Sentencia Administrativo Nº 770/2014, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4143/2014 de 02 de Octubre de 2014

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2

A CORUÑA

SENTENCIA: 00770/2014

Recurso de Apelación Nº 4143/2014

EN NOMBRE DEL REY

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la

SENTENCIA

ILMOS. SRES.

D. JOSÉ ANTONIO MÉNDEZ BARRERA - PTE.

Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ

Dª. MARTA GARCÍA PÉREZ

En la ciudad de A Coruña, a dos de octubre de dos mil catorce.

En el recurso de apelación que con el nº 4143/2014 pende de resolución en esta Sala, interpuesto por la entidad mercantil Empresa Auxiliar de Montajes Eléctricos, SL (AUXIME),representada por D. José Amenedo Martínez y defendida por Dª. Ana Mª López Piñeiro, contra la sentencia de fecha 17 de diciembre de 2013, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Lugo . Es parte apelada el Ayuntamiento de Ourol (Lugo), representado por D. Ramón de Uña Piñeiro y defendido por D. José Antonio Rojo Fernández.

Antecedentes

PRIMERO : Por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Lugo se dictó con fecha 17 de diciembre de 2013, sentencia en el recurso contencioso-administrativo 347/2011 , con la siguiente parte dispositiva: 'Fallo: Que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador D. Ricardo López Mosquera, en nombre y representación de la Empresa Auxiliar de Montajes Eléctricos, contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud formulada ante el Ayuntamiento de Ourol de fecha 30 de diciembre de 2010 de extinción, resolución o nulidad del Convenio relativo a la minicentral hidroeléctrica 'Santa Mariña' en el río 'As Balsadas' de fecha 9 de julio de 1996, por ser conforme a derecho, sin hacer imposición de costas''.

SEGUNDO : Por la representación de la entidad mercantil se interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia, en el que se solicitó que se 'revoque la sentencia de instancia y, resolviendo la cuestión debatida, estime las pretensiones formuladas por AUXIME en la instancia y que figuran consignadas en el suplico de la demanda'.

TERCERO : El recurso fue admitido a trámite y se dio de él traslado a la parte demandada, que no presentó escrito de oposición.

CUARTO : Recibidos los autos en esta Sala, ante la que se persona la apelante (Procurador D. José Amenedo Martínez) y el apelado (Procurador D. Ramón de Uña Piñeiro), se señaló para deliberación y votación el día 18-9-2014.

QUINTO : En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Es Ponente la Magistrada Dª. MARTA GARCÍA PÉREZ.

Fundamentos

PRIMERO: La resolución del recurso de apelación presentado por AUXIME contra la sentencia del Juzgado contencioso- administrativo nº 1 de Lugo de 17 de diciembre de 2013 tomará como hechos determinantes los siguientes:

1º. El 9 de julio de 1996, el Alcalde del Ayuntamiento de Ourol y el Administrador único de AUXIME suscribieron un convenio por el cual la empresa AUXIME se comprometía a abonar a las arcas municipales del Ayuntamiento de Ourol, a partir de un año después de la entrada en funcionamiento de la Minicentral, las cantidades que allí figuraban (3.000.000 ptas. la primera anualidad; 6.000.000 ptas. la segunda anualidad; en anualidades sucesivas la cantidad de la segunda anualidad a la que se aplicarían las variaciones del IPC para su ajuste). Se señalaba, además, que esos importes serían destinados para ayudar a financiar aquellas inversiones de interés público que el Ayuntamiento de Ourol tuviese a bien estimar oportunas.

En los antecedentes del Convenio figuraban dos declaraciones: '1) Que el Ayuntamiento de Ourol ha demostrado, en todo momento, celeridad y eficacia en la tramitación e instrucción con pleno sometimiento al ordenamiento jurídico del expediente, promovido por el Empresa AUXIME, de concesión de licencia relativo al proyecto de Minicentral hidroeléctrica 'Santa Mariña' en el río As Balsadas. 2) Que la red viaria municipal pudiera sufrir deterioros consecuencia del tránsito de vehículos pertenecientes a la obra de dicha Minicentral'.

2º. La ejecución del Convenio provocó varios procesos contencioso-administrativos relacionados con las liquidaciones y las providencias de apremio dictadas por el Ayuntamiento contra la entidad mercantil, que finalizaron con sentencias de primera instancia y de apelación de esta Sala relacionadas en la sentencia apelada.

En el primero de los procesos sustanciados, AUXIME había planteado en su escrito de demanda, en primer lugar, la revocación de la resolución del Alcalde desestimatoria del recurso administrativo interpuesto contra una providencia de apremio emitida por el Tesorero del Ayuntamiento frente a la empresa; subsidiaria o alternativamente, en segundo lugar, la revocación del Convenio por incurrir en nulidad radical. En aquella ocasión, la Juzgadora de instancia desestimó el recurso, pronunciándose en el Fundamento Jurídico cuarto sobre la inexistencia de los vicios de nulidad del Convenio alegados por la demandante (la formalización al margen de cualquier procedimiento, la existencia de vicios del consentimiento, la falta de competencia del Alcalde y la carencia del requisito esencial de la causa). En los sucesivos procesos sustanciados en referencia a las liquidaciones derivadas del convenio (el último de ellos con sentencia de esta Sala recaída en el recurso de apelación nº 4063/2014 ), los juzgadores no entraron a conocer de la legalidad del convenio, por existir pronunciamientos judiciales firmes que avalaban su legalidad.

3º. El 30 de diciembre de 2010, AUXIME cursó al Ayuntamiento de Ourol una solicitud de extinción o resolución del Convenio a fin de que se acuerde: 1º) la extinción del convenio por haberse cumplido el mismo, sin que ninguna de las partes tenga nada que reclamarse; 2º) subsidiariamente, la resolución del Convenio, al incurrir el mismo en una excesiva onerosidad, por haber desaparecido su causa, dando lugar a un enriquecimiento injusto al no existir reciprocidad alguna entre las obligaciones de las partes; 3º) alternativamente, la nulidad y consiguiente ineficacia del convenio, por no ser conforme a derecho.

4º. El 28 de julio de 2011, AUXIME interpuso recurso contencioso-administrativo contra el silencio desestimatorio de aquella solicitud y, tras los trámites oportunos, presentó escrito de demanda, con el siguiente petitum: 1º) La estimación del recurso, revocando y dejando sin efecto la desestimación presunta de la solicitud de extinción o resolución del Convenio, por no ser conforme a derecho; 2º) declarar la extinción del Convenio, por haberse cumplido el mismo, sin que ninguna de las partes tenga nada que reclamarse; 3º) subsidiariamente, declarar la resolución del convenio al incurrir el mismo en una excesiva onerosidad, por haber desaparecido su causa, dando lugar a un enriquecimiento injusto al no existir reciprocidad alguna entre las obligaciones de las partes; 4º) alternativamente, declarar la nulidad y consiguiente ineficacia del convenio, por no ser conforme a derecho. El Ayuntamiento de Ourol contestó a la demanda oponiéndose a la misma.

5º. La sentencia del Juzgado contencioso-administrativo nº 1 de Lugo desestima el recurso contencioso-administrativo, por ser conforme a Derecho el Convenio impugnado. Contra ella se interpone recurso de apelación, en el que, tras realizar una breve descripción de la cuestión litigiosa y un análisis descriptivo de la sentencia, se detallan los motivos de apelación: A) Frente a lo sostenido en la sentencia de instancia, el Convenio es contrario a derecho porque no se ha perfeccionado sobre la base de una causa lícita; B) La sentencia apelada invierte de forma improcedente y contraria a derecho la carga de la prueba, vulnerando el principio de disponibilidad o facilidad de la prueba ( art. 217.7 LEC ) y el que proscribe que la prueba de los hechos negativos corre a cargo de quien los aduce, al imponer a AUXIME la obligación de acreditar que la red viaria municipal no ha sufrido deterioros consecuencia del tránsito de vehículos pertenecientes a la obra de la minicentral hidroeléctrica 'Santa Mariña'; C) La inexistencia de deterioros en la red viaria municipal como consecuencia del tránsito de vehículos pertenecientes a la obra de la minicentral hidroeléctrica de 'Santa Mariña' determina que, en este caso, se haya producido la pérdida sobrevenida de la causa -la desaparición de la base- del Convenio; D) La determinación judicial del plazo del Convenio realizada de oficio por el órgano jurisdiccional de instancia en la sentencia apelada, al amparo de los artículos 1281 y 1285 del Código civil , contraviene lo dispuesto en el artículo 1128 del Código civil y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que lo interpreta; E) La falta se señalamiento de un plazo concreto de vigencia del Convenio permite, de conformidad con la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo aplicable a toda clase de negocios jurídicos obligacionales, la resolución o disentimiento unilateral de cualquiera de las partes, por decisión 'ad nutum'; F) La excesiva onerosidad de las prestaciones estipuladas en el Convenio para AUXIME, determinan que dicho negocio jurídico deba ser calificado como 'abusivo'.

El Ayuntamiento de Ourol se opone a la apelación, solicitando la declaración de inadmisibilidad respecto a la pretensión de nulidad por concurrir las causas de inadmisibilidad del art. 69.d) LJCA por existencia de cosa juzgada y litispendencia; y en cuanto a los motivos de fondo, se sostiene que el Convenio fue suscrito por órgano competente, no se han vulnerado las normas de procedimiento, no existió error que haya viciado el consentimiento, la duración del convenio es determinada y es la misma que la duración de la concesión administrativa sin que se haya vulnerado lo dispuesto en el art. 1128 del Código civil , el Convenio tiene una causa verdadera y lícita, la sentencia no contraviene la carga de la prueba y que la construcción jurisprudencial de la cláusula 'rebus sic stantibus' no es de aplicación al presente supuesto.

SEGUNDO: Por tratarse de una cuestión de orden público procesal, nos pronunciaremos en primer lugar sobre la inadmisibilidad alegada en el escrito de oposición a la apelación.

Es cierto que el Convenio litigioso ha sido conocido ya en diversas ocasiones por el Juzgado y la Sala. En la primera ocasión (procedimiento 699/2007), se ventiló el proceso contra una providencia de apremio del Ayuntamiento de Ourol de 9 de marzo de 2007, por importe de 240.206,55 euros en concepto de liquidación de anualidades impagadas del citado Convenio; en el seno de dicho proceso, la demandante solicitó en su escrito de demanda, en primer lugar, la revocación de la providencia de apremio y, en segundo lugar, subsidiaria o alternativamente, la revocación del Convenio por incurrir en nulidad radical. Al amparo de esta segunda pretensión, la Juzgadora de instancia se pronunció sobre los vicios de nulidad invocados en la demanda, referidos a su formalización al margen de cualquier procedimiento, la existencia de vicios del consentimiento, la falta de competencia del Alcalde y la carencia del requisito esencial de la causa. El recurso fue desestimado y la sentencia confirmada en apelación por esta Sala. En los procesos subsiguientes, y en cada una de las sentencias recaídas, no hubo ulteriores pronunciamientos sobre el Convenio, por existir cosa juzgada y a la vista de que la pretensión de la recurrente era idéntica a la ya planteada y resuelta con anterioridad.

En esta ocasión, el apelante plantea una pretensión, al menos en parte, distinta a aquellas: la declaración de ser contraria a derecho la desestimación por silencio de su solicitud de extinción o resolución del convenio. Cuestión sobre la que no puede declararse existencia de cosa juzgada ni litispendencia.

Debemos entrar, por tanto, en el fondo del asunto, dejando al margen las cuestiones ya juzgadas y sobre las que no debemos pronunciarnos relativas a la nulidad del convenio por vicios en su fase de formación (la formalización al margen de cualquier procedimiento, la existencia de vicios del consentimiento, la falta de competencia del Alcalde y la carencia del requisito esencial de la causa). Lo que no debe impedir analizar otras posibles causas de nulidad sobrevenida del Convenio ni, mucho menos, su posible extinción o resolución.

TERCERO: La ejecución del Convenio litigioso plantea numerosas dudas, derivadas en gran parte, de su defectuosa redacción, que deja al descubierto vacíos que habrá que cubrir acudiendo a las fuentes del derecho adecuadas, y contradicciones que habrá que superar con una interpretación razonable y proporcionada de su clausulado.

Sin duda, uno de los vacíos que más dificultades plantea y que está expresamente contemplado en los escritos de demanda y apelación de la entidad mercantil es el referido al plazo de vigencia del Convenio. De la lectura del mismo se deriva que no se ha fijado plazo alguno de duración de las obligaciones contraídas por las partes, lo que, para la parte apelante supone la concepción del Convenio como de vigencia indefinida o indeterminada, en tanto que para la parte demandada (ahora apelada) la duración del Convenio tiene que ser la misma que la de la concesión administrativa para el aprovechamiento hidroeléctrico. La sentencia apelada aborda esta cuestión dando la razón a la parte demandada al señalar que no puede hablarse de un convenio indefinido 'en la medida en que la concesión administrativa para el aprovechamiento eléctrico otorgada a la entidad mercantil recurrente tiene una duración determinada' (Fundamento jurídico tercero).

Para resolver esta cuestión no es suficiente con acudir al Convenio, pues, como se ha dicho, no contiene una cláusula de vigencia que requiera de interpretación. Es más, la lectura de sus antecedentes y de su escueto clausulado plantean importantes dudas que planearán sobre la determinación de su vigencia. Así, en sus antecedentes figura como justificación de la aportación de la empresa los posibles deterioros que pudiera sufrir la red viaria municipal como consecuencia del 'tránsito de vehículos pertenecientes a la obra de dicha Minicentral', lo cual pudiera hacer pensar que la obligación que contrae la empresa se extingue con la finalización de las obras; sin embargo, en su clausulado se recoge que la empresa AUXIME se compromete a abonar ciertas cantidades compensatorias al Ayuntamiento de Ourol 'a partir de un año después de la entrada en funcionamiento de la Minicentral'.

La única interpretación razonable que permite salvar la aparente contradicción entre el apartado de 'antecedentes' y el 'clausulado' del convenio pasa por entender que, si bien la obligación de AUXIME trae causa de los daños causados a las vías públicas por la realización de las obras de la minicentral, los pagos se llevan a cabo de modo diferido y en los años sucesivos a la entrada en funcionamiento de aquella. Pero, desde luego, esta interpretación exige no pasar por alto un elemento esencial: la compensación que se lleva a cabo trae causa de los deterioros causados con anterioridad y el compromiso de abonarla se mantendrá mientras aquellos deterioros no se hayan compensado en su totalidad.

Presuponer que dicha compensación no se extingue en tanto se mantenga viva la concesión no es algo que se señale en el Convenio ni que pueda deducirse de su escueto clausulado. Pero, aunque así fuera, declarar que el Convenio tiene vigencia definida y que esta es de treinta años hace incurrir al juzgador de instancia en incongruencia extra petita, como bien señala la parte apelante con invocación del artículo 1128 del Código civil y la jurisprudencia que lo interpreta, de acuerdo con la cual la facultad de los tribunales de fijar la duración de las obligaciones cuando de su naturaleza y circunstancias se dedujere que ha querido concederse al deudor exige que se haya pedido por la parte, sin que pueda realizarse de oficio (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2004, num. 559/2004, Sala de lo Civil, Sección 1 ª).

Debemos, por tanto, entender que el Convenio litigioso es de duración indefiniday aplicar a su ejecución las reglas jurídicas que correspondan a la naturaleza jurídica del mismo, recogida en la sentencia apelada (fundamento jurídico segundo) y no discutida por las partes: ' ... estamos en presencia de un convenio de colaboración ya previsto en la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, vigente en el momento en que se suscribió', excluido del ámbito de aplicación de la Ley de Contratos (art. 3.1.d ), que se regulará por sus normas especiales, aplicándose los principios de esa Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse (art. 3.2) y, supletoriamente, las normas de derecho privado (art. 7 y 9).

Pues bien, el Tribunal Supremo ha sostenido una consolidada doctrina respecto a la extinción de los contratos de duración indefinida que puede ser aplicada, a efectos de resolver la controversia, al caso que nos ocupa:

'... cuando se trata de contratos de duración indefinida, por no haberse pactado un plazo determinado para su terminación, con o sin previsión de prórrogas o renovaciones, la doctrina jurisprudencial admite la resolución o disentimiento unilateral, por decisión 'ad nutum', tanto más si hay en la relación una impronta de confianza -'personae intuitu'-, y así sucede en los contratos de agencia, concesión o distribución mercantil, y otros afines de colaboración comercial, como el del caso. La extinción del vínculo contractual por ejercicio de la facultad resolutoria unilateral se produce en todo caso, incluso aunque sea arbitraria o injustificada, pero sus consecuencias económicas son distintas según las circunstancias concurrentes' ( Sentencia núm. 371/2009, de 2 de junio ).

Con los matices que resulten procedentes por estar ante un convenio de colaboración y no ante un contrato privado, pueden encontrase situaciones de identidad muy claras entre lo afirmado por el Tribunal Supremo y el caso litigioso. Existe, como hemos señalado, un negocio jurídico de duración indefinida; en el que, además, no es extraño suponer una relación de confianza, o, al menos, buena voluntad o ánimo de colaboración, que ha sido la razón -porque no existía obligación legal- de la firma del convenio; y existe la determinación de una de las partes de terminar la relación, manifestada en sucesivos escritos presentados a la contraparte en sede administrativa y ahora en sede judicial.

Procede, en tal caso, declarar la resolución del Convenio, sin perjuicio -como señala la sentencia citada y es razonable señalar aquí- de las consecuencias económicas que puedan derivarse de la resolución. Con esta última afirmación dejamos sin juzgar la posible indemnización por los daños y perjuicios causados por resolución unilateral del convenio si es que la Administración entiende que la empresa no ha cumplido con el objeto de lo convenido. Esto es, si la Administración considerase que con las cantidades abonadas no ha llegado a compensar suficientemente los daños causados a las vías públicas por la realización de la obra de la minicentral, podrá ésta exigirlas, a través de un procedimiento ad hoc, en el que deberá acreditar todos los extremos antes referidos: los daños causados, los ya compensados y los pendientes de compensar.

CUARTO: En atención a lo expuesto el recurso de apelación tiene que ser estimado, sin necesidad de pronunciarse sobre el resto de los motivos de la apelación; y, con revocación de la sentencia de instancia, debe estimarse el recurso contencioso- administrativo, declarando la resolución del Convenio de 9 de julio de 1996. Al ser estimado el recurso de apelación no procede hacer imposición de las costas de segunda instancia, y tampoco de las de primera instancia al no apreciarse temeridad o mala fe ( artículo 139, apartado 1, en su redacción original, y 2 de la Ley jurisdiccional ).

VISTOS los preceptos citados y demás disposiciones de general y pertinente aplicación.

Fallo

Estimamos el recurso de apelación interpuesto por la entidad Empres Auxiliar de Montajes Eléctricos SL contra la sentencia del Juzgado nº 1 de Lugo de fecha 17.12.2013 , en el procedimiento ordinario 347/2011, que revocamos; y, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil, declaramos la resolución del Convenio de 9 de julio de 1996 relativo a la Minicentral hidroeléctrica 'Santa Mariña'. Sin imposición de costas en ninguna de las instancias.

Contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Firme que sea la presente, devuélvanse los autos al Juzgado de su procedencia, junto con certificación y comunicación.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Magistrada Ponente Dª. MARTA GARCÍA PÉREZ al estar celebrando audiencia pública en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso-administrativo de este Tribunal Superior de Justicia, de lo que yo, Secretaria, certifico.