme el acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación de bienes o adquisición de derechos expropiables, se procederá a determinar su justo precio..' ( artículo 25 LEF), previsión que solo ordena el inicio del procedimiento de determinación de justiprecio tras la firmeza del acuerdo de necesidad de ocupación, no que esa circunstancia se produzca en ese preciso momento.

Tampoco el Reglamento de Expropiación Forzosa se opone a aquella regla general sobre el inicio del procedimiento de determinación del justiprecio, y ello a pesar de sus determinaciones sobre su comienzo '..a todos los efectos legales, el día siguiente a aquél en que haya adquirido firmeza el acuerdo declaratorio de la necesidad de la ocupación, con independencia de la fecha en que la Administración expropiante extienda la correspondiente diligencia de apertura..', añadiendo que '..en consecuencia, a continuación de la misma, se fijará por la Administración la fecha legal de iniciación del expediente, a la que deberán referirse todas las tasaciones de los bienes o derechos expropiados, con arreglo a lo ordenado por el párrafo primero del artículo 36 de la Ley..' (artículo 28).

A la interpretación, realmente correctora, de este precepto se refiere el Tribunal Supremo en su Sentencia de 14 de junio de 2011 (casación 5692/2008), que lo enmarca en las determinaciones de la LEF (artículo 25), admitiendo su validez solo cuando el retraso en el inicio efectivo del expediente pueda producir un perjuicio al expropiado por depreciación de los bienes. En caso contrario ha de estarse a la expresada regla general.

Esto en cuanto a la situación de los bienes que debe tenerse en cuenta, ya que respecto de las reglas a aplicar a dicha valoración habrá de estarse a las disposiciones transitorias terceras de la Ley 8/2007, y de los textos refundidos de 2008 y de 2015, que establecieron la aplicación de sus respectivas reglas de valoración a los expedientes incluidos en sus ámbitos materiales iniciados a partir de la entrada en vigor de aquella Ley 8/2007, es decir, del día 1 de julio de 2007, lo que, naturalmente, servía para excluir en esos casos la aplicación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones.

Aunque nada se dice en aquellos textos normativos, el mismo criterio debe guiar la aplicación en el tiempo de cada uno de ellos.

La referencia a los 'expedientes' iniciados que hacen aquellas disposiciones debe entenderse realizada a las piezas de justiprecio (en este sentido SSTS de 24 de junio de 2013 - casación 5437/2010-, de 3 de diciembre de 2013 - casación 1796/2011, de 26 de diciembre de 2013 - casación 4307/2012- y de 30 de octubre de 2017 - casación 472/2016-), ello, sin la indicada excepción que puede aplicarse respecto de la situación de los bienes, ya que dicha normativa aplicable '..no resulta disponible ni para el Tribunal ni para las partes..' ( STS de 4 de julio de 2016 -casación 1106/2015-; también en este sentido STS de 4 de abril de 2017 -casación 3139/2015-).

QUINTO.VALORACIÓN DEL SUELO AFECTADO DE CONFORMIDAD CON LA SITUACIÓN DE LOS BIENES AFECTADOS EN EL CASO Y CON LA LEGISLACIÓN VIGENTE AL TIEMPO DE INICIARSE EL EXPEDIENTE EXPROPIATORIO.

De acuerdo con todo ello, puesto que en el supuesto que se trata no existieron negociaciones para alcanzar el mutuo acuerdo, el procedimiento de determinación del justiprecio debe entenderse iniciado con el requerimiento de la hoja de aprecio, que, según lo dicho, tuvo lugar el día 3 de abril de 2018.

Con esta premisa habrá de entenderse ante todo que la situación de los bienes afectados habrá de ser la existente en ese momento, ello sin que, por lo demás, puesto que, como reconocen las partes, esa situación no se alteró desde antes de la entrada en vigor de la legislación del Parque Nacional, destinándose en todo momento a los usos propios de dunas y pinares, pueda argumentarse sobre el obligado adelanto de ese momento a los citados efectos, argumentación a la que, desde luego, el recurrente no ha acudido.

Además, el inicio del procedimiento de determinación del justiprecio tampoco se alejó de la Orden de 13 de noviembre de 2017, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, de declaración de la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación (documento 10 del expediente expropiatorio).

Eso sí, frente a lo sostenido por la demandada, esa obligada atención al inicio del procedimiento de determinación del justiprecio solo significa que la valoración de los bienes o derechos afectados ha de venir referida a ese momento, no que no lleguen a valorarse alguno de tales bienes o derechos de los que fue privado el afectado por el hecho de no existir ya precisamente como consecuencia de la operación expropiatoria realizada, que si no puede tener en cuenta las plusvalías derivadas directamente del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro ( artículo 36.1 LEF), tampoco puede considerar la pérdida o desaparición de bienes o derechos por efecto o con motivo de la expropiación misma.

En consecuencia, acogiendo el presupuesto básico de la pretensión actora, la Sala entiende que los bienes y derechos a valorar deben integrar las facultades de explotación agrícola existentes con anterioridad a la aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Doñana de 1984.

De igual forma, según lo dicho, la valoración deberá realizarse de acuerdo con las normas del Texto Refundido de 2015, vigente al tiempo de iniciarse el procedimiento de determinación del justiprecio el día 3 de abril de 2018 (con el requerimiento de la hoja de aprecio).

A pesar de referirse en algún caso a la posible aplicación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen de suelo y valoraciones, así lo asume la demanda al valorar el bien afectado de acuerdo con las reglas del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, ya vigentes al tiempo de iniciarse aquel procedimiento de determinación del justiprecio, y que de acuerdo con la condición rural que el suelo en cuestión poseía en el momento al que debía estarse (artículo 36 del citado cuerpo normativo), se basan en el método de capitalización de la renta anual, real o potencial (la que fuese superior), de la explotación según su estado en el momento al que debía entenderse referida la valoración, calculándose dicha renta potencial atendiendo al rendimiento del uso, disfrute o explotación de que eran susceptibles los terrenos conforme a la legislación aplicable, utilizando los medios técnicos normales para su producción, e incluyendo, en su caso, como ingresos las subvenciones que, con carácter estable, se otorguen a los cultivos y aprovechamientos considerados para su cálculo, con descuento de los costes necesarios para la explotación considerada.

Según establece el citado Texto Refundido de 2015 (en aquel mismo precepto), '..el valor del suelo rural así obtenido podrá ser corregido al alza en función de factores objetivos de localización, como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya aplicación y ponderación habrá de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración, todo ello en los términos que reglamentariamente se establezcan...'.

Para las rentas en suelo rural el tipo de capitalización será (según la disposición adicional 7.ª del Texto Refundido) '..el valor promedio de los datos anuales publicados por el Banco de España de la rentabilidad de las Obligaciones del Estado a 30 años, correspondientes a los tres años anteriores a la fecha a la que deba entenderse referida la valoración..' (apartado 1), pudiendo ser corregido este tipo de capitalización '..aplicando a la referencia indicada en el apartado anterior un coeficiente corrector en función del tipo de cultivo, explotación o aprovechamiento del suelo, cuando el resultado de las valoraciones se aleje de forma significativa respecto de los precios de mercado del suelo rural sin expectativas urbanísticas..' y que '..los términos de dicha corrección se determinarán reglamentariamente..' (apartado 2).

Tales previsiones, ya incorporadas en parte al anterior Texto Refundido de la Ley de Suelo y Valoraciones aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, encuentran su desarrollo en el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, que entiende por la citada renta potencial '..aquella que pueda ser atribuible a la explotación del suelo rural de acuerdo con los usos y actividades más probables de que sean susceptibles los terrenos, de conformidad con la legislación y normativa que le sea de aplicación, utilizando los medios técnicos normales para su producción. Para la identificación de tales usos y actividades deberán considerarse como referentes estadísticamente significativos la existencia y viabilidad de los mismos en su ámbito territorial o, en su defecto, justificarse sobre la base de un estudio económico de viabilidad de la explotación y acreditar la obtención de los títulos habilitantes necesarios para su implantación de acuerdo con la legislación aplicable..' (artículo 8.2).

El Reglamento establece asimismo que '..la renta anual, real o potencial, de la explotación, que podrá estar referida al año natural o al año agrícola o de campaña, se determinará a partir de la información técnica, económica y contable de la explotación actual o potencial en suelo rural. A tal efecto, se considerará la información que sobre la renta de la explotación pueda haber sido acreditada por el propietario o el titular de la misma y, en su defecto, se considerará preferente la información procedente de estudios y publicaciones realizadas por las Administraciones Públicas competentes en la materia sobre rendimientos, precios y costes, así como de las demás variables técnico-económicas de la zona..', añadiendo que '..cuando no haya podido determinarse la renta de acuerdo con la fórmula anterior, y siempre que en la zona exista información estadísticamente significativa sobre los cánones de arrendamiento u otras formas de compensación por el uso del suelo rural, la renta real o potencial podrá calcularse a partir de dicho canon o compensación que le corresponda al propietario..' (artículo 9.1).

El Reglamento se ocupaba también de desarrollar las previsiones legales sobre la capitalización de la renta de explotación (artículos 11 y 12 y Anexo I), ello, no obstante, con previsiones que la STS de 8 de junio de 2020 (casación 7663/2018) ha declarado nulas [concretamente las del artículo 12.b) y del Anexo I del Reglamento], y que, por lo tanto, no deberán ser aplicadas en el caso.

Finalmente, del mencionado factor de localización se ocupa el artículo 17 del Reglamento de 2011.

Por lo demás, el resultado alcanzado deberá ser examinado a la vista de especial consideración que merecen las opiniones procedentes de órganos de valoración expropiatoria (entre otras muchas, Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 1976, de 19 de enero de 1977, de 31 de mayo de 1978, 28 de febrero de 1979, de 4 de junio de 1980, de 29 de enero de 1981, de 30 de mayo de 1983, de 28 de diciembre de 1984, de 21 de enero de 1985, de 18 de marzo de 1985, de 18 de julio de 1986, de 26 de mayo de 1987, de 26 de diciembre de 1989, de 11 de octubre de 1989, de 22 de enero de 1990 y de 12 de abril de 1995), consideración que, no obstante, podría ser superada cuando la motivación empleada no sea suficiente o cuando se incurra en errores manifiestos, e incluso a tenor de lo informado en los autos por el perito judicial, cuya opinión, a pesar de todo, debe ser valorada con arreglo a las reglas de la sana crítica ( artículo 348 Ley 1/2000, de 7 de enero), lo que permite en casos concretos descartar dicha opinión de acuerdo precisamente con tales reglas ( Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de enero de 1992, de 25 de enero de 1993, de 25 de abril de 1994, de 29 de enero, de 3 de febrero de 1997, de 29 de mayo de 2000 -casación 1965/1995 - y de 20 de mayo de 2004 -casación 714/2000 -).

SEXTO. RESULTADO PROCEDENTE PARA LA VALORACIÓN DE LOS BIENES AFECTADOS EN EL CASO.

Por lo tanto, según lo dicho hasta ahora, la valoración de los bienes afectados en el supuesto examinado ha de partir de su posible explotación agrícola, tal y como quedaría permitida antes de la aprobación en 1984 del Plan Recto de Uso y Gestión del Parque Nacional.

Siguiendo este criterio, el informe pericial al que se remite la demanda en este sentido, aportado con el rechazo por el actor de la hoja de aprecio del órgano expropiante (documento 53 del expediente de expropiación) y elaborado por Ingeniero Agrónomo con arreglo al Texto Refundido de la Ley de Suelo y rehabilitación urbana de 2015 y el Reglamento de Valoraciones de 2011, acude al método de capitalización de rentas potenciales y del cultivo de fresa de regadío y bajo plástico, admitiendo que el cultivo de cereal de secano no es apropiado al suelo arenoso del lugar en atención a su baja capacidad de retención de agua, obteniendo para ello una renta de 1.812,97 euros/ha, y aplicando un tipo de capitalización de 2,75, un valor unitario de 65.926,18 euros/ha, reducido a 59.333,56 euros/ha (al eliminar el 10 por ciento de zonas no cultivables) y otro de 1.155.366,81 para las 19,4724 ha afectadas. Con la utilización de un factor de localización de 1,9348 el perito del actor obtuvo un valor del suelo de 114.798,57 euros/ha, que con el premio de afección determinó un valor total de 2.347.173,85 euros, valor este que la demanda incrementa al de al reclamar la elevación del anterior factor de localización al de 2,168

Sin embargo, la Sala no puede admitir esa concreta solución, y ello, fundamentalmente, por no haber atendido para su obtención a los rendimientos de uso, disfrute o explotación de que los terrenos afectados son susceptibles utilizando los medios normales técnicos para su producción, contrariando así lo exigido al respecto por la norma valoradora [artículo 36.1.a) del Texto Refundido de 2015], y ello, ante todo, si se tiene en cuenta que, por mucho que así pueda ocurrir con el entorno del Parque o de la Provincia de Huelva, el terreno en cuestión no dispuso nunca de riego, tratándose, además, como reconoció el perito del recurrente, de suelo arenoso dedicado a dunas y pinares, no susceptible tampoco de aprovechamientos agrícolas de secano.

En fin, según todo ello, la única solución adecuada a esas condiciones de producción de los terrenos, es la asumida por la Comisión (con aquel otro fundamento ya rechazado), aunque su resultado final no pueda asumirse sin determinadas precisiones.

En efecto, el órgano valorador obtiene el justiprecio partiendo de la distinción entre 326.975m2 de zona de dunas considerada a estos efectos como matorral e improductivo y resto de superficie,17.449 m2 ,de zona de pinar, con arreglo a los siguientes números:Valor suelo matorral e improductivo= 4.700,22 € x factor de localización 2,112: 9.926,86€/ha y Valor suelo pinar:4.918,97 € x factor de localización 2,112 = 10.388,86€/ha,lo que teniendo en cuenta que la expropiación afecta a 326.975m² de matorral e improductivo y 17.449m2 de pinar y el premio de afección que conlleva, arroja como resultado de la valoración un importe total de359.846,57€

Frente a ello, el informe pericial acompañado a la demanda, al que se remite el actor para cuestionar el resultado de la Comisión, discrepó de la renta atribuida a ambas superficies aplicando a la zona de dunas la de 60 euros/ha y a la de pinar la de 144,87 euros/ha, elevando también la renta ambiental a la de 335,20 euros/h y el coeficiente de localización al de 2,68.

Pues bien, de los parámetros empleados por la Comisión habría de rectificarse ante todo el relacionado con el tipo de capitalización, cuyo coeficiente corrector debe suprimirse de acuerdo con la declaración de nulidad por el Tribunal Supremo, en aquella Sentencia de 8 de junio de 2020, de las previsiones reglamentarias que lo contemplaban.

Por otro lado, según se ha dicho, las partes discrepan en la renta atribuida a la zona de dunas, que la Comisión extrajo del asignado a pastos y rastrojeras en el estudio de indicadores técnico-económicos provinciales publicado por la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural para el año 2015, convenientemente actualizado a 2018, con particular indicación de los datos correspondientes a la comarca, con el resultado ya dicho de 24,06 euros/ha, resultado este sin duda bastante generoso si se considera su aplicación a tales zonas de dunas, que no fue cuestionado en las alegaciones a la propuesta de valoración y al que ningún error se atribuye en la demanda, limitada a remitirse al informe pericial acompañado, que sobre este extremo únicamente se inclina por asumir el criterio de capitalización de cánones de arrendamiento, acogiendo además el asignado, sin diferenciación alguna, a toda Andalucía, cuando, según lo dicho, ese criterio únicamente resulta admisible en defecto de información técnica, económica y contable de la explotación actual o potencial en suelo rural y siempre que en la zona exista información estadísticamente significativa de tales cánones ( artículo 9.1 del Reglamento de Valoraciones).

En cuanto a la renta adicional por posible recogida de piñas, atribuida al suelo con cobertura arbórea, el resultado de la Comisión, de 3,5 euros/ha, se sustentó, según el informe del vocal técnico del órgano, en la producción estimada de 50 kg/ha y en el precio de venta en árbol de 0,07 euros/kg. Por su parte, el informe del actor, obtiene en este aspecto una renta de 144,87 euros/ha, aunque para ello acude a la valoración del piñón blanco, es decir, ya pelado, libre de piña y de cáscara, ello sin tomar en cuenta más coste que el de la recogida del árbol, elevándolo además a 0,5 euros/kg respecto del empleado por la Comisión. Con todo, el informe del actor parte de una recogida de piña de 122 kg/ha, superior, pues, a la considerada por la Comisión, dato este que frente a la omisión por el órgano tasador de toda indicación sobre la fuente empleada en este punto, aparece basado en los datos proporcionados por el documento Plan Estratégico del Sector del Piñón Andaluz, mereciendo pues ser asumido a este fin.

Por lo tanto, la renta correspondiente a la zona de pinar debe ser de 8,54 euros/ha (0,07 euros/kg x 122 kg/ha).

A ambas extensiones de suelo tanto la Comisión como las recurrentes añaden la renta ambiental correspondiente, extrayendo sus conclusiones del denominado Proyecto de Valoración de la Renta y Capital de los Montes de Andalucía (RECAMAN), elaborado por la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, todo ello, sin embargo, con resultados dispares, obteniendo la Comisión una renta de 82,63 euros/ha y el actor otra de 335,20 euros/ha, aunque sin que se haya justificado la existencia de error alguno en aquel primer resultado, que, por lo tanto, debe ser asumido ahora atendido su origen y la presunción de acierto que merece según lo dicho.

La demanda reclama también la elevación del anterior factor de localización al de 2,679, que, sin embargo, el informe acompañado se limita a calcular sin observar la existencia de error alguno en aquel otro resultado.

No obstante, el actor entiende acertadamente que en cualquier caso sobre dicho factor de localización debe tomarse en consideración el informe de la Técnica de la Comisión Provincial de Valoraciones a sus alegaciones a la propuesta de resolución, extremo este que aun cuando dicho documento no obre en el expediente remitido ni, a pesar de lo que se dice en la demanda, figure acompañado a ella, la Sala considera procedente acoger al haberse propuesto esa elevación respecto de otras de las parcelas afectadas por el expediente de expropiación, siendo también admitida en esos casos por la Comisión con fundamento en la inclusión de El Puerto de Santa María entre las poblaciones que determinan el cálculo del factor de corrección u1, determinando la elevación de la localización a 2,168.

Con todo lo dicho hasta ahora el justiprecio a obtener en virtud de los parámetros expresados,debe ser mantenido en virtud de la prohibición de reforma peyorativa.

En efecto:

El valor asignado a los terrenos que tienen la consideración de dunas se calcula tomando una renta de 24,06€/ha y un tipo de capitalización ( sin correcciones) de 0,0276, lo que arroja un valor por hectárea de terreno de 871,73 €/ha,inferior,como puede apreciarse, al valor utilizado por la Comisión Provincial( 1706,38 €/ha)

El valor asignado a los terrenos que tienen la consideración de pinar se calcula tomando como base el valor anterior ( 871,73 €/ha), pero con la adición de la renta por el específico rendimiento piñonero que debidamente capitalizada ( 8,54 €/ha / 0,0276, tipo de capitalización sin corrección) asciende a 309,42€.

Este valor asciende a 1181,15 €/ha.

Y computada la renta ambiental (2.993,84€/ha),tenemos que el valor de hectárea de duna asciende a 3.865,57€ y el valor de hectárea de pinar a 4.174,99 €, inferiores , respectivamente a los aplicados por la Comisión ( 4.700,22 y 4.918,97).

Si al valor del suelo recalculado le aplicamos el factor de localización que entendemos procedente ( 2,168) , la consecuencia es que los valores finales ( hectárea duna:8.380,55 € ; hectárea pinar: 9.051,37 €) a que conducen nuestros cálculos, tal como resultan de lo que entendemos su correcta comprensión jurídica son inferiores a los obtenidos en su momento por la Comisión Provincial de Valoraciones.

SÉPTIMO. SOBRE LOS INTERESES POR DEMORA EN LA DETERMINACIÓN Y PAGO DEL JUSTIPRECIO.

El abono del justiprecio fijado en los términos vistos habrá de venir acompañado de los intereses por demora en su determinación y pago de acuerdo con las previsiones de la Ley de Expropiación Forzosa sobre este particular.

Así, de un lado, la demora en la determinación del justiprecio deberá computarse desde la iniciación legal del expediente de expropiación ( artículo 56 LEF), momento este que, de acuerdo con los términos en que la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2003 (casación 9512/1998) fijó el derecho de los entonces propietarios a la expropiación, es decir, reconociendo la procedencia de la solicitud formulada al respecto, debe situarse en el día 30 de diciembre de 1994, seis meses después de la presentación de dicha solicitud el 30 de junio anterior.

De otro lado, la cantidad en la que quedó fijado el justiprecio devengará el interés legal computado desde los seis meses posteriores hasta el momento del pago ( artículo 57 LEF)

OCTAVO.COSTAS PROCESALES.

En consecuencia, según todo ello, el recurso debe ser íntegramente desestimado, aunque, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, consideradas las especiales circunstancias concurrentes y, en concreto, la procedencia de algunas de las razones expuestas en la demanda aunque sin trascendencia sobre el resultado alcanzado por la resolución recurrida, la Sala no considere procedente la emisión de un especial pronunciamiento sobre el pago de las costas causadas en esta instancia.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Fallo

PRIMERO. Desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por D. Jesús Luis contra resolución de la Comisión Provincial de Valoraciones de Huelva de de 20 de diciembre de 2019 que puso fin al expediente NUM000 de fijación del justiprecio, sin perjuicio de lo dispuesto en el fundamento séptimo en relación al devengo y pago de intereses de demora.

SEGUNDO. Sin imposición del pago de las costas procesales.

Comuníquese esta sentencia a las partes haciéndoles saber que en relación con ella podrá prepararse recurso de casación ante esta Sala y para ante la del mismo orden del Tribunal Supremo o para ante la Sección de este Tribunal Superior de Justicia prevista por el artículo 86.3 LJCA, en el plazo de treinta días contados desde el siguiente a su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. D. Heriberto Asencio Cantisán, D. Guillermo Sanchís Fernández-Mensaque, D. José Ángel Vázquez García, D. Eduardo Hinojosa Martínez, D. Javier Rodríguez Moral.