Sentencia Administrativo Nº 775/2009, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 1124/2005 de 09 de Octubre de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 1124/2005

Parte actora: FEDERACIO DE SERVEIS PUBLICS DE LA UGT DE CATALUNYA

Parte demandada: GENERALITAT DE CATALUNYA

SENTENCIA nº 775/2009

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D./ª. Mª LUISA PÉREZ BORRAT

D./ª. Mª FERNANDA NAVARRO DE ZULOAGA

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En Barcelona, a nueve de octubre de dos mil nueve.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por FEDERACIO DE SERVEIS PUBLICS DE LA UGT DE CATALUNYA, representado por el Procurador de los Tribunales D./ª. Jorge Rodríguez Simón, y asistido por el Letrado D./ª. Manel Allué Pastor, contra la Administración demandada GENERALITAT DE CATALUNYA, actuando en nombre y representación de la misma l' Advocada de la Generalitat de Catalunya.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

Segundo.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

Tercero.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

Cuarto.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

Quinto.- Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes .

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto de este proceso consiste en determinar la legalidad de la disposición general objeto de impugnación, la resolución GAP/1212/2005, de 11 de abril , por la que se da publicidad a la refundición de las Relaciones de Puestos de Trabajo del personal funcionario de la Administración de la Generalitat de Catalunya.

Este mismo Tribunal dictó la sentencia desestimatoria de 8 de octubre de 2008, en el recurso 1209/2004 , en una cuestión controvertida similar a la presente.

En la resolución administrativa impugnada se da publicidad a las variaciones que se han producido hasta el 19 de enero de 2005 y que han estado aprobadas por Acuerdos de la Comisión Técnica de la Función Pública en las fechas que se especifican.

En la mencionada RPT del personal funcionario, divididos por Departamentos, se hace expresa mención del grupo, nivel de destino, complemento específico, horario, dotación; características esenciales del puesto de trabajo en lo referente a si se trata de puesto estructural, de asesoramiento especial o de política sectorial; prefijo de tratamiento, con referencia a la asimilación, a efectos retributivos, a Director General o Secretario General. Asimismo se especifica en la clave de horario si la dedicación es especial, normal, inferior a la normal.

Como las partes litigantes conocen bien los argumentos jurídicos de cada una de ellas, no es necesario reproducirlos, si bien sólo destacaremos lo siguiente.

En la demanda se denuncia, en primer lugar, la falta de consulta y negociación con las organizaciones sindicales, con infracción de lo dispuesto en el artículo 32 de la ley 9/1987, ni siquiera el Acuerdo del Gobierno de 20 de enero de 2004 por el que se regularon determinados aspectos del régimen jurídico del personal eventual. Por lo tanto no hubo negociación previa con los sindicatos presentes en la Mesa General de Negociación. En segundo lugar, se alga que los puestos de trabajo reservados a personal laboral que se incluyen en la RPT se deberían ocupar por personal funcionario, porque las funciones atribuidas a aquellos están reservadas a éstos últimos; se denuncia que hay puestos de trabajo en la RLT, que se expresan en la demanda, que también deberían ser desempeñados por funcionarios; los puestos de trabajo en la RLT del personal laboral con código CA deben incorporarse a la RLT de funcionarios por tener carácter de mando, y asimismo, todos los puestos de trabajo de cualquier categoría profesional que tengan adscrito mando de personal funcionario, deben también incorporarse a la RLT; los puestos de trabajo que se incluyen en la RLT de personal eventual, se deberían incorporar a la RLT de funcionarios; se incide también en la relación puestos denominados estructurales, del personal eventual, con permanencia en el servicio, con cita de determinados supuestos; se denuncia también los puestos de trabajo calificados de políticas sectoriales o asesoramiento especial, insistiendo en que no pueden ser desempeñados por personal eventual y entre ellos se destaca los puestos de mando con características esenciales de asesoramiento especial, puestos de asesor que también deberían estar reservados a funcionarios; aplicación del sistema de libre designación como sistema de provisión de puestos que deberían proveerse por concurso; errónea clasificación de determinados puestos de trabajo. En tercer lugar, se critica la falta de las especificaciones que debe contener la RPT, con infracción de lo dispuesto en el artículo 29/1/1997 y artículo 16 de la Ley 30/1984. En cuarto lugar, se impugna el procedimiento de aprobación y modificación de la RLT, al considerarse ilegal. Por último, en el Suplico de la demanda se solicita la nulidad o, en su caso, la anulabilidad de la RPT impugnada, para que se dicte una nueva que incluya todos los puestos de trabajo que consten en las RLT de personal laboral y eventual y que tienen asignadas funciones que han de ser ejercidas por funcionarios de carrera y todos los puestos de trabajo de personal funcionario y eventual que han de estado creados y no incluidos en las RLT del personal funcionario y eventual.

En el escrito de contestación a la demanda se alega la inadmisibilidad del recurso por no haber aportado el sindicato demandante los estatutos a efectos de determinar el órgano competente para conceder la autorización para litigar. Se destaca el alto margen de discrecionalidad administrativa en la elaboración de las relaciones de puestos de trabajo, al fundamentarse en la potestad de autoorganización. Sobre la falta de negociación colectiva, se expresa que no se exige la misma en la legislación vigente según Ley 9/1987, de 12 de junio y ello también por cuanto la resolución impugnada se limita a dar publicidad a las variaciones que se han producido en los puestos de trabajo del personal eventual hasta abril de 2005. Se alega que no concurren los requisitos para declarar la nulidad de la disposición general impugnada; improcedencia de que los puestos de trabajo desempeñados por personal laboral, deban ser ocupados por funcionarios; improcedencia de incluir los puestos de trabajo que se especifican en la demanda en la RLT, al entender que corresponden a funcionarios; lo mismo cabe decir del personal eventual, que no deben incluirse en la RLT; la Administración Pública demandada no aplica el sistema de libr4e designación a puestos que se deben cubrir por concurso específico; los puestos de trabajo de la RLT tienen el nivel correspondiente y asimismo el complemento específico que les corresponde; el contenido de la RLT se ajusta plenamente a Derecho; improcedente impugnación del artículo 7 del Decreto 328/1993 ; improcedente aplicación del artículo 28 del artículo 29/1997 ;

Queda acreditado que en el sistema de valoración, clasificación de puestos de trabajo y asignación de los correspondientes complementos retributivos, participaron las organizaciones sindicales, como la UGT, a quien se le han notificado las modificaciones puntuales, como se reconoce en la demanda.

SEGUNDO.- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos de la demanda, como de la contestación a la misma, legislación aplicable, jurisprudencia y sentencias dictadas por este mismo órgano jurisdiccional para llegar a la conclusión de que la acción jurisdiccional no puede prosperar en los términos que se dirá a continuación, en que damos por reproducidos los argumentos jurídicos de la contestación a la demanda, si bien añadimos lo siguiente.

La función de control de la legalidad de la actividad administrativa nos obliga a pronunciarnos estrictamente sobre las cuestiones que aparecen delimitadas por la impugnación de la disposición administrativa que ha dado lugar a este proceso, y no sobre otras cuestiones que aparecen desligadas en la controversia jurídica, aún cuando pudieran tener alguna relación con la mencionada resolución. Y asimismo, tampoco nos pronunciaremos sobre cuestiones de lege ferenda, que la parte demandante puede entender más conveniente o aconsejable en alguna cuestión, pero que en su forma de exposición aparece huérfana de fundamento legal, por estar obligados en nuestra función jurisdiccional a aplicar estrictamente el principio de legalidad vigente, lo que impide declaraciones de futuro, lo que está reservado a la actividad administrativa o la potestad legislativa.

Al contestar la demanda y con carácter previo el Sr. Abogado de la Generalitat de Catalunya, alega la falta de legitimación del sindicato que recurre para interponer el presente recurso frente a la Disposición Reglamentaria que impugna. Invoca para ello el defensor de la Administración Pública demandada que la organización sindical demandante no ha acreditado el órgano competente ni la autorización para litigar, aparte de considerar también dicha falta de legitimación activa en función del contenido y finalidad del recurso, por tratarse de cuestiones ajenas a la actividad sindical.

Esta Sala y Sección en varias ocasiones ha tenido oportunidad de enfrentarse a esta cuestión de la legitimación activa de los sindicatos para recurrir disposiciones generales o actos administrativos, y partiendo de una Jurisprudencia consolidada ha resuelto en cada caso lo procedente, atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada supuesto.

Como resumen de esa doctrina jurisprudencial apoyada por otra parte en la del Tribunal Constitucional sobre la cuestión citaremos la sentencia del Tribunal Supremo de 2 diciembre de 2005 , en la que se expuso la misma doctrina expresada en la sentencia 142/2004, de 13 de septiembre , en la que se efectúa un resumen de ella, tal y como ha sido recogida en la STC 112/2004, de 12 de julio, con remisión a otras anteriores (SSTC 101/1996 , de 11 junio; 7/2001, de 15 de enero, FFJJ 4 y 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 3), en los siguientes términos:

a) Debemos partir, en primer lugar, de un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario.

"Como afirmamos en la STC 210/1994, de 11 de julio , los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28 ) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia (por todos, Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, art. 8 ó art. 5, parte II, Carta social europea), una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este Tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo.

La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional, no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho privado. Cuando la Constitución y la Ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores uti singulis, sean de necesario ejercicio colectivo (STC 70/1982, FJ 3 ), en virtud de una función de representación que el sindicato ostenta por sí mismo, sin que deba condicionar necesariamente su actividad a la relación de pretendido apoderamiento ínsita en el acto de afiliación, que discurre en un plano diverso del de la acción propiamente colectiva (SSTC 70/1982, 37/1983, 59/1983, 187/1987 o 217/1991 , entre otras).

Por esta razón, es posible reconocer en principio legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en que estén juego intereses colectivos de los trabajadores" (STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 3 ). Queda así clara "la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa, incluso jurisdiccional, de los derechos e intereses de los trabajadores" (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5 ).

b) Ahora bien, desde la STC 101/1996, de 11 de junio , venimos exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, reconducible a su relevancia constitucional, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los Tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. Y ello porque, según recordamos allí, citando de nuevo la STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 4 , "la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer".

Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas asociativas singulares la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso: ostentar interés legítimo en él. Por tanto, concluimos en la STC 101/1996, de 11 de junio , la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso- administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto o legitimatio ad causam, "ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso a "un interés en sentido propio, cualificado o específico" (STC 97/1991, FJ 2, con cita de la STC 257/1988 ). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2 ).

c) En definitiva, hemos señalado con reiteración que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2 ). Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 5 )".

En el presente caso, concurren todos los requisitos exigidos para apreciar la legitimación activa de la parte demandante, organización sindical, en defensa de los derechos que representa en el sector público, máxime, cuando lo que se impugna es la indebida reserva de determinados puestos de trabajo al personal funcionario. Además queda acreditado el órgano estatutario competente para conceder la autorización para litigar, por lo que es procedente entrar a resolver el fondo de la cuestión controvertida.

Por otra parte, como punto de partida para la resolución de las cuestiones planteadas en el presente proceso, conviene recordar desde el punto de vista normativo las siguientes disposiciones:

Artículo 15 de la Ley 30/1984 que en cuanto a las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado, en términos generales, dispone lo siguiente:

1. Las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado son el instrumento técnico a través del cuál se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto en los términos siguientes:

a) Las relaciones comprenderán, conjunta o separadamente, los puestos de trabajo del personal funcionario de cada Centro gestor, el número y las características de los que puedan ser ocupados por personal eventual así como los de aquellos otros que puedan desempeñarse por personal laboral.

b) Las relaciones de puestos de trabajo indicarán, en todo caso, la denominación, tipo y sistema de provisión de los mismos; los requisitos exigidos para su desempeño; el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral.

Asimismo, el artículo 29 del Decreto Legislativo 1/97 dispone lo siguiente:

La relación de puestos de trabajo es pública y debe incluir todos los puestos de funcionarios, laborales y eventuales existentes en la Administración de la Generalidad. El contenido de las relaciones de puestos de trabajo será, al menos, el siguiente:

a) La denominación y las características esenciales de los puestos.

b) Los requisitos esenciales para ocuparlos.

c) El complemento de destino y, en su caso, el especifico, si son puestos de personal funcionario.

d) El grupo, la categoría profesional y el régimen jurídico aplicable para los puestos de carácter laboral.

e) La forma de provisión de los puestos y, para los casos determinados en el art. 50 , los sistemas de acceso.

f) Los requisitos que deben cumplir los funcionarios de otras administraciones para poder acceder a los puestos de trabajo mediante la correspondiente convocatoria de provisión.

El artículo 31.2 de la Ley 10/1994, de 11 de julio , dispone lo siguiente, por lo que ahora nos interesa:

"Para cada puesto de trabajo, la relación indicará, al menos, la denominación, el nivel, las características, los contenidos funcionales, las necesidades formativas, los complementos que tiene asignados, la forma de provisión y, en su caso, la duración mínima o máxima que debe tener la correspondiente provisión y los requisitos exigibles para la movilidad de los funcionarios provenientes de otros cuerpos policiales.

De las normas anteriores se deduce que las relaciones de puestos de trabajo son el instrumento técnico a través del cual se realiza por la Administración Pública, sea estatal, a autonómica o local, la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y con expresión de los requisitos exigidos para su desempeño, de modo que en función de ellas se definen las plantillas de las Administraciones Publicas y se determinan las ofertas públicas de empleo.

Por ello, corresponde a la Administración Pública la formación y aprobación de las Relaciones de Puestos de Trabajo, lo que como es natural, es extensivo a su modificación.

Todo ello evidencia que la confección de las relaciones de puestos de trabajo por la Administración y la consiguiente catalogación de éstos se configuren como instrumento de política de personal, atribuido a la Administración al más alto nivel indicado, de acuerdo con las normas de derecho administrativo, que son las que regulan tanto el proceso de confección y aprobación como el de su publicidad.

Así pues, la relación de puestos de trabajo, incluyendo las modificaciones que en ella pueden efectuarse, es un acto propio de la Administración, que ésta efectúa en el ejercicio de sus potestades organizatorias.

Hay que añadir, que la descripción de un puesto de trabajo, siendo fiel expresión de la referida potestad de auto organización el que el catálogo de puestos de trabajo o su modificación, así como su valoración y descripción, exige que se lleve a cabo en función de las consideraciones objetivas extraídas de las especiales características de los puestos, al ser determinante en esta esfera la discrecionalidad bajo la que se mueve la Administración dentro de la mencionada faculta, queda ello sustraído a su voluntad.

No obstante, cuando la descripción del puesto de trabajo no coincida con las efectivas características objetivas del mismo, la RPT podrá ser impugnada a fin de conseguir su adecuación a la realidad, pues, de lo contrario, se estaría permitiendo que la Administración rebasara los límites del ámbito de la mencionada discrecionalidad, pudiendo incurrir en arbitrariedad.

Y exactamente igual es lo que ocurre en el presente caso, efectivamente la Administración dentro de su potestad de autoorganización, de carácter discrecional, puede organizar los puestos de trabajo y catalogarlos de acuerdo con las necesidades de sus servicios. Pero evidentemente dentro de esta facultad discrecional, como todo acto discrecional, tiene unos límites y parámetros reglados, a los que debe atenerse y que como tales son susceptibles de revisión jurisdiccional, pues si prescinde de ellos, el acto discrecional deviene arbitrario.

Asimismo ha manifestado esta Sección en diversas ocasiones que la potestad administrativa para aprobar relaciones de puestos de trabajo es una manifestación de la denominada potestad organizatoria entendida como el conjunto de facultades que la Administración ostenta para configurar su estructura, potestad que es por esencia una potestad discrecional, si bien esa potestad discrecional tiene que estar guiada por el interés público y, además y en este campo concreto por los principios de eficacia, coordinación y demás que cita el artículo 103.1 de la Constitución, así como los principios de mérito y capacidad, teniendo que ajustarse también en su actuación y en su elección al respecto a las disposiciones legales de aplicación, actuación través de las técnicas de que es plenamente confortable a previsión de la discrecionalidad por la Jurisdicción contencioso administrativa, pues lo contrario vulneraría lo dispuesto en el artículo 106 de al Constitución.

Tales técnicas de control de la discrecionalidad ya consolidadas jurisprudencialmente son: el control de los elementos reglados del acto discrecional, control de los hechos determinantes y control de los principios generales del derecho (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, racionalidad, proporcionalidad ...) y especialmente el control del fin y la posible desviación de poder.

Sobre las cuestiones denunciadas en la demanda, por lo que se refiere a la impugnación de la Relación de Puestos de Trabajo, comenzaremos por la necesidad de consulta y negociación con las organizaciones sindicales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 9/1987 y el artículo 34.2 del mismo texto legal, lo que es justificativo para su desestimación.

Como se ha indicado con anterioridad, las RLT del personal funcionario se han publicado cada año al aplicar las sucesivas actualizaciones, sin que hayan sido objeto de recurso. Lo mismo cabe decir de la aprobación del Decreto 2/2005, de 11 de enero , que modificó el régimen jurídico del personal eventual, en que se celebró una reunión, con los sindicatos en la Mesa General de Negociación, que tuvo lugar el día 9 de julio de 2004, sin que ninguno hiciese constar protesta alguna.

No obstante el artículo 34.2 de la Ley 9/1987 , dispone lo siguiente:

Quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación, en su caso, las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización...

No obstante, se ha alegado de contrario que el sindicato demandante tampoco tendría legitimación para recurrir, al integrarse en la Mesa de Negociación y ser éste órgano el capacitado para interponer recursos administrativos y el posterior jurisdiccional, contra la aprobación de la RLT. No compartimos dicho criterio por los siguientes motivos.

El Tribunal Constitucional en su sentencia 213/2002, de 11 de noviembre , y con referencia al artículo 28.1 de nuestra Constitución, razonaba, que: "es preciso recordar que aunque de su tenor literal pudiera deducirse la restricción del contenido de la libertad sindical a una vertiente exclusivamente organizativa o asociativa, este Tribunal ha declarado reiteradamente, en virtud de una interpretación sistemática de los artículos 7 y 28 CE efectuada según el canon hermenéutico del art. 10.2 CE , que llama a los textos internacionales ratificados por España -Convenios de la Organización Internacional del Trabajo núms. 87 y 98, que su enumeración de derechos no constituye un "numerus clausus", sino que en el contenido de este precepto se integra también la vertiente funcional del derecho, es decir, el derecho de los sindicatos a ejercer aquellas actividades dirigidas a la defensa, protección y promoción de los intereses de los trabajadores, en suma, a desplegar los medios de acción necesarios para que puedan cumplir las funciones que constitucionalmente les corresponden (por todas, SSTC 105/1992, de 1 de julio, FF. 2 y 5; 173/1992, de 29 de octubre, F. 3; 164/1993, de 18 de mayo, F. 3; 145/1999, de 22 de julio, F. 3, y 308/2000, de 18 de diciembre, F. 6 )."

Los sindicatos disponen de un ámbito esencial de libertad para organizarse y actuar de la forma que consideren más adecuada a la efectividad de su acción, dentro, claro está, del respeto a la Constitución y a la Ley. En el artículo 28.1 de la Constitución se integra, pues, el derecho a llevar a cabo una libre acción sindical, comprensiva de todos los medios lícitos y sin indebidas injerencias de terceros (por todas, SSTC 94/1995, de 16 de junio, F. 2; 127/1995, de 25 de julio F. 3; 168/1996 de 29 octubre, F. 1; 168/1996, de 29 de octubre, F. 3; 107/2000, de 5 de mayo, F. 6, y 121/2001, de 4 de junio, F. 2 ), y, en coherencia con dicho contenido constitucional, la Ley Orgánica 11/1985, de 2 agosto, de libertad sindical (en adelante, LOLS), reconoce en su artículo 2.1 d) "el derecho a la actividad sindical", regulando su ejercicio dentro de la empresa en sus artículos 8 a 11 .

Por lo tanto, el sindicato aun formando parte de la Mesa de Negociación, nada le impide ejercitar las funciones que estime por conveniente en defensa de los derechos de sus afiliados, tanto sean trabajadores como funcionarios.

Otro aspecto conflictivo es el referente a los puestos de trabajo del personal eventual que se deberían incluir en la RLT del personal funcionario.

El personal eventual es una excepción, o al menos debe serlo, en el conjunto general del personal al servicio de la Administración Pública, pues por lógica debe darse preferencia siempre al funcionario de carrera. El personal eventual sólo aparece justificado en el organigrama de la Función Pública, por la específica función que desempeña, esto es, de especial asesoramiento, por ello dicho personal eventual no puede acceder a puestos reservados a funcionarios.

Dispone el artículo 12 de DL 1/1997 :

Es personal eventual el formado por quienes en virtud de libre nombramiento del presidente o de los consejeros en régimen no permanente, ocupan un puesto de trabajo considerado de confianza o de asesoramiento no reservado a funcionarios y que figura con este carácter en la correspondiente relación de puestos de trabajo.

En atención a lo que dispone en dicha norma, el personal eventual sólo puede ocupar o desempeñar las funciones de un puesto de trabajo, que sea previamente considerado o catalogado de confianza o de asesoramiento, con la única condición que no esté reservado a funcionario.

Ello supone que cuando se pretende la impugnación, como ocurre en este proceso, de unos puestos de trabajo, personal eventual, por considerar la parte demandante que son propios de la categoría de funcionarios, se debe realizar una comparación, caso por caso y no de forma general, a efectos de poder determinar el elemento comparativo entre ambos puestos de trabajo y de ese modo permitir llegar a la determinación de qué clase de personal es el que debería ocupar el puesto de trabajo que se cuestiona.

Por lo que se refiere a la alegación referida a la inclusión en la RPT del personal laboral de todos aquellos puestos que deberían ser desempeñados por funcionarios, hay que partir de la base de lo establecido en el art. 30 y Disp. Trans 10ª del Dleg 1/1997,31 de octubre , como marco legal que ha de determinar la solución del presente caso.

El art. 30 Dleg 1/1997, de 31 de octubre dispone qué puestos de trabajo pueden ser excepcionalmente ocupados por personal en régimen laboral de vinculación:

"En el ámbito de la Administración de la Generalidad los puestos de trabajo serán ocupados, con carácter general, por funcionarios públicos. Como excepción, pueden ser ocupados por personal en régimen laboral.

a) Si se trata de puestos de naturaleza no permanente o de carácter periódico y discontinuo.

b) Si se trata de desarrollar actividades propias de oficios.

c) Si se trata de puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de conservación y mantenimiento de edificios, equipos e instalaciones, de artes gráficas, de encuestas, de protección civil, de comunicación social, de expresión artística de servicios sociales o de protección de menores y no existe ningún cuerpo o escala con las funciones adecuadas.

d) Si se trata de desarrollar actividades que requieran unos conocimientos específicos o técnicos especializados y no existe ningún cuerpo o escala con la preparación pertinente para el adecuado desarrollo de las funciones propias del puesto.

e) Si se trata de puestos de investigación.

f) Si se trata de puestos docentes que, por razón de su especificidad, no puedan ser ocupados por funcionarios de los cuerpos y las escalas docentes"

Pero además en la Disp Tran 10ª se previó la existencia de un proceso de funcionarización de aquellas plazas que de acuerdo con la normativa en materia de función pública, hubieran de ser ocupadas por personal funcionario al amparo de las funciones que estuvieran realizando. Y, como ya especifica el Acuerdo de 16.2.2005 de la Comisión Técnica de la Función Pública, resolutorio del recurso de reposición de la actora, ese proceso de funcionarización no se produce de forma automática, ni inmediata, sino la inclusión en la RPT del personal funcionario que pretende la actora es el último paso del "iter", tras el cumplimiento de una serie de requisitos que la propia Disp Trans 10ª estableció. También coadyuva a la anterior conclusión lo establecido en la Disp Trans 12ª en cuanto a la aplicación de esos procesos de funcionarización no pueden suponer perjuicios económicos al personal laboral que supere las pruebas selectivas y adquiera la condición de funcionario

Claramente, la norma ha establecido, a imagen y semejanza de lo establecido en la Disp. Trans 15ª de la Ley 30/1984, 2 de agosto a raíz de la reforma por Ley 23/1988 , que tales procesos de funcionarización respondiesen a un esquema procedimental de estudio y clasificación de las funciones de ese personal laboral , posterior posibilidad de promoción de ese personal mediante pruebas restringidas para su acceso, previo cumplimiento de los requisitos de acceso establecidos en las convocatorias , como puede ser la titulación y, una vez superado ese proceso selectivo, reconvertir esos puestos de trabajo en puestos de trabajo de personal funcionario a través de su inclusión en la correspondiente RPT de personal funcionario. Y es que no puede ser de otra manera, ya que no es posible, que por el solo hecho de que las funciones se haylan transformado en contenido propio de puestos funcionariales se tengan que incluir en la RPT de personal funcionarial, por las consecuencias que ello traería en cuanto a la existencia como vacantes que no son tales, puesto que son ocupadas por personal laboral que está realizando esas funciones.

Efectivamente, es necesario no perder de vista en ningún momento dentro de este proceso de funcionarización, el derecho del personal laboral fijo a las garantías de conservación tanto de su condición laboral como del puesto que ocupa, según su categoría profesional, y perspectivas de promoción profesional, sin perjuicio de la labor de estudio y clasificación de las funciones que se realizan, incluso si ese indicado personal desea permanecer en esa condición y no participar en los correspondientes procesos de funcionarización tras su convocatoria. O incluso pudiera darse el caso de que ese personal no pudiera participar en las correspondientes pruebas por el incumplimiento de alguno de los requisitos de las mismas (ejemplo, titulación).

Con ello, no se quiere desvincular el puesto de trabajo de su contenido funcional , como parece entender la actora, sino que si el contenido del puesto de trabajo ha quedado fuera de las previsiones del art. 30 Dleg 1/1997, 31 de octubre , deberá ser tras un proceso de estudio por el Gobierno de la Generalitat y posterior proceso de funcionarización, cuando tal puesto podrá, si se produce el cumplimiento de todos los requisitos establecidos y el personal laboral supera el proceso cuando se reclasificará como puesto de trabajo a ocupar por personal funcionario e incluirlo en la correspondiente RPT.

Sobre los requisitos que necesariamente deben incluir las RLT, por respeto al principio de unidad de doctrina, nos limitaremos a reproducir lo dicho por este mismo Tribunal en sentencia de 27 de junio de 2008 (recurso 1207/200 $):

"Esta Sala debe destacar de la sentencia del Tribunal Constitucional dictada en 11 de junio de 1.987 que la previsión del artículo 103.3 de la Constitución ya determina que, incluso con relación a los ámbitos reservados por la Constitución a la regulación por Ley, no es imposible una intervención auxiliar o complementaria del Reglamento, pero siempre que estas remisiones sean tales que restrinjan, efectivamente, el ejercicio de esa potestad (reglamentaria) a un complemento de la regulación legal, que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, de tal modo que no se llegue a una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esta facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuales son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir, añadiendo que, habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos (arts. 103.3 y 149.1.18 ) habrá de ser también la Ley la que determine en qué casos y con qué condiciones puedan reconocerse otras posibles vías para el acceso al servicio de la Administración Pública.

Precisamente por ello no puede perderse de vista que la motivación de la decisión comienza por marcar la diferencia entre lo discrecional y lo arbitrario, evitando que el único apoyo de la decisión sea la sóla voluntad de quien la adopta, apoyo que devendría insuficiente en un Estado de Derecho en el que no hay margen para el poder puramente personal, concluyendo por ello que lo no motivado sería ya por este sólo hecho arbitrario (STS 29.11.85 ). Y asimismo con el derecho a la carrera profesional del funcionario y su apoyo constitucional en los principios de mérito y capacidad que rige su acceso, que garantizan tanto su independencia como el conocimiento.

Por ello, y como ha destacado la STS de 2 de septiembre de 2004, LRJ 2004/5919 ) "...impone concluir que los puestos reservados a personal eventual son excepcionales y su válidez está condicionada a que sus cometidos se circunscriban a esas funciones de "confianza y asesoramiento especial" que legalmente delimitan esta específica clase de personal público", añadiendo que "...deben quedar vedadas a ese personal eventual las actuaciones de colaboración profesional que se proyecten en las funciones normales de la Administración pública, bien en las externas de protección y policía frente a la ciudadania, bien en las internas de pura organización administrativa".

En definitiva, la potestad referida al personal eventual aún relacionada con la potestad de autoorganización, debe ejercitarse dentro del marco legal y no necesariamente deben estar incluidos en la RLT del personal funcionario.

La redacción de diversos preceptos abunda en este mismo sentido, tales como el artículo 24 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre , de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat de Catalunya, con arreglo al cual la dirección de los órganos activos será ejercida por funcionarios de carrera, de acuerdo con los criterios establecidos por la Ley de la Función Pública de la Generalitat, la Disposición Adicional Sexta del D.L 1/97, de 31 de octubre , ya citado, con arreglo a la cual se crea el cuerpo superior de Administración, y dentro de él la escala superior de administración general, para cuyo acceso se exige la posesión de uno de los títulos del grupo A, correspondiendo a los funcionarios pertenecientes a dicha escala desempeñar las funciones de carácter administrativo de nivel superior: de dirección administrativa, de gestión, de estudio y propuestas, de preparación de normativa, de elaboración de informes que requieran completo conocimiento de la legislación administrativa y similares.

Es precisamente desde tal óptica que adquiere especial relevancia la previsión contenida en el artículo 16 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de reforma de la función Pública, precepto declarado básico al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución y en consecuencia aplicable al personal de todas las Administraciones Públicas, con arreglo al cual las Comunidades Autónomas y la Administración Local formarán también la relación de los puestos de trabajo existentes en su organización, que deberá incluir, en todo caso, la denominación, tipo y sistema de provisión de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño, añadiendo que estas relaciones de puestos serán públicas.

En el mismo sentido se expresa el artículo 29 del D.L 1/97, de 31 de octubre , al decir que la relación de puestos de trabajo es pública y debe incluir todos los puestos de funcionarios, laborales y eventuales existentes en la Administración de la Generalidad, añadiendo que el contenido de las relaciones de puestos de trabajo será, al menos, el siguiente: a) la denominación y las características esenciales de los puestos, b) los requisitos esenciales para ocuparlos, c) (...si son puestos de personal funcionario), d) (...para los puestos de carácter laboral) e) La forma de provisión de los puestos y, (...) f) los requisitos que deben cumplir los funcionarios de otras Administraciones (...)

A ello debe añadirse que con arreglo al artículo 32 del mismo cuerpo legal la creación, la modificación, la refundición y la supresión de puestos de trabajo se realizarán en todo caso mediante la relación de puestos de trabajo, añadiendo que para proveer un puesto de trabajo, es preciso que conste en la correspondiente relación, salvo que deban realizarse temporalmente tareas urgentes, mediante personal con contratos laborales de duración determinada, para la realización de los programas de inversiones a cargo de los créditos destinados a esta finalidad.

En definitiva, de todo lo anteriormente expuesto cabe concluir que el mínimo contenido que ha de expresar la relación de puestos de trabajo asegura el correcto ejercicio de la potestad discrecional y de autoorganización que en materia de personal eventual la Ley prevé, y la constancia previa en la relación de puestos de trabajo con aquel contenido asegura, con alejamiento o contención de la arbitrariedad, la propia corrección de la técnica de gobierno y su sometimiento al Derecho.

Y atendido lo hasta aquí expuesto habrá que concluir que el examen de la resolución impugnada permite tener por satisfecho ese mínimo contenido que el legislador exige a la relación de puestos de trabajo dado que, limitándose esta relación a referirse a la disposición de creación del concreto puesto de trabajo, es posible, por su sola contemplación, concluir cuales son los requisitos esenciales para su desempeño, sus características (que puede entenderse cumplida con la mera referencia a puesto estructural, de asesoramiento especial o de políticas sectoriales, máxime la indefinición anterior) o las retribuciones que les correspondan (cuya asimilación genérica a personal funcionario, alto cargo, con retribución específica o sin retribución, permite, en los tres primeros, fijar de antemano cual es la retribución concreta que ha de percibir el personal eventual).

Al haberse desestimado los argumentos básicos de la demanda, decaen pro sí mismo el resto de las impugnaciones, por ser consecuencia accesoria de aquellos, así como la impugnación que de forma indirecta se lleva a cabo contra el contenido del artículo 7 del Decreto 328/1993 , por cuanto no se aprecia vulneración alguna de norma jurídica de rango superior en que fundamentar la pretendida nulidad, salvo argumentos de lege ferenda.

En el mismo sentido nos pronunciamos en cuanto a la exigencia de que el personal de las entidades de Derecho Público deban estar incluidos en la RLT de funcionarios impugnada, al no encontarse en la aplicación del artículo 29 del Decreto Legislativo 1/1997 , al tratarse de Administraciones Públicas diferenciadas de la Generalitat de Catalunya, siendo regulados por el Decreto Legislativo 2/2002, de 24 de diciembre .

Por todo lo cual, debemos desestimar la pretensión de la demanda, en los términos anteriormente indicados, sin imposición de costas a los efectos prevenidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa.

Fallo

1º Desestimar el recurso contra la resolución GAP/1212/2005, de 11 de abril, por la que se da publicidad a la refundición de las Relaciones de Puestos de Trabajo del personal funcionario de la Administración de la Generalitat de Catalunya, sin costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 16 DE OCTUBRE DE 2009, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.