Sentencia Administrativo Nº 886/2013, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 310/2013 de 10 de Diciembre de 2013

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2

ALBACETE

SENTENCIA: 00886/2013

Recurso núm. 310 de 2013

Guadalajara

S E N T E N C I A Nº 886

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 2ª.

Iltmos. Sres.:

Presidenta:

Dª Raquel Iranzo Prades

Magistrados:

D. Jaime Lozano Ibáñez

D. Miguel Ángel Pérez Yuste

D. Miguel Ángel Narváez Bermejo

D. Ricardo Estévez Goytre

En Albacete, a diez de diciembre de dos mil trece.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, los presentes autos número 310/13el recurso contencioso administrativo seguido a instancia de la mercantil INVERSIONES Y EXPLOTACIONES AGRÍCOLAS DE AZUQUECA S.A. y de DÑA. Lorena , representados por el Procurador Sr. Legorburo Martínez-Moratalla y dirigidos por el Letrado D. Luis Alberto Carrión Matamoros, contra la DIRECCIÓN GENERAL DE CARRETERAS DEL MINISTERIO DE FOMENTO,que ha estado representada y dirigida por el Sr. Abogado del Estado, sobre PAGO DE JUSTIPRECIO DE MUTUO ACUERDO;siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Miguel Ángel Narváez Bermejo.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la representación procesal de los actores se interpuso en fecha 17-10-2011 demanda de ejecución de los acuerdos de las actas de adquisición de mutuo acuerdo de octubre de 1987 que devinieron firmes por las que se reconoce a los actores su derecho a que se ejecuten los accesos desde el nudo de enlace de Meco y la vía/camino de servicio respecto de sus propiedades.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dicte sentencia estimando el recurso de conformidad con lo interesado en el suplico de la misma.

SEGUNDO.-Con fecha 24 de octubre de 2013 se celebró vista oral en la que tras las correspondientes alegaciones y contestación así como las pruebas practicadas y conclusiones formuladas quedaron los autos conclusos para sentencia.

TERCERO.-En la tramitación del presente procedimiento se han observado todas las prescripciones legales salvo los plazos para dictar sentencia debido a la acumulación de asuntos que penden de resolución ante la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Por la representación de Inversiones y Explotaciones Agrícolas de Azuqueca S.A. y de Dña. Lorena se presenta demanda al amparo del art. 29.2 de la LJCA con el fin de que se ejecuten los pactos de las actas de adquisición por mutuo acuerdo de 16 de octubre de 1987 por inactividad de la Administración tras el requerimiento previo de 15 de julio de 2011 seguido de la interposición del pertinente recurso contencioso administrativo el 17-10-2011.

En la demanda presentada se alegaba que tras la aprobación el 2-10-84 del 'Proyecto de desdoblamiento de calzada. Autovía Sur del Corredor del Henares. Cn-II, pk 38,150 al 51,300. Tramo: Meco-Guadalajara, clave 1-GU-277.M', dicho expediente expropiatorio finalizó con actas de mutuo acuerdo de 16-10-1987 en virtud de las cuales los actores convinieron con la Administración, entre otras cosas, el pago de un determinado justiprecio además del acceso y salida a la autovía y al Nudo de Meco a través de los caminos de servicio existentes. Dicho acuerdos no fueron cumplidos lo que determinó la interposición de la pertinente demanda al amparo de lo previsto en el art. 29.2 de la LJCA previo requerimiento, denunciando la inactividad de la Administración, presentado el 15-7-2011.

Posteriormente y como consecuencia de las alegaciones de los actores al expediente de información pública y definitivamente el Estudio de Viabilidad y el anteproyecto de 'Adecuación, Reforma y Conservación del Corredor Noroeste. Autovía A-2, p.k. 4,8 a p.k. 62,0' donde recordaban que el cumplimiento de las actas de mutuo acuerdo de 16-10-87 aun estaban pendientes, obtuvieron respuesta de la Administración a través de la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación de 15-11- 2006 por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el estudio de viabilidad y el anteproyecto de 'Adecuación, reforma y conservación del corredor Nordeste. Autovía A-2, P.K. 4,8 a P.K. 62,00. Tramo Madrid-R 2' con relación al proyecto de construcción del tercer carril y mejora de trazado en la autovía A-2, p.k. 23,00 al p.k. 38,700... donde se preveía la reposición de todos los servicios (incluso caminos) afectados por las obras para lo cual era necesario mantener contactos con los titulares de dichos servicios.

En el Anuncio de 2-8-2010, publicado en el B.O.E. de 16-8-2010 para el levantamiento de las actas previas a la ocupación de bienes y derechos afectados por el proyecto de 'Ampliación a tercer carril y reordenación de accesos a la Autovía A-2 se ordena que corresponde a la Demarcación de Carreteras del Estado de la Dirección General de Carreteras la reposición de todos los accesos y servicios existentes afectados por las obras de manera que se mantenga la accesibilidad y la permeabilidad territorial en todo momento. En dicho anuncio se ponía de manifiesto la aprobación del proyecto con fecha 15-7-2010 donde se recogían esas previsiones.

Por parte de los actores se presentaron con fecha 2-12-2010 y 15-2-2011 sendos escritos ante la Dirección General de Carreteras del Estado donde se pedía la cumplimentación de los acuerdos de 16-10-1987 en cuanto a la necesidad de acceso de las fincas a la autovía a través de la nueva vía de servicio, que absorbía el anterior acceso a través del camino de servicio particular construido. En respuesta a dichas solicitudes la Secretaría de Estado de Infraestructuras mediante resolución de 7-6- 2011 se reconoce que las mencionadas peticiones, consideradas como nuevas, se amparan en las actas de ocupación de octubre de 1987 y en la no reposición del actual camino de servicio, manifestándose lo siguiente: 1º Con relación a la salida de la finca al Nudo de Meco se informa desfavorablemente, dado que el acceso propuesto incumple la normativa de Recomendaciones sobre Glorietas del Ministerio de Fomento; 2º Con relación a la solicitud 1703 de Registro de entrada y finca perteneciente a Inversiones y Explotaciones Agrícolas de Azuqueca S.A. se informaban favorablemente los dos accesos solicitados; 3º Con relación a la solicitud nº 1702 de Registro de entrada y finca perteneciente a Dña. Lorena se informaban favorablemente dos de los tres accesos solicitados.

Finalmente y como consecuencia de dicha resolución los actores con fecha de registro de 15-7-2011 presentan requerimiento previo a la interposición de demanda contenciosa prevista en el art. 29.2 de la LJCA . De dicho escrito se da traslado para su conocimiento a la Demarcación de Carreteras del Estado para su tramitación según comunicación de fecha de 1-8-2011. Termina suplicando la estimación de la demanda declarando no conforme a derecho la inactividad de la Administración demandada condenándola a la ejecución de los accesos pactados en las actas de adquisición de mutuo acuerdo de 1987, consistentes en (i) los dos accesos al resto de la finca registral NUM000 - NUM001 , (ii) los tres accesos al resto de la finca registral NUM002 del Registro de la Propiedad nº 2 de Guadalajara y Registro de la Propiedad nº 4 de Alcalá de henares y, por último, (iii) el acceso a la Glorieta del Enlace de Meco, respecto de la parcela registral NUM002 del Registro de la Propiedad nº 2 de Gualajara y Registro de la Propiedad nº 4 de Alcalá de Henares con los apercibimientos legales a que hubiere lugar y al pago de las costas procesales.

Por parte de la Representación del Estado en la contestación oral formulada en la vista que tuvo lugar el día 24-10-2013 se plantean las siguientes causas de oposición a la pretensión ejercitada:

1º Inadmisión de la demanda planteada por extemporaneidad en la presentación del recurso.

2º Inadecuación de procedimiento ya que el cauce elegido del art. 29.2 de la LJCA no es el idóneo para el ejercicio de las pretensiones deducidas, debiendo haberse recurrido al procedimiento ordinario y no al abreviado instado.

3º Los mutuos acuerdos pactados en el año 87 no imponen una obligación de hacer a la Administración sino una simple tolerancia de dejar acceder a la autovía a través de un camino de servicio.

3º No hay derecho subjetivo de los colindantes ni autorización para el acceso a vía de servicio, existiendo una absoluta discrecionalidad por parte de la Administración para la reordenación de los accesos.

4º Prescripción de la acción para el ejercicio del derecho de acceso a la autovía al haber transcurrido más de 15 años desde la fecha de las actas de mutuo acuerdo del año 1987.

5º Inconcreción en lo pedido ya que no se indica por donde y como se debe llevar a cabo el acceso, quién debe proyectarlo y construirlo o si se trata de una simple autorización.

SEGUNDO.-Con carácter previo a la decisión de las cuestiones controvertidas en el presente procedimiento conviene aclarar que si bien la pretensión ejercitada en el escrito de demanda se refería a los accesos de las fincas de los dos propietarios actores a la autovía a través de la vía de servicio junto con la salida al Nudo de Meco los recurrentes han admitido en la vista oral que después de la interposición de la demanda se han llevado a cabo dichos accesos faltando tan solo por construir la salida de la finca al Nudo de Meco. Por tanto, la controversia a decidir en este procedimiento debe ceñirse exclusivamente a esta pretensión planteada por la mercantil actora Inversiones y Explotaciones Agrícolas de Azuqueca S.A. y en cuanto a la salida pactada de su finca al llamado Nudo de Meco, entendiéndose zanjadas el resto de sus pedimentos así como los de la actora Dña. Lorena que con carácter previo a la vista también ha visto satisfechas sus aspiraciones de acceso a la autovia A-2 desistiendo de esta forma del recurso presentado.

TERCERO.-Como cuestión preliminar se plantea por la Abogacía del Estado la extemporaneidad del recurso entablado porque, a su juicio, y de acuerdo con lo previsto en el art. 29.2 de la LJCA los actores presentaron dos requerimientso previos a la interposición del recurso, uno de 2-12-2010 y otro de 15-2-2011, transcurriendo y agotándose el plazo de un mes de intimación previsto en aquel precepto así como el de dos meses establecido en el art. 46.2 de la LJCA sin articularse el recurso, lo que tuvo lugar el 17-11-2011 mediante la presentación de la demanda de ejecución ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid cuando ya habían fenecido los indicados plazos. Sin embargo la excepción debe rechazarse. La Abogacía del Estado confunde los escritos presentados con lo que se debe entender como requerimiento formalmente presentado previo a la interposición de demanda contenciosa. Los dos escritos que cita la representación del Estado no son requerimientos formales denunciando la inactividad de la Administración sino que de acuerdo con su contenido estamos ante solicitudes de cumplimiento de los mutuos acuerdos pactados a través de las actas de 16-10-1987. Ninguna mención se hace en el cuerpo de dichos escritos ni al art. 29.2 de la LJCA ni a que se trate de un requerimiento sino que se trata de un recordatorio para que la Administración proceda a cumplir los acuerdos del año 87 así como las propuestas realizadas en el acta de ocupación. Tan es así que la Administración responde a dichas solictudes con la resolución de la Secretaría de Estado de 7-6-2011 donde llega a admitirlas salvo en lo que respecta a la salida por el Nudo de Meco.

El verdadero requerimiento que abre el plazo de intimación, primero, de un mes ( art. 29.2 de la LJCA ) para que cese la inactividad administrativa y, segundo, de dos meses ( art. 46.2 de la LJCA ) para interponer el recurso contencioso administrativo en virtud de demanda, es el escrito dirigido a la Dirección General de Carreteras del Estado de fecha 15-7-2011, según sello de registro de correos de Alcalá de Henares, donde con cita del art. 29.2- si bien erróneamente se menciona el 28.2 de la LJCA - se alude al requerimiento previo a la vía contencioso administrativa. La suma de los plazos de un mes de intimación más los dos meses para la presentación del recurso, computados en la forma prevista por el art. 5.1 del C. civil , dan lugar a que el recurso debería haberse presentado el 15 de octubre de 2011; ahora bien como resulta de aplicación el plazo de gracia previsto en el art. 135 de la LEC - de eficacia supletoria según la disposición final primera de la LJCA - y el día 16 de octubre según el calendario era domingo, la demanda se podía registrar hasta el día 17 de octubre de 2011 como así lo hicieron los actores ante la Sala de lo Contencioso Asdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

La causa de inadmisibilidad alegada debe ser, pues, rechazada.

CUARTO.-También se invoca la inadecuación del procedimiento elegido- procedimiento abreviado- ya que el cauce escogido del art. 29.2 no es el apropiado por referirse a actos administrativos firmes e inmediatamente ejecutivos y ejecutables sin necesidad de ningún proceso de cognición. El art. 29.2 a su juicio no instaura un procedimiento de ejecución general contra la Administración a modo y semejanza del previsto en la L.E.C . Se trata de actos de ejecución sencillos que contengan algún tipo de prestación a cargo de la Administración sin necesidad de ningún tipo de condicionamiento ulterior. Cita en su apoyo las sentencias del T.S. de 23-4-2008, R0J.2045/2008 , y la de 22-3-2011, ROJ 1355/2011 . A su juicio los mutuos acuerdos recogidos en las actas no tienen la consideración de actos administrativos que esencialmente son declaraciones unilaterales de voluntad, mientras que las actas recogen un acuerdo de voluntades.

A juicio de la Sala la cita de la jurisprudencia que se menciona por la Abogacía del Estado para apoyar su oposición a las pretensiones de la actora no son afortunadas. Ambas sentencias se refieren a actos- uno de ellos incluso relativo a la delimitación del territorio entre dos municipios- que aun siendo firmes carecen de la suficiente precisión y detalle que facilite su ejecución puesto que están requeridos de requisitos o condicionamientos ulteriores que entorpecen el despliegue de su eficacia ejecutiva; en definitiva se trata de actos que carecen de eficacia intrínseca, estando supeditados a otros requisitos o condiciones ( STS de 20-7-2012, ROJ 5444/2012 ). Por el contrario en la sentencia de 22-3-2011 se pone como ejemplo de los actos destinados a ejecutar acuerdos o resoluciones firmes o definitivas, entre otros, acuerdos del Jurado de Expropiación forzosa ordenando el pago del justiprecio, que tiene una naturaleza muy análoga al que en el presente caso contemplamos.

El pacto que es objeto de discordia tiene el siguiente tenor según el acta de fecha 16-10-87, relativa a la finca NUM003 , actualmente perteneciente a la mercantil actora: ' b) Que la salida del resto de la finca expropiada se realice a través del nudo de Meco'. Se trata de un acta de mutuo acuerdo firmado por el representante de la Administración y el de la propiedad y que según el art. 24 de la LEF en relación con los arts. 25 al 27 del REF pone fin al expediente administrativo. Por otra parte también el art. 88.2 de la Ley 30/1992 prevé como forma de terminación de los procedimientos administrativos los acuerdos, convenios o pactos o contratos. No le cabe duda a la Sala de que el mutuo acuerdo que pone fin a un procedimiento administrativo no puede tener la consideración sino de acto administrativo tanto por el marco procesal en el que se produce como por su naturaleza y fin. Que a la consecución del convenio o acuerdo concurra la voluntad de un particular no empece a su naturaleza administrativa y a su consideración como fuente de obligaciones para la Administración. Concretamente la sentencia del T.S. de 5-12-1992, ROJ 8914/92 , enseña lo siguiente: 'El convenio expropiatorio sobre la conformidad en el justiprecio es un acto administrativo específico que pone fin al expediente, de conformidad con dicho precepto legal. Por ello, una vez producida la aceptación por el expropiado de la oferta de valoración hecha por la Administración, no es posible, la revocación o modificación unilateral de tal convenio, careciendo de validez y efectos jurídicos cualquier manifestación o reserva en tal sentido formulada por el expropiado. Y como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 1.979 al superar el convenio expropiatorio las diversas fases a las que se subordinó su perfección, alcanzó la plena validez y engendró un derecho subjetivo en la sociedad recurrente a obtener la cantidad fijada como contraprestación a la adquisición de los bienes expropiados y como tal negocio jurídico es un acto administrativo regido por la normativa específica de tales actos, la Administración no puede desligarse del convenio ni revocarlo más que declarándolo lesivo para el interés público e impugnándolo ante esta Jurisdicción como establece el artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo '. En los mismos términos se pronuncia la sentencia del T.S. de fecha 13-1-2000, ROJ 43/2000 . recordando además lo que con relación a la interpretación de las cláusulas de los contratos disponen los arts. 1288 y 1285 del C. civil que impiden que su oscuridad pueda favorecer a la parte que la ha ocasionado e imponen que el sentido de las dudosas se fije con relación a su conjunto.

Partiendo de su naturaleza de acto administrativo vinculante para la Administración el acuerdo pactado entra dentro del concepto de justiprecio si bien de contenido no dinerario en cuanto encierra una obligación de hacer a cargo de la Administración que lo suscribió en cuanto debía dar una salida al resto de la finca a través del 'Nudo de Meco'. De igual manera que no ha habido ningún problema para que la Administración ejecutase el resto de acuerdos contenidos en las tan repetidas actas de 1987 en cuanto a los accesos de los terrenos expropiados a la autovía a través de las vías de servicio que ocuparon el suelo de los caminos particulares que permitían esa comunicación con la carretera pero que al ser expropiados lo impidieron; tampoco creemos problemática la salida del resto de la finca por el llamado 'Nudo de Meco'. Tanto en este caso como en el de los otros accesos se trata de la conexión a través de un dominio público del que puede disponer la Administración, lógicamente con arreglo a la Ley y el derecho. Al respecto en la resolución de la Secretaría de Estado de 7-6-2011 se informa desfavorablemente la salida de la finca por el nudo de Meco porque 'incumple la normativa de recomendaciones sobre Glorietas del Ministerio de Fomento' pero sin ninguna indicación de cual es esa normativa ni de las razones de ese incumpliento, motivos suficientes para no tener en cuenta dicho alegato.

Por último y en cuanto a la inadecución de procedimiento la Sala ya se ha pronunciado sobre la validez de la vía procesal prevista en el art. 29.2 de la LJCA para la ejecución de lo pactado en un acta de mutuo acuerdo en materia de justiprecio para el caso de impago, incumplimiento o inactividad de la Administración, manifestándose al respecto tanto en la sentencia de 11-2- 2013, recurso 320/2012 , como en la de 12-2-2013, recurso 321/2012, en los siguientes términos: 'Sin perjuicio de intentar dar contestación a las preguntas anteriores, aunque no sea en el orden dicho, adelantamos nuestra respuesta en el sentido de que la Administración debe atender, y lo debe hacer ya, el pago del justiprecio como responsable subsidiario ; que la situación de Concurso de la Concesionaria no puede perjudicar al expropiado, y que el modo de actuar de la Administración en la realización de la infraestructura a través de la figura de un tercero, Concesionaria, no supone en realidad una modificación sustancial de obligaciones y derechos ni para la Administración ni para el expropiado, sin perjuicio de las consecuencias y efectos entre la Administración y la Concesionaria. Y que al no haber pagado, pese a ser requerida tanto una como otra, su conducta, de inactividad , se enmarca el artículo 29.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional , vulnerándose el artículo 33.3 de la Constitución Española '.

Tratándose, pues, de un acto administrativo firme el mutuo acuerdo alcanzado, que tiene un contenido simple sin estar sometido a ningún condicionamiento ulterior, al alcance de la Administración, sin ningún motivo aparente de vicio o ilegalidad, es evidente que se puede impugnar su incumplimiento por la vía del art. 29.2 escogida, ejecutando la obligación a cargo de la Administración.

QUINTO.-Se añade por la Abogacía del Estado que las actas de mutuo acuerdo solo suponen un acto de mera tolerancia al acceso o interconexión con la autovía pero no una auténtica obligación de hacer puesto que está en juego el derecho de la Administración sobre los bienes de dominio público, existiendo una absoluta discrecionalidad por parte de la Administración en orden a la reordenación de los accesos a la autopista. Ilustra sus argumentos con la sentencia del T.S. de 21-3-2001, ROJ 7011/2001 que enseña lo siguiente: 'En nuestro ordenamiento jurídico el administrado no tiene derecho a utilizar las vías públicas, sino simplemente un interés. Por ello, tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la doctrina del Consejo de Estado vienen afirmando, de una parte, que los eventuales perjuicios derivados de la alteración de las condiciones de acceso a las carreteras y de su uso constituyen una carga general que los administrados están obligados a soportar y, de otro, que sólo hay lesión antijurídica y por tanto indemnizable ex responsabilidad extracontractual de la Administración cuando, existente un acceso, la actuación administrativa produce la privación total o la dificultad extrema de acceso a propiedades o actividades mercantiles o industriales colindantes, mas no cuando a consecuencia de la ejecución de una obra pública se genera una mayor complejidad o incomodidad, pero no una imposibilidad de acceso. En nuestro Derecho no se considera lesión indemnizable la mayor distancia a una carretera o la menor comodidad en el acceso a una propiedad privada. Entre otros muchos, esta doctrina se expone en los dictámenes del Consejo de Estado números 4.386/1998 y 1.732/1999. Recientemente, esta Sala (SSTS de 12- 2-2001, dictadas en los recursos de casación nº 471/1994 y 3652/1994 ) ha dicho que con 'la fórmula genérica que utiliza el precepto, queda cubierta la potestad administrativa que se ha ejercitado, pues esta potestad se refiere tanto a fijar los lugares en los que los accesos pueden construirse, como, implícitamente, en que no pueden construirse. La seguridad vial requiere atribuir a la Administración un margen de discrecionalidad para que en cada caso pueda determinar lo que es más conveniente para el mejor tránsito de la vía' y que en el art. 28.1 L.C . se otorga facultad a la Administración para 'limitar los accesos a las carreteras estatales y establecer con carácter obligatorio los lugares en que tales accesos puedan construirse'.

En el mismo sentido también la representación del Estado recurre a la sentencia del T.S. 15-3-2002, ROJ 1900/2002 , según la cual : 'Esta Sala no comparte la tesis de los recurrentes y sí, por el contrario, los acertados fundamentos jurídicos de la de instancia: la recta interpretación del artículo 28 de la Ley de Carreteras permite a la Administración, por razones de interés público como son las de mantener la máxima seguridad en la circulación vial, alterar tanto las características físicas como la situación de los accesos a las carreteras, incluso con el desplazamiento del punto kilométrico en que se producirá la conexión. Las facultades de 'reordenación' de accesos rodados que le atribuye la Ley pueden no quedar limitadas al mero cambio accidental de algunos de sus elementos cuando aquellas exigencias de interés público, apreciadas en función de las circunstancias concurrentes (en este caso, entre otras, el desdoblamiento de la carretera y la propia ampliación y evolución urbanística del Polígono) hacen inviable el acceso preexistente o, de mantener éste en el mismo lugar, peligraría la seguridad de los usuarios de la carretera.

Según hemos afirmado con carácter general en la sentencia de 12 de febrero de 2001 al resolver el recurso de casación 471/1994 , la seguridad vial requiere atribuir a la Administración un margen de discrecionalidad de modo que, en cada caso, pueda determinar lo más conveniente para el mejor tránsito de la vía, en función de factores como la variabilidad de la intensidad del tráfico, la velocidad permitida y la naturaleza de la carretera, entre otros. Consideraciones que coinciden con las expresadas en la sentencia de instancia cuando destaca, con toda corrección, cómo las exigencias de seguridad inherentes a 'una circulación cada día más intensa y rápida' pueden requerir la correlativa modificación de los puntos de acceso a las carreteras (por ejemplo mediante la dotación de carriles de incorporación), y esta reordenación, a su vez, no siempre se podrá lograr manteniendo el acceso en el mismo punto de conexión, hipótesis que resulta ser la del caso de autos'. Incluso la sentencia de esta Sala de 11-9-2012, recurso 1293/2007 , que el Abogado del Estado cita en apoyo de sus tesis analiza el caso desde un punto de vista diferente al que aquí se suscita, que es el del derecho a nuevos accesos, que se niegan, y el del mantenimiento de los enlaces preexistentes que pueden ser reordenados por la Administración como consecuencia de obras o modificaciones de las infraestructuras.

Sin embargo la perspectiva desde la que las sentencias mencionadas abordan el problema es muy distinta a las del presente caso. En éste nos encontramos con unos propietarios que tenían un acceso a la autovía por un camino de servicio particular de su propiedad. Ahora bien, como consecuencia del ensanchamiento de la autovía y la construcción de un tercer carril la Administración les expropia el terreno del camino particular y en su lugar instala una vía de servicio, quedándose los mencionados colindantes sin entrada. Tanto en el proyecto de 2006 como en el definitivamente aprobado del año 2010 se recoge la previsión de reposición de los accesos de fincas privadas a la autovía. Finalmente se construye el tercer carril con la restitución de los accesos que tenían los propietarios de las fincas colindantes salvo el de salida del 'Nudo de Meco' que se queda sin hacer.

Es cierta, por tanto, la amplia discrecionalidad de que dispone la Administración en orden a la reordenación de los accesos existentes o en cuanto a su ubicación o situación de manera que no existe un derecho subjetivo a la comunicación o entrada en la autovía. Ahora bien cuestión distinta es la del propietario que tiene un acceso a la autovía y cuya negación causa lesión y daño. La Administración podrá reordenarlo o establecerlo en lugar o forma distinta pero no puede negarlo o suprimirlo como se encarga de enseñar la sentencia ya aludida de 21-9-2001 , so pena de incurrir en responsabilidad extracontractual. En el presente caso se da la circunstancia de que los expropiados tienen derecho al acceso no solo en virtud de actos propios consentidos por la Administración sino también en virtud de un acto administrativo firme y eficaz en virtud de las actas de mutuo acuerdo firmadas por la propiedad y la Administración. La Administración no puede desconocer las obligaciones de actos propios que le vinculan sino que debe actuar conforme a la ley y a derecho cumpliendo obligaciones que aparentemente no están tachadas de ningún vicio. También cabe atribuir a la Administración una actuación con dosis de cierto grado de arbitrariedad cuando construye determinados accesos obligada por las actas de mutuo acuerdo firmadas en octubre de 1987 y sin embargo se niega a cumplir uno de esos pactos como los que se refieren a la salida de la finca por el Nudo de Meco sin explicar las razones de dicho incumplimiento aludiendo a unas simples recomendaciones que no sabemos lo que son, y a pesar de que la obligación que le incumbe y que se niega a acatar, reside en las mismas actas de mutuo acuerdo que fue la razón de la apertura del resto de accesos ejecutados.

SEXTO.-En contraste con los pedimentos de la demanda la Abogacía del Estado excepciona la prescripción de la acción porque entiende que desde la firmeza de las actas de mutuo acuerdo en octubre de 1987 hasta la fecha de presentación de la demanda en octubre del 2011 ha transcurrido con exceso el plazo general de 15 años para exigir el cumplimiento de una obligación de hacer del art. 1964 del Código Civil . Con mayor razón se entendería agotado el plazo si partiéramos del general de cuatro o cinco años, según los casos, previstos en las distintas Leyes Generales Presupuestarias.

Los demandantes tratan de rebatir la objeción replicando con la interrupción de la prescripción con fundamento- art. 1973 del C. civil - en las muchas negociaciones habidas con carácter previo al proyecto de la ampliación de la autovía con el tercer carril o los muchos escritos dirigidos a la Administración con el fin de que se tuvieran en cuenta las actas del año 87. Sin embargo de esas negociaciones o reclamaciones como causas de la interrupción opuesta no existe constancia hasta el año 2006 cuando ya se habría consumado el plazo fatal de los 15 años establecidos. Lo mismo cabría decir con los actos de reconocimiento de la obligación que a partir del año 2006 admite la Administración comprometiéndose a la reposición de los enlaces y entradas que servirían con arreglo a lo previsto en el art. 1973 del C. civil para interrumpir la prescripción, pero que en este caso tampoco tendrían ninguna virtualidad porque cuando se produce el reconocimiento también ya se habría consumado el plazo de prescripción consistente en quince años.

Lo anteriormente razonado no nos lleva sin más a admitir la prescripción de la acción ejercitada sino a enfocar su problemática desde un punto de vista bien distinto. En principio la prescripción se habría consumado pero no por esta causa muere la obligación de reponer. Efectivamente, en el presente caso no cabe duda de que la Administración, ya sea por actos propios como es la resolución de 15-11-2006 de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación donde se acuerda la reposición de todos los servicios, incluidos caminos, bien por la aprobación del proyecto de ampliación de la autovía a través del tercer carril en virtud de resolución de 15-7-2010 donde se vuelve a recoger la previsión de reposición de todos los accesos y servicios existentes afectados por las obras de manera que se mantenga la accesibilidad y la permeabilidad territorial en todo momento precisamente con fundamento en los acuerdos suscritos mediante las actas de mutuo acuerdo de octubre de 1987, y finalmente mediante la construcción de determinados accesos que tuvieron lugar en fecha no determinada pero con posterioridad a la interposición de la demanda que se presentó en octubre de 2011, en ningún momento, decimos, la Administración tuvo por prescrita la acción, resultando sorprendente que se oponga la excepción cuando siendo tan clara por el transcurso de un tiempo tan considerable desde que se pactó la obligación de permitir los accesos, sin embargo, no se haya alegado nunca la misma a lo largo de la tramitación del presente procedimiento, lo que tuvo a mano la Administración, que por el contrario, consciente de sus obligaciones de manera reiterada y constante ha mantenido su compromiso de mantener las conexiones y entradas, llegando a dar crédito a su deuda de hacer, construyendo y autorizando esos accesos salvo el que, de manera poco razonable, aquí nos concierne. Existe, pues, un reconocimiento explícito de la obligación de reposición de las vias de entrada y enlace con la autopista a través de los actos de los que hemos hecho recapitulación, que constituye fuente de obligaciones y que sirve de sólido cimiento y pilar para reivindicar el cumplimiento de esa obligación de hacer a cargo de quien efectúa ese reconocimiento.

En realidad este reconocimiento tiene como premisa los avatares a lo largo de más de veinte años que sufrió la ampliación y ensanchamiento de la CN II convertida posteriormente en Autovía A-2 con un primer proyecto de desdoblamiento en el año 87 y despues con la construcción de un tercer carril proyectado en el año 2006 a su paso por las fincas expropiadas que determinó que los accesos no fueran viables hasta la última obra prevista que fue la ampliación con el tercer carril . Es en ese momento en que se proyecta el tercer carril en el año 2006 y después se aprueba en el 2010 cuando los actores pudieron efectuar sus alegaciones y ejercitar sus derechos de reconocimiento de los accesos que tenían y que la Administración admitió si bien parcialmente, pudiéndose afirmar con cierto grado de convicción que no es sino a partir de las mencionadas fechas cuando propiamente nace el derecho a poder exigir los accesos que hasta el momento resultaban imposibles debido a unas obras que los impedían y cuya justa reordenación obligaba a que terminasen para conseguir su vindicación.

Recurriendo a la jurisprudencia civil sobre el reconocimiento de la deuda como fuente de obligar cabe efectuar las siguientes consideraciones. Como dice la Sentencia de 13.02.1998 (EDJ 1998/110), la figura del reconocimiento de deuda ha sido admitida por la jurisprudencia de esta Sala y por la doctrina científica como valida y lícita, permitida por el principio de autonomía privada o de la libertad contractual sancionado por el art. 1255 del Código Civil y vinculante para quien lo hace, con efecto probatorio si se hace de manera abstracta y también constitutivo si se expresa su causa justificativa ( sentencias de 8 de marzo de 1956 , 13 junio de 1957 , 3 de febrero de 1973 EDJ1973/57 , 9 de abril de 1980 EDJ1980/817 y 3 de noviembre de 1981 EDJ1981/1632 ), calificándole la Sentencia de 8.03.1956 de 'contrato' al decir que 'el reconocimiento es un contrato por el cual se considera existente contra el que la reconoce, pudiendo tener por objeto exclusivo, dar a la otra parte un medio de prueba, o prometer a no exigir prueba alguna de la deuda contra el que la reconoce'.

Asimismo hay que tener en cuenta que, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 5.05.1998 , al reconocimiento de deuda se aplica la presunción de existencia de la causa que proclama el artículo 1277 del Código Civil y que no es preciso expresarla en el documento; el deudor o deudores que han reconocido la deuda, están obligados a cumplirla, se le atribuye una abstracción procesal y así el acreedor no tiene que probar la relación obligación al preexistente ni el hecho o negocio jurídico que ha dado nacimiento a la misma. La validez y eficacia de todo reconocimiento de deuda viene basada en la presunción de existencia de la causa, aunque la misma no se exprese en el contrato; establece el artículo 1277 del C. Civil que dicha presunción, dada la naturaleza 'iuris tantum' de la misma, puede ser desvirtuada por prueba en contrario, por lo que producida tal desvirtuación y probada por el presunto deudor la inexistencia de la causa, el reconocimiento de deuda cuestionado deviene inexistente e ineficaz por dicha falta de causa ( Sentencia de 29 de junio de 1998 ).

O, en palabras de la Audiencia Provincial de Lérida, de 25.03.2004, es un 'negocio jurídico válido y lícito, permitido por el principio de la autonomía de la voluntad que consagra el art 1255 CC , y por el que se considera existente una deuda contra el que la reconoce, permitiendo al acreedor exigir el pago sin necesidad de alegar y justificar la causa, presumiéndose su existencia y licitud al amparo del art 1277 en relación con el art 1275, ambos del C.C ., de forma que tiene efecto probatorio si se hace de manera abstracta, sin expresar la causa -en cuyo caso el acreedor se ve favorecido por la no exigencia de prueba alguna sobre la deuda- y, también, si se hace de manera constitutiva, esto es, si se expone su causa justificativa -en cuyo caso la carga de la prueba sobre la inexistencia del contrato originario recae sobre quien la alega- ( S.S.T.S. 30-11-84 , 22-6-88 , 30-9- 93 , 29-7-94 , 13-2 , 29-4 y 5-5-1998 , entre otras) de forma que, reconocido el documento, tiene entre las partes la eficacia, virtualidad y vinculación que impone el art. 1225 C.C ., siendo el demandado quien debe probar la versión contenida en la contestación a la demanda ya que si el contenido del documento no queda desvirtuado por otras pruebas, ha de protegerse lo dispuesto en él, en virtud de la acción ejercitada ( S.T.S. 13-7-94 )'.

Así se establece también en la STS de 14.5.2002 al señalar que el reconocimiento de deuda vincula a quien lo realiza y, en atención a lo prevenido en el artículo 1277 CC ha de presumirse que su causa existe y es lícita, en tanto el deudor (con inversión de la norma general sobre carga de la prueba) no demuestre lo contrario.

En igual sentido, las Sentencias de la Audiencia Provincial de Madrid, secc. 19ª, de 27.02.2004 , APr Toledo, secc. 1ª, de 28.11.2003 , etc.

SÉPTIMO.-Por último en conclusiones la Administración del Estado objeta inconcreción en el modo de pedir al no especificarse en el suplico de la demanda el lugar por el que se debía construir el acceso, cómo se debe llevar a cabo , quién debe proyectarlo y construirlo o si se trata de una simple autorización.

En principio la respuesta deberíamos encontrarla en la forma en que se concretó el pacto en el acta de mutuo acuerdo de octubre de 1987. Bien es cierto que en dicho documento no se recogen esas determinaciones si bien debería apelarse a los principios de la buena fe de manera que ese vacío no se conviertiera en un obstáculo, que en un principio no lo fue por considerarse accesorio para llegar a una transacción. De algún modo debiera estar en la mente de los que firmaron el mutuo acuerdo la forma y manera en que se iban a ejecutar los accesos que por su simplicidad y patente compromiso no requería de mayores precisiones, si no es así no se entiende que cualquier dificultad para hacerlo efectivo no hubiese encontrado una solución satisfactoria, resultando tan clara la voluntad de resolución del conflicto, patente en el acta del mutuo acuerdo donde se adoptan soluciones de todo tipo para dirimir cualquier tipo de diferencias, no solo las económicas mediante la fijación del justiprecio.

En cuanto al lugar debería ser el más conveniente para el interés público a criterio de la Administración vista su amplia discrecionalidad a la hora de establecer los accesos. Ahora bien ese acceso debe ser una carga a costa de la Administración ya que es ella la obligada a su realización por la cualidad del suelo donde deben establecerse y ubicarse, según se recoge en los términos del acuerdo , por lo que los gastos y costes de construcción, incluido el proyecto, correrán de su cuenta y cuya fiscalización se llevará a cabo en ejecución de sentencia.

OCTAVO.-Conforme a lo previsto en el art. 139 de la LJCA no se hace pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales causadas.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

Fallo

1.ºSe tiene por desistida del recurso interpuesto a Dña. Lorena ; y a Inversiones y Explotaciones Agrícolas de Azuqueca S.A. en cuanto a las solicitudes de acceso a la autovía A-2 distintas de la salida al Nudo de Meco .

2.ºSe rechaza la causa de inadmisibilidad consistente en la extemporaneidad del recurso presentado, planteada por la Abogacía del Estado en su contestación.

3.ºEstimamos el recurso interpuesto por la empresa Inversiones y Explotaciones Agrícolas de Azuqueca S.A. declarando no conforme a derecho la inactividad de la Administración del Estado-Ministerio de Fomento.

4.ºCondenamos a la Administración del Estado-Ministerio de Fomento a la ejecución de la salida pactada en el acta de mutuo acuerdo de 16-10-1987 a la Glorieta del Enlace de Meco, respecto de la parcela registral NUM002 del Registro de la Propiedad nº 2 de Guadalajara y Registro de la Propiedad nº 4 de Alcalá de Henares en la forma, lugar y condiciones establecidas en el fundamento de derecho séptimo de la presente resolución.

5.ºNo hacemos pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales causadas.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de diez días, contados desde el siguiente al de su notificación.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D. Miguel Ángel Narváez Bermejo, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, certifico en Albacete, a diez de diciembre de dos mil trece.