Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 83/2022, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 297/2018 de 15 de Febrero de 2022

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO N.º 297/2018

DE Procedimiento ordinario

SENTENCIA NÚMERO 83/2022

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE

DON ANGEL RUIZ RUIZ

MAGISTRADOS:

DON JOSE ANTONIO ALBERDI LARIZGOITIA

DON DANIEL PRIETO FRANCOS

En la Villa de Bilbao, a quince de febrero de dos mil veintidós.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los Ilustrísimos Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 297//2018 y seguido por el procedimiento Ordinario, en el que se impugna: Convenio de Colaboración suscrito el 7-02-18 entre el Ayuntamiento de Durango y la Agencia Vasca del Agua para financiar y ejecutar las obras de demolición del edificio de viviendas y locales comerciales sito en DIRECCION000 nº NUM000 de Durango y de demolición y sustitución del puente de la Avenida de Montevideo sobre el Rio Mañaria.

Son parte:

- DEMANDANTE: D. Ismael , representado por la Procuradora Dª MARÍA MONTSERRAT COLINA MARTÍNEZ y dirigido por la Letrada Dª MARÍA PILAR OCHOA GÓMEZ

- DEMANDADAS: AGENCIA VASCA DEL AGUA representada y dirigida por el LETRADO DEL SERVICIO JURIDICO CENTRAL DEL GOBIERNO VASCO

-AYUNTAMIENTO DE DURANGO representado por la procuradora Dª SHEILA SOTO LÓPEZ DE LETONA y asistido del Letrado D. JOSEBA EDORTA ECHEBARRIA GÁRATE.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. DANIEL PRIETO FRANCOS.

Antecedentes

PRIMERO. -El día 6 de abril de 2018 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que la representación procesal de Ismael, interpuso recurso contencioso-administrativo frente al Convenio de Colaboración suscrito el 7-02-18 entre el Ayuntamiento de Durango y la Agencia Vasca del Agua para financiar y ejecutar las obras de demolición del edificio de viviendas y locales comerciales sito en DIRECCION000 nº NUM000 de Durango y de demolición y sustitución del puente de la Avenida de Montevideo sobre el Rio Mañaria.

SEGUNDO. -En el escrito de demanda, en base a los hechos y fundamentos de derecho en él expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que estime el recurso interpuesto contra el citado Convenio, y en consecuencia, se declare nulo.

TERCERO. - En los escritos de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el recurso en todos los pedimentos y todo lo demás que legalmente proceda, confirmándose en consecuencia el Acto Administrativo impugnado. Con posterioridad el demandado Ayuntamiento de Durango se allanó a la demanda.

CUARTO. -Por Decreto de 19/02/2019 se fijó como cuantía del presente recurso la de indeterminada. Posteriormente, y por mutuo acuerdo de las partes, se acordó la suspensión del procedimiento por medio de Decreto de 4 de octubre de 2019, alzándose la suspensión por Diligencia de Ordenación de 23 de abril de 2021.

QUINTO.-Se recibió el proceso a prueba con el resultado que consta en las actuaciones. En el trámite de conclusiones, las partes reprodujeron esencialmente las pretensiones que tenían interesadas, declarándose el pleito concluso y pendiente de vota y falla por Diligencia de Ordenación de 14 de diciembre de 2021.

SEXTO. -Se señaló el día 15/02/2022 para la votación y fallo del presente recurso.

SEPTIMO. -En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- D. Ismael interpone recurso contencioso-administrativo frente al Convenio de Colaboración suscrito el 7-02-18 entre el Ayuntamiento de Durango y la Agencia Vasca del Agua para financiar y ejecutar las obras de demolición del edificio de viviendas y locales comerciales sito en DIRECCION000 nº NUM000 de Durango y de demolición y sustitución del puente de la Avenida de Montevideo sobre el Rio Mañaria.

En el citado Convenio, se recoge que el objeto del mismo (cláusula primera), es el siguiente: el presente convenio tiene por objeto regular las condiciones en las que la Agencia Vasca del Agua y el Ayuntamiento de Durango se comprometen a colaborar en la financiación y ejecución de las obras recogidas en la cláusula segunda del presente convenio.Dicha cláusula segunda, señala: las actuaciones a ejecutar en los términos establecidos en las cláusulas siguientes, son:

-Las correspondientes al 'Proyecto de derribo de edificio de viviendas y locales comerciales de DIRECCION000 nº NUM000 en Durango' que incluye la demolición total del inmueble citado y del tablero sobre el que se apoya, emplazado ocupando dominio público hidráulico del río Mañaria.

-Las de demolición y sustitución del puente de la Avenida Montevideo sobre el Río Mañaria que contengan el proyecto que a tal efecto redactará el Ayuntamiento, de conformidad con las cláusulas del presente convenio.En las cláusulas Tercera y Cuarta se establecen las obligaciones de cada una de las partes, estableciéndose en la tercera que cada una de las partes financiará el 50 por ciento del coste efectivo de las obras, previéndose un importe para cada parte de 425.000 euros.

En el expositivo primero se establece la competencia autonómica estatutaria sobre aprovechamientos hidráulicos, cuando las aguas discurran íntegramente dentro del País Vasco, así como en obras públicas que no tengan la calificación de interés general. En el expositivo segundo se alude a la creación por Ley 1/2006, de 26 de junio, de la Agencia Vasca del Agua, como ente público de Derecho privado adscrito al Departamento competente en materia de medio ambiente.

Finalmente, en el expositivo tercero, se alude a la competencia de los municipios en materia de urbanismo, entre otros asuntos de interés municipal.

Finalmente, debemos dejar constancia por lo que respecta al edificio de cuyo derribo se trata que, según es incontrovertido por las partes, en 1961 el Sr. Víctor presentó ante el Ayuntamiento proyecto para cubrición del rio para construir un edificio de 5 alturas, que fue aceptada por el Ayuntamiento en fecha cuatro de octubre de 1961, si bien condicionado a la autorización de la Confederación Hidrográfica del Norte. En fecha 25 de agosto de 1946 se concede licencia de obras, si bien por Orden del Ministerio de Obras Públicas de 14 de julio de 1966 se denegó la ocupación del rio. Dicha Orden fue impugnada primero en reposición y posteriormente jurisdiccionalmente, recayendo Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1970, que desestimando el recurso interpuesto, confirmó la legalidad de la Orden ministerial

SEGUNDO .-En el escrito de demanda, la recurrente sostiene dos motivos impugnatorios.

- Nulidad del convenio suscrito por falta de tramitación del procedimiento legalmente establecido.Señala que el artículo 50 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público, remite a las especialidades de la legislación autonómica, remisión que , al tratarse de un convenio urbanístico, debe entenderse realizada a la DA 7ª de la Ley 2/2006, del Suelo y Urbanismo del País Vasco, resultando que el presente Convenio ni ha sido objeto de aprobación previa ni de información pública, tal y como exige la citada D.A Ello determinaría la ausencia total de procedimiento y, correlativamente, la nulidad del convenio por incurrir en el supuesto del artículo 47.1.e de la Ley 39/2015.

- Improcedente aportación de fondos municipales para financiar el derribo de un edificio cuya demolición a cargo de la propiedad fue ordenada por sentencia: falta de ejercicio de las potestades debidas para la defensa del dominio público hidráulicoSeñala que estamos ante una demolición que debe correr a cargo de la propiedad, sin que puede realizarse con fondos públicos, argumentando además que desbordaría las competencias de ambas administraciones, pues lejos de ser una obra hidráulico, de encauzamiento, que es lo que habilitan las NNSS estaríamos ante otro tipo de actuaciones.

En su contestación, la Agencia Vasca del Agua, alude a que la naturaleza del Convenio en ningún caso puede ser calificado de urbanístico, sino que estamos ante un Convenio de colaboración interadministrativo. Se remite al artículo 2 de la Ley 1/2006, de Aguas, para concluir que las obras aquí señaladas tendrían encaje en la materia hidráulica. En cuanto al segundo motivo impugnatorio, alude a las competencias y naturaleza de la Agencia Vasca del Agua, así como a los convenios que prevé el artículo 28 de la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional, cuya referencia al Ministerio de Medio Ambiente sería trasladable a la Agencia, en cuanto a eliminar las construcciones y demás instalaciones situadas en el dominio público hidráulico y en zonas inundables que pudieran implicar un grave riesgo para las personas y los bienes y la protección del mencionado dominio.

El Ayuntamiento de Durango, después de contestar a la demanda en términos similares a la Agencia, consta haberse allanado.

TERCERO.-La correcta solución al supuesto que se somete a consideración de la Sala, pasa por determinar antes que nada, la naturaleza jurídica del instrumento acordado entre el Ayuntamiento de Durango y la Agencia Vasca del Agua, esto es, si nos encontramos ante un convenio urbanístico como defiende el recurrente, o por el contrario, estamos ante un convenio de colaboración interadministrativo, como sostiene la demandada.

Por lo que hace a los convenios interadministrativos, que hoy deben entenderse regulados con carácter básico en los artículos 47 y ss de la Ley 40/2015, y en lo que hace a su naturaleza jurídica, el Tribunal Supremo en su sentencia de 16 de febrero de 2011 señala:

' Dentro de las relaciones de colaboración entre las distintas Administraciones territoriales uno de los medios que el ordenamiento jurídico diseña para ello lo constituyen los denominados Convenios de Colaboración a los que se refiere el Art. 6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Estos Convenios son negocios jurídicos, en este supuesto bilateral, que celebran entre sí en posiciones de igualdad las Administraciones que los suscriben, según el Art. 6 antes mencionado de la Ley 30/1992 el Estado y las Comunidades Autónomas, y que pueden cumplir distintos fines, y entre ellos, como sucede en nuestro caso, la realización en común de una obra para una finalidad concreta. Como afirma el número 2 del Art. 6 ya citado el instrumento de formalización del convenio deberá especificar, cuando proceda qué órganos celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúan las partes, la competencia que ejerce cada Administración que conviene, la financiación, las actuaciones que se acuerden para desarrollar su cumplimiento, la necesidad o no de establecer una organización para su gestión, su plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes que suscriban el convenio, así como la extinción por causa distinta a la del agotamiento de su vigencia y el modo de concluir las actuaciones acordadas en el supuesto de extinción. Y concluye el Art. 8 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común manifestando que esos Convenios obligan a las Administraciones quelos acuerdan desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa, que deberán publicarse en los Diarios Oficiales correspondientes, y que las cuestiones litigiosas que puedan surgir en su interpretación y cumplimiento, sin perjuicio de lo previsto en el art. 6.3, serán de conocimiento y competencia del Orden jurisdiccional de lo contencioso-administrativo y, en su caso, de la competencia del Tribunal Constitucional.'

'En ocasiones la Administración utiliza fórmulas organizativas más bien propias del Derecho Privado y que se utilizan instrumentalmente por los entes públicos, como es el caso de los convenios de colaboración. La problemática relativa a los convenios suscritos entre administraciones, los llamados convenios interadministrativos, no deja de ser compleja, tal y como advierte la jurisprudencia ( STS de 14 de febrero de 2.004 ) y la doctrina científica, 'constituyendo una asignatura pendiente precisar su naturaleza y régimen jurídico'. Este tipo de instrumentos no constituyen contratos privados, dado los sujetos que los suscriben, pero tampoco pueden considerarse contratos administrativos. Así, la jurisprudencia ha señalado que los convenios interadministrativos de colaboración aunque 'tienen ciertas concomitancias con los contratos, en cuanto corresponden a una concurrencia de voluntades coincidentes sobre determinados objetivos orientados a una específica finalidad, rebasan o exceden el específico concepto del contrato' ( STS de 15 de julio de 2.003 ). De hecho, la LCE excluye estos convenios de su ámbito de aplicación, que habrán de regirse por sus normas especiales, aunque, bien es cierto, les son aplicables los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran plantearse.

Por otra parte, si consideramos que los convenios de colaboración se insertan en el marco del Derecho de organización, constituyendo una de las formas existentes entre las técnicas de cooperación entre entes territoriales para el cumplimiento del interés público que se trata de satisfacer, puede considerarse que los entes que participan en este instrumento, 'lo hacen en pie de igualdad, sin subordinación o sometimiento alguno entre ellos', al menos en lo que a sus competencias respectivas se refiere, cuestión de la que se hace eco el artículo 8.1 de la Ley 30/92 , supuesto que los convenios de colaboración 'en ningún caso suponen la renuncia a las competencias propias de las Administraciones intervinientes', o, como dijera en Tribunal Constitucional en su Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre , 'sin alterar, en ninguno de los casos la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación'.( SAN 22/01/2018, recurso 562/2005 )

Por lo que respecta a la naturaleza jurídica de los convenios urbanísticos. La naturaleza y el régimen jurídico aplicable a los convenios urbanísticos ha sido objeto de tratamiento exhaustivo por la STS de 2 de marzo de 2020, Rec. 2782/2019), en la que se señala:

Los convenios urbanísticos que nos ocupan responden a la capacidad negocial de la Administración Pública en materia urbanística y tienden a garantizar la participación de los ciudadanos en dicha materia. Sin duda, se fundamentan en un acuerdo de voluntades entre las Administraciones Públicas y personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, titulares de derechos o intereses urbanísticos.

Desde la perspectiva de la actuación administrativa, fundamentalmente municipal, constituyen un instrumento contingente de acción concertada que permite a la Administración, titular de la potestad de planeamiento, ejercitar, de forma consensuada, sus potestades urbanísticas, como alternativa ---previa--- al ejercicio unilateral de las mismas; como se ha expresado, implica y supone el acuerdo de la Administración con otras personas físicas o jurídicas, al objeto de conseguir la colaboración de las mismas y así facilitar la eficacia de la actuación urbanística, pudiendo adoptar esos negocios diversas formas jurídicas.

Se trata, como decíamos, de una técnica contingente por cuanto la Administración siempre podrá ejercitar las citadas potestades urbanísticas a través de actos unilaterales e imperativos. Sin embargo, con su proliferación, se ha demostrado, al mismo tiempo, que los instrumentos unilaterales de planeamiento han sido ineficaces para cumplir los objetivos de la función pública urbanística, poniendo de manifiesto la crisis del principal protagonista urbanístico, el Plan, caracterizado tradicionalmente por ser un instrumento normativo jerarquizado, reglamentario y vinculante hasta en sus últimos detalles. Pese a ello, es cierto que tal actuación urbanística concertada entre la Administración y los particulares podía asegurar a los entes públicos una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general, por cuanto su finalidad no sería otra que complementar las finalidades legales en materia de urbanismo, posibilitando el acuerdo de las partes afectadas por el planeamiento, eliminando puntos de fricción y obstáculos que pueda ocasionar una determinada actuación urbanística.

Este 'urbanismo concertado' cuenta con antecedentes en nuestro ordenamiento jurídico estatal (por ejemplo, artículo 117 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 ), en el Derecho comparado internacional de nuestro entorno, y ha sido acogido por la práctica totalidad del Derecho urbanístico de las Comunidades Autónomas. Consciente la Administración de la dificultad de articular el planeamiento y llevar a cabo actuaciones de transformación urbanística, en determinados casos, se ha mostrado partidaria de la negociación con los particulares para hacer más efectivas sus funciones públicas urbanísticas. En concreto, el artículo 4 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP) ---como ya antes había hecho el mismo artículo 4 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP)---, proclamó la 'Libertad de pactos' , señalado al efecto: 'La Administración podrá concertar los contratos, pactos y condiciones que tenga por conveniente, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración y deberá cumplirlos a tenor de los mismos, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación básica en favor de aquélla'.

El convenio fue contemplado, igualmente, con carácter general, en la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPA), artículo 88 , con un alcance similar al que hoy se contiene en el artículo 86 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC ). Con anterioridad a estos preceptos, y de similar contenido, e igualmente inspirado en el principio de autonomía de la voluntad del artículo 1255 del Código Civil , se aprobó el artículo 111 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local.

Por último, debemos dejar constancia de la incidencia sobre los convenios urbanísticos de los principios comunitarios de la contratación pública; en concreto, los principios de publicidad y concurrencia, cuyos defectos se han tratado de corregir en la normativa sobre patrimonio de las Administraciones Públicas, de contratación del sector público, así como en la Ley estatal 8/2007, de 18 de mayo, de Suelo ---hoy Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (TRLS15)---, que parte de que la legislación urbanística ha de garantizar la participación pública en los procesos de planeamiento y gestión, así como el derecho de información de las entidades representativas de los intereses afectados por cada actuación y de los particulares. En tal sentido, debemos citar el artículo 25.1 del citado Texto Refundido, conforme al cual todos los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución urbanísticas, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, así como los convenios que con dicho objeto vayan a ser suscritos por la Administración competente, deben ser sometidos al trámite de información pública, en los términos y por el plazo que establezca la legislación en la materia, que nunca podrá ser inferior al mínimo exigido en la legislación sobre procedimiento administrativo común, y deben publicarse en la forma y con el contenido que determinen las leyes.

La misma Sentencia señala más adelante, y para terminar de perfilar esta naturaleza jurídica, que: 1º) Debemos comenzar recordando que, en diferentes ocasiones, y con distintas perspectivas y finalidades, nos hemos pronunciado sobre la naturaleza jurídica de los convenios urbanísticos, considerándolos, siempre, como una figura de carácter contractual, en la que una de las partes intervinientes es una Administración pública ---o entidad de ella dependiente--- y que se suscribe con la finalidad de intervenir ---o de llegar a acuerdos--- en relación con el planeamiento urbanístico o con la gestión del mismo.

Así, en la STS 1649/2017, de 31 de octubre (ECLI:ES:TS:2017:3834 , RC 1812/2016) hemos sintetizado y reiterado una anterior doctrina:

'Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2011 (rec. 3722/2009 ), los convenios urbanísticos tienen naturaleza contractual, como ya ha tenido ocasión de afirmar dicha Sala. Dada dicha naturaleza, deben asumir, por reciprocidad, las obligaciones inherentes a dichas actuaciones urbanísticas, sobre todo si ello es consecuencia de un convenio urbanístico celebrado conforme al art. 1255 del Código Civil y 243 de la Ley 9/2001 , en cuanto consagran la posibilidad de libre pacto por parte de las Administraciones Públicas con sometimiento a los principios de buena administración.

Desde esa perspectiva solo cabría instar la nulidad del Convenio suscrito por concurrencia de algún vicio en la prestación del consentimiento ( art. 1265 C. civil ).

Lo cierto es que el convenio una vez firmado, nace al mundo jurídico como acuerdo de voluntades, pues se perfecciona por el mero consentimiento, siempre que concurran los requisitos de validez conforme a los artículos 1258 y 1261 del Código Civil y desde entonces tiene fuerza vinculante para las partes (ver STS, Sala 3ª, Secc. 6ª, de 26 de octubre de 2005, rec. 2.188/2001 ). Igualmente y conforme a la misma, es admisible que por alteraciones posteriores a su firma el cumplimiento del convenio devenga inexigible, como la inconstitucionalidad declarada de la normativa vigente en que se amparaba, en virtud de la STC 61/1997, de 20 de marzo ( STS, Sala 3ª, Secc. 5ª, de 6 de febrero de 2007, rec. 4290/2003 ). Cuando lo que se predica es el incumplimiento de obligaciones, conviene recordar que si éste es parcial (como la no iniciación de actuaciones sobre una calle asumidas por el Ayuntamiento) no conlleva la resolución del convenio pues tal decisión rompería el equilibrio patrimonial expresado en el mismo (ver STS, Sala 3ª, sec. 5ª, de 21 de febrero de 2006, rec. 7866/2002 ). Esta sentencia destaca la naturaleza del Convenio, que no es una mera declaración de intenciones, sino un auténtico contrato. Cree o no derechos u obligaciones para terceros, como especifica esta resolución, los produce para las partes contratantes, que es lo lógico y esencial de los contratos, según el artículo 1257 del Código Civil . Convenio urbanístico al que debemos considerar como un instrumento de acción concertada entre la Administración y los particulares, que asegura a los entes públicos una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general, siendo su finalidad la de complementar las determinaciones legales en materia de urbanismo, posibilitando el acuerdo de las partes afectadas por el planeamiento, eliminando puntos de fricción y los obstáculos que pueda ocasionar una determinada actuación urbanística. Como tal vincula a las partes que lo han concertado en los términos que señala el Código Civil, al quedar establecida con claridad suficiente el acuerdo de voluntades alcanzado. En consecuencia, las prestaciones asumidas por las partes a través del convenio, en la medida en que coinciden con las exigidas en las Leyes o por los planes en vigor, son exigibles directamente en virtud de lo dispuesto en tales normas'.

Por su parte, en la STS de 28 de febrero de 2011, (ECLI :ES: TS: 2011: 1029 , RC 1000/2007), señalamos: 'La doctrina de esta Sala sostiene, en efecto, que los convenios urbanísticos constituyen la manifestación de una actuación convencional frecuente en las Administraciones Públicas; que la misma puede tener por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor y que, aunque el convenio o acto convencional en cuestión se dirija a preparar y poner en marcha una alteración del planeamiento, constituye una realidad o un acto sustantivo independiente del procedimiento de modificación o revisión del Plan ( Sentencias de 6 de febrero de 2007 , 3 de febrero de 2003 , 7 de octubre de 2002 , 31 de enero de 2002 , 9 de marzo de 2001 , 24 de junio de 2000 ó 15 de marzo de 1997 )'.

En la STS de 3 de febrero de 2003 (RC 6134/99 ) nos hemos ocupado, en concreto del 'convenio de planeamiento urbanístico', señalando que '[e]l Convenio Urbanístico aquí enjuiciado, ostenta la naturaleza de los llamados convenios de planeamiento, que tienen por objeto la preparación de una modificación del planeamiento en vigor, y como tal simple convenio no integra la figura de una disposición de carácter general, de la que, por el contrario, si participa la naturaleza de la normativa del planeamiento derivado de ese Convenio.

Por otra parte, los convenios de planeamiento participan de la naturaleza de un contrato-convención, al no existir solamente un conjunto de obligaciones reciprocas, sino sobre todo, compromisos paralelos de la Administración y de la entidad que lo concierta, tendentes a un fin que tiende al aseguramiento futuro de la materialización de la modificación futura del Plan, contemplado en el Convenio, el que en definitiva viene a ser un acto preparatorio de la modificación del planeamiento contemplado.

Por supuesto, que los citados convenios urbanísticos no pueden incidir válidamente sobre competencias de las que la Administración no puede disponer por vía contractual o de pacto'.

En la STS de 6 de febrero de 2007 (ECLI:ES:TS:2007:2966 , RC 4283/2003), reiterando anterior jurisprudencia, pusimos de manifiesto, en relación con estos mismo convenios, que '[c]on independencia de algunas peculiaridades propias de este tipo de Convenios ---en particular que la potestad del planeamiento no puede encontrar límite en los convenios que la Administración haya concluido con los administrados ( SSTS de 29.01.1991 y 15.03.1997 , entre otras)---, los Convenios Urbanísticos no son sino verdaderos contratos para los cuales es exigible los requisitos esenciales del art. 1261 del CC de consentimiento, objeto y causa ( SSTS 30.04.1979 y 13.07.1984 )'.

En la STS de 29 de febrero de 2000 (RC 5347/1995 ) dijimos: 'Los convenios urbanísticos constituyen una manifestación de la participación de los administrados en el ejercicio de las potestades urbanísticas que corresponden a la Administración. El carácter jurídico-público de estas potestades no excluye, en una concepción avanzada de las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, la intervención de aquéllos en aspectos de la actuación administrativa susceptibles de compromiso. La finalidad de los convenios es servir como instrumento de acción concertada para asegurar una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general.

CUARTO.-Expuesto lo anterior, la Sala considera que nos encontramos ante un convenio de colaboración interadministrativo, que no se puede calificar de urbanístico. Cierto es que, como afirma el recurrente, en la descripción de las competencias en virtud de las cuales se suscribe el convenio se alude por parte de las que ejerce el Ayuntamiento al urbanismo, pero ello no califica por si mismo la naturaleza del convenio. Por el contrario ya en el primero expositivo del convenio se hace referencia a las competencias en materia de aguas y obras públicas de la CAV. Revelador es así mismo el expositivo tercero cuando se alude a la cartografía de inundabilidad, señalando que el municipio de Durango se encuentra dentro de las manchas de inundación, que supone un riesgo en los ámbitos urbanizados y, lo que es más importante,con el fin de solucionar los problemas que plantea para el dominio público hidráulico el edificio situado en el número NUM000 de la Calle DIRECCION000, el Ayuntamiento de Durango ha redactado el 'Proyecto de derribo de edificio de viviendas y locales comerciales de DIRECCION000..Y a renglón seguido, en el expositivo cuarto, se hace referencia a la conveniencia de que el proyecto se cohoneste y se una a la sustitución del puente de la Avenida Montevideo, al estar adosado al edificio. A este hecho se hace referencia en el informe técnico de URA para la suscripción del convenio que consta en el e.a remitido por la Agencia. En consecuencia, dichas actuaciones no se pueden considerar ínsitas en las potestades de planeamiento ni ejecución urbanística, sino que por el contrario hacen referencia a un riesgo hidráulico que debe evitarse a través de las presentes obras, que encajan en lo que Ley de Aguas denomina necesarias para la protección del dominio público y la protección frente a avenidas...( art. 2 de la Ley 1/2006). Parece además aplicable la referencia que en su contestación hace la Agencia al artículo 28 de la Ley 10/2001 del PHN, sobre la suscripción de convenio que tengan por finalidad eliminar construcciones y demás instalaciones situadas en dominio público hidráulico y en zonas inundables que pudieran implicar un grave riesgo para las personas y los bienes y la protección del dominio, no siendo discutido que las construcciones aquí enjuiciadas están ínsitas en dominio público. Por tanto, ha de descartarse que estemos en presencia de un convenio urbanístico, y correlativamente hemos de descartar la aplicación de la Ley 2/2006 y su DA 7ª en cuanto a las requisitos para la suscripción de tal tipo de convenios.

QUINTO.-Lo anterior enlaza, entonces, con el régimen jurídico a que deben quedar sometidos este tipo de convenios. Y este régimen jurídico no es otro que el establecido con carácter de legislación básica en la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público. Una precisión previa debemos formular. La Sala al estudiar la conformidad del convenio a la citada Ley no se aparta de los términos del debate trabado en la Litis, por cuanto la Ley 40/2015, y su artículo 50, ya fueron citados tanto en el escrito de demanda como en la contestación del Ayuntamiento de Durando, por lo que estaban presentes en el debate.

Dicho lo anterior, el artículo 50 de la LRJSP, señala los requisitos de tramitación de los convenios. En su apartado 1º, y aplicable a todas las Administraciones, señala: Sin perjuicio de las especialidades que la legislación autonómica pueda prever, será necesario que el convenio se acompañe de una memoria justificativa donde se analice su necesidad y oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad en cuestión, así como el cumplimiento de lo previsto en esta Ley. Pues bien, en el presente supuesto esta memoria simplemente no existe. No sólo a efectos formales se constata la ausencia de dicho documento, sino que tampoco materialmente existe, pues en los dos expedientes administrativos no existe un estudio un estudio que recoja los elementos exigidos por el artículo 50. Así, en el expediente administrativo del Ayuntamiento de Durango únicamente consta el certificado de crédito y el propio convenio. En el expediente remitido por la Agencia del Agua, además de lo anterior es cierto que consta un informe técnico de la Dirección de Planificación y Obra, pero en el mismo únicamente se hace referencia al objeto del convenio y los compromisos adquiridos por las partes. Con este informe a lo más que llegamos es a concluir cumplido el elemento de necesidad y oportunidad del convenio, pero no las restantes exigencias que incluye el artículo 50.

Lo expuesto, conlleva que se ha omitido un requisito imperativo en el procedimiento de aprobación del convenio, lo que conduce a la anulación del mismo por mor de la causa del artículo 47.1.e de la Ley 39/2015.

SEXTO.-De conformidad a lo dispuesto en el art. 139 LJCA , la estimación del recurso comporta la imposición de las costas a la parte demandada, si bien con el límite de 1.000 euros, por todos los conceptos, en relación con los honorarios de Letrado de la parte demandante, en aplicación de la facultad de moderación que prevé el núm.4 de dicho precepto, y que habrán de soportar ambas demandadas, correspondiendo un 60 por ciento a URA y 40 por ciento al Ayuntamiento de Durango dado que el allanamiento se formuló contestada la demanda.

Vistos los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación este Tribunal dicta el siguiente

Fallo

Estimamos el recurso 297/2018interpuesto por Ismael contra el Convenio de Colaboración suscrito el 7-02-18 entre el Ayuntamiento de Durango y la Agencia Vasca del Agua para financiar y ejecutar las obras de demolición del edificio de viviendas y locales comerciales sito en DIRECCION000 nº NUM000 de Durango y de demolición y sustitución del puente de la Avenida de Montevideo sobre el Rio Mañaria, y debemos:

1º.- Anular el convenio citado por no ser conforme a derecho.

2º.- Imponer las costas a las demandadas en los términos del fundamento jurídico último.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Supremo y/o ante la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días ( Artículo 89.1 de la LRJCA ), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162 de 6 de julio de 2016, asumidos por el Acuerdo de la Sala de Gobierno del TSJPV de fecha 3 de junio de 2016, y previa consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0297 18, de un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

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La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada solo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que el mismo contuviera y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.

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