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19/08/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 84/2021, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 558/2019 de 24 de Febrero de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 24 de Febrero de 2021
Tribunal: TSJ Pais Vasco
Ponente: RUIZ RUIZ, ÁNGEL
Nº de sentencia: 84/2021
Núm. Cendoj: 48020330022021100103
Núm. Ecli: ES:TSJPV:2021:905
Núm. Roj: STSJ PV 905:2021
Encabezamiento
ILMOS/A. SRES/A.
PRESIDENTE:
DOÑA ANA ISABEL RODRIGO LANDAZABAL
MAGISTRADOS:
DON ÁNGEL RUIZ RUIZ
DON JOSÉ ANTONIO ALBERDI LARIZGOITIA
En Bilbao, a veinticuatro de febrero de dos mil veintiuno.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso registrado con el número 558/2019 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que se impugna el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Santurtzi, de 2 de mayo de 2018, recaído en sesión ordinaria nº 14/18, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra Acuerdo de 27 de julio de 2017, recaído en sesión nº 24/2017, que inadmitió a trámite y denegó la aprobación inicial del Estudio de Detalle del ACR-113, Hijas de la Cruz, presentado el 9 de junio de 2017.
Son partes en dicho recurso:
-
-
· Ayuntamiento de Santurtzi, representado por la Procuradora Dª Idoia Malpartida Larrinaga y dirigido por el Letrado D. Adolfo Saiz Coca.
· Congregación de las Hijas de la Cruz, representada por el Procurador D. Luis López-Abadía Rodrigo y dirigido por el Letrado D. Mikel Badiola González
Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Ángel Ruiz Ruiz.
Antecedentes
Por resolución de 10 de junio de 2019 se consideró que era competente esta Sala para el conocimiento del recurso contencioso administrativo, elevándose las actuaciones, previo emplazamiento de las partes, que se personaron por medio de Letrado y Procurador; quedando registrado el recurso con el nº 558/19.
En el escrito de contestación de la Congregación de las Hijas de la Cruz, titular del Colegio Santa María Hijas de la Cruz, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia que, desestimando íntegramente el recurso, la demanda y todas sus pretensiones, confirmando la legalidad de la actuación administrativa recurrida, imponiendo las costas a la parte actora.
QUINTO. - El procedimiento se recibió a prueba, que se desarrolló con el resultado que obra en autos.
Fundamentos
Florester S.L. recurre el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Santurtzi de 2 de mayo de 2018, recaído en sesión ordinaria nº 14/18, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra Acuerdo de 27 de julio de 2017, recaído en sesión nº 24/2017, que inadmitió a trámite y denegó la aprobación inicial del Estudio de Detalle del ACR-113, Hijas de la Cruz, presentado el 9 de junio de 2017.
Inicialmente el recurso se siguió ante los Juzgados de lo Contencioso Administrativo de Bilbao, ante el Juzgado nº 1, el recurso 228/2018, Juzgado que, tras introducirse el debate competencial por la parte codemandada, elevó las actuaciones a la Sala al estimar, como consecuencia de estarse recurriendo un instrumento de planeamiento urbanístico, que competente era la Sala, por lo que asumió la competencia ; ello en aplicación de la exclusión competencial recogida en el art. 8.1 de la LRJCA.
La mercantil demandante interesa de la Sala que dicte sentencia estimatoria del recurso, para anular y dejar sin efecto los acuerdos recurridos, reconociendo el derecho a la tramitación del Estudio de Detalle, con condena al Ayuntamiento de Santurtzi a tramitar el expediente hasta la adopción de una decisión sobre su definitiva aprobación.
Inicia su argumentación fáctica con remisión al contenido del art. 4.4.20 de la Normativa del PGOU de Santurtzi, definitivamente aprobado por Orden Foral 140/1998, de 12 de marzo, normativa publicada en el BOB de 22 de junio, insistiendo en la previsión ya de usos alternativos, alternativa que, se dice, el Ayuntamiento ha tratado de suprimir, con remisión a pronunciamientos previos, haciendo cita de la sentencia de la Sala del recurso 1949/08, del recurso 1/2011 y la del recurso 108/2014, confirmada por STS de 30 de mayo de 2017.
Alude a la justificación de esos usos alternativos previstos en la normativa de planeamiento, lo que así mismo pone en relación con otros ámbitos.
En soporte de las pretensiones que dejábamos recogidas traslada:
1.- En primer lugar, la regulación sobre el
2.- Tras ello insiste en la regulación del Plan General, en el
Se remite a su confirmación por esta Sala, en Sentencia 137/2015, de 20 de marzo, que es la recaída en el recurso 764/2008, a la que en lo necesario deberemos referirnos.
En defensa del contenido y aplicación del art. 4.4.20 de la Normativa del Plan General se retoma lo razonado en esta última sentencia, trayendo a colación pasaje literal de su FJ 8º, destacando que además recayó en respuesta a incidencias en relación con previo estudio de detalle presentado para su tramitación, ámbito en el que, con consideraciones complementarias, ratifica que no estamos ante la extralimitación alguna, ni en el PGOU, ni en el Estudio de Detalle.
Enlazando con esa relación, Plan General-Estudio de Detalle, se detiene en STS de 3 de mayo de 2007 que, se dice, fiscalizó la previsión de unas normas subsidiarias de planeamiento que condicionaban la redacción posterior de un Estudio de Detalle al cambio en las condiciones de uso en una zona residencial.
Para la demanda es el Plan General el que da plena cobertura a la sustitución de usos, en este caso de equipamental a residencial o terciario, pero, destaca, no lo hace el estudio de detalle, insistiendo en que es una plasmación concreta de sustitución que sólo puede posibilitar el PGOU.
En este ámbito se concluye haciendo alusión nuevamente a la sentencia del recurso 764/2008, sentencia 137/2015, de 20 de marzo, para precisar que en ella la Sala sí consideró la Ley de Suelo y Urbanismo del País Vasco 2006, para concluir en la legalidad del precepto del PGOU.
Se dice que por ello la sentencia de la Sala de 5 de mayo de 2005, relativa al Estudio de Detalle de la ACR-110, que el Ayuntamiento trajo a colación, era impertinente, por las consideraciones no extrapolables al caso de la ACR-113, porque la tramitación de ese otro Estudio de Detalle no se llevó a cabo al amparo de la previsión del art. 4.4.20 del Plan General, que no resultaba de aplicación a la ACR-110.
3.- En tercer lugar, se detiene en razonar sobre la
(i) En primer lugar, destaca la posibilidad del uso de garaje vinculado a vivienda, ello para responder a la posición municipal de que el único uso de aparcamiento utilizable es la de aparcamiento de iniciativa pública, así como que el uso de garaje no está previsto en la ficha de ordenación.
En este ámbito la demanda se detiene en la normativa del Plan General, en sus arts. 4.5.14.3, 4.5.27, 4.5.28, 4.5.29 y 4.5.30, para destacar que el hecho de que en la ficha de ordenación de la ACR-113, que es la que nos ocupa, no recoja expresamente el uso de garaje, no es óbice para que esté autorizado, considerando que resulta obligatorio con carácter general, al margen de lo que se refiere al cómputo urbanístico de las superficies construidas y destinadas al uso de garaje, para concluir que solamente computan las que aparecen recogidas expresamente en las correspondientes fichas de ámbito, considerando que la ausencia de mención específica no puede relacionarse con una supuesta interdicción de tal uso, sino con la premeditada voluntad normativa de favorecer la sustitución de usos en todos los ámbitos con un uso residencial alternativo, excluyendo las plantas construidas bajo rasante del cómputo del aprovechamiento autorizado.
Precisa que porque la ACR-113 está dentro del área de conservación ambiental obliga a analizar cómo viene interpretando el Ayuntamiento lo establecido en el art. 11.4.7.23 en los ámbitos incluidos en tales áreas, destacando que en el caso de la ACR- 110 Bolintxes y en el de la ACR-112 Sabino Arana 2, incluidas ambas en el área de conservación ambiental, las promociones residenciales desarrolladas han sido autorizadas incluyendo la construcción de varias plantas de garaje en el subsuelo, como se reconoce por el Ayuntamiento en el informe previo al acto recurrido, dando cuenta de la autorización implícita de dichos garajes por el Ayuntamiento con la aprobación de sendos Estudios de Detalle.
Reconoce, así mismo, que en las ACR-111 y AGR-213, también incluidas en el área de conservación ambiental, se ejecutaron sin construcción de garajes bajo rasante, pero, se dice, que es una circunstancia que obedece exclusivamente a las reducidas dimensiones de los solares destinados a tales ámbitos a coger las edificaciones, quedando por ello excluida de la obligación de dar cumplimiento al estándar o dotación mínima de aparcamiento.
En relación con los dos restantes ámbitos de los siete incluidos dentro de la demarcación asignada al área de conservación ambiental, la ACR-114 y la AGR-212 contemplan expresamente el coeficiente ponderación asignada a las plantas de aparcamiento bajo rasante, sin duda deberán construirse cuando se lleven a cabo las previsiones del Plan General.
Concluye en este ámbito que no puede ser de peor condición la ACR-113 Hijas de la Cruz, que la ACR-113, Bolintxes, y la ACR-112, Sabino Arana 2, o las aún pendientes de ejecución ACR-114 y AGR-212.
Tras ello, y partiendo de la obligatoriedad de respetar el estándar o dotación mínima de plazas de garaje por vivienda, se defiende que la solución interpretativa que conjuga adecuadamente de forma integrada la totalidad de las normas e intereses concurrentes, es la que limita la construcción de los garajes exclusivamente bajo rasante de las parcelas de propiedad privada resultantes de la propia ordenación contenida en el expediente de Estudio de Detalle, reservando al Ayuntamiento la decisión de habilitar o no parcelas de aparcamiento bajo la rasante del restante 50% de suelo que ha de cederse obligatorio y gratuitamente para el uso público según ordena la ficha de ordenación. Se destaca que es ésta es la opción acogida por el Estudio de Detalle.
(ii) En segundo lugar, se detiene en la computabilidad del uso de garaje vinculado a vivienda, sobre lo que se remite a la memoria del Plan General, a su carácter vinculante, como se reconoce en el art. 1.1.4 de la normativa, para aclarar que únicamente computan, en relación con el uso de las plantas bajo rasante destinadas a aparcamiento de vehículos, aquellas que se han considerado en cada ámbito como máximas a efectos del cálculo de aprovechamiento tipo sin que dicho número máximo de plantas opere como parámetro límite activo.
De todo ello concluye la demanda, con relación al uso de garajes de autos, que su cómputo sólo ha de llevarse a cabo de acuerdo con el coeficiente asignado expresamente en cada ficha de ámbito, que únicamente para el uso de plantas que se recoge en cada uno de los supuestos contemplados, que el resto de plantas no reseñadas expresamente no computan a tales efectos por lo que en los ámbitos residenciales que no contemplan coeficiente de ponderación alguno para el uso de aparcamiento bajo rasante, es forzoso concluir que tal uso aparece excluido a los efectos del cómputo de la edificabilidad a materializar en tales ámbitos.
Esa ausencia de cómputo de aprovechamiento bajo rasante referida, se dice que se enfrenta, además de las Normas del Plan General, a la práctica administrativa del propio Ayuntamiento en relación con la ACR-124, San Francisco Javier y ACR-123, Patronato de Santa Eulalia, promovidos por el Ayuntamiento y que al igual que la ACR-124 quedaron excluidas del cómputo de la edificabilidad autorizada y materializada, en concreto, en relación con las plantas de parcelas de garaje.
Señala que es distinto el caso de los otros cuatro ámbitos incluidos en el área de conservación ambiental, que tienen expresamente prevista en sus fichas el uso de garaje, ACR-110 Bolintxes, ACR-112, Sabino Arana 2, ACR- 114, Avenida Murrieta 4 y AGR-112, en los que el uso de aparcamiento bajo rasante computa edificabilidad en términos referidos, como así lo entendió el Ayuntamiento en el caso de la ACR- 110 Bolintxes y en la ACR-112, Sabino Arana 2.
4.- En último lugar la demanda se detiene en las
Retomando y enlazando con las pautas en las que se desenvuelve la iniciativa privada en el ámbito del planeamiento, destaca que cualquier insuficiencia documental en el instrumento presentado, no legitima a la Administración para inadmitir a trámite la solicitud, sino que debe dar trámite de subsanación en los términos del art. 68 de la Ley 39/2015, porque se reitera que la denegación de la aprobación inicial de cualquier instrumento de ordenación urbanística redactado por un particular en virtud de la facultad que la ley le atribuye, únicamente puede sustentarse en motivos de estricta legalidad que afecten al mismo.
En este ámbito se detiene en las insuficiencias que apreció el acuerdo municipal en la documentación aportada, así en relación con el documento de evaluación ambiental, el informe de sostenibilidad ambiental, análisis de eventuales realojos de ocupantes legales de los inmuebles a desalojar e indemnizaciones, con remisión a los arts. 22 y 18.1 e) y f) del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.
Tiene presente las pautas del art. 22.1 del citado texto refundido, en relación con la Ley 21/2013, de evaluación ambiental, con su art. 6, y la Ley 3/98 General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, anexo 1 y art. 41.1 destacando que no se hace mención a los estudios de detalle y así mismo tiene presente el art. 59 de la Ley del Suelo y Urbanismo del País Vasco de 2006 que distingue entre instrumentos de ordenación urbanística estructural y pormenorizada, señalando que no se comprende a los estudios de detalle en ninguno de ambas categorías para destacar, con remisión al art. 74, la no exigencia de documentación que incluya informe preliminar de impacto ambiental.
Hace cita de la sentencia de la Sala 372/2015, de 20 de julio de 2015, que anuló a estancias de FORESTER la Modificación Puntual nº 18.3 del Plan General, considerando que no eran extrapolables al caso las consideraciones que en ella se hicieron, porque la legislación sectorial aplicada fue la derogada la Ley 9/2006 y no la vigente Ley 21/2013, además de tratarse de una modificación del Plan General y no de un Estudio de Detalle.
Tras ello se detiene en señalar que la recurrente aportó como documento anexo único el escrito de 5 de febrero de 2018, folios 94 a 118 del expediente, antes del dictado y notificación del Acuerdo de 2 de mayo de 2008, el Estudio de Detalle completado con una serie de precisiones y mejoras de carácter técnico, incorporando una memoria de viabilidad económica, que aseguraba la rentabilidad en relación con el deber legal de conservación y adecuado equilibrio entre los beneficios y cargas derivadas a los propietarios y como informe, memoria de sostenibilidad económica e informe de sostenibilidad ambiental.
Con todo ello destaca que si la Administración entiende insuficiente e incompleta la documentación referida, lo que procedía era requerir la subsanación, pero no rechazar como se ha hecho el instrumento de planeamiento presentado.
Añade consideraciones sobre la memoria de viabilidad económica, lo que implica el Estudio de Detalle, considerando que no contempla ningún realojo, ni indemnización por inexistencia de ocupantes legales que tengan su residencia habitual dentro de la ACR-113, como titulares de derecho sobre construcciones, edificaciones, obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.
Se contesta a lo que refiere el Ayuntamiento de necesidad de justificar más en detalle que no exista derecho de realojo, ni indemnización, señalando la demandante que no le corresponde adverar tal extremo, sino los posibles terceros interesados, ni pudiendo soportarse la negativa al trámite en excusas inconsistentes y jurídicamente irracionales.
Añade que, en todo caso, en el trámite de información pública cualquier persona interesada tendrá derecho a formular alegaciones al respecto, habiéndose previsto en la memoria de viabilidad económica, en la partida alzada y holgadamente ponderada de 1.500.000 euros para hace frente a cualquier eventualidad relacionada con el traslado de la actual actividad docente.
También se detiene en lo que trasladó el Ayuntamiento al resolver el recurso de reposición, la aportación del informe de impacto por razón de género, con remisión a las previsiones de la Ley Orgánica 3/2007 para la igualdad efectiva de mujeres y hombre y a la Ley Autonómica 4/2015, de 18 de febrero, a sus respectivos arts. 19, para concluir, con ellos, que debe ser la Administración la que debe proceder a la valoración de la necesidad de la evaluación, y no a la demandante.
Interesa la desestimación del recurso y confirmación de los acuerdos recurridos.
La contestación hace un repaso de lo relevante del expediente administrativo, de sus hitos fundamentales, del soporte en los informes técnicos de los acuerdos recurridos.
1.- En primer lugar, defiende la conformidad a derecho del acuerdo recurrido y la procedencia de denegar la aprobación inicial del Estudio de Detalle.
Se remite a las pautas del art. 98 de la Ley de Suelo y Urbanismo, en cuanto a la tramitación y aprobación del Estudio de Detalle, para destacar que la Administración competente puede denegar discrecionalmente la aprobación inicial, y por ello la tramitación, siempre que lo acuerde mediante el correspondiente acto administrativo motivado.
Soporta esa conclusión con remisión a lo razonado en STS de 5 de noviembre de 2014, Casación 1606/2012, y en la sentencia 113/2007, de 15 de noviembre, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, trasladando lo que considera relevante de lo en ellas razonado.
Con ello concluye que se ha acreditado que la decisión de la Junta de Gobierno Local de 27 de julio de 2017, que inadmitió a trámite y denegó la aprobación inicial del Estudio de Detalle, lo fue de forma motivada a través del informe técnico emitido por la Directora del Área de Urbanismo y Medio Ambiente del Ayuntamiento de fecha 20 de junio de 2017, obrante al folio 28 del expediente, además del informe emitido por la Jefa del Servicio Asesor de Urbanismo de 21 de junio de 2017, folios 29 a 31.
2.- En segundo lugar, rechaza que se esté ante un supuesto de actuación del Ayuntamiento que implique derogación singular de su propio Plan General de Ordenación Urbana.
En este ámbito destaca la entrada en vigor de la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo del País Vasco, en fecha 20 de septiembre de 2006, por lo que en relación con el Plan General de Ordenación Urbana de Santurtzi, aprobado en 1998, enlaza con la disposición transitoria 2º sobre la vigencia y adaptación de los planes, tenía plazo de ocho años para adaptación, lo que enlaza con las previsiones del art. 1.1.3 de la Normativa del Plan General, por lo que se remite al informe de la Jefa del Servicio Asesor de Urbanismo del Ayuntamiento de 21 de junio de 2017, así como al de la Directora del Área de Urbanismo y Medio Ambiente de 20 de junio de 2017, con lo que se destaca que la ficha del Plan General consigna como uso característico para la ACR-113 el de enseñanza.
En relación con el apoyo de la demanda en la sentencia de la Sala 137/2015, en su FJ 8º, del recurso 764/2008, se dice que la demanda omite que desde la fecha de dicha sentencia se han producido varias modificaciones relativas al ámbito de la ACR-113, referidas en el expediente, por lo que concluye que no se está a planteamiento pretendiendo la derogación singular del Plan General, sino procediendo a su modificación puntual, la eliminación del citado art. 4.4.20, habiéndose asimismo iniciado los trabajos de revisión del Plan General.
Tras ello, se remite al art. 73 de la Ley de Suelo y Urbanismo, al objeto de los Estudios de Detalle, a lo que no pueden regular y, en concreto, destaca que no pueden alterar el destino del suelo, enlazando nuevamente con los informes técnicos obrantes en el expediente, en concreto destacando que la Ley no permite al Estudio de Detalle cambiar el uso de determinado ámbito.
3.- En tercer lugar, sobre la imposibilidad del uso de garaje en el Área de Reparto ACR-113, se remite el Ayuntamiento al informe técnico emitido por la Directora del Área de Urbanismo y Medio Ambiente de 20 de julio de 2017, folio 28 del expediente, destacando que está incluida en la delimitación del Área Ambiental, deteniéndose en el art. 11.4.3 del Plan General, destacando la limitación de no poder utilizar el subsuelo de los espacios que ocupan para ejecutar aparcamientos, pudiéndose únicamente autorizar el uso de aparcamientos de iniciativa pública, señalando que es congruente con la ficha del ACR-113 del Plan General, donde no se contemplan plazas de garaje, señalando que el Estudio de Detalle contempla 80 plazas de aparcamiento bajo rasante, decisión que se considera contraria al Plan General.
4.- En cuarto lugar, sobre la existencia de omisiones documentales esenciales en el Estudio de Detalle, también se remite al informe emitido por la Jefa del Servicio Asesor de Urbanismo de 21 de junio de 2017, folios 29 a 31 del expediente, recogiendo, en lo que aquí interesa del mismo, lo que sigue:
< < - No se adjunta documento de evaluación ambiental, tal y como requiere el artículo 22.1 del R.D.L. 7/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en relación con la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental.
Tratándose de una actuación de transformación urbanística (en el sentido del artículo 7.1 del R.D.L. 7/2015), no se adjunta informe de sostenibilidad ambiental con mapa de riesgos naturales, ni informe o memoria de sostenibilidad económica, ni memoria/estudio de viabilidad económica, requeridos por el artículo 22, apartados 2-4-5, del mismo R.D.L. 7/2015.
- Por lo demás, en el documento se plantea la existencia de urbanización, si bien no se justifica que no se está ante una urbanización a renovar o rehabilitar mediante la transformación urbanística que se plantea (a los efectos del artículo 11.3.b.1.b de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo de la Comunidad Autónoma Vasca) puesto que en ese caso se estaría ante suelo urbano no consolidado por urbanización con sus correspondientes obligaciones (art. 22).
Tratándose de una actuación de transformación urbanística, tampoco se analiza el realojo de los ocupantes legales de los inmuebles que se precisaría desalojar (equipamiento docente), ni su indemnización, todo ello en relación con los subapartados e y f del artículo 18.1 del R.D.L. 7/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana; con relevancia para el documento de viabilidad económica. Así como debe recordarse el régimen estatutario del derecho de propiedad > > .
Ello enlaza con el art. 74 de la Ley de Suelo y Urbanismo en cuanto a los documentos del Estudio de Detalle, y con el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, arts. 7.1, sobre las actuaciones de transformación urbanísticas y actuaciones edificatorias, destacando que estaríamos aquí ante un supuesto de actuación de transformación urbanística y edificatoria con el Estudio de Detalle, lo que se pone en relación con el art. 22 del texto refundido sobre evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del derecho urbano y la garantía de viabilidad técnica y económica de las actuaciones sobre el medio urbano, con remisión a la evaluación ambiental, al informe de sostenibilidad ambiental y al informe de memoria de sostenibilidad económica.
Así mismo enlaza con el art. 18.1 del texto refundido, apartados e) y f), al regular los deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias, ello en relación la garantía de realojo de ocupantes legales, indemnización a los titulares de los derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidos y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.
Con ello destaca que la documentación omitida en el Estudio de Detalle es de carácter esencial, omisión que, añadida a las otras infracciones referidas previamente, justifica sobradamente que el Ayuntamiento denegara la aprobación inicial.
0.- Interesa, con carácter, preferente inadmisibilidad del recurso, aunque es una petición que no se plasma en el suplico, y subsidiariamente la desestimación.
(i) En este ámbito ya anticipó que la competencia no era del Juzgado, sino de esta Sala, con remisión a las previsiones de la Ley de la Jurisdicción, arts. 8.1 y 10.1.a) y b), a lo que ya hemos hecho alusión en el FJ 1º al referirnos a la remisión de las actuaciones a la Sala, que asumió la competencia para conocer el presente recurso.
(ii) En segundo lugar, en este ámbito procedimental defendió la inadmisibilidad del recurso por no haberse acreditado la decisión de interponerlo, precisando que con el escrito de interposición se aludió al art. 45.2 de la Ley de la Jurisdicción, en relación con la copia de la constitución de la mercantil demandante, la aprobación de los estatutos sociales y el nombramiento de doña Zulima, administradora única de la sociedad, facultada para decidir el ejercicio de las acciones judiciales, señalando la codemandada que no se pone en duda que la referida estaba facultada para decidir la interposición del recurso, pero se destaca que lo que no ha hecho es aportar tal decisión, que es lo que exige el precepto de la Ley de la Jurisdicción.
1.- En relación con las cuestiones planteadas en la demanda, la codemandada en el fondo asume lo que decidió y valoró la Administración, así como lo que en sede judicial traslada la contestación del Ayuntamiento de Santurtzi, ámbito en el que se insiste sobremanera en que el Estudio de Detalle incurre en infracción del ámbito legalmente permitido para tal instrumento de planeamiento, destacando que de las finalidades específicas y legalmente reconocidas, a ninguna de ellas corresponde el cambio de uso; en este ámbito insiste en que no puede soslayarse que el Estudio de Detalle sea una pieza del cambio de uso, formando parte de lo que se llama operación de dicho cambio, hablando por tanto de vicio de nulidad de pleno derecho.
Insiste, en relación con las previsiones del Plan General, que la previsión sobre el cambio de uso no puede llevarse a cabo por el Estudio de Detalle, e incluso alude a nulidad de pleno derecho de las previsiones del Plan General.
Tras ello alude a los intentos del Ayuntamiento con modificaciones puntuales de suprimir la previsión del Plan General, remitiéndose incluso al art. 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, para señalar que es un precepto que permite la mera inaplicación del reglamento ilegal, en este caso de un plan urbanístico ilegal, ante la constatación de su ilegalidad y nulidad, por lo que se defiende la inaplicabilidad de la pretendida habilitación del Plan General, por lo que no tendría cobertura el Estudio de Detalle.
Partiendo de la ausencia de la cobertura del Plan General, insiste en que el Estudio de Detalle no puede llevar a cabo un cambio de uso.
Ilegalidad del Estudio de Detalle que soporta la decisión de inadmitir a trámite el Estudio de Detalle.
Destaca la situación en la que se encuentra el Ayuntamiento, en el procedimiento de revisión del Plan General de Ordenación Urbana, incluso alude a la modificación puntual a la que ya se refirió el expediente y la contestación.
Tras ello, considera improcedente alegar, como hace la demanda, sobre la inderogabilidad singular de los reglamentos, con remisión a las previsiones legales del art. 37 de la Ley 39/2015, y en su momento 52.2 de la Ley 30/92, señalando que aquí no estamos ante ese supuesto, porque, en primer lugar, estamos ante un instrumento de naturaleza reglamentaria, como es el Estudio de Detalle.
También alude a que igual conclusión lo sería en el caso de no considerarse instrumento normativo, sino acto administrativo singular, porque sería decir incluso que el órgano que adoptó el acuerdo en la Junta de Gobierno Local no era de igual o superior jerarquía que el órgano que aprobó el Plan General, que en el ámbito municipal sería el Pleno del Ayuntamiento, y que además en este caso fue la Orden Foral, como órgano competente de la Diputación Foral de Bizkaia en su momento.
Destaca que no se acredita lo que se alega con la demanda, que la mercantil demandante fuera propietaria única, que es por lo que se acaba negando esa condición de propietaria de la mercantil demandante.
Añade consideraciones sobre la defensa que se hace por la demanda de aplicación de las previsiones del art. 4.4.20 del Plan General a otras áreas de reparto, respondiendo en esencia partiendo de la idea defendida y legalidad de tal previsión normativa del Plan General.
Por ello, con ese punto de partida, se pregunta que, si el Plan General no autorizase el cambio de uso pretendido, cómo se justificaría la decisión de modificarlo en evitación de que opere la sustitución.
2.- En relación con el resto de argumentos de la demanda, en el fondo apoya la posición del Ayuntamiento, trasladando unas alegaciones adicionales en el ámbito final, en concreto para remitirse al realojo, destacando que en el conjunto inmobiliario ha venido encontrándose la residencia habitual de las religiosas de la Congregación, que se consideraba de sobra conocido, remitiéndose a la escritura pública de constitución y estatutos de la Fundación Murrieta, acompañada como documento 6 de la contestación.
3.- En este ámbito también se remite a lo que traslada la demanda de previsión, en los términos referidos en la Memoria de Viabilidad Económica, de una partida alzada y considerada holgadamente ponderada de 1.500.000 euros, para hacer frente a cualquier eventualidad relacionada con el traslado de la actividad docente; se dice que es una partida que carece de justificación, deteniéndose en la consideración de partida alzada, que pudiera ser o mucho más o menos, refiriéndose la contestación, a título de ejemplo, a 5.000.000 euros o 600 euros.
Se habla de cantidad totalmente insuficiente para el traslado, que no solo requiere el desmontaje de todo, sino también la instalación en un nuevo emplazamiento, destacando en este ámbito además la carga probatoria de quien formule el Estudio de Detalle.
1.- Entrando a resolver las cuestiones que se plantean, debemos comenzar, por su naturaleza preferente, con lo que la codemandada traslada en su contestación a la demanda, cuando defiende la falta de acreditación por parte de la mercantil demandante del cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones a las personas jurídicas.
De concurrir el defecto, estaríamos ante un supuesto de inadmisibilidad del recurso.
2.- Debemos rechazarse que se dé en este supuesto, enlazando con lo que opone en su escrito de conclusiones la demandante, cuando alude a certificación, incorporada a las actuaciones, de la decisión adoptada por la Sra. Zulima, decidiendo interponer el recurso; se unió a las actuaciones cumpliendo traslado de subsanación conferido por diligencia de ordenación de 3 de julio de 2018, tras el que se aportó la certificación del acuerdo, recayendo decreto de 25 de julio de 2018 que tuvo por subsanado el defecto en el que incurría el escrito de interposición.
En este ámbito solo cabe añadir que se estaba ante un defecto subsanable del escrito de interposición, como ha ratificado la jurisprudencia, siendo válida la decisión de interponer el recurso por quien es administrador único, con remisión, entre las más recientes, a la STS de 11 de junio de 2020, casación 145/2019, que reitera previos pronunciamientos.
Por todo ello, este reparo procesal defendido por la codemandada en su escrito de contestación, queda excluido de relevancia.
1.- También veíamos como la codemandada en su contestación defiende que la demandante no era titular dominical de los suelos integrantes del área de reparto ACR-113.
En relación con ello, en el fundamento de derecho II, apartado II.6, de la contestación de la codemandada, responde a lo que recoge el Fundamento de Derecho Segundo de la demanda, cuando alude a que la mercantil demandante era propietaria única de los suelos, para señalar que nada de ello se había acreditado, además de no ser cierto, aludiendo a que la venta de la Fundación Murrieta a la mercantil apelante, de la que deriva la pretendida propiedad, estaría impugnada por la codemandada, remitiéndose a las cartas remitidas por buro-fax planteando la impugnación, con remisión a los documentos 1 a 5 de la contestación.
Añade la codemandada que aunque la venta no estuviera impugnada, y a meros efectos dialécticos, (i) que tiene propiedades en todo el conjunto inmobiliario, con remisión a la escritura pública de constitución y estatutos de la Fundación Murrieta, doc. 6 de la contestación, resaltando lo recogido en la página 21 segunda mitad; (ii) que ha realizado múltiples obras de conservación y reparación, así como construcción de varias edificaciones, a su exclusiva costa y expensas; (iii) que el Registro de la Propiedad no tenía inscrita la totalidad de la finca que refiere la demandante.
Así se trasladó para considerar acreditado que la demandante carecía de la propiedad que sostiene, para negar la condición de propietaria de la mercantil demandante.
2.- En este ámbito vemos como en sus conclusiones la demandante se remite a la sentencia 605/2013 de 15 de octubre de la Sala de Civil del Tribunal Supremo, que revocó sentencia de la a Audiencia Provincial de Bizkaia de 9 de enero de 2011, así como la Sentencia 60/2010 de 3 de mayo, del Juzgado de Primera Instancia nº 4 de Barakaldo, que fue confirmada en casación, recaída en el procedimiento ordinario 474/2007.
Destaca la demandante que concluyó con pronunciamiento desestimatorio de la demanda del Ayuntamiento de Santurtzi, instando que fuera declarado nulo el contrato de compraventa entre la representación de la Fundación Murrieta y la mercantil Florester, S.L., cuyo objeto eran los terrenos sobre los que se asentaba el Colegio Hijas de la Cruz, contrato de 14 de noviembre de 2006, obrando copia en las actuaciones.
Con ello se defiende que quedó ya despejada cualquier duda sobre la validez del negocio jurídico, y añade que la Congregación codemandada es conocedora de la titularidad de la demandante sobre los suelos, validada judicialmente con carácter firme.
3.- En relación con este debate la codemandada en su escrito de conclusiones aprovecha para considerar falsa la afirmación de la demandante de que la congregación codemandada había sido parte en el proceso civil, con remisión a lo que la demandante traslada en su escrito de conclusiones, destacando que no es cierto lo que traslada la demandante de que la congregación codemandada fue parte y así mismo bajo la misma dirección letrada en el proceso civil, donde se ventiló la validez de la compraventa a favor del actor, ratificando que la congregación no fue parte en el proceso civil, en ninguna de sus instancias, con el abogado que interviene en este proceso ni con ninguno otro, remitiéndose al contenido de la sentencia.
También considera falsa la afirmación que incorpora el escrito de conclusiones de la demandante, en cuanto destaca que el proceso civil referido había validado la compraventa con carácter firme, afirmación que se reitera como falsa, porque la sentencia del Juzgado antes referida solo desestimó la demanda en su día formulada, pero no se pronunció en el fallo sobre la validez de la venta, por lo que no la había validado, destacando que lo que se concluyó en el ámbito civil fue la desestimación de la demanda, y no en validez de la venta, lo que destaca, por lo que al no haberse pronunciado en el fallo sobre la validez de la venta, no existía cosa juzgada, en cuanto a la misma.
4.- Sobre este debate la Sala se remite a la aportación documental que han hecho tanto la mercantil demandante como la congregación codemandada, y estar en este momento al único procedimiento civil que consta promovido, y además concluido con sentencia firme del Tribunal Supremo, que vino a ratificar sentencia de 3 de mayo de 2010 del Juzgado de Primera Instancia nº 4 de Barakaldo, procedimiento ordinario 474/2007, que desestimó demanda del Ayuntamiento de Santurtzi, administración pública aquí demandada, pretendiendo la nulidad del contrato de compraventa, entre la representación de la Fundación Murrieta y la mercantil demandante, en relación con los terrenos en lo que se encuentra el colegio, contrato ya de 14 de noviembre de 2006.
En estos momentos no es relevante la discusión que se traslada con el escrito de conclusiones de la codemandada, en el sentido de no haber sido judicialmente declarada la validez de la venta, dado que lo relevante es que la pretensión ante la jurisdiccional civil ejercitada por el ayuntamiento de Santurtzi, dirigida a declarar la nulidad de la compraventa, fue desestimada, lo que es suficiente en este momento, con los antecedentes que hemos expuesto, para excluir de relevancia lo debatido a los efectos del presente recurso jurisdiccional.
El ejercicio de otro tipo de acciones judiciales, ante el orden jurisdiccional civil, en su caso, no es sino hipótesis, irrelevante a los efectos que nos ocupan.
Despejados los reparos previos, tenemos que en el fondo se debate, en relación con las pretensiones ejercitas con la demanda, sobre el derecho al trámite, en concreto derecho a proseguir con la tramitación del estudio de detalle que presentó la demandante, en relación con la documentación aportada de fecha 8 de junio de 2017 y posterior de 31 de enero de 2018, con el recurso de reposición.
Al responder a los motivos que incorpora la demanda, debemos partir de resaltar que lo recurrido es la decisión de inadmisión a trámite de un instrumento de planeamiento urbanístico, de un estudio detalle, decisión de inadmisión a trámite, junto a la denegación de la aprobación inicial, que ha de ponerse en relación con el primero de los motivos que incorpora la demanda, con el que se defiende el derecho a la iniciativa administrativa particular y el derecho al trámite de sus promotores, con remisión a los artículos 5 e) y 8 del texto refundido del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, enlazando con el art. 140 del Reglamento de Planeamiento y con el art. 98.3 de la Ley de Suelo y Urbanismo del País Vasco; con remisión a pronunciamientos de la jurisprudencia y destacar la prevalencia del derecho al trámite.
A tal fin debemos recuperar las pautas, ratificadas por la jurisprudencia, sobre el derecho al trámite en relación con los instrumentos del planeamiento urbanístico de iniciativa privada o particular.
Para ello, tendremos presente la STS de 18 de octubre de 2012, casación 1075/2010, que, con remisión a previos pronunciamientos, [- como recogíamos en nuestra sentencia 137/2015 de 20 de marzo, del recurso 764/2008, en relación con la resolución municipal recurrida tras la presentación el 14 de julio de 2006, también de estudio detalle de la ACR-113, en ese momento por D. Juan Manuel Mitjans Domecq -] en su FJ 7º razonó como sigue:
< < En cuanto al derecho al trámite que asiste a los particulares para presentar ante la Administración proyectos de planeamiento de desarrollo, de cuya cualidad participan los Planes Parciales, y que éstos se sometan a la tramitación prevista en las normas, es jurisprudencia de esta Sala, recogida entre otras en las STS de 17 de marzo de 2009 (al igual que habíamos hecho en dos anteriores y similares de 12 de marzo de 2009) y en las más recientes de 10 de noviembre de 2010 y 26 de octubre de 2011 que:
'1.- Los particulares tienen derecho a la tramitación de los Planes que se deban a su iniciativa y que, en consecuencia, la Administración no debe cercenar 'a limine' y sin mayores argumentaciones esa tramitación. Dicho en otras palabras, no cabe reconocer discrecionalidad alguna que permita omitir los fundamentos de una denegación que, sin ellos, legitimaría en la práctica la arbitrariedad o la discriminación al tiempo de hacer o no posible la iniciación del expediente.
2.- El acto de aprobación inicial es un acto de trámite del procedimiento cuya resolución vendrá determinada por la aprobación definitiva del plan. No constituye un acto automático y debido, sino que implica una toma de posición, siquiera del carácter inicial, respecto de una determinada realidad urbanística y su normativa, o lo que es lo mismo, supone una primera valoración de esa realidad proyectada en el plan o proyecto de que se trate, que como tal puede resultar positiva, dando paso así a los siguientes trámites del procedimiento, pero que muy bien puede resultar negativa, por considerar jurídicamente inadecuada la iniciativa de planificación urbanística cuya tramitación se pretende, en cuyo caso procederá denegar la aprobación inicial, y ello tanto cuando tal iniciativa provenga de la propia administración como de los particulares, claro está que dicha denegación sólo se justificará jurídicamente, cuando las deficiencias o defectos observados no puedan subsanarse o suplirse durante la sustanciación del procedimiento.
3.- Efectivamente deben distinguirse dos tipos de defectos:
Primero. - Los que resulten terminantemente insubsanables y que deben provocar la denegación de la aprobación inicial por claras razones de economía procesal ya que sería absurdo tramitar un largo procedimiento sabiendo de antemano que resultaba imposible la obtención de la aprobación definitiva.
Segundo. - Las deficiencias que pueden ser corregidas a lo largo del procedimiento y que no deben impedir la aprobación inicial dado que ésta no es una resolución sino un acto de trámite que prepara la resolución final. En materia urbanística todo el itinerario que conduce a aquélla ha sido dibujado, en lo que ahora importa, como un conjunto de oportunidades para la modificación ---y por tanto subsanación de deficiencias--- del instrumento proyectado.
4.- El derecho a la tramitación de los Planes quiebra en los casos en que el Plan proyectado viole de forma clara, palmaria y manifiesta el ordenamiento urbanístico vigente ---así los planes de superior jerarquía o las normas legales de aplicación directa---, pues en tal caso razones de economía y de lógica imponen el inicial rechazo del proyecto al ser inviable o inútil la prosecución del trámite. Por contra, cuando los impedimentos para denegar la aprobación inicial son discutibles y por tanto no amparables en principio alguno de economía procesal, debe prevalecer el derecho al trámite y proseguirse la tramitación del expediente en el cual se pueden introducir las modificaciones, condicionamientos o plazos que la Ley permite.
5.- Es más, en el acto de aprobación inicial es suficiente ponderar esa potencialidad o susceptibilidad de subsanación de deficiencias o de introducción de modificaciones, condicionamientos o plazos, desde luego sin devaluar la trascendencia de la tramitación ulterior para terceros y para el ejercicio de las competencias de planificación urbanísticas en sede de aprobación provisional y definitiva, ya que no cabe olvidar que es en la fase de otorgar o denegar esas aprobaciones donde procede pronunciarse sobre el fondo de la/s cuestión/ones suscitada/s, debiendo ser examinado y decidido todo lo que corresponda, sin perjuicio y a salvo el control jurisdiccional que pudiera instarse sobre esas materias de fondo' > > .
Por ello, debemos reiterar que para truncar la tramitación de un instrumento de planeamiento urbanístico de iniciativa particular, se exige que lo previsto en el documento presentado y proyectado viole de forma clara, palmaria y manifiesta el ordenamiento urbanístico vigente, los planes de superior jerarquía o las normas legales de aplicación directa que como se concluye por la doctrina jurisprudencial, porque no cabe denegar la aprobación inicial cuando se está ante impedimentos que se pueden considerar discutibles y, por tanto, no amparables en lo que sería el principio de economía procesal, en relación con los defectos que contraríen los instrumentos de planeamiento superior jerarquía o las disposiciones legales de forma clara, palmaria y manifiesta.
Aquí debemos destacar que el reparo fundamental y nuclear para no dar curso a la tramitación del estudio de detalle, para abrir el trámite de información pública y alegaciones, previo, en su caso, a la aprobación definitiva, lo fue considerar que con él se procedía al cambio del uso previsto en PGOU en la ficha correspondiente de la ACR 113, que recoge el uso enseñanza.
No está en cuestión que los estudios de detalle no pueden proceder al cambio de uso, por lo que ello implica como calificación urbanística, sobre lo que nos remitimos al art. 73 de la Ley del Suelo y Urbanismo, que expresamente prohíbe alterar el destino del suelo, pero en este caso debemos ratificar que la previsión del uso residencial, o en su caso terciario, junto al preexistente de enseñanza, ya se recogía en el art. 4.4.20 de la Normativa del Plan General de Ordenación Urbana de Santurtzi, al regular al alteración del uso pormenorizado de edificios, el cambio de edificios privados de equipo a residencial o terciario.
Como necesaria cabecera de lo que la Sala tendrá que responder, por su relevancia, debemos retomar el contenido
< < Alteración del uso pormenorizado de edificios
4.4.20.- Cambio de edificios privados de equipo a residencial o terciario
1.-En las áreas de reparto cuyo uso global se ha calificado como equipamiento, y que actualmente se encuentran consolidadas por dotaciones privadas escolares, se posibilita el cambio del uso global a residencial. Dichas áreas constituyen cada una un Área de Reparto de gestión específica, manteniéndose el aprovechamiento tipo determinado por el Plan. A tal efecto en las fichas de ordenación detallada se concretan los diversos coeficientes de uso bajo los cuales se posibilita este cambio de uso. La alteración del uso debe realizarse mediante operación integral, sin que se admitan intervenciones por fases, salvo en el caso de San Francisco Javier y el Patronato de Santa Eulalia en que por su superficie, se admite la división en dos ámbitos teniendo el de menor superficie un mínimo del 40% del Área.
2.- La ordenación de la nueva edificación se concretará a través de la figura de Estudio de Detalle, con las determinaciones recogidas en las respectivas fichas de ordenación.
3.- Los espacios libres resultantes tendrán el carácter de espacios de uso y dominio público > > .
Siguiendo con el contenido del Plan General, nos encontramos con la
Así mismo recoge que el cambio de uso requiere estudio de detalle que ordene la totalidad del área, actuación que deberá acometerse globalmente, añadiendo que el cambio de uso conllevará la cesión de terrenos debidamente urbanizados para espacios libres, los cuales comprenderán al menos el 50% de la superficie ordenada.
Precisó que el número máximo de plantas será de 6, incluida la planta baja, siendo de aplicación el tipo de ordenación con edificación exenta.
Recoge que al ser los usos compatibles y no estar la edificación fuera de ordenación expresa, el cómputo del plazo señalado para el cumplimiento de obligaciones urbanísticas no se inicia mientras subsista la edificación.
En relación con los coeficientes fijó el 1 para enseñanza, así como para el uso residencial, con remisión a 10.680 unidades de aprovechamiento.
Precisó como sistema gestión asistemática, con plazo de dos años, con obligación de obtener licencia y aprovechamiento patrimonializable 9.078, partiendo de 5.733,12 metros cuadrados de superficie con aprovechamiento por 1,85 metro cuadrado/metro cuadrado, que es el aprovechamiento tipo.
En relación con los antecedentes también debemos tener presente que el ayuntamiento de Santurtzi tramitó las modificaciones puntuales del Plan General de Ordenación Urbana 18.1, 18.2 y 18.3, para excluir las previsiones del citado art. 4.4.20 del Plan General, anuladas por sentencias firmes.
En las actuaciones también se hecho alusión (i) a la modificación puntual 18.4, con ese mismo objeto de eliminar el art. 4.4.20, y prohibir el cambio de uso de equipamiento a residencial, de la que no consta su estado de tramitación, y (ii) al proceso de revisión del Plan General de Ordenación Urbana, que vendría así mismo a superar y excluir las previsiones del citado art. 4.4.20.
Debemos destacar lo que ya ratificó la Sala en su sentencia 137/2015 de 20 de marzo, recaída en el recurso 764/2008, referida reiteradamente en las actuaciones, en aquel momento en relación con estudio de detalle de la misma ACR 113 presentado en julio de 2006, sentencia en la que en su FJ 9º, en el que razonábamos que en aquel caso no se había producido aprobación definitiva del estudio de detalle por silencia administrativo, razonábamos en lo que ahora interesa como sigue:
< < [...]
Lo primero que conviene dejar claro es que estando a la regulación del Plan General de Ordenación Urbana de Santurtzi en su momento vigente, en el ámbito en el que nos encontramos se preveía expresamente tanto el uso de equipamiento educativo como el residencial; expresivo de ello es el citado art. 4.4.20 de la normativa, por lo que como conclusión inicial debe ratificarse que el uso no lo incorporaba novedosamente el Estudio de Detalle en dicha norma referido, sino que el uso ya estaba previsto y permitido por el Plan General y lo único que exigía para materializar el uso residencial, ya previsto, era que se redactara el oportuno estudio de detalle, vinculado a materializar el nuevo uso respecto al inicialmente tenido en consideración y preexistente, el de enseñanza.
Asimismo enlaza cabalmente con las precisiones que hemos recogido, con las determinaciones de la ficha de la ACR113, dado que la referencia a cambio de uso para lo que exige el estudio de detalle, no lo es para alterar el uso previsto en el Plan General, sino para materializar el uso ya previsto en el propio Plan General, cuando expresamente el art. 4.4.20 de la normativa del Plan General, partiendo de la preexistencia de un uso de equipamiento, de la consolidación de dotaciones privadas escolares, prevé el uso global residencial, prevé expresamente su cambio, por lo que lo que hace es articular las pautas para materializarlo.
Por ello, en ningún caso puede considerarse que el Estudio de Detalle incorporara una determinación que siempre la ha tenido excluida, expresamente prohibida, en relación con la fijación de usos, determinación ajena al contenido de los estudios de detalle, tanto en relación con la normativa en su momento vigente, Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y Reglamento de Planeamiento, como actualmente en los términos recogidos en la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco.
[...] > > .
Ello ahora la Sala lo ratifica, con independencia de que lo sea tras la vigencia de la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo del País Vasco, dado que lo sustancial del debate no queda alterado.
Debemos recordar, por la fecha de presentación del estudio de detalle, que hay que estar a las previsiones de la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo del País Vasco; sin perjuicio de otras consideraciones, sobre el mantenimiento de la técnica del área de reparto y el aprovechamiento tipo, debe estarse a las previsiones de su disposición transitoria 6ª, por encontrarnos ante un instrumento de planeamiento general que utiliza dicha técnica y aún no está adaptado a ella, plazo de obligada adaptación que, en principio, vencerá en septiembre del presente año, en relación con las previsiones de la Disposición Transitoria Segunda 1, párrafo último, según modificación por la Ley 2/2014 de 2 de octubre, por la que el plazo de obligada adaptación, de 8 años máximo, pasó a plazo máximo de 15 años.
Por ello, en primer lugar, debemos ratificar que con el documento del estudio de detalle que presentó la demandante no se altera el régimen de usos establecidos con carácter previo en el plan general, instrumento genuino en relación con las determinaciones de ordenación estructural, de forma singular las pormenorizadas en el ámbito del suelo urbano, en relación con las previsiones, también de la Ley 2/2006, directamente aplicables, con las precisiones que recogen la disposiciones transitorias referidas, segunda y sexta.
Ratificamos, por tanto, lo que se defiende con la demanda, que el plan general ya daba cobertura a la sustitución de usos, en este caso de equipamental-educación a residencial, cobertura que no la da el estudio de detalle, que únicamente se instrumentalizó así de conformidad con el art. 4.4.20 del Plan General, que en su punto 2 fija que la ordenación de la nueva edificación se concretará a través de la figura del estudio de detalle, con remisión a las determinaciones de las fichas de ordenación, en este caso a la ficha de la ACR-113, con independencia de que se configure lo que de conformidad con la Ley 2/2006, de suelo y urbanismo, es actuación de dotación, como expresamente así se reconoce y se asume en el documento técnico del estudio de detalle incorporado al expediente.
Artículo 4.4.20 del Plan General que no podemos considera nulo o disconforme a derecho, como defiende la codemandada, por lo que nos remite no aplicarlo estando al mandato que incorpora el art. 6 de la LOPJ.
Sobre ello recordar la sucesión de modificaciones del plan general truncadas que se tramitaron en el Ayuntamiento de Santurtzi, y las alusiones que se han hecho, a ello nos hemos referido, a modificación 18.4 y a la revisión del plan general en tramitación, sin incidencia hoy por hoy en lo que resolvemos.
Tras ello señalaremos, sobre la inderogabilidad singular de los reglamentos, a la que se refiere la demanda defendiendo la legalidad del plan general, que es una institución que incide en los límites de los actos administrativos frente a los reglamentos.
Sin perjuicio de que el alegato no es relevante tras la conclusión previamente alcanzada, nos remitimos, como hace la codemandada, a las previsiones recogidas hoy en día en el art. 37 de la Ley 39/2015, en su momento en el art. 52.2 de la Ley 30/1992.
Aquí debemos ratificar, siguiendo las conclusiones de la jurisprudencia aún hoy vigentes, que los estudios detalle se configuran como instrumentos de planeamiento con rango normativo, que tiene consecuencias varias, en concreto en relación la competencia jurisdiccional, que fue por lo que la Sala asumió la competencia para conocer el recurso tras la elevación de las actuaciones por parte del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Bilbao a instancia de la codemandada, en aplicación de la exclusión recogida en el art. 8.1 de la LRJCA, con independencia de que, en concreto, el plan general de ordenación urbana de Santurtzi de 1998 considere los estudios de detalle como instrumentos no normativos, nos remitimos a su art. 2.2.4, carácter o rango no normativo a lo que también se refiere el Decreto 46/2020, de 24 de marzo del Gobierno Vasco, de regulación de los procedimientos de aprobación de los planes de ordenación del territorio y de los instrumentos de ordenación urbanística, nos remitimos a la parte final del párrafo sexto de la exposición de motivos.
Solo recordar que la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo, en el capítulo 2º del título III, referido a los planes y restantes instrumentos de ordenación urbanística, distingue en su art. 59 entre los planes de ordenación urbanística estructural y pormenorizada y el art. 60 se refiere a los restantes instrumentos de ordenación urbanística e instrumentos complementarios, refiriéndose en el punto 1 a los estudios de detalle, sin que incorpore precisión o matización relacionada con su naturaleza jurídica.
Con ese punto de partida nos detendremos en el tercero de los motivos que incorpora la demanda, que incide en uno de los ámbitos en los que se hizo especial énfasis en los informes que soportaron la decisión municipal, la posibilidad del uso de garaje y su computo, por estar ante un ámbito reconocido como conjunto de conservación ambiental, unido a la ausencia de previsión en la ficha del uso de garaje, en relación con las previsiones generales y ordinarias del plan general de exigir garajes en relación con los usos residenciales, estando al mínimo exigido por el art. 4.5.29 del Plan General, sin perjuicio de las excepciones que prevé.
Este es un ámbito del debate sobre el que, a los efectos que nos ocupan, la Sala tiene que ratificar que no puede considerarse que se esté ante un supuesto de violación, por parte del documento presentado, de forma clara, palmaria y manifiesta del ordenamiento urbanístico vigente, en concreto del plan general de ordenación urbana, sobre lo que nos remitimos a la prueba de interrogatorio de la administración del ayuntamiento de Santurtzi, a la valoración que de ella hace el escrito de conclusiones de la demandante.
Con ello, lo que sí tenemos que ratificar es que al menos es un debate que tiene su enjundia desde el punto de vista de lo que se pretende, la posibilidad de materializar el uso de garajes en el subsuelo en el ámbito de la ACR 113, y las previsiones recogidas en el plan general de ordenación urbana, respecto a los ámbitos que se integran en los conjuntos de conservación ambiental, singularmente en relación con la exigencia del cumplimiento del estándar mínimo exigido por el art. 4.5.29, que enlaza con lo que se defiende por la demandante respecto a la interpretación que el Ayuntamiento había hecho de la previsión recogida en el art. 11.4.7.3.
Efectivamente estamos ante un debate interpretativo y de aplicación del plan general, que tiene en relación con la obligación de materializar el estándar o dotación mínima de plaza de garaje por vivienda, recogida en el plan general, en los ámbitos de conservación estructural, cuando inicialmente debemos partir de que el ayuntamiento ha autorizado la construcción de garajes en subsuelo de otros ámbitos incluidos en conjunto de conservación ambiental, con independencia de las singularidades de los supuestos.
Ello unido a que se daría contradicción interna en el mismo PGOU, al prever un uso residencial para terminar concluyendo que no sería posible por no poder materializar el exigible uso de garaje o aparcamiento.
Todo ello lleva, en este momento, a ratificar que no pueda concluirse que se dé el presupuesto para truncar la tramitación del estudio de detalle, porque no podemos concluir que concurra una vulneración clara, palmaria y manifiesta de las determinaciones del plan general.
Tras ello debemos remitirnos a las deficiencias documentales que apreció el ayuntamiento, que enlaza con el complemento que integró la demandante con el recurso de reposición, la documentación anexa que consta a los folios 94 a 118 del expediente, de fecha 31 de enero de 2018, contenido documental que, en su caso, se valorará por el ayuntamiento tras la información pública del documento, debiendo aquí la Sala efectuar una breve consideración sobre la exigencia de evaluación ambiental.
La Sala tiene que remitirse a su reciente sentencia 423/2020, de 18 de diciembre, recaída en el recurso 611/2019, en relación con la aprobación definitiva del estudio de detalle de la parcela delimitada por las calles Barrinkua, Heros y Lertxundi, donde se encuentra la escuela diocesana de magisterio Begoñako Andra Mari, publicado en el Boletín Oficial de Bizkaia de 10 de julio de 2019, en el ámbito del municipio de Bilbao, en la que, de conformidad con las conclusiones extraídas de la doctrina del Tribunal Constitucional, concluimos que los estudios de detalle no están sometidos a evaluación ambiental, dejando constancia que era un debate que está planteado en sede casacional por el auto del Tribunal Supremo de 22 de julio de 2020, casación 2442/2020.
A la vista de los pronunciamientos de los tribunales, en la sentencia que seguimos, destacamos la relevancia de la STC 81/2019 del 29 de junio, que en su momento ya consideró excluidos del procedimiento de evaluación ambiental los estudios de detalle, por no tener efectos significativos sobre el medio ambiente; con consideraciones añadidas, en relación con precedentes, el FJ 9º de nuestra sentencia concluyó razonando como sigue:
< < < Como hemos expuesto la posición sostenida en ésta sentencia se precisa en la STC 86/2019, que concluye que no es contrario al orden de competencias la exclusión por una Ley autonómica de los Estudios de Detalle de la exigencia que resultaría del art. 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Por lo tanto, no puede concluirse que el art. 6 de la Ley 21/2013 obliga a evaluación ambiental simplificada a los Estudios de Detalle. La legislación autonómica puede excluirlos expresamente, y, en todo caso, no están incluidos dentro del ámbito de protección mínima del art. 6, según se indica en la STC 86/2019.
La parte recurrente argumenta que el Estudio de Detalle desarrolla una modificación del PGOU igualmente huérfana de evaluación ambiental de ningún tipo. Sin embargo, no se está impugnando directamente el PGOU, lo que plantearía si la modificación aprobada, o la modificación del plano de usos pormenorizados de la mencionada parcela debía o no haberse sometido a evaluación ambiental. El art. 6.3.20 del PGOU hace referencia al 'alcance del uso de equipamiento', incluida la afirmación de que los usos de equipamiento (excepto el docente y el deportivo) tienen un carácter abierto ' de manera que, si las condiciones urbanísticas en el momento de materializar la instalación del uso establecido aconsejaran su alteración, no será considerado modificación del Plan General, si se mantiene el uso dentro de los regulados como principales o permitidos en el artículos 6.3.19...'.
En segundo lugar la parte recurrente argumenta que la parcela se haya sometida a un fuerte impacto acústico provocado por el tráfico, y el Estudio de Detalle debía de ir acompañado de un estudio acústico. El Decreto 213/2012 de 16 de octubre, de contaminación acústica de la CAPV establece en el art. 43 las exigencias aplicables a nuevas edificaciones, en relación con la concesión de licencias de construcción. No es el Estudio de Detalle el instrumento que debe ir acompañado de un 'estudio acústico'.
En tercer lugar, se hace referencia a que el Estudio de Detalle está ordenando un volumen edificatorio destinado a albergar un centro hospitalario privado, que provocará un fuerte aumento del tráfico y de las emisiones de CO2, y que el Ayuntamiento no ignora la necesidad de trabajar en la movilidad del tráfico rodado para reducir emisiones de dióxido de nitrógeno. Y que el uso equipamental sanitario exige unas dotaciones mínimas de aparcamiento superiores a las exigidas por otros usos de equipamiento. La ley 3/1998 de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, no incluye los Estudios de Detalle en el Anexo I.A). Y en el Anexo I.B) incluye la lista de obras o actividades sometidas a procedimiento de evaluación individualizada de impacto ambiental, en el Anexo I.C) lista de obras sometidas al procedimiento de evaluación simplificada de impacto ambiental, y en el Anexo II, lista de actividades e instalaciones clasificadas. En ningún caso se afirma que el futuro proyecto constructivo esté incluido en el Anexo I de la Ley 3/1998 de 27 de febrero.
El Ayuntamiento de Bilbao se refiere al Decreto del Gobierno Vasco 46/2020 de24 de marzo de regulación de los procedimientos de aprobación de los planes de ordenación del territorio y de los instrumentos de ordenación urbanística, que en su art. 6.2 establece:
'
Sin entrar en el análisis de dicho precepto que no constituye el objeto de este recurso, conviene matizar que los Estudios de Detalle son instrumentos de ordenación urbanística, como establece la Ley 2/2006. Cuestión distinta es si, tras la STC 86/2019 puede o no excluirse expresamente a los Estudios de Detalle de la evaluación ambiental. Precisamente la conclusión de la Sala, en relación con la exigencia o no de evaluación ambiental simplificada del Estudio de Detalle controvertido es que al no considerarse, tras la STC 86/2019, incluidos estos instrumentos de ordenación urbanística dentro del ámbito de aplicación del art. 6 de la Ley 21/2013, dentro del ámbito de protección mínima que establece la legislación básica, debe estarse a lo que resulte de la legislación autonómica. Y, en éste caso, la Ley 3/1998 no contempla los Estudios de Detalle dentro del Anexo I, ni el Estudio de Detalle puede modificar usos, ni, en éste caso, se acredita que los proyectos previstos estén dentro del Anexo I de la Ley 3/1998, al tratarse de proyectos constructivos equipamentales dentro de suelo urbano.
Es por ello que procede desestimar el motivo impugnatorio alegado > > .
Añadiremos que el ya citado Decreto 46/2020, de 24 de marzo del Gobierno Vasco, de regulación de los procedimientos de aprobación de los planes de ordenación del territorio y de los instrumentos de ordenación urbanística, posterior a la actuación recurrida, nos remitimos nuevamente a la parte final del párrafo sexto de la exposición de motivos, que al rechazar que los estudios de detalles tengan naturaleza de planes, les excluye de someterse a evaluación ambiental estratégica.
Ello llevaría a rechazar el pretendido defecto del estudio de detalle por ausencia de evaluación ambiental.
Por lo previamente razonado, sin necesidad de retomar las conclusiones del informe pericial practicado a instancias del Ayuntamiento, por incidir en datos no discutidos o adentrarse en consideraciones de índole jurídica, (i) por la relevancia de que el uso residencial en el ámbito de la ACR- 113 estaba previsto ya en el PGOU de 1998, (ii) sin que ninguna de las modificaciones dirigidas a dejarle sin efecto esté vigente, y (iii) al tener que concluir que no estamos ante supuesto en el que se deba concluir que el documento presentado por la demandante viole de forma clara, palmaria y manifiesta la ordenación urbanística vigente, ya el PGOU, ya las normas legales, en concreto la Ley 2/2006 de suelo y urbanismo, el ayuntamiento deberá proceder a la aprobación inicial y someter a información pública la documentación técnica presentada, en los términos del art. 98.2 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco, trámite en el que todos los interesados podrán realizar alegaciones, singularmente la parte codemandada, en defensa de lo que consideren su intereses legítimos, tras lo que se procederá por el ayuntamiento a la aprobación definitiva o a denegarla, de concurrir motivos fundados en derecho que justifiquen tal decisión.
Ello sin perjuicio de que, tras el trascurso del plazo de tres meses sin comunicar la pertinente resolución tras la aprobación inicial, se pueda considerar desestimada la aprobación definitiva.
Ello sin perjuicio de que en el preceptivo acuerdo de aprobación inicial se puede interesar la subsanación del documento técnico del estudio de detalle, teniendo presente que es en el acuerdo de aprobación definitiva, o de no aprobación, en el que el ayuntamiento debe pronunciarse sobre el fondo de las cuestiones que se hayan podido suscitar, y por ello estar en situación de examinarlas y decidir todo lo que corresponda, como exigencia de las conclusiones de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que seguimos.
Por todo, ratificamos tal conclusión, previo rechazo de los reparos formales introducidos en las actuaciones por la parte codemandada, a los que previamente hemos respondido.
Estando a los criterios en cuanto a costas del artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, al estimarse las pretensiones ejercitadas con la demanda, deben de imponerse las costas a la Administración demandada, al Ayuntamiento de Santurtzi, fijándose, en la aplicación del punto 4 de dicho precepto, en 2.500 euros la cantidad máxima que por todos los conceptos se podrá girar por la mercantil demandante.
Es por los anteriores fundamentos, por los que este Tribunal pronuncia el siguiente
Fallo
Estimamos el
1º-. Revocar los acuerdos recurridos y declarar que el Ayuntamiento de Santurtzi debe proceder a la aprobación inicial del Estudio de Detalle del ACR-113, Hijas de la Cruz y someter a información pública la documentación técnica presentada, en los términos del artículo 98.2 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco, trámite en el que todos los interesados podrán realizar alegaciones, tras lo que se procederá a la aprobación definitiva o a denegarla.
2º.- Imponer las costas al Ayuntamiento de Santurtzi, administración demandada, en los términos del fundamento jurídico duodécimo.
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Supremo y/o ante la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días ( Artículo 89.1 de la LRJCA), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162 de 6 de julio de 2016, asumidos por el Acuerdo de la Sala de Gobierno del TSJPV de fecha 3 de junio de 2016 , y previa consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0558 19, de un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.
Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ).
Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.