Sentencia Administrativo Nº 916/2008, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1513/2003 de 09 de Mayo de 2008

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00916/2008

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección : 003

VALLADOLID

65591

C/ ANGUSTIAS S/N

Número de Identificación Único: 47186 33 3 2004 0107545

PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001513 /2003

Sobre ADMINISTRACION LOCAL

De: FORMA PUBLICIDAD EXTERIOR, S.A.

Representante: SOFIA MATA PRESA

Contra - AYUNTAMIENTO DE VALLADOLID .

Representante: LETRADO AYUNTAMIENTO

Ilmos. Sres. Magistrados:

Don AGUSTÍN PICÓN PALACIO

Doña MARÍA ANTONIA DE LALLANA DUPLÁ

Don FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ

Don FRANCISCO JAVIER ZATARAÍN Y VALDEMORO

En Valladolid, a nueve de mayo de dos mil ocho.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, integrada por los Magistrados expresados al margen, ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA NÚM. 916/08

En el recurso contencioso-administrativo núm. 1513/03 interpuesto por la entidad mercantil Forma Publicidad Exterior, S.A., representada por la Procuradora Sra. Díaz-Alejo Rodríguez y defendida por la Letrada Sra. Mata Presa, contra Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 4 de abril de 2003, siendo parte demandada el Ayuntamiento de Valladolid, representado y defendid por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, sobre orden de desmonte de dos vallas publicitarias instaladas en sendas parcelas municipales.

Ha sido ponente el Magistrado don FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Mediante escrito de fecha 11 de junio de 2003 la entidad mercantil Forma Publicidad Exterior, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Valladolid de 4 de abril de 2003, por el que se le ordenaba el inmediato desmonte, en el plazo máximo de 10 días, de las dos vallas publicitarias instaladas en las propiedades municipales 101233 y 101236, bajo apercibimiento de ejecución subsidiaria y a su costa.

SEGUNDO.- Por Auto de fecha 23 de septiembre de 2003 se declaró la competencia de esta Sala para conocer del recurso, teniéndose por interpuesto y, una vez recibido el expediente administrativo, la parte actora dedujo en fecha 11 de noviembre de 2003 la correspondiente demanda en la que solicitaba se declare la nulidad en Derecho del Acuerdo objeto del presente recurso contencioso-administrativo y del expediente 88/2003, reconociéndose su derecho a reinstalar las vallas que se ha visto obligada a desmontar, así como a obtener del Ayuntamiento de Valladolid una indemnización por los daños y perjuicios que se le han ocasionado, que se estiman en la cantidad de 16.776,60 €, la que se podrá ver incrementada en ejecución de sentencia de acreditarse perjuicios económicos distintos a los ya expuestos en el cuerpo de la demanda, y con expresa imposición a la Administración demandada de las costas causadas.

TERCERO.- Por Providencia de 17 de noviembre de 2003 se tuvo por deducida la demanda, confiriéndose traslado de la misma a la parte demandada para que contestara en el término de veinte días, y mediante escrito de fecha 30 de diciembre de 2003 el Ayuntamiento de Valladolid se opuso a las pretensiones actoras solicitando la desestimación del recurso por estar ajustado al ordenamiento jurídico el Acuerdo impugnado, con imposición a la recurrente de las costas del proceso.

CUARTO.- Por Providencia de 12 de enero de 2004 se tuvo por contestada la demanda, fijándose por Auto de 12 de febrero la cuantía en 17.592 ,30 €, recibiéndose el proceso a prueba, cambiándose de ponente, practicándose la que fue admitida con el resultado que obra en autos, presentando las partes sus respectivos escritos de conclusiones en fechas 27 de diciembre de 2007 y 27 de febrero de 2008, y señalándose para votación y fallo el día 8 de mayo de 2008, habiéndose observado los trámites marcados por la Ley, aunque no los plazos en ella fijados dado el volumen de trabajo y la pendencia que existe en la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Acuerdo municipal impugnado y posiciones de las partes.

El Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Valladolid de 4 de abril de 2003, objeto del presente recurso contencioso-administrativo, ordenó a la recurrente entidad mercantil Forma Publicidad Exterior, S.A., el inmediato desmonte, en el plazo máximo de 10 días, de las dos vallas publicitarias por ella instaladas en las propiedades municipales 101233 y 101236, bajo apercibimiento de ejecución subsidiaria y a su costa, por entender, en esencia, que en este caso el Ayuntamiento está actuando no como controlador de una normativa urbanística sino como propietario de los terrenos en los que se encuentran instaladas sin su autorización las vallas publicitarias, y ello a través del procedimiento de recuperación de oficio que es el establecido en la legislación para proteger los bienes municipales; que si otra persona está percibiendo de la recurrente una renta por la utilización de los terrenos municipales, será de modo fraudulento; que el pretendido derecho a ser indemnizada resulta extemporáneo ya que el verdadero perjudicado es el propio Ayuntamiento, que ha visto que un bien de su propiedad ha sido explotado económicamente sin haber obtenido ninguna participación en dicho rendimiento; y que las citadas instalaciones carecen de autorización para la ocupación de suelo municipal.

La entidad mercantil Forma Publicidad Exterior, S.A., interpone recurso contra el citado Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 4 de abril de 2003 alegando que tanto el acuerdo de iniciación del expediente como la resolución que le puso fin son nulos de pleno derecho ex artículo 62.1.b) LRJ-PAC al haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia, por corresponder las acciones para la recuperación de oficio al Pleno del Ayuntamiento; que asimismo el expediente es nulo por haberse tramitado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y ello al no concurrir los requisitos jurisprudencialmente exigidos para el ejercicio de la potestad de recuperación de bienes, ya que los bienes deben pertenecer a la corporación y, sin embargo, desde el 5 de abril de 1998 tiene suscrito un contrato de cesión en exclusiva de los derechos de explotación publicitaria con quien declaró ser propietario legítimo de la parcela donde se ubican las vallas, abonándole desde entonces la contraprestación económica pactada; que fue el propio Ayuntamiento el que con fecha 6 de marzo de 2000 le concedió diversas licencias de instalación de muestras publicitarias, una de las cuales precisamente se refiere a los terrenos en cuestión, siendo difícil imaginar mayor autorización para la colocación de las vallas que la propia concesión de la licencia; que debería haber existido acuerdo Corporativo del Pleno del Ayuntamiento sobre base documental que acreditara la posesión, habiéndosele ocasionado una total indefensión al haberse visto privada del conocimiento del expediente en su integridad y, por consiguiente, impedida de realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses; y que el Ayuntamiento de Valladolid es responsable de los daños que se le han ocasionado con la adopción del acuerdo impugnado, los que se valoran en la cantidad de 16.776,60 €.

El Ayuntamiento de Valladolid se opone a la demanda alegando que, habiéndose acreditado que las carteleras publicitarias se encontraban instaladas en terrenos de propiedad municipal clasificados como de dominio público, la decisión de ordenar el desmontaje de dichas instalaciones por no contar con autorización de la propiedad era conforme con la legalidad; que por Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 9 de febrero de 1999 fueron delegadas en la Comisión de Gobierno las competencias relacionadas con las potestades de recuperación de oficio de los bienes municipales; que se insiste en que los bienes son de propiedad municipal clasificados como de dominio público; que en el contrato de cesión de derechos de explotación que se aporta con la demanda no consta la identificación de las fincas en las que se realiza la explotación, no siendo desde luego las 101233 y 101236, situadas en la Ronda Este y adquiridas por el Ayuntamiento en el año 1996 a sus propietarios, que no era el cedente; que al margen de que la licencia urbanística de instalación de muestras publicitarias se otorgan salvo el derecho de propiedad, la ubicación de la cartelera publicitaria a la que se dice se refiere dicha licencia ("Carretera de Circunvalación, nudo Camino de Hornillos") no es coincidente con el emplazamiento de ninguna de las dos propiedades municipales; que no han sido vulnerados los principios de audiencia y defensa ya que le fue concedido trámite de alegaciones, habiendo tenido el expediente a su disposición, siéndole notificado el acuerdo en forma legal, y habiendo formulado contra el mismo recurso contencioso- administrativo en base al planteamiento que ha estimado oportuno; y que la pretensión indemnizatoria es improcedente ya que el acuerdo impugnado se ajustó a la legalidad.

SEGUNDO.- Sobre la potestad de recuperación de oficio.

Con carácter general establece el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local, que "1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los Municipios, las Provincias y las islas:...d) Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes", disponiendo el artículo 82 que "Las Entidades locales gozan, respecto de sus bienes, de las siguientes prerrogativas: a) La de recuperar por sí mismas su posesión en cualquier momento cuando se trate de los de dominio público y, en el plazo de un año, los patrimoniales". Por su parte, el artículo 70 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio , por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, establece que "1 . Las Corporaciones locales podrán recobrar por sí la tenencia de sus bienes de dominio público en cualquier tiempo", añadiendo el artículo 71 que "1 . El procedimiento para la recuperación de la posesión podrá iniciarse a través de las formas previstas en el art. 46", y que "2 . La recuperación en vía administrativa requerirá acuerdo previo de la Corporación, al que se acompañarán los documentos acreditativos de la posesión, salvo que se tratare de repeler usurpaciones recientes".

Así pues, la potestad de recuperación de oficio de terrenos de dominio publico indebidamente ocupados, cuyo ejercicio permite a los Ayuntamientos restablecer por sí mismos la situación posesoria preexistente, poniendo fin a la perturbación cometida por terceros mediante la utilización de "todos los medios compulsorios legalmente admitidos" (art. 71.3 RBEL ), es una de las llamadas por la doctrina y jurisprudencia potestades exorbitantes del régimen jurídico de los bienes de la Administración caracterizado por la autotutela, régimen que, sin embargo, no puede alterar ni el derecho de propiedad ni tampoco la posesión definitiva de los bienes. La Jurisprudencia reiteradamente ha declarado que la Administración al ejercitar estas medidas de protección ni prejuzga ni decide sobre la naturaleza y definitiva pertenencia dominical y posesoria de los bienes recuperados, aspecto este último reservado a los Tribunales ordinarios (Sentencias del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 1992 y 9 de mayo de 1997 ), pues como dice la STS de 10 de febrero de 2001 , y luego insistiremos en ello, "el Reglamento otorga potestades para la investigación y recuperación de los bienes, desprendiéndose del mismo que los municipios pueden declarar su titularidad, sin perjuicio de que los particulares que se entiendan perjudicados puedan recurrir ante la jurisdicción civil".

Más concretamente, la STS Sala 3ª, sec. 4ª, de 23 de abril de 2001 , señala que "La doctrina jurisprudencial sobre el ejercicio de las facultades de recuperación de oficio de bienes demaniales por las entidades locales puede resumirse así:

a) Las Corporaciones Locales tienen la potestad de recobrar por sí, sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, la tenencia de sus bienes (sentencias de 4 de julio de 1970, 14 de marzo de 1974, 13 de octubre de 1981, 7 de febrero de 1983, 5 de diciembre de 1983, 9 de julio de 1984 y 18 de julio de 1986 ).

b) La facultad de recuperación de los bienes demaniales en vía administrativa se halla reconocida en los arts. 344 del Código civil, 74.1 del Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , y 3.1 y 70 y siguientes del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio .

c) No procede interdicto de recobrar o retener contra los acuerdos de recuperación (sentencias de 1 de diciembre de 1987, 23 de febrero de 1957, 10 de marzo de 1977 y 26 de enero de 1984 ). Hoy el art. 101 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, aplicable a la Administración local, dispone que no se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.

d) Las Corporaciones locales podrán recobrar por sí la tenencia de sus bienes de dominio público en cualquier tiempo (art. 70.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales ).

e) El ejercicio de la potestad defensora de los bienes de dominio público municipal, por parte de la Corporación titular de los mismos, no está a merced de un criterio de discrecionalidad por parte de ella, pues si hay algo que esté sometido a principios de derecho imperativo y necesario, ese algo, de forma muy destacada, es el relacionado con el status de esta clase de bienes, algunos de ellos llamados incluso a desaparecer si no se establecieran frenos a la codicia de los particulares (sentencia de 6 de junio de 1990 ).

f) Para el ejercicio del interdíctum proprium (facultad de recuperación posesoria de oficio, llamado también interdicto administrativo o interdicto impropio) basta con acreditar una posesión pública anterior o una usurpación reciente de tales bienes (art. 71.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales ) (sentencia de 9 de mayo de 1997 ). Tal facultad, por su carácter excepcional y privilegiado sólo cabe ejercitarla cuando se encuentra respaldada por una prueba plena y acabada (sentencias de 12 de julio 1982, 20 de julio de 1984, 24 de abril de 1985, 3 de junio de 1985 y 1 de junio de 1988 ).

g) En el caso de usurpaciones recientes no es necesaria la aportación por el Ayuntamiento de documentos para justificar la decisión administrativa, conforme dispone el art. 71.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (sentencia de 2 de diciembre de 1999 ).

h) Es menester que los bienes recuperados se hallaren indebidamente en posesión de particulares. Se requiere la existencia de una perturbación o pérdida del estado posesorio y su carácter ilegítimo, esto es, la inexistencia de un acto jurídico que legitime esta posesión contraria (sentencias de 22 mayo 1985 y 12 de diciembre de 1996 ).

i) Debe existir una completa identidad entre lo poseído por la Corporación y lo usurpado por el particular (sentencias de, 23 de febrero de 1957, 10 de marzo de 1977, 26 de enero de 1984 y 1 de diciembre de 1987 ).

j) Para la recuperación en vía administrativa, cuando no existe confusión de límites, no es necesario un deslinde previo (sentencia de 23 de noviembre de 1998 ).

k) No es menester que la Administración local acredite en sede jurisdiccional contencioso-administrativa la plena titularidad demanial de los bienes sobre los que se ejercita la facultad de recuperación (sentencia de 9 de mayo de 1997 ). Como ocurre en el interdicto civil, lo que se protege es la pérdida o perturbación de la posesión, por lo que únicamente es exigible que de modo claro e inequívoco se acredite la anterior posesión administrativa del bien sobre el que se ejerce (sentencias de 22 mayo de 1985 y 12 de diciembre de 1996 ).

l) El ejercicio de la facultad de recuperación de oficio se reconoce sin perjuicio de la acción de quien se crea titular dominical de los bienes sobre los que se ejercita el interdíctum proprium para reivindicarlos ante la Jurisdicción civil (sentencias de 22 de mayo de 1985 y 12 de diciembre de 1996 ).

m) Ni la Administración por sí, primero, ni esta jurisdicción, después, pueden determinar las titularidades dominicales o resolver las cuestiones de propiedad (arts. 3 a) y 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio ) (sentencia de 9 de mayo de 1997 )".

Sobre este último aspecto, reitera la STS Sala 3ª, sec. 4ª, de 11 de julio de 2001 , "que la competencia de esta Jurisdicción ha de limitarse a enjuiciar el correcto ejercicio por parte de los Entes Locales de las facultades recuperatorias que se les atribuye por el artículo 82 a) de la Ley 7/85, así como 70 y 71 del Reglamento de Bienes aprobado por R.D. de 13 de junio de 1.986 , quedando deferida la decisión sobre la propiedad o posesión definitiva de los mismos a los Tribunales de la Jurisdicción Civil, de suerte que ni la confirmación ni la revocación en vía contenciosa del acto administrativo impugnado ha de prejuzgar este tipo de cuestiones, (artículo 55 del Reglamento de Bienes y Sentencias de 23 de enero de 1.990, 15 de octubre de 1.997, 1 de abril y 14 de octubre de 1.998 )", señalando la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 1989 , en interpretación de tales preceptos, que en la vía contenciosa pueden impugnarse las infracciones procedimentales, las cuestiones administrativas planteadas en la resolución y los actos de trámite si imposibilitan continuar el procedimiento, y la jurisdicción civil será competente en las cuestiones de esta naturaleza contenidas en la resolución (declaraciones de titularidad y las de contenido conexo o complementarias con la misma), añadimos nosotros, con carácter prejudicial, es decir, a los solos efectos del proceso en que recaen.

Por otro lado, debemos destacar: a) que en todo caso tal ejercicio necesariamente ha de verificarse a través del "procedimiento previsto en el artículo 71.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , sin que la remisión que en él se hace al artículo 46 pueda ir más allá de las formas de iniciación. En lo demás, los trámites quedan cubiertos por el acuerdo previo de la Corporación y la audiencia de los interesados" (STS de 14 de mayo de 2002 ); y b) que el acuerdo de ejercicio de la acción administrativa de recuperación de bienes de dominio público corresponde al Pleno del Ayuntamiento ex artículo 22.1.j) de la Ley 7/85 (STS Sala 3ª, de 10 de mayo de 2000 ).

TERCERO.- Aplicación de la anterior doctrina al caso que nos ocupa.

Así las cosas, la demanda ha de correr suerte desestimatoria, teniendo en cuenta:

a) Que aunque el expediente se inició de oficio no por acuerdo previo de la Corporación, sino, en virtud de denuncia del Jefe de la Sección de Inventario, por comunicación de fecha 4 de febrero de 2003 de la Directora del Departamento de Gobierno y Gestión Integral del Patrimonio, por delegación del Secretario General del Ayuntamiento de Valladolid, mediante la que se concedía a la recurrente un plazo de diez días para examen del expediente y alegaciones y pruebas en relación con "la instalación de dos vallas publicitarias en terrenos de propiedades municipales 101233 y 101236 (se adjunta plano de situación)", sin embargo, en el expediente ya obraban los documentos acreditativos de la posesión -fotografías, plano de situación y fichas de las propiedades calificadas como de dominio público municipal-, y el acuerdo que lo puso fin ordenando su retirada, objeto del presente recurso contencioso-administrativo, fue dictado por la Comisión de Gobierno a cuyo favor el Pleno había delegado el ejercicio de dicha competencia mediante Acuerdo de 9 de febrero de 1999, y ello al amparo de lo establecido en el artículo 22.4 de la Ley de Bases de Régimen Local , al no estar exceptuado el ejercicio de las acciones administrativas -apartado j) del artículo 22.2 - de dicha posibilidad de delegación, órgano por tanto competente para dictar la resolución;

b) Que la anterior posesión administrativa de las parcelas sobre las que se ejerce la facultad de recuperación -adquiridas por el Ayuntamiento mediante escritura pública de 18 de junio de 1996- queda ampliamente acreditada, a los limitados efectos que aquí nos ocupan, en virtud de los referidos documentos, posesión que no se desvirtúa ni por el contrato de cesión de derechos de explotación publicitaria de 5 de abril de 1998 unido con la demanda, cuyo apartado de descripción de la finca sobre la que se proyecta la cesión aparece en blanco, no habiendo podido ser citado el cedente por insuficiencia de datos de domicilio -no subsanados por la recurrente-, ni por la licencia para la instalación de muestras publicitarias otorgada a la actora por el Ayuntamiento en fecha 6 de marzo de 2000 en el expediente 7203 "en la Ctra. De Circunvalación, nudo Camino de Hornillos (dirección Burgos mano derecha)", cuya denunciada por el Ayuntamiento demandado falta de identidad con las parcelas litigiosas no ha sido eficazmente combatida por la actora;

c) Que no habiéndose prescindido total y absolutamente del procedimiento, en los términos exigidos para su nulidad de pleno derecho por el artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y habiéndose concedido trámite alegaciones previo al dictado de la resolución final, la actora no ha especificado qué irregularidad procedimental le ha privado efectivamente de poder articular en sede administrativa o judicial alegato o prueba en defensa de sus intereses, por lo que tampoco concurre anulabilidad ex artículo 63.2 LRJ-PAC ; y

d) Que la conformidad a la legalidad del acuerdo impugnado impide que pueda prosperar la pretensión indemnizatoria secuente a su ejecución.

CUARTO.- Costas procesales.

No se aprecia la concurrencia de ninguna de las circunstancias reguladas por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para la condena en costas, lo que nos lleva a no efectuar especial pronunciamiento sobre costas procesales.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil Forma Publicidad Exterior, S.A., contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Valladolid de 4 de abril de 2003, por su conformidad con el ordenamiento jurídico, sin efectuar expreso pronunciamiento en cuanto a costas procesales.

Llévese testimonio de esta resolución a los autos principales, dejando el original en el libro correspondiente.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Publicada ha sido la anterior sentencia en el día de su fecha, de lo que doy fe.