Sentencia Administrativo Nº 852/2006, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 1132/2003 de 17 de Noviembre de 2006

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 1132/2003

Parte actora: Rubén

Parte demandada: TESORERIA GENERAL DE LA SEGURETAT SOCIAL

SENTENCIA nº 852/2006

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D./ª. Mª LUISA PÉREZ BORRAT

D./ª. MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

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En Barcelona, a diecisiete de noviembre de dos mil seis.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por Rubén , actuando en calidad de funcionario público en su propia representación y defensa, contra la Administración demandada TESORERIA GENERAL DE LA SEGURETAT SOCIAL, actuando en nombre y representación de la misma el el Letrado de la Administración de la Seguridad Social.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

Segundo.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

Tercero.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

Cuarto.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

Quinto.- Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes .

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto de este proceso consiste en determinar la legalidad de la resolución administrativa objeto de impugnación, que procedente del Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social, de fecha 11 de abril de 2003, por la que se procede a la asignación individual de la liquidación de complemento de productividad en las Unidades de Recaudación Ejecutiva. Reclama la cantidad de 300 euros.

En la demanda se alega que la reclamación se refiere al año 2002; existencia de nulidad de pleno Derecho, al no haber participado las Juntas de Persona y Delegados de Persona en la fijación del complemento de productividad; anulabilidad, por infracción de la Orden de 27 de junio de 1977, al no tenerse en cuenta las cuotas de amortización de los doce primeros meses ingresados, con respecto a los aplazamiento extraordinarios, que en el año 2002 asciende, según el demandante, a 38.l745' 89 euros; el límite se refiere sólo al año 1996 y no a los posteriores; dicho límite debe extenderse a nivel provincial y no a nivel nacional.

En la contestación a la demanda se alega la participación de los representantes de los funcionarios en la firma de los textos normativos aplicables (que se indicará más adelante); fijación legal del límite fijado para el ejercicio de 1997 y mantenimiento del mismo en sucesivos años; improcedencia de que el mencionado límite cuantitativo se limite al ámbito provincial y no al nacional.

SEGUNDO.- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que se contienen en la demanda, como en el escrito de oposición a la misma, para llegar a la conclusión, por unanimidad de que en modo alguno puede prosperar la acción ejercitada por los siguientes motivos.

En primer lugar, debe recordarse que la nueva concepción del proceso contencioso-administrativo, como cauce procesal tutelador de situaciones jurídicas subjetivas, acorde con las exigencias del artículo 24.1 CE , no supone que esta Jurisdicción haya dejado de ser revisora, si por tal se entiende que en ella se residencia el control de legalidad, concebido en términos generales de adecuación a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, de las normas reglamentarias y de la actuación administrativa (arts. 106.1 CE, 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, Ley 29/1998, de 13 de julio , comprensiva, de los actos administrativos strictu sensu y, a partir de la vigencia de esta Ley y por previsión expresa, de ciertas inactividades de la Administración y de las vías de hecho)

Ello significa que sólo se debe y puede resolver la controversia suscitada en los términos que se haya manifestado no sólo en la vía previa administrativa, sino también en la demanda. Por ello, no es admisible resolver otras cuestiones que las estrictamente objeto de impugnación, aun cuando sobre la misma controversia los distintos órganos jurisdiccionales hayan resuelto recursos que guardan cierta similitud, pero que tanto en el contenido como en su finalidad, son diferentes. Lo mismo ocurre con este mismo Tribunal que ha dictado distintas sentencias siempre en función de lo que realmente era objeto de controversia, sin que las anteriores puedan ser de aplicación a este recurso.

La alegación de haberse producido nulidad de pleno Derecho, no puede prosperar, por cuanto no concurre ninguno de los requisitos exigidos por el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre . Los representantes de los funcionarios tuvieron la participación que legalmente y en función de la legislación sindical les correspondían, en la tramitación y firma de los textos normativos, como se deduce de la exposición que se realiza a continuación.

El complemento de productividad del personal que presta servicios en las Unidades de Recaudación Ejecutiva de la Seguridad Social de la Tesorería General de la Seguridad Social está regulado por la Orden de 27 de junio de 1997 de la Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales, que fue precedida por unas negociaciones de la Tesorería General de la Seguridad Social con las principales fuerzas sindicales plasmadas en el Preacuerdo de 10 de junio de 1997 (celebrado entre la Tesorería General de la Seguridad Social y el Grupo de Trabajo de las Centrales Sindicales y elevado a la Mesa descentralizada de la Seguridad Social y a la Comisión Paritaria de Vigilancia, Interpretación y Estudio del IV Convenio Colectivo del Personal de la Administración de la Seguridad Social) y por un Acuerdo de 18 de junio de 1997 suscrito por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, la Tesorería General de la Seguridad Social y las Organizaciones sindicales presentes en la Mesa Negociadora del IV Convenio Colectivo del personal laboral de la Administración de la Seguridad Social. Ambas negociaciones sirvieron de base para la elaboración de la Orden Comunicada.

Por Resolución de la Dirección General de la Tesorería General de la Seguridad Social de 7 de junio de 1999 se liquida el complemento de productividad de las Unidades de Recaudación Ejecutiva para el ejercicio de 1998.

En el caso examinado, el objeto del proceso se centró en determinar si es válida la Resolución de la Tesorería General de la Seguridad Social por la que se liquidaba el complemento de productividad de las Unidades de Recaudación Ejecutiva para el ejercicio 2002, y procedía la limitación de 5000 millones de pesetas que señala el apartado 2.1.2 de la Instrucción Quinta de la Orden Comunicada de 27 de junio de 1997 de la Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales. Esta Resolución de 7 de junio de 1999 de la Dirección General de la Tesorería General de la Seguridad Social afecta tanto a funcionarios como a personal laboral de las Unidades de Recaudación Ejecutiva.

La regulación de carácter general del complemento de productividad se halla contenida tanto en las normas sobre función pública, como en las laborales:

En el ámbito de la función pública y de conformidad con lo que dispone el artículo 23.3.c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, el complemento de productividad sirve para retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo, criterio ampliado por el artículo 21.e) de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, que señala que el complemento de productividad retribuirá el especial rendimiento, la actividad y la dedicación extraordinaria, el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo, siempre que redunden en mejorar el resultado del mismo.

Con posterioridad, señala el artículo 13.8 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, "corresponde a los Ministros, sin perjuicio de su desconcentración o delegación en los órganos superiores o directivos del Ministerio o en los directivos de la organización territorial de la Administración General del Estado, administrar los recursos humanos del Ministerio de acuerdo con la legislación específica en materia de personal. Fijar los criterios para la evaluación del personal y la distribución del complemento de productividad y de otros incentivos al rendimiento legalmente previstos".

La Ley 9/1987, de 12 de junio , de regulación de los órganos de representación, determinación de condiciones y participación, señala en su artículo 9.2 .c) que las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, en su respectivo ámbito, tendrá derecho a emitir informe, a solicitud de la Administración pública correspondiente, sobre las "cantidades que perciba cada funcionario por complemento de productividad" y en su artículo 32 señala que, con relación a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo, serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública "la aplicación de las retribuciones de los funcionarios públicos".

En el caso concreto que examinamos, el complemento de las Unidades de Recaudación Ejecutiva, dentro del ámbito de la Tesorería General de la Seguridad Social, se encuentra en las siguientes resoluciones reguladoras:

1ª) La Resolución de 30 de diciembre de 1988 de la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social, modificada posteriormente por la Resolución de 30 de diciembre de 1991 y sustituida por la Resolución de 15 de diciembre de 1993, con modificaciones parciales posteriores, como la efectuada por la Resolución de 10 de junio de 1996.

2ª) la Orden de 27 de junio de 1997 de la Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales sobre regulación de la nueva fórmula de cálculo del complemento de productividad del personal de las Unidades de Recaudación Ejecutiva, trasladada a la Circular núm. 8-031, de 7 de julio de 1997, de la Dirección General de la Tesorería General de la Seguridad Social.

El Convenio Colectivo único para el personal laboral de la Administración General del Estado, contenido en la Resolución de 24 de noviembre de 1998 , sustituye el contenido del IV Convenio Colectivo para el personal laboral de la Administración de la Seguridad Social (Resolución de 14 de noviembre de 1995 ) y la disposición transitoria octava del Convenio único declara vigentes, en su ámbito funcional, los artículos 3, 34 y 67 y la disposición adicional segunda del Convenio de la Administración de la Seguridad Social.

Es el artículo 67 del IV Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Administración de la Seguridad Social el que regula el complemento de productividad de sus trabajadores, contemplándose expresamente en su apartado 1, letra b), dentro de la productividad por objetivos, el complemento de productividad del personal destinado en las Unidades de Recaudación Ejecutiva que percibirá anualmente el complemento de productividad que resulte de la aplicación de la Resolución de la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social que regule este complemento de productividad para el ejercicio objeto de liquidación. La percepción de este complemento implicará la realización de la jornada laboral especificada en dicha Resolución.

Por su parte, el artículo 75.4.2 del Convenio Único define la productividad, incluido dentro de los complementos por cantidad o calidad de trabajo, como aquél actualmente existente o que pueda crearse en el futuro, en el ámbito de cada Departamento u organismo público y que, con denominaciones idénticas o similares, se percibe en función del rendimiento en el desempeño de los puestos de trabajo y/o por la consecución de ciertos objetivos o resultados, a determinar por los departamentos u organismos públicos; imponiendo, como requisito necesario, que "cualquier modificación sobre el régimen y características actuales de estos complementos tendrá que ser aprobada por la Comisión de Interpretación, Vigilancia, Estudio y Aplicación del Convenio a propuesta de la Subcomisión Departamental".

Sobre este tipo de pactos ha sostenido el Tribunal Supremo el carácter administrativo y no laboral, de los instrumentos convencionales que regulan conjuntamente condiciones de trabajo de funcionarios públicos y de trabajadores al servicio de las Administraciones Públicas y la consiguiente competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para el conocimiento de su impugnación (en SSTS de 24 de enero de 1995 y 21 de marzo de 2002, al resolver el recurso 739/96 ) y en otras ocasiones se ha subrayado la competencia del orden social para su aplicación e interpretación (como sucede en las sentencias de 22 de enero de 1998 y 27 de abril de 2001 ).

Señala la sentencia de la Sala de lo Social de este Tribunal de 27 de abril de 2000 que es doctrina constante de este Tribunal (sentencias de 12 de noviembre de 1993, 3 de febrero y 21 de julio de 2000, con cita de igual doctrina de la Sala Primera) "que la interpretación de los contratos y demás negocios jurídicos es facultad privativa de los Tribunales de Instancia, cuyo criterio, como más objetivo, ha de prevalecer sobre el del recurrente, salvo que aquella interpretación no sea racional ni lógica o ponga de manifiesto la notoria infracción de alguna de las normas que regulan la exégesis contractual".

A ello añade la sentencia de 20 de marzo de 1997 , "que en materia de interpretación de cláusulas de convenios y acuerdos colectivos, en cuyo esclarecimiento se combinan las reglas de interpretación de las normas con las de la interpretación de los contratos, debe atribuirse un amplio margen de apreciación a los órganos jurisdiccionales de instancia, ante los que se ha desarrollado la actividad probatoria relativa a la voluntad de las partes y a los hechos concomitantes".

En el Acuerdo de 18 de junio de 1997, entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, la Tesorería General de la Seguridad Social y las organizaciones sindicales presentes en la mesa negociadora del IV Convenio Colectivo del personal laboral de la Administración de la Seguridad Social y/o mesa descentralizada de Seguridad Social sobre el complemento de productividad de las Unidades de Recaudación Ejecutiva, se pactó:

"Ratificar el contenido del referido preacuerdo (de 17 de junio de 1997), que se adjunto como Anexo Único al presente, y elevar el contenido del mismo a la Subsecretaria y a la Secretaria de Estado de la Seguridad Social, con la propuesta de que sirva como base para la elaboración de la Resolución que regule la forma de liquidación de la productividad del personal de las UU.RE. de la Tesorería General de la Seguridad Social".

También subraya la sentencia de la Sala de lo Social de 17 de junio de 2003 que la cuestión objeto del recurso consiste en determinar cuando se trata de que la Tesorería General de la Seguridad Social, calcule y liquide al complemento de productividad que percibe el personal laboral a su servicio destinado en la Unidades de Recaudación Ejecutiva (en adelante URE ), si el límite de 5.000 millones de pesetas previsto por la Instrucción Quinta (punto 2.1.2) de la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 27.6.97 en cuanto al concepto de aplazamientos extraordinarios (concepto integrado en uno de los factores a tener en cuenta para el cálculo del citado complemento, cual es la recaudación efectiva), es aplicable exclusivamente al ejercicio de 1997 o sí, por contra, el límite expresado es aplicable, no sólo a 1997, sino también a ejercicios posteriores.

La Instrucción Quinta de la Orden Comunicada establece en su punto 2.1.2. lo siguiente: "APLAZAMIENTOS: El importe de las cuotas inaplazables no recogidas en las cuentas de gestión de las URE y de las cuotas de amortización de las doce primeras mensualidades ingresadas de los aplazamientos extraordinarios concedidos y/o perfeccionados desde 1 de enero de 1997 y cuya deuda figurase en vía ejecutiva serán tenidas en cuenta como recaudación efectiva en la parte proporcional a dicha deuda. Su aplicación será tenida en cuenta en el ejercicio en que se produzca su ingreso.".

Sobre la interpretación de estas normas transcritas, en cuanto aparecen recogidas en Preacuerdo de 10 de junio de 1997, entre la Tesorería General de la Seguridad Social y, las Centrales Sindicales CC.OO., UGT, CSIF, USO, CIG y ELA-STV, sobre la formula de liquidar la productividad del personal laboral que presta sus servicios en las Unidades de Recaudación Ejecutiva de la Tesorería General de la Seguridad Social, ya se pronunció el Tribunal Supremo en sentencia de 27 de abril de 2001 (recurso 001/3538/00 ), dictada en proceso de conflicto colectivo, en relación precisamente a la Resolución del Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social de 7 de junio de 1999, en donde se aprobó la asignación individual del complemento de productividad para el ejercicio de 1998, con aplicación del límite de 5.000 millones de pesetas.

No se constata vulneración del artículo 1.281.1 del Código Civil , que establece que los términos de un contrato, cuando éstos son claros y no dejan lugar a duda sobre la intención de los contratantes, implican atenerse al sentido literal de sus cláusulas y en el párrafo segundo del mismo precepto (artículo 1.281 del Código Civil ) se reconoce que si las palabras parecieren contrarias a la intención evidente de los contratantes, prevalecerá ésta sobre aquéllas, siendo así que la Sala Primera de este Tribunal y esta Sala han precisado que el conjunto de normas que regula la función exegética, constituye un conjunto complementario entre sí, en cuyo conjunto tiene rango prioritario y preferencial el primer párrafo del artículo 1.281 del Código Civil , de tal manera que si la claridad de los términos de un contrato no deja lugar a dudas sobre la intención de las partes, no cabe la posibilidad de que entren en juego las restantes reglas contenidas en los artículos siguientes, que funcionan con el carácter de normas subsidiarias respecto a lo que preconiza la interpretación literal, como han reconocido las sentencias de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 1983, 3 de mayo de 1984, 22 de junio de 1984, 18 de septiembre de 1985, 15 de julio de 1986, 20 de diciembre de 1988, 19 de enero de 1990, 7 de julio de 1995, 28 de julio de 1995 y 30 de diciembre de 1995 .

La limitación de esa cantidad en previsión del año 1997 tiene su fundamento en razones presupuestarias y de organización de la Administración Pública, sin que, sin razón alguna suficiente se pueda pretender ampliar a los años sucesivos con los aumentos que correspondan.

Lo mismo ocurre con la pretendida exigencia de que dicho límite cuantitativo tenga un exclusivo ámbito provincial y no nacional. Tampoco se acompaña razonamiento jurídico alguno que esté fundamentado en el norma jurídica, a efectos de que este Tribunal pueda enjuiciar la adecuación del razonamiento al principio de legalidad. Por lo tanto, dicha alegación no deja de ser una mera conveniencia que carece de todo fundamento legal.

Por lo tanto, es procedente desestimar la pretensión de la demanda, sin imposición de costas, a los efectos prevenidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, por no concurrir los requisitos exigidos para ello.

Fallo

1º Desestimar el recurso.

2º No imponer costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 22 DE NOVIEMBRE DE 2006, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.