Sentencia Administrativo Nº 826/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 328/2004 de 23 de Octubre de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Recurso Ordinario 328/2004

SENTENCIA Nº 826/2007

Ilmos. Sres. Magistrados:

DON ALBERTO ANDRÉS PEREIRA

DON JUAN FERNANDO HORCAJADA MOYA

DON JOSÉ MANUEL DE SOLER BIGAS

DOÑA ALICIA ESTHER ORTUÑO RODRÍGUEZ

En la Ciudad de Barcelona, a veintitrés de octubre dos mil siete.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN QUINTA) ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso ordinario nº 328/2004, interpuesto por la entidad "AGRUPACIÓN GUINOVART OBRAS Y SERVICIOS HISPANIA, S.A.", representada por el Procurador D. JORDI BASSEDAS BALLUS y asistida por la Letrada Dª ANA PIERA GÓMEZ, contra EL DEPARTAMENT DE POLÍTICA TERRITORIAL I OBRES PÚBLIQUES, representado y asistido por el LETRADO DE LA GENERALITAT. Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª ALICIA ESTHER ORTUÑO RODRÍGUEZ , quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El citado Procurador, actuando en nombre y representación de la sociedad actora, interpuso recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta, por efectos del silencio, respecto de la intimación de pago de los intereses de demora correspondientes a seis certificaciones de obras, presentadas por la adjudicataria "Agrupación Guinovart Obras y Servicios Hispania, S.A." el 18 de diciembre de 2001.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación; en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente: la actora, la condena de la Administración demandada al abono de las cantidades reclamadas por intereses de demora, más sus intereses legales devengados. La Administración demandada ha interesado la declaración de inadmisibilidad del recurso, por haberse interpuesto de forma extemporánea, al tratarse de un supuesto de inactividad material de la misma, y, de forma subsidiaria, la desestimación del recurso.

TERCERO.- Mediante auto de 14 de abril de 2005 se acordó el recibimiento del pleito a prueba, y tras los oportunos trámites que prescribe la Ley Jurisdiccional en sus respectivos artículos, en concordancia con los de la LEC, se señaló a efectos de votación y fallo la audiencia del día once de octubre del año en curso.

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Como se ya se ha anunciado en los antecedentes de hecho, el presente recurso contencioso administrativo, tal y como ha calificado la parte actora en sus escritos de interposición y de demanda, tiene por objeto la desestimación presunta, por efectos del silencio, realizada por el Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya respecto de la solicitud de pago formulada por la entidad actora el 18 de diciembre de 2001, teniendo por objeto el abono de los intereses de demora correspondientes a seis certificaciones de la obra denominada "Nova Carretera de Tuixen a Gosol Pk. 0+00 al 15+289 Tram Josa i Tuixen-Gosol- Clau: 19999004600".

Por el contrario, y como cuestión antecedente a la causa de inadmisibilidad planteada, esto es, la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo (artículo 69 e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, en adelante LJCA), la Administración Autonómica demandada ha considerado que la actividad administrativa impugnada no se conforma por unos actos administrativos presuntos generados por la falta de respuesta administrativa mostrada ante los requerimientos de pago efectuados por la mercantil recurrente de los intereses de demora correspondientes a seis certificaciones de obra (las números 20 a la 25), sino que la Generalitat invoca que estamos ante un recurso jurisdiccional formulado frente a la inactividad de la Administración derivada del incumplimiento de una disposición general que no precisa de actos de aplicación, en concreto el artículo 100.4 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo , reguladora de los Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP, derogada por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio ).

SEGUNDO.- Sin embargo, este Tribunal no puede compartir tales argumentos, primero, por la propia esencia y peculiaridad de la inactividad de la Administración como objeto del recurso contencioso administrativo (introducida -como novedad- en la Ley 29/1998, de 13 de julio ), segundo, por las pretensiones esgrimidas por la parte actora en su demanda, las cuales consisten en una petición anulatoria de un acto administrativo presunto de carácter desestimatorio junto con una solicitud accesoria de condena a la Administración, la cual se deriva de la primera.

El artículo 1.1 de la LJCA determina que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

Pues bien, el Título III de la Ley Jurisdiccional se ocupa del "Objeto del Recurso Contencioso-Administrativo", y en su Capítulo I , bajo la rúbrica de "Actividad Administrativa Impugnable" (artículos 25 al 29 ), desglosa lo que en el artículo 1 denomina como "actuación de las Administraciones públicas sujeta a Derecho Administrativo", como bloque separado de la impugnación -directa o indirecta- de los reglamentos y de los Decretos Legislativos con vicio "ultra vires", diferenciando en el citado bloque los actos administrativos que agotan la vía administrativa, la inactividad de la Administración y la vía de hecho.

El artículo 25.2 LJCA preceptúa que "También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley".

Por lo que concierne a la inactividad administrativa, el artículo 29.1 de la LJCA dispone que «Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración».

Como se colige de la Exposición de Motivos de la reseñada Ley, el citado precepto introduce en la Jurisdicción Contencioso- Administrativa una nueva posibilidad para el administrado, el cual, en virtud de un título determinado (disposición general que no precise actos aplicativos, acto, contrato o convenio administrativo, cuya existencia no sea controvertida), tiene derecho a una prestación concreta por parte de la Administración, de manera que, comprobada la existencia del título y, a continuación ,del derecho a la prestación concreta (entendida esta última expresión en el sentido que al término se le da en el Derecho Civil, dar, hacer o no hacer alguna cosa), la consecuencia es que el administrado puede interesar a la Administración el cumplimiento de la misma, y si transcurridos tres meses desde dicha petición la Administración no cumple lo solicitado, los interesados pueden interponer recurso contencioso-administrativo en el que no se ejercitará una pretensión de anulación de un acto administrativo, es decir, que el Juez o Tribunal no va a enjuiciar acto administrativo alguno, no va a determinar si el acto es o no contrario a Derecho, sino que, verificada la existencia de una obligación de la Administración hacia el administrado y el correlativo derecho de éste a una prestación concreta, el plazo de tres meses al que se refiere el artículo 29.1 se le concede a la Administración para que proceda al cumplimiento de tal prestación, y si no lo hace podrá acudir a esta Jurisdicción ejercitando una pretensión de condena frente a la Administración, como se colige del tenor literal del artículo 32.1 de la LJCA , esto es, "Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el art. 29 , el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas".

No se puede considerar que la entidad recurrente haya ejercitado exclusivamente esta pretensión de condena frente a la Administración demandada, ya que, en primer término, ni en sede administrativa ni tampoco jurisdiccional ha invocado el citado artículo 29.1 LJCA ; en segundo lugar, el recurso se interpuso frente a la desestimación presunta de una petición de pago, es decir, contra un acto administrativo presunto, sin efectuar mención alguna a la inactividad de la Administración; por último, la demandante ha pretendido la anulación del acto desestimatorio obtenido por silencio, junto con la petición accesoria de condena a la Administración..

TERCERO.- Derivado de lo anteriormente expuesto, consistiendo el objeto del presente recurso contencioso administrativo en la desestimación presunta de las reclamaciones de pago de los intereses de demora correspondientes a seis certificaciones de la obra "Nova Carretera de Tuixen a Gosol Pk. 0+00 al 15+289 Tram Josa i Tuixen-Gosol- Clau: 19999004600", se debe concluir que el recurso fue interpuesto dentro del plazo consignado en el artículo 46 LJCA , de acuerdo con la interpretación que resulta de la doctrina fijada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 2004 (recurso en interés de ley), en la que se pretendía que se fijara como doctrina legal: «El plazo para interponer el recurso Contencioso-Administrativo frente a actos presuntos negativos, esto es, desestimatorios de la pretensión, es el establecido por el art. 46.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa , es decir, el de seis meses a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto», se dice que "la Administración no puede ocultar, ni desconocer, que es ella quien genera la situación de inseguridad al no dictar resolución expresa. Tampoco puede olvidar que esa omisión constituye un frontal incumplimiento del mandato contenido en el artículo 42.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Siendo esto así, como lo es, no es de recibo que quien genera mediante una conducta claramente ilegal y contraria al ordenamiento una situación de inseguridad jurídica puede esgrimir esa inseguridad a su favor, pretendiendo obtener de ella ventajas frente a quienes sufren los efectos de la inseguridad creada. Hemos dicho de modo reiterado, que nadie puede obtener beneficios de sus propios errores, omisiones e infracciones. Y esto, y no otra cosa, es lo que la Administración pretende cuando opone la inseguridad jurídica que se deriva de un estado de cosas que tiene su origen en su propio incumplimiento al no resolver los procedimientos pendientes, pues el modo lógico, natural, legal y que demanda la naturaleza de las cosas, para hacer cesar el estado de inseguridad que se denuncia es el de decidir las cuestiones planteadas. Por eso, la Administración, mediante el cumplimiento de la Ley, puede hacer cesar, de raíz, el estado de inseguridad jurídica, de cuya existencia aquí se lamenta."

La referida sentencia aclara que "El Tribunal Constitucional en sus sentencias 6/86 de 12 de febrero, 204/87 de 21 de diciembre y 63/95 de 3 de abril ha proclamado: y con respecto a los efectos del silencio negativo «que no podía juzgarse razonable una interpretación que primase la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales». La conclusión a la que llegó el Alto Tribunal pasó por considerar que la situación de silencio era equiparable a la propia de una notificación defectuosa, ya que el interesado no era informado sobre la posibilidad de interponer recursos, ante qué órgano y en qué plazo, lo que habilitaba para aplicar el régimen previsto en el artículo 79.3 LPA de 1958 , hoy artículo 58 LPAC , de manera que la «notificación» sólo era eficaz desde que se interpusiese el recurso procedente.

El Tribunal Supremo ha mantenido esta doctrina en sus sentencias de 14 y 26 de enero de 2000 ."

Y afirma con rotundidad que esta doctrina sigue siendo válida en la actualidad, teniendo en cuenta el tenor literal del artículo 42.4.2º de la LPAC , que dispone: «En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente».

Concluye el TS que "el precepto tiene su origen en el mandato del artículo noveno de la Constitución, desarrollado por el legislador, precisamente, para garantizar la Seguridad Jurídica. En él se establece una regla general, universal, que no admite excepciones: «en todo caso», regla general que se dirige a las Administraciones Públicas (todas) quienes necesariamente «informarán» a los interesados y un contenido explícito de ese mandato informativo. La exégesis de este texto, complementada con la doctrina constitucional antes transcrita, obliga a concluir que en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos a que dicho precepto se refiere los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr."

Procede pues, rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo planteada por la Administración demandada.

CUARTO.- Respecto a la cuestión de fondo suscitada, la procedencia del abono de los intereses devengados a partir del retraso imputable a la Administración contratante en el pago del importe correspondiente a seis certificaciones de obra, la Administración demandada no ha alegado ni probado ninguna objeción al respecto de los cálculos que la parte actora efectuó en su reclamación administrativa y que reproduce en su demanda.

A partir de dicha ausencia de controversia entre las partes (ya que la demandada sólo invocó su oposición), y examinada la conformidad a derecho de la petición efectuada por la sociedad recurrente, ya que la procedencia del pago los intereses de demora viene fijada por el artículo 100.4 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo , reguladora de los Contratos de las Administraciones Públicas (en su versión original, atendiendo a la fecha de adjudicación del contrato, el 13 de mayo de 1999), en cuya virtud "La Administración tendrá obligación de abonar el precio dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato, sin perjuicio del plazo especial establecido en el art. 148 y si se demorase deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de dos meses, el interés legal del dinero incrementado en un 1,5 puntos, de las cantidades adeudadas", se debe estimar la demanda tanto en cuanto a la anulación del acto administrativo presunto por el que se desestimaron las seis intimaciones de pago, así como en cuanto la cuantía que en su día fue reclamada a la Administración en los escritos presentados en 18 de diciembre de 2001 (documentos 1 al 5 del escrito de interposición, sellados por la Administración, aunque el sello no obre en el expediente) y 18 de abril de 2002 (documento 6 del escrito de interposición).

QUINTO.- Por otra parte, cuando la cantidad adeudada por intereses legales derivados de la demora en el pago de certificaciones de obra tenga la consideración de cantidad líquida, bien porque desde un principio así ha sido reclamada, o bien porque su exacta cuantificación sólo depende de una simple operación aritmética, al ser conocidos y determinados los factores que han de ser tenidos en cuenta para realizarla, es de aplicación lo dispuesto en el artículo 1.109 del Código Civil sobre la obligación del deudor de abonar los intereses legales de los intereses vencidos desde que son judicialmente reclamados hasta su completo pago, aunque la obligación haya guardado silencio sobre este punto ( Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de diciembre de 1990, 22 de enero y 18 de octubre de 1991 , entre otras muchas).

Por consiguiente, procede reconocer el derecho de la actora al percibo de la cantidad de intereses que resultan de la suma de las cantidades que fueron reclamadas ante la Administración en los escritos citados en el Fundamento Jurídico anterior, cuantificados en 1.915.646'44 euros, más los intereses legales devengados desde su reclamación judicial hasta la presente sentencia.

SEXTO.- No es de apreciar especial temeridad ni mala fe a los efectos de imposición de costas, conforme a lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional .

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Quinta, ha decidido:

Primero. Rechazar la causa de inadmisibilidad planteada.

Segundo. Estimar el recurso interpuesto por "Agrupación Guinovart Obras y Servicios Hispania, S.A." contra la desestimación presunta de las seis reclamaciones de pago de los intereses de demora correspondientes a las certificaciones 20 a 26, y en consecuencia, anularla por no ser conforme a Derecho.

Tercero. Reconocer a la recurrente su derecho a percibir de la Administración demandada el importe de 1.915.646'44 euros, como intereses de demora, más los intereses legales desde la interposición del presente recurso contencioso administrativo hasta la notificación de la sentencia.

Cuarto. No imponer el pago de las costas a ninguna de las partes.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.