Sentencia Administrativo Nº 81/2015, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 29/2014 de 22 de Enero de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE SEVILLA

-SECCIÓN TERCERA-

SENTENCIA

RECURSO Nº 29/2014

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES.

PRESIDENTE:

D. VICTORIANO VALPUESTA BERMUDEZ

MAGISTRADOS:

D. PABLO VARGAS CABRERA

D. GUILLERMO DEL PINO ROMERO

_________________________________________

En la ciudad de Sevilla, a veintidós de enero de dos mil quince.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, ha visto el recurso número 29/2014, en el que son parte, de una como recurrente, AGROBIONEST S.L. representada por el Procurador de los Tribunales don Juan José Barrios Sánchez y defendida por el Letrado D. Antonio de Torre Silvestre ; y por la parte demandada, LA CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUALDALQUIVIR, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, en relación a sanción en materia de la Ley de Aguas. Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. PABLO VARGAS CABRERA , quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- Por la referida representación, se interpuso recurso contencioso administrativo contra la Resolución de fecha 2 de julio de 2012 del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por la que se impone a la recurrente la sanción de multa de 6010,12 euros, por la comisión de una infracción administrativa leve del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por R.D.Leg. 1/2001, de 20 de julio, prevista en su art. 116.3 apartado b), en relación con el art. 316 c) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , registrándose el recurso con el número 29/2014, y de cuantía 6010,12 euros.

SEGUNDO .- Teniendo por interpuesto el recurso, se acordó su tramitación conforme a las normas establecidas para el procedimiento en primera o única instancia en el Capítulo I del Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y, recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido.

TERCERO .- Dado traslado a los demandados para contestar la demanda, lo efectuaron mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que desestime por concurrir los presupuestos de la infracción objeto de sanción

CUARTO .- No fue recibido el juicio a prueba y pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose día para votación y fallo que tuvo lugar el día de ayer.

QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO .- Es objeto de impugnación en este proceso la Resolución de fecha 2 de julio de 2012 del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por la que se impone a la recurrente la sanción de multa de 6010,12 euros, por la comisión de una infracción administrativa leve del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por R.D.Leg. 1/2001, de 20 de julio, prevista en su art. 116.3 apartado b), en relación con el art. 316 c) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico .

La pretensión que se ejercita por la parte actora es el dictado de sentencia anulatoria de la referida Resolución, mientras que por la Administración demandada se solicita la confirmación de la misma.

Los argumentos expuestos por la actora en su escrito rector para justificar su pretensión son, en primer lugar, la caducidad del procedimiento, defectos formales del procedimiento casantes de indefensión, prescripción y, por último, considera que se ha vulnerado el principio proporcionalidad de las sanciones.

SEGUNDO.- Sostiene la actora -como alegación formal- la caducidad del procedimiento sancionador.

En relación a la primera cuestión, cabe precisar que la caducidad puede conceptuarse como el modo de finalización de un procedimiento administrativo que se encuentra inactivo o suspendido y que tiene por finalidad evitar la pendencia indefinida del referido procedimiento, eliminando así la consiguiente inseguridad jurídica que ello implica. Una vez transcurridos los plazos legalmente establecidos, con sus posibles suspensiones y la ampliación excepcional prevista en el art. 42.6 se produce la caducidad del procedimiento. La caducidad podrá acordarse de oficio o a petición del interesado. Varios son los efectos que produce la misma y el primero es que la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones( art. 44.2 LRJAP ). Pero nada se dice de las consecuencias del archivo de las actuaciones. Surge entonces una polémica doctrinal y jurisprudencial para determinar el alcance de este efecto y del otro previsto en el art. 92 de la propia Ley, al que expresamente se remite al art. 44.2, es decir, la relación de la caducidad con la prescripción, polémica de la que, cabe concluir afirmando que la actuación de una Administración Pública dictando una resolución administrativa, en un procedimiento instado de oficio por la propia Administración y del cual no pueda sino derivarse un acto de gravamen, entendemos que no es anulable, ex art. 63.3 LRJAP , sino que, conlleva la nulidad de pleno derecho de la resolución tardía. Y ello porque la resolución dictada por la Administración fuera del plazo máximo no puede tener otro contenido que el declarar la caducidad del procedimiento y proceder al archivo de las actuaciones. Frente a esta situación, la actuación realizada por la Administración al no declarar la caducidad del procedimiento, e imponer una sanción administrativa, en un procedimiento ya caducado, supone dictar un acto administrativo sin seguir ningún procedimiento, pues el que se ha seguido se encuentra ya caducado, es decir, fenecido. Supuesto éste de causa de nulidad de pleno derecho del art. 62.1 e) LRJAP , 'los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido'.

Dicho lo cual, sostiene la entidad recurrente que ha transcurrido el plazo de caducidad señalado en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas que literalmente dice en su Disposición Adicional Sexta; 'A los efectos previstos en el art. 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999, de modificación de la anterior, los plazos para resolver y notificar la resolución en los procedimientos regulados en esta Ley serán los siguientes: 3º Procedimientos sancionadores y otras actuaciones referentes al dominio público hidráulico, un año.'.

Sostiene la defensa de la Administración que, siendo el acuerdo de incoación de fecha 15-7-11 y la resolución de 2-7-11 y, siendo intentada la notificación correctamente el día 5-7-12 (folios 186 a 193 del expediente) no ha transcurrido el plazo anual señalado en el texto refundido de la Ley de Aguas para los procedimientos sancionadores como el que nos ocupa, por lo que debe desestimarse esta alegación.

La STS de 28-6-2013, rec. 601/2011 , dice que: 'Con carácter general, la caducidad del procedimiento prevista en el artículo 44 de la Ley 30/1992 , según redacción establecida por la Ley 4/1999, en relación con el 42.2 de la misma Ley, se produce una vez expirado el plazo máximo para resolver el procedimiento, en los casos en que no se hubiera dictado resolución, y salvo la paralización del procedimiento por causa imputable al interesado.

Esta forma de extinción del procedimiento que supone la caducidad se produce, por tanto, por el mero transcurso del tiempo y como proyección de la seguridad jurídica, cuando se han rebasado los plazos establecidos para dictar la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo, en este caso, de carácter sancionador.

El expresado artículo 44, en relación con el 42.2, de la Ley 30/1992 establece una serie de requisitos a cuya concurrencia se anuda la severa consecuencia de la caducidad del procedimiento y el archivo de las actuaciones. Seguidamente limitaremos nuestro análisis al requisito temporal del plazo, en el que se concreta la presente impugnación.

(...) El plazo máximo de duración del procedimiento es, por tanto, de un año. En este plazo ha de dictarse la resolución y ser notificada la misma, como indica la disposición adicional antes transcrita al señalar que el plazo es para 'resolver y notificar' la resolución.

Por otro lado, el ' dies a quo ' se determina en el artículo 42.3.a) de la expresada Ley 30/1992 , pues para el plazo previsto en dicho apartado 3, y para los del apartado 2, el plazo, en este tipo de procedimientos iniciados de oficio, se cuenta ' desde la fecha del acuerdo de iniciación '.

(...) En definitiva, la cuestión deriva en el valor que ha de darse al intento de notificación realizado el día 22 de octubre de 2007. Dicho de otro modo, si dicha notificación frustrada, realizada antes de la expiración del plazo de un año, puede considerarse un 'intento de notificación debidamente acreditado' que prevé el artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , y ello a los solos efectos, como señala dicho precepto, de 'entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos',que coincide exactamente con el caso en que nos encontramos.

La interpretación que venimos haciendo del expresado artículo 58.4 de la Ley 30/1992 es que se cumple tan exigencia siempre que el intento de notificación personal se realice, por cualquier procedimiento que cumpla las exigencias que señala el artículo 59.1 de la Ley 30/1992 , y aunque resulte infructuoso o ineficaz por cualquier circunstancia, ha de encontrarse debidamente acreditado en el expediente, como acontece en los folios 155 y 156 citados. En definitiva, tras ese intento vano de notificación, pues no se alcanza su finalidad de comunicar el contenido del acto administrativo que era el objetivo, habrá de procederse en la forma prevista en el apartado 4 del artículo 59 de la citada Ley , pero lo que ahora importa es que se entenderá realizada la notificación, y por ello cumplida dentro del plazo máximo de un año, en este caso, duración del procedimiento sancionador.

En este sentido en Sentencia de 17 de noviembre de 2003 (recurso de casación en interés de la ley num. 128/2002) fijamos la siguiente doctrina legal ' Que el inciso intento de notificación debidamente acreditado que emplea el artículo 58.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , se refiere al intento de notificación personal por cualquier procedimiento que cumpla con las exigencias legales contempladas en el artículo 59.1 de la Ley 30/1992 , pero que resulte infructuoso por cualquier circunstancia y que quede debidamente acreditado. De esta manera, bastará para entender concluso un procedimiento administrativo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, en aplicación del referido artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , el intento de notificación por cualquier medio legalmente admisible según los términos del artículo 59 de la Ley 30/1992 , y que se practique con todas las garantías legales aunque resulte frustrado finalmente, y siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente.'.

Por su parte, la STS de Pleno, de 3-12-2013, rec. 557/2011 , ha matizado que rectifica la doctrina legal declarada en aquella sentencia de 17 de noviembre de 2003 : '... sustituyendo la frase de su párrafo segundo antes trascrito que dice '(...) el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación (...)', por esta otra: 'el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , en la fecha en que se llevó a cabo '. Rectificación que llevaremos al fallo de esta sentencia, ordenando su publicación en el Boletín Oficial del Estado, pues sólo así será posible satisfacer la finalidad que persigue el inciso final del artículo 100.7 de la LJCA .

En el presente caso, de conformidad con la jurisprudencia de la casación expuesta, basta examinar el intento de 'notificación' a los folios 185 y 186 del expediente para darse cuenta, dado que el acuse de recibo esta ,en todas sus casillas, en blanco que no puede ser tenido en cuenta a los fines de enervar el señalado plazo anual de caducidad. Dicha deficiencia grave no se salva porque manifieste el Responsable de Atención al Cliente de Correos que 'hemos intentado realizar la entrega el día 5 de julio de 2012. Sin embargo, al no poder efectuarse ésta, dejamos en el domicilio del destinatario un aviso de llegada para informarle que lo podía recoger en la oficina de Correos. Su envío tampoco fue recogido de nuestras oficinas por lo que se procedió a su devolución el día 21/07/2012, siendo entregado al remitente el 06/08/2012.Asimismo le comunicamos que el envío señalado consta en nuestros registros como Carta Certificada, que sólo tiene un intento de,entrega'.

La consecuencia de todo lo hasta aquí expuesto, conduce a estimar concurrente la caducidad del procedimiento por el transcurso del plazo anual, al no estimar válido (conforme al art 59.1 de la ley 30/1992 , ' por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado') el intento de notificar llevado a cabo por la Administración.

TERCERO.- A mayor abundamiento, aduce la actora que, aun dando por bueno el solo intento de notificación en la notificación de la resolución sancionadora no se cumplen las previsiones de los artículos 58 , 59 y 60 de la Ley 30/1992 desde el mismo momento que hay una sola notificación (intentada) y no dos como exigen estos preceptos y singularmente el artículo 59.2.

El argumento igualmente ha de apreciarse. Así, la STS de 26-4-2012, rec. 4940/2007 , a propósito de las notificaciones tributarias 58/2003 y en aplicación -mutatis mutandi- de las normas generales de la Ley 30/1992, dice que:' Como se tiene declarado en Sentencias de esta Sala, entre otras, de 7 julio 1995 y 11 may , 13 julio y 18 octubre 1996 , las notificaciones por Edictos como la de autos carecen, en cualquier caso, de virtualidad, pues dicho sistema de notificación sólo es viable, excepcionalmente, como se dice expresamente en el artículo 80.3 de la LPA, cuando los interesados en el procedimiento sean «desconocidos» o «se ignore su domicilio», y ninguna de estas dos circunstancias, como ha quedado reflejado en lo hasta aquí expuesto, se dan en este caso, ya que la obligada tributaria está y estaba perfectamente identificada y su domicilio, sea uno u otro de los señalados en la «declaración» oportunamente presentada, no era desconocido y no podía, por tanto, reputarse ignorado.

(...) Por otra parte, cuando la legislación ha estimado pertinente admitir la viabilidad de la notificación por Edictos o anuncios incluso en los supuestos en que sea conocido el domicilio del interesado se ha cuidado de establecer de una forma clara y expresa, como ocurre, ya, en la actualidad, en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 , de 6 noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, donde se indica que procede tal mecanismo de comunicación, entre otros supuestos tradicionales, cuando «intentada la notificación -ordinaria-, no se hubiera podido practicar». Por tanto, y a «sensu contrario», antes de dicha Ley, la notificación edictal o por anuncios, siendo conocido el domicilio del sujeto interesado -y no practicada ni, en su caso, reiterada la notificación personal del mismo-, carece de eficacia.'

El denominador común en todas estas sentencias es el del carácter subsidiario y excepcional de la notificación edictal, lo que remarca la Sentencia de esta Sala y Sección de 20 de abril de 2007 :

'... la cuestión a resolver es si señalado un domicilio para notificaciones, el intento infructuoso en él, por cambio de domicilio, de la notificación por correo determina sin más y de forma automática la notificación edictal o, si por el contrario, ésta sólo procede utilizarla, no obstante no haberse comunicado el nuevo domicilio al órgano de reclamación, cuando no se haya podido practicar la notificación personal por los medios normales, y sea imposible conocer el domicilio del interesado.

Desde luego, el recurrente si hubiera extremado su diligencia, participando al TEAC su nuevo domicilio, no hubiera dado lugar a la notificación edictal. No obstante, ha de reconocerse que, esta Sala viene interpretando que la notificación edictal es residual, requiriendo el agotamiento previo de las otras modalidades que aseguren en mayor grado la recepción por el destinatario de la correspondiente notificación, así como que no conste el domicilio del interesado o se ignore su paradero ( sentencias de 10 de noviembre de 1993 (), 23 de febrero de 1996 , 13 de marzo de 1997 y 21 de enero de 2003 , entre otras.

Esta misma orientación, en cuanto a la procedencia y validez de las notificaciones edictales, ha sido también seguida por el Tribunal Constitucional, al examinar actos de comunicación de los órganos jurisdiccionales.

De acuerdo con el Tribunal Constitucional la notificación por edictos tiene un carácter supletorio y excepcional, debiendo ser considerada como remedio último, siendo únicamente compatible con el artículo 24 de la Constitución , si existe la certeza o, al menos, la convicción razonable de la imposibilidad de localizar al demandado ( sentencias 48/82, 31 de mayo SIC , 63/82, de 20 de octubre 63 y 53/03 de 24 de marzo , entre otras muchas), señalando, asimismo, que cuando los demandados están suficientemente identificados su derecho a la defensa no puede condicionarse al cumplimiento de la carga de leer a diario los Boletines Oficiales.

La sentencia recurrida no tuvo en cuenta esta doctrina, por lo que infringió la normativa reguladora de las notificaciones así como la doctrina jurisprudencial que la interpreta, por lo que procede estimar el recurso, y casar la sentencia, declarando, en su lugar, la improcedencia de la notificación edictal practicada, pues tuvo lugar, con sólo un intento fallido de la notificación postal y sin la realización de actividad alguna por el Tribunal para averiguar el domicilio del obligado, que fue conseguido fácilmente cuando se personó un agente tributario a notificar otra resolución para la ejecución del fallo del TEAC, dándose además la circunstancia que en este caso se comunicó a la Administración el cambio de domicilio de la sociedad, efectuándose también la inscripción en su momento en el Registro Mercantil de Barcelona, por lo que sin arduas y complejas indagaciones fácilmente se hubiera podido localizar al reclamante.'

El Abogado del Estado cuestiona la aplicación de la Ley 30/1992 a las notificaciones tributarias. Pues bien, esta Sala ha considerado al respecto que la disposición adicional quinta de dicha ley no impide someter supletoriamente la notificación de los actos administrativos tributarios a las normas previstas para la de los actos administrativos en general ( sentencias de 10 de enero de 2008 (casación 3466/02, FJ 4 º) y 14 de enero de 2008 (casación 3253/02 , FJ 5º)).

En la sentencia de 22 de junio de 2010, se compendia la doctrina emanada de este Tribunal. Se ha dicho que tratándose de la notificación por edictos de las resoluciones económico-administrativas, esta Sala ya ha aplicado en otros casos, de forma subsidiaria, lo dispuesto en el artículo. 59 de la Ley 30/1992 ( sentencias de 11 de noviembre de 2009 (casación 4370/2003) y 21 de enero de 2010 (casación 2598/04 ).

Esta Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha precisado, en relación con el artículo 83.b) del Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas , donde se alude a las notificaciones en el domicilio designado al efecto en el primer escrito que se presente en cada reclamación, que este precepto no hace referencia a las notificaciones 'intentadas' sino a las que se 'verifiquen' o tengan lugar. Por consiguiente, una única tentativa frustrada de notificación postal no debe conducir sin más alternativa a la que se realiza por anuncios prevista en la letra d) del mismo precepto, si consta el domicilio de la entidad interesada ( sentencias de 20 de enero de 2003 (casación 275/98, FJ 4 º) y 20 de abril de 2007 (casación 2270/02 , FJ 5º)). De tal forma que la posibilidad de acudir a la notificación por edictos no constituye una opción para el Tribunal Económico Administrativo, sino que, por el contrario, se configura como un último remedio cuando fracasan las notificaciones en el domicilio elegido por el recurrente, procediendo solamente si, además, concurren los presupuestos que la configuran: desconocimiento o ignorancia del domicilio del interesado ( sentencia de 20 de enero de 2003 (casación 275/98 , FJ 4º).

El Tribunal Constitucional se ha situado en la misma línea. Ha considerado que la notificación por edictos tiene un carácter supletorio y excepcional, debiendo ser reputada como el último remedio, por lo que únicamente es compatible con el artículo 24 de la Constitución Española si existe la certeza o, al menos, la convicción razonable de la imposibilidad de localizar al demandado ( sentencias 152/1999 , FJ 4º; 20/2000, FJ 2 º, y 53/2003 , FJ 3º).

La doctrina expuesta exige concluir que en el actual caso la notificación edictal se practicó indebidamente, por cuanto se realizó un único intento de notificación postal, no figurando -como antes se dijo- causa de devolución .'.

De lo antes dicho no cabe sino colegir que la única notificación no se practicó correctamente y de conformidad con los preceptos antes señalados ,por todo ello procede la estima íntegra del recurso en el sentido de anular la resolución objeto de recurso por caducidad del procedimiento.

CUARTO .- Dispone el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , en la redacción dada por la Ley 37/2011, de 11 de octubre, que, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. No concurriendo estas circunstancias procede imponer las costas a la Administración demandada.

Vistos los preceptos legales de general aplicación,

Fallo

Estimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Juan José Barrios Sánchez en representación de AGROBIONEST S.L. , contra las resolución expresada en el Antecedente de Hecho Primero que se anula por ser contraria al ordenamiento jurídico ; y todo ello, con condena en las costas procesales a la Administración demandada.

Notifíquese la presente sentencia a las partes indicándoles que es firme al no darse contra ella recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.