Sentencia Administrativo Nº 831/2015, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 147/2012 de 16 de Julio de 2015

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2012/0000180

Procedimiento Ordinario 147/2012

Demandante:Ministerio de Fomento

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

Demandado:D./Dña. Justo , Crescencia , Debora , Lázaro Y Leonardo y D./Dña. Gloria , Guadalupe , Y Inés

PROCURADOR D./Dña. BELEN JIMENEZ TORRECILLAS

HENARSA AUTOPISTA DEL HENARES SACE SU

PROCURADOR D./Dña. GLORIA MESSA TEICHMAN

Ponente: D. Carlos Vieites Pérez

SENTENCIA Nº 831/2015

Presidente:

D. Carlos Vieites Pérez

Magistrados:

Dña. MARÍA ASUNCIÓN MERINO JIMÉNEZ

Dña. LAURA TAMAMES PRIETO CASTRO

D. JOSÉ MARÍA SEGURA GRAU

En la Villa de Madrid a dieciséis de julio de dos mil quince.

Vistos por la Sala del margen el recurso n° 147/2012 interpuesto por el Abogado del Estado por el Ministerio de Fomento contra la resolución de fecha 24/04/2008 por la que se fija el justiprecio en retasación de la finca nº NUM000 del Proyecto 'Circunvalación a Madrid M-50, subtramo de la carretera N-II hasta la Carretera N-I', en el término municipal de Paracuellos del Jarama, habiendo sido parte demandada los expropiados Hermanos Leonardo Lázaro Guadalupe Debora Justo Gloria Inés Crescencia , representados por la procuradora Dª. Belén Jiménez Torrecillas y como codemandada la beneficiaria 'Henarsa Autopista del Henares, S.A, concesionaria del Estado, Sociedad Unipersonal' en adelante (HENARSA) representada por la procuradora Dª. Gloria Messa Teichman.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y recibido el expediente administrativo, fue emplazada la parte recurrente para que dedujera demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito en el que, tras alegar los fundamentos de hecho y de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación de los actos recurridos.

SEGUNDO.-La demandada solicitó la desestimación del recurso y la representación procesal de la parte codemandada contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó aplicables, terminó pidiendo la desestimación del presente recurso. Por una parte la codemandada y beneficiaria solicitó que se acumulara el acto y que se fijara el justiprecio conforme al informe que se acompañó de 1'18 €/m2. Dándose el traslado del trámite previsto en el artículo 65.2 de la Ley de la Jurisdicción , tanto el Abogado del Estado como los demandados entendieron que existía cosa juzgada.

TERCERO.-Se recibió el pleito a prueba con el resultado que obra en autos y se dio traslado para conclusiones sucesivamente a las distintas partes, quienes las evacuaron en sendos escritos, en los que reiteraron sus respectivos pedimentos., se practicaron las propuestas, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.-Con fecha 25 de febrero de 2015 se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo concluso para Sentencia. Se dictó sentencia el 26 de febrero de 2015, siendo anulada por Auto de 18 de mayo de 2015 y volviéndose a realizar un nuevo señalamiento para votación y fallo el 15 de julio del año en curso, llevándose a efecto y quedando los autos conclusos para sentencia.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Carlos Vieites Pérez, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de análisis el recurso de lesividad interpuesto por el Abogado del Estado contra la Resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid, de fecha 24/04/2008 que fijó el justiprecio de la finca nº NUM000 del Proyecto 'Circunvalación a Madrid M-50, subtramo de la carretera N-II hasta la Carretera N-I', en el término municipal de Paracuellos del Jarama, El Jurado de Expropiación calcula el justiprecio partiendo de la calificación de no urbanizable, pero aplica la teoría de los sistemas generales y calcula el justiprecio aplicando la media aritmética entre el valor que corresponde al suelo rústico fijado por el sistema de capitalización de rentas y el valor resultante de aplicar los módulos de renta de las viviendas de protección oficial.

El Abogado del Estado basa su recurso de lesividad al amparo del art. 103 de la Ley 30/1992 y arts. 19.2 , 43 y 45.4 de la Ley de la Jurisdicción vigente entendiendo el Abogado del Estado que esta resolución dictada incurre en infracción del ordenamiento jurídico.

SEGUNDO.-Procede analizar con carácter previo el motivo de inadmisibilidad del recurso de lesividad interpuesto por el Abogado del Estado, inadmisibilidad que la Sala ya ha resuelto en sentido desestimatorio y ello debido a que el art. 43 de la Ley de la Jurisdicción ha suprimido la alusión que el art. 56 de la anterior Ley de la Jurisdicción hacía a la lesión de los intereses públicos.

Siendo evidente que la Administración está legitimada es un supuesto de quebrantamiento del ordenamiento jurídico, cuando la resolución cuya declaración de lesividad se pide. Ha sido por un órgano incompetente vulnerando el art. 62 de la Ley 30/1992 .

Y en el caso analizado al no depender los Jurados Provinciales de Expropiación del Ministerio de Fomento, no puede dicho departamento declarar por sí mismo la lesividad, sino que habrá de hacerlo el Consejo de Ministros, como se ha hecho. Por lo que procede desestimar la causa de inadmisibilidad alegada.

TERCERO.-En cuanto a la causa de inadmisibilidad alegada por los demandados, relativa a la inadmisibilidad del recurso de lesividad por caducidad del expediente de declaración de lesividad también procede desestimarlo y ello porque el 29 de junio de 2010 se elaboró informe por la Abogacía del Estado, el 16 de julio de 2010 se propuso, por la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas de Peaje el inicio de los correspondientes expedientes de lesividad en relación con el acuerdo reseñado objeto de éste recurso de lesividad considerar que dichos actos no eran ajustados a Derecho y que resultaban gravemente perjudiciales para los intereses públicos.

El 9 de mayo de 2011 la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento acordó la iniciación del procedimiento de lesividad concedido trámite de audiencia, se presentaron alegaciones el 16 de iunio,17 de junio, 20 de junio y 21 de junio de 2011.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento (Subdirección General de Recursos) recaba el parecer de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre la posible declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa de el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa (JEF) de Madrid objeto de éste recurso. La Abogacía del Estado emite informe el 28 de septiembre de 2011 la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento dicta Resolución el 9 de ayo de 2011, acordando la iniciación del procedimiento de declaración de lesividad d s Acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid 24 de abril de 2008, que fijó el justiprecio en retasación de la finca nº NUM000 del Proyecto de Expropiación citado.

Tras el de vista y audiencia a los interesados, la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado emitió el preceptivo informe en el que aprecia fundamentos jurídicos suficientes para declarar lesivo el interés público el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid al que se ciñe este recurso.

El Ministro de Fomento eleva propuesta de resolución de declaración de lesividad del referido acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid por el que se fija el justiprecio de retasación de la finca nº NUM000 del Proyecto de Expropiación al que hemos hecho referencia.

Con fecha 4 de noviembre de 2011, el Consejo de Ministros acuerda declarar lesivos para el interés público el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid de 24 de abril de 2008, relativo a la retasación de la finca nº NUM000 por las obras de construcción de la 'Circunvalación a Madrid M-50, subtramo de la carretera N-II hasta la Carretera N-I, en el término municipal de Paracuellos del Jarama (M-50)'.

CUARTO.-El art. 43 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa dispone que 'cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público'.

El artículo 103.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone, en su redacción vigente (dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero), que: 'Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables confomre a lo dispuesto en el art. 63 de esta Ley , a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrivo'.

De los preceptos legales citados resulta que la declaración de lesividad se configura en nuestro Derecho como un acto administrativo que es requisito o presupuesto procesal indispensable para la legitimación activa de la Administración del Estado, en los casos en que la misma se proponga actuar como parte demandante en recursos contencioso-administrativos dirigidos contra sus propios actos declarativos de derechos. Sus efectos se centran, por tanto, en legitimar activamente a la Administración que demanda la anulación de sus propios actos, y, consiguientemente, en autorizar la interposición, admisión y tramitación del recurso contencioso-administrativo por ella promovido, sin perjuicio, como es natural, de las facultades del Tribunal competente para declarar si el acto impugnado es o no conforme a Derecho, y si realmente produce los efectos perjudiciales alegados por la Administración recurrente.

Para determinar, con carácter general, si procede o no la declaración de lesividad es -preciso detenerse en el examen de los requisitos que a tal efecto deben concurrir en un acto administrativo.

El art. 43 de la LJCA exige, en primer lugar, y corno ya quedó reseñado, que el acto lesione los intereses públicos. A esta primera exigencia ha de unirse un segundo requisito imprescindible para que sea procedente la declaración de lesividad. Este segundo requisito consiste en la ilegalidad del acto, esto es, en que la resolución que se pretenda imPugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo incurra en alguna forma de infracción del ordenamiento jurídico y, por tanto, sea nula de pleno derecho o anulable, conforme a lo establecido por los arts. 62 y 63, respectivamente, de la LRJ-PAC , si bien debe advertirse que cuando el acto sea nulo de pleno derecho, según dictamen en tal sentido del Consejo de' Estado, la Administración podrá por sí misma anularlo de oficio, sin necesidad de la previa declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ( art. 102 de la LRJ-PAC )

Aunque el art. 43 de la antes mencionada LJCA destaque singularmente el requisito de la lesión, la exigencia del segundo presupuesto -la disconformidad del acto con el ordenamiento jurídico- se desprende con toda claridad de los principios básicos que informan nuestro sistema de justicia administrativa, así como de diversos preceptos concretos del articulado de la propia LJCA (cfr.; entre otros, los arts. 31 ; 70 y 71 ). La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha prónunciado en este sentido de manera reiterada, pudiendo citar una incorrecta retasación por parte del JEF de Madrid podría dar lugar, al incrementar indebidamente el justiprecio que debe abonar la entidad concesionaria en su condición de beneficiaria de la expropiación, a la ruptura del equilibrio económico del contrato de concesión de obra pública que liga a la Administración del Estado y a la entidad concesionaria, ruptura que podría ser imputable a la Administración del Estado (al tener por causa una actuación de un órgano de la misma -incorrecta retasación por parte del JEF de Madrid-) y que tendría por consecuencia la correspondiente compensación al concesionario a fin de restablecer la denominada ecuación financiera del contrato artículo 228 b) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público resulta por ello coherente que la Administración del Estado se encuentre legitimada para declarar lesivos al interés público los mencionados acuerdos del JEF.

Es por todo ello por lo que tiene la máxima importancia determinar si el acuerdo de 24 de abril de 2008 que es el que afecta en concreto a la finca objeto del presente procedimiento, por los que se fijó el justiprecio de retasación del finca nº NUM000 .

El vigente artículo 103 de la LRJ-PAC comienza la regulación de la 'declaración de lesividad de los actos anulables' disponiendo en su apartado 1 que 'las Administraciones

públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley , a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo' (lo que sustancialmente no difiere ,del contenido del anterior artículo 103.2). A continuación, el resto de los apartados del artículo actualmente en vigor establecen los requisitos de la declaración de lesividad. El primero de ellos (también exigido en el anterior artículo 103.5 de la LRJ-PAC ) es que no hayan transcurrido cuatro años desde que se dictó el acto administrativo ( artículo 103.2 vigente). Los demás requisitos suponen modificaciones importantes respecto de la regulación anterior y se refieren a la obligación de dar 'previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados' (actual artículo 103.2 de la LRJ-PAC ) y a que 'transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad-se producirá la caducidad del mismo' ( artículo 103.3 de la LRJ-PAC , según la redacción dada por el artículo 81 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y del orden social).

Por lo que se refiere, al plazo máximo para resolver el procedimiento de lesividad, configurado por el actual artículo 103.3 de la LRJ-PAC como de caducidad, dado que dicho plazo es el de seis meses desde su iniciación y que ésta tuvo lugar el 9 de mayo de 2011, el aludido procedimiento debería estar terminado, mediante la oportuna declaración de lesividad por el órgano competente, antes del día 9 de noviembre de 2011, ya que, de lo' contrario, el' procedimiento caducaría. En el caso que caducase el procedimiento, ello no implicaría que en el nuevo procedimiento que se iniciase (dentro del plazo de cuatro años señalado en el artículo 103.2 de la LRJPAC) tuvieran que reiterarse todos y cada uno de los trámites o actuaciones ya realizados en el procedimiento caducado. Como aplicación particular del principio o regla general de conservación de los actos y negocios jurídicos, el artículo 66 de la LRJ-PAC dispone que 'el órgano que declare la nulidad o anulé las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiese mantenido igual de no haberse cometido la infracción'.

Y en cuanto a la competencia para aocrdar la declaración de lesividad, debe tenerse en cuenta, que el artículo 103 de la LRJ- PAC contiene la siguiente previsión en su apartado 4:

'Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia'.

En el expediente que se examina, al no depender los Jurados Provinciales de Expropiacion Forzosa del Ministerio de Fomento, no puede dicho Departamento declarar por sí mismo la lesividad de los acuerdos del JEF de Madrid que se trata de revisar, sino que habría de someter al Consejo de Ministros una propuesta de acuerdo que los declare lesivos, dentro del plazo legalmente previsto de cuatro años a partir de su fecha.

Para fundamentar este criterio competencial debe tenerse en cuenta que el artículo 56.3 de la derogada LJCA de 27 de diciembre de 1956 regulaba la competencia del Consejo de Ministros para declarar la lesividad de los actos dictados por un Departamento Ministerial que fueran lesivos para otro Departamento diferente. Por otra parte, el artículo 103.3 de la LRJ-PAC en su anterior redacción establecía que 'si el acto proviniera de la Administración General del Estado, la declaración de lesividad se realizará mediante Orden Ministerial del Departamento autor del acto, administrativo o mediante acuerdo del Consejo de Ministros'.

El Tribunal Supremo ha venido sosteniendo que corresponde al Consejo de Ministros declarar la lesividad de los acuerdos de los Jurados de Expropiación Forzosa. Así pueden citarse las sentencias de 16 de mayo de 1992 (Ar. 4106). En esta última sentencia el Alto Tribunal declara lo siguiente:

'SEGUNDO.- Al ostentar los Jurados Provinciales de Expropiación. Forzosa el carácter de órganos administrativos, no obstante su composición, resulta obvio que la Administrare que pretenda obtener la declaración de nulidad de los acuerdos de dicho órgano, ha de declararlos, previamente, lesivos a los intereses públicos de carácter económico o de otra naturaleza conforme a lo previstos en el art. 56 de la Ley Jurisdiccional .

En el presente supuesto, al no depender el Jurado de Expropiación del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, a cuya instancia se incoó el expediente expropiatorio, es claro que tal declaración de lesividad -art. 56.3- ha de ser efectuada en virtud de Orden acordada en Consejo de Ministros, como así aconteció en el expediente objeto de enjuiciamiento, dentro del plazo legalmente habilitado al efecto en el precepto antes citado'.

En la actualidad, ni la vigente LJCA, ni la LRJ-PAC (en su redacción dada por la Ley 4/1999), ni la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, han previsto qué órgano debe ser competente para declarar la lesividad de un acto dictado por otro órgano de la iStria Administración. No obstante, este silencio podría ser salvado por la disposición icional decimosexta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento e la Administración General del Estado (LOFAGE), en cuya virtud:

'1. Serán competentes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables:

a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros.

Aplicando analógicamente esta disposición, con criterio similar al que la doctrina del Tribunal Supremo venía aplicando' con base en el artículo 56.3 de la derogada LJCA de 27 de diciembre de 1956, la conclusión a la que se llegaría es que en la actualidad continúa correspondiendo al Consejo de Ministros la competencia para la declaración de lesividad de los acuerdos de los Jurados de Expropiación Forzosa.

QUINTO.-Procede analizar también con carácter previo, si concurre en el presente caso el instituto del cosa juzgada, ya que en el procedimiento 615/2008 se dictó sentencia por la que se revocó la Resolución del Jurado Provincial de Expropiación de fecha 24 de abril de 2008 que fijó el justiprecio en retasación de la finca NUM000 , del proyecto M-50, tramo N-II a N-I clave T-8-M- 9004-B, sita en el término municipal de Paracuellos. Fijándose en la sentencia un justiprecio de 190.428,98 euros. En dicho procedimiento eran recurrentes, las mismas personas físicas y jurídicas que intervienen en este proceso, aunque en el 615/2008, D. Justo , Dª Crescencia , Dª Debora , Dª Gloria , Dª Inés , D. Leonardo , Dª Guadalupe y D. Lázaro , lo hacían como recurrentes al igual que la beneficiaria y el Abogado del Estado en la representación de la Administración, como codemandado. Y en el presente recurso de lesividad los expropiados aparecen como demandados .

El objeto del Recurso de lesividad, es la Resolución del Jurado Provincial de Expropiación de 24 de abril de 2008, que fijó el justiprecio en retasación de la finca NUM000 del Proyecto: ' Circunvalación Madrid M-50, subtramo de la carretera N-II hasta carretera N-I en el término municipal de Paracuellos del Jarama, esto es la misma resolución que ya fue objeto del procedimiento 615/2008 y que terminó con sentencia de 7 de marzo de 2013 y se fijó un justiprecio de 190.428,98 euros.

Siendo claro que existe cosa juzgada y a tenor de la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2010 , que trata esta institución, establece:

' El principio o eficacia de la cosa juzgada material, se produce según la jurisprudencia, cuando la cuestión o asunto suscitado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro ulterior por la resolución judicial en el recaída. Tal manifestación de la cosa juzgada material, entiende de manera especial a la seguridad jurídica y evita que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre los que ya se ha pronunciado la jurisdicción y al mismo tiempo que se produzcan sentencia contradictorias. '

En su vertiente negativa la excepción de cosa juzgada tiene su consagración en el artículo 69d) de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa , dando lugar a la declaración de inadmisibilidad.

Por lo tanto procede desestimar el recurso de lesividad por la existencia de cosa juzgada, al haber sido definitivamente fijado el justiprecio en la sentencia de 7 de marzo de 2013 , dictada en el procedimiento 615/2008

SEXTO.-No obstante la desestimación del recurso, no procede hacer condena en costas al recurrente, por las siguientes razones:

En un primer momento el criterio de la sección respecto del justiprecio en retasación y relativo a ese proyecto, fue el que recogió la sentencia de 7 de marzo de 2013 . Ahora bien, la Sala posteriormente modificó el criterio.

Segundo.- En base al nuevo criterio se dictó sentencia que luego se anuló.

Vicisitudes procesales que determinan que no sea procedente la imposición de costas pese a la desestimación del recurso.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación y por cuanto antecede.

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recuso de lesividad interpuesto por el Abogado del Estado contra la Resolución del Jurado Provincial de Expropiación de 24/04/2008, que fijó el justiprecio en retasación de la finca nº NUM000 del Proyecto de Expropiación 'Circunvalación a Madrid M-50 Subtramo de la Carretera N-II hasta la Carretera N-I' en el término municipal de Paracuellos del Jarama, al haber cosa juzgada y haber sido fijado el justiprecio en sentencia firme de 7 de marzo de 2013 en el procedimiento 61572008. Sin hacer expresa condena en las costas.

Contra la presente sentencia no cabe interponer recurso ordinario de casación.

Así por esta sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Carlos Vieites Pérez Dña. MARÍA ASUNCIÓN MERINO JIMÉNEZ

Dña. LAURA TAMAMES PRIETO CASTRO D. JOSÉ MARÍA SEGURA GRAU

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente D. Carlos Vieites Pérez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.