Sentencia Administrativo Nº 78/2013, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 10, Rec 1136/2011 de 24 de Enero de 2013

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Décima

C/ Génova, 10 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2011/0001830

Procedimiento Ordinario 1136/2011

Demandante:ALGAIDA SANTILLANA, S.L.

PROCURADOR D./Dña. JOSE JOAQUIN NUÑEZ ARMENDARIZ

Demandado:Confederación Hidrográfica del Tajo

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

SENTENCIA Nº 78/2013

Presidente:

Dña. Mª DEL CAMINO VÁZQUEZ CASTELLANOS

Magistrados:

Dña. FRANCISCA ROSAS CARRION

Dña. EMILIA TERESA DIAZ FERNÁNDEZ

Dña. Mª JESUS VEGAS TORRES

Dña. CARMEN ALVAREZ THEURER

En la Villa de Madrid, a 24 de enero de 2013.

Visto el recurso contencioso administrativo número 1136/2011 seguido ante la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, interpuesto por la entidad 'ALGAIDA SANTILLANA, S.L.', representada por el Procurador don José Núñez Armendáriz y dirigida por el Letrado don Ricardo Acosta Rosado, contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 22 de julio de 2011.

Ha sido parte demandada la Confederación Hidrográfica del Tajo, representada y dirigida por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso administrativo, se formalizó la demanda mediante escrito obrante en autos, en el que la entidad recurrente hizo alegación de los hechos y fundamentos de Derecho que consideró de aplicación y terminó solicitando que se dictara sentencia estimando el recurso contencioso administrativo y anulando la resolución impugnada.

SEGUNDO.-La Confederación Hidrográfica del Tajo se opuso a la demanda de conformidad con los hechos y fundamentos que invocó en su escrito de contestación, terminando por solicitar que se dictara sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo y, subsidiariamente, la desestimación del mismo.

TERCERO.- Terminada la tramitación del proceso, se señaló para votación y fallo del recurso el día 23 de enero de 2013, fecha en que tuvo lugar, con observancia en la tramitación del proceso de las reglas establecidas por la Ley.

Ha sido Magistrado Ponente doña FRANCISCA ROSAS CARRION, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- La entidad 'ALGAIDA SANTILLANA, S.L.' ha interpuesto el presente recurso contencioso administrativo contra la resolución dictada por la Confederación Hidrográfica del Tajo en fecha de 22 de julio de 2011, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la de 24 de mayo de 2011, mediante la que se le impuso una sanción de multa de 1.000 euros y la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, por la comisión de una infracción leve prevista en el artículo 116.3 apartado e) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Aguas, y en el artículo 315 apartado d) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, de 11 de Abril de 1986 , consistente en la ocupación del cauce del Arroyo de La Alameda mediante la construcción de dos muretes de piedra para retención del agua, habiéndose valorado los daños causados al dominio público hidráulico en un importe de 325,67 euros, según informe de los Servicios Técnicos de dicho Organismo, en término municipal de Puentes Viejas, provincia de Madrid, sin autorización ni concesión administrativa de la Confederación Hidrográfica del Tajo.

Se solicita en la demanda la anulación de la resolución impugnada, alegándose en apoyo de tales pretensiones, la caducidad del procedimiento sancionador; la vulneración de trámites esenciales del procedimiento, por la doble circunstancia de no haberse dictado propuesta de resolución ni habérsele remitido a la interesada copia de las actuaciones administrativas; falta de motivación de la resolución sancionadora en lo que afecta tanto a la calificación de la infracción, como al importe de la sanción y a la valoración del daño que, a su vez, no ha sido correctamente determinado ni acreditado; e infracción del principio de proporcionalidad en cuanto al importe de la multa.

La Abogacía del Estado ha solicitado con carácter principal la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo y, subsidiariamente, su desestimación.

SEGUNDO.- La precitada causa de inadmisibilidad, prevista en el artículo 69.b) de la Ley Jurisdiccional , se sustenta en no haberse acreditado la adopción del acuerdo societario para la interposición del presente recurso, tal y como para las personas jurídicas exige el artículo 45.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción , a fin de asegurar la correcta formación de su voluntad, sin que tal requisito se pueda entender cumplido mediante la aportación del poder general para pleitos, que únicamente acredita la representación del Procurador.

Es doctrina jurisprudencial pacífica expresada, entre otras, en las sentencias del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1997 , de 6 de junio de 2006 y en la de 5 de noviembre de 2008 , que ' tras la Ley de 1998, cualquiera que sea la entidad demandante, ésta debe aportar, bien el documento independiente acreditativo de haberse adoptado el acuerdo de interponer el recurso por el órgano a quien en cada caso competa, o bien el documento que, además de ser acreditativo de la representación con que actúa el compareciente, incorpore o inserte en lo pertinente la justificación de aquel acuerdo', pues la decisión de litigar ha de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad, y ha de acreditarse para la válida constitución de la relación jurídico-procesal, dado el carácter rogado de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Jurisdiccional , al escrito de interposición del recurso contencioso administrativo debe acompañarse, entre otros, el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado, en lo pertinente, dentro del cuerpo del documento que acredite la representación del compareciente.

Esta exigencia es predicable respecto de cualquier persona jurídica, sin matizaciones o distinciones ajenas al contenido de la norma legal transcrita, por lo que la entidad demandante no escapa al régimen general de documentos que han de acompañar al escrito de interposición previsto para las personas jurídicas en el citado apartado d) del artículo 45.2.

Sin embargo, de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 45 de la Ley precitada se desprende el carácter subsanable del defecto que consista en la falta de aportación del antedicho documento, siendo irrelevante que dicho defecto no haya sido advertido en el examen previo de la validez de la comparecencia, pues ello no impide que pueda apreciarse en ulteriores trámites procesales, tanto por el órgano jurisdiccional como por los sujetos pasivos del proceso, tal y como se desprende del artículo 69.b) de la precitada Ley, que impone la declaración en sentencia de la inadmisibilidad del recurso cuando el mismo se hubiera interpuesto por persona no legitimada, y del artículo 138.1 de la misma, que permite alegar que alguno de los actos de las partes no reúne los requisitos establecidos por dicha Ley.

Por lo tanto, la entidad demandante, que no acompañó el acuerdo societario junto al escrito de interposición del recurso contencioso administrativo, podía subsanar el defecto aportando más tarde el documento que acreditara la adopción del acuerdo social para interponer el recurso o para convalidar el ejercicio de la acción mediante la ratificación acordada posteriormente por el órgano social competente.

Y así ha sido pues procedió a subsanar el defecto con posterioridad a que se le hubiera dado traslado de la contestación a la demanda, acompañando al escrito presentado el 29 de mayo de 2012 una certificación del Administrador Único de la entidad demandante en la que se hizo constar que en la reunión de la Junta General Extraordinaria y Universal de socios celebrada con la asistencia de todos ellos el 27 de octubre de 2011, se adoptó por unanimidad el acuerdo de autorizar al Administrador Único para ejercitar las acciones judiciales pertinentes e interponer el recurso contencioso administrativo contra la resolución de 22 de julio de 2011 de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Tajo, dictada en el expediente sancionador número D-32136.

TERCERO.- Siendo procedente, por tanto, entrar en el examen y decisión de la cuestión de fondo, hemos de anticipar que no procede acoger el motivo de impugnación que acusa la caducidad del procedimiento sancionador, que se funda en que, siendo leve la infracción, el procedimiento pertinente es el simplificado regulado en los artículos 23 y 24 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprobó el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, para el que se prevé un plazo máximo de tramitación de un mes, sobradamente transcurrido en el presente caso, en el que el expediente sancionador se inició el 11 de febrero 2011 y la resolución sancionadora se notificó a la interesada el siguiente 31 de mayo.

Es cierto que el artículo 327.2 de Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , dispone que el procedimiento para sancionar las infracciones previstas en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico será el regulado por el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, y también lo es que el artículo 24.4 de este último dispone que procedimiento simplificado deberá resolverse en el plazo máximo de un mes desde que se inició.

Pero la tesis de la demandante parte de una interpretación del artículo 23.1 del Real Decreto 1398/1993 que no compartimos, porque el precepto no impone el procedimiento simplificado como trámite obligado para el ejercicio de la potestad sancionadora en cualquier caso de infracción leve, sino que es preciso que el órgano competente para iniciar el procedimiento considere previamente que existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, y que así lo acuerde en una resolución en la que se especifique el carácter simplificado del procedimiento la cual se comunicará al órgano instructor y a los interesados.

Ninguna de esas condiciones concurren en el supuesto litigioso, por lo que el trámite procedente es el de el procedimiento ordinario, que efectivamente se siguió, y para el que, sin perjuicio de lo dispuesto en la Disposición Adicional Sexta del Texto Refundido de la Ley de Aguas , a la que nos referiremos posteriormente, el punto 6 del artículo 20 del Real Decreto 1398/1993 establece un plazo de caducidad de seis meses, al disponer que:

'Si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los artículos 5 y 7, se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Transcurrido el plazo de caducidad, el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones'.

Ha de añadirse a lo anterior que en el caso de autos existe, sin embargo, una norma especial de referente aplicación: la Disposición Adicional Sexta del Texto Refundido de la Ley de Aguas , relativa a los plazos en los expedientes sobre dominio público hidráulico, en la que se establece que, a los efectos previstos en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999, de modificación de la anterior, el plazo para resolver y notificar la resolución en los procedimientos sancionadores y en otras actuaciones referentes al dominio público hidráulico, será de un año.

Y puesto que el expediente sancionador que nos ocupa se inició por resolución de 11 de febrero 2011 y la resolución sancionadora se notificó a la recurrente el día 31 de mayo de 2011, es claro que no se ha producido la caducidad del procedimiento.

CUARTO.- En el escrito de demanda también se reprocha la concurrencia de irregularidades procedimentales en la tramitación del expediente sancionador, que la recurrente considera esenciales y causantes de indefensión, lo que se argumenta alegando que se han omitido trámites esenciales del procedimiento al no haberse dictado propuesta de resolución ni habérsele facilitado copia del expediente.

El motivo no puede prosperar. En primer término, porque no tiene en consideración que el ámbito de la nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , se circunscribe a los supuestos concretos enumerados en dicha norma, los cuales, conforme a doctrina jurisprudencial pacífica y consolidada, han de ser interpretados estrictamente, ya que sólo las muy graves infracciones legales llevan aparejada la nulidad 'in radice'. Y en segundo lugar, tampoco cabe apreciar causa de anulabilidad en los términos dispuestos en el artículo 63.2 de la precitada Ley , porque en ningún caso se ha dado lugar a la indefensión del interesado - entendiendo por tal la situación en que queda cuando se ve imposibilitada de obtener o ejercer los medios legales suficientes para su defensa-. Veamos:

Se ha de señalar que el artículo 13 del Real Decreto 1398/1993 dispone que la resolución de iniciación de los procedimientos sancionadores ha de tener, como contenido mínimo, la identificación de la persona o personas presuntamente responsables; la exposición sucinta de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que pudiera resultar de la instrucción; la designación de Instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación; el órgano competente para la resolución del expediente y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 8 del Reglamento citado; las medidas provisionales que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 15 del Reglamento; la indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio; y la advertencia a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo previsto en el artículo 16.1 del Reglamento, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada, con los efectos previstos en los artículos 18 y 19 del mismo.

En el presente caso la resolución de 11 de febrero de 2011 -folio 13 del expediente administrativo-, mediante la que se inició el procedimiento sancionador se ajustó por completo al contenido anteriormente enunciado, siendo de significar especialmente que dicha resolución contenía la siguiente prevención:

' La entidad interesada podrá formular alegaciones y proponer las pruebas que estime pertinentes en el plazo de 10 días contados a partir del día siguiente al de la notificación de este escrito, advirtiéndole que transcurrido el mismo sin hacer uso de su derecho, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución ( Art. 13.2 R.D. 1398/1993, de 4 agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora)'.

La resolución de 11 de febrero de 2011 se notificó a la interesada el siguiente día 16 de febrero.

Es cierto que por correo administrativo del día 28 febrero de 2011, último día del plazo, 'ALGAIDA SANTILLANA, S.L.' solicitó que se le expidiera fotocopia de lo actuado en el expediente, con suspensión o ampliación del plazo concedido, pero también lo es que la Administración demandada acordó remitirle una copia del expediente sancionador y concederle un plazo adicional de cinco días para que formulara alegaciones y proponer pruebas, estándose en el caso de que dicha resolución se notificó el 21 de marzo de 2011 y de que la interesada no presentó ningún escrito de alegaciones ni de proposición de prueba dentro del plazo concedido -ni después-, por lo que únicamente a ella le resulta imputable la pérdida del trámite y la consiguiente decisión administrativa de considerar la resolución de iniciación como propuesta de resolución sancionadora, lo que excluye toda indefensión.

QUINTO.- De conformidad con el artículo 54 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común la motivación de los actos administrativos, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, constituye una exigencia de la Ley cuando, entre otros casos, limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

En el ámbito del procedimiento administrativo sancionador la motivación viene impuesta por el artículo 138.1 de la citada Ley , en el que se dispone que la resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente. En idéntico sentido, el artículo 20 del Real Decreto 1398/1993 .

La exigencia de motivación impone a la Administración el deber de manifestar las razones que sirven de fundamento a su resolución, o, lo que es lo mismo, que se exprese suficientemente el proceso lógico y jurídico de la decisión administrativa, con el fin de que los destinatarios puedan conocer las razones en que la misma se ha apoyado y, en su caso, posteriormente puedan defender su derecho frente al criterio administrativo, por lo que la motivación constituye un medio para conocer si la actuación merece calificarse de objetiva y ajustada a Derecho así como una garantía inherente al derecho de defensa, tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional, ya que en la eventual impugnación del acto, si éste está motivado, habrá posibilidad de criticar las bases en que se ha fundado; por consiguiente el criterio de la Administración no puede limitarse a expresar su decisión sino que, en cada caso, debe exponer cuáles son las concretas circunstancias de hecho y de Derecho que, a su juicio, determinan que la decisión deba inclinarse en el sentido por ella elegido y no por otro de los, en cada caso, posibles.

Sin embargo, del expediente administrativo y de la resolución impugnada en este proceso se desprende que la decisión administrativa ha sido debidamente motivada, pues se recogen en ella todos los datos de hecho necesarios para, una vez valorados los elementos probatorios existentes en las actuaciones, decidir todos los aspectos de la cuestión, en especial la calificación de la infracción, la sanción procedente y la determinación del daño causado al dominio público hidráulico, conforme a las normas y criterios que estimó de aplicación al caso.

De otra parte, el escrito de demanda acredita que la recurrente ha conocido cabalmente los fundamentos de la decisión tomada por la Administración demandada y que se ha podido defender en este proceso en pie de igualdad, por lo que en ningún momento se le ha causado indefensión.

SEXTO.- En cuanto a la causa de impugnación que cuestiona la valoración administrativa del daño causado al dominio público hidráulico diremos que la misma se ha efectuado de acuerdo con la Orden del Ministerio de Medio Ambiente 85/2008, de 16 de enero (B.O.E. num. 25 de 29 enero de 2008) y que la Sala 3º del Tribunal Supremo, en sentencia de fecha 4 de noviembre de 2011 (recurso de casación 6062/2010 ), publicada en el Boletín Oficial del Estado el día 26 de diciembre de 2011, ha declarado la nulidad de la citada Orden Ministerial en cuanto establece criterios para la determinación de los daños al dominio público hidráulico como pauta para la tipificación de las infracciones administrativas en materia de aguas; en lo que se refiere al deber de indemnizar por los daños causados al dominio público hidráulico, la citada sentencia declara que la Orden Ministerial 85/2008, de 16 de enero, es válida en cuanto parámetro y pauta de concreción del deber de indemnización, pero declara nulos, en todo caso, los artículos 3, 6, 10, 11, 12, 18 y 19.2 de la Orden, de manera que los criterios establecidos en estos preceptos no pueden ser utilizados para calcular los daños al dominio público hidráulico.

Por lo tanto, como en el presente caso se han utilizado los criterios contenidos en los preceptos de la aludida Orden Ministerial 85/2008, de 16 de enero, para la determinación de los daños al dominio público hidráulico, es claro que no cabe considerar que en el caso de autos se hayan causado tales daños.

Sin embargo, la cuestión carece de relevancia y no sólo porque la resolución impugnada no ha impuesto la obligación de indemnizar los daños causados, sino también porque no afecta al tipo de infracción administrativa conforme al que han de calificarse los hechos porque, aunque a tales efectos haya de partirse de la inexistencia de daños al dominio público hidráulico - por invalidez del método utilizado para calcular su importe-, en ningún caso variaría la calificación de la infracción como infracción leve ya que, según la redacción dada al artículo 315.d) por el artículo 5.2 de Real Decreto 367/2010, de 26 marzo -publicado en el B.O.E. número 75/2010, de 27 marzo 2010, y que conforme a su Disposición Final Segunda entró en vigor el día siguiente al de dicha publicación-, constituye infracción administrativa leve ' la invasión o la ocupación de los cauces o la extracción de áridos en los mismos, sin la correspondiente autorización, cuando no se derivaran daños para el dominio hidráulico o de producirse éstos la valoración no superara los 3.000.00 euros'.

Por último, en cuanto a la vulneración del principio de proporcionalidad, conviene tener en cuenta que el artículo 318.1.a) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico señala para las infracciones leves una sanción de multa de hasta 6.010,12 euros, por lo que, al ser la multa de 1.000 euros, resulta que la sanción ha sido impuesta en su grado mínimo y, en consecuencia, con observancia del principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 131 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Por todo lo expuesto, al no haberse desvirtuado en este proceso los fundamentos de la decisión administrativa impugnada, nos resulta procedente estimar el presente recurso contencioso administrativo.

SÉPTIMO.-Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , en la redacción dada por Ley 37/2011, de 10 de octubre, a debe la recurrente hacerse cargo del pago de las costas procesales causadas en esta instancia, al haberse rechazado el presente resolución todas sus pretensiones, sin que resultaran apreciables en el caso serias dudas de hecho o de derecho.

Vistos los preceptos citados y los temas de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que, al haber sido subsanado el defecto procesal puesto de manifiesto por la Administración demandada, desestimamos la causa de inadmisibilidad. Igualmente, desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad 'ALGAIDA SANTILLANA, S.L.' contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 22 de julio de 2011, a que este proceso se refiere, condenando a la recurrente al pago de las costas procesales causadas en esta instancia.

La presente resolución es firme.

Así por esta sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado/a Ponente D./Dña. FRANCISCA ROSAS CARRION, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.