Sentencia Administrativo Nº 916/2008, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 685/2007 de 25 de Septiembre de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO ORDINARIO (LEY 1998 ) 685/2007

Partes: AGRUPACIÓ D'ELECTORS INDEPENDENTS PER VILANOVA DEL CAMÍ C/ AYUNTAMIENTO DE VILANOVA DEL

CAMÍ

S E N T E N C I A Nº 916

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EMILIO ARAGONÉS BELTRÁN

MAGISTRADOS

D. RAMON GOMIS MASQUÉ

D. JOSÉ LUIS GÓMEZ RUIZ.

En la ciudad de Barcelona, a veinticinco de septiembre de dos mil ocho.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN PRIMERA), constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente sentencia en el recurso contencioso administrativo nº 685/2007, interpuesto por AGRUPACIÓ D'ELECTORS INDEPENDENTS PER VILANOVA DEL CAMÍ, representada por el Procurador D. FRANCISCO PASCUAL PASCUAL, contra el AYUNTAMIENTO DE VILANOVA DEL CAMÍ, representado por la Procuradora Dña. ELISA RODÉS CASAS.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. RAMON GOMIS MASQUÉ, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO: Por el Procurador D. Francisco Pascual Pascual, actuando en nombre y representación de la parte actora, se interpuso recurso contencioso administrativo contra la disposición que se cita en el Fundamento de Derecho Primero .

SEGUNDO: Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación del acuerdo objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO: Continuando el proceso su curso por los trámites que aparecen en autos, se señaló día y hora para la votación y fallo, diligencia que tuvo lugar en la fecha fijada.

CUARTO: En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de la AGRUPACIÓ D'ELECTORS INDEPENDENTS PER VILANOVA DEL CAMÍ (IPV), el Acuerdo del AYUNTAMIENTO DE VILANOVA DEL CAMÍ de ratificación de la aprobación definitiva de las Ordenanzas Fiscales de este Ayuntamiento para el ejercicio de 2007, aprobado en sesión plenaria ordinaria de 22 de enero de 2007.

SEGUNDO.- Para una mejor comprensión de las cuestiones planteadas en el presente litigio, resulta conveniente reseñar determinados datos de hecho relevantes, que resultan del expediente administrativo y de lo actuado en la presente litis.

En sesión plenaria de 13 de noviembre de 2006, el Ayuntamiento de Vilanova del Camí acordó aprobar provisionalmente las modificaciones que se relacionaban y transcribían de las Ordenanzas Fiscales para el año 2007 y siguientes, con el voto en contra de los Regidores del grupo IPV.

Mediante Edicto en el Boletín Oficial de la Provincia de Tarragona núm. 273 de 15 de noviembre de 2006, se anunció dicha aprobación provisional y su exposición al publico por el plazo de treinta días hábiles desde la publicación a los efectos regulados en el artículo 17 del Real decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , y asimismo se expusieron en el Tablón de Anuncios del Ayuntamiento del 16 de noviembre de 2006 al 22 de diciembre de 2006.

A las 7.15 horas del 23 de diciembre de 2006, por la Interventora municipal se remitió por vía telemática al BOP de Tarragona para su anunció edicto de la Alcaldía de la misma fecha, conteniendo el texto de los acuerdos aprobados provisionalmente por el Pleno en fecha de 13 de noviembre de 2006, indicando que habían devenido firmes por haber transcurrido el plazo de exposición pública del expediente sin que se presentaran reclamaciones y que contra los acuerdos definitivos de modificación de las Ordenanzas fiscales podía interponerse reclamación económico administrativa ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el plazo de dos meses desde la publicación del anuncio, que fue publicado en el BOP núm. 312, de 30 de diciembre de 2006.

En la misma fecha de 27 de diciembre de 2006, tuvo entrada en el Ayuntamiento de Vilanova del Camí, reclamación contra tales modificaciones interpuesta por el Regidor D. Lorenzo por IPV, presentada a las 13:14 horas del 22 de diciembre de 2006 por correo certificado ordinario en la Oficina Postal de Calaf.

En fecha de 18 de enero de 2007, Lorenzo , en nombre y representación de IPV, presentó escrito en el Registro General del Ayuntamiento, presentó escrito solicitando 1)certificación del secretario de la corporación municipal contra la aprobación provisional de la Ordenanzas Fiscales según el Plenario del 13 de noviembre de 2006, y que por tanto los acuerdos no son definitivos, 2) que se tome y adopte por el Pleno el acuerdo de aprobación definitiva,, y 3) Que se declare nulo el acto firmado por el Alcalde y publicado en el BOP núm. 312 anexo VIII y se proceda a la revisión de actos nulos tal y como establece el artículo 102 en relación al artículo 62 de la Ley 30/1992 .

El Peno del Ayuntamiento, en sesión ordinaria celebrada el 22 de enero de 2007 acordó 1) no admitir a trámite el escrito de alegaciones presentado por el Regidor Lorenzo , como portavoz del Grupo Municipal Independientes por Vilanova, referido a la aprobación provisional de la modificación de las ordenanzas que han de regir en el ejercicio del año 2007 y siguientes, por extemporáneo, 2) ratificar la aprobación definitiva de la modificación de las ordenanzas que han de regir en el ejercicio del año 2007 y siguientes, que se entendieron aprobadas definitivamente una vez transcurrido el término de exposición pública sin que contra las mismas se efectuasen alegaciones de ningún tipo, y 3) publicar dicho acuerdo en el Boletín Oficial de la Provincia, publicación que se llevó a cabo en fecha de 26 de enero de 2007.

Notificados los anteriores acuerdos al grupo municipal IPV, en fecha de 24 de enero de 2007, en fecha de 23 de marzo de 2007 se interpuso el presente recurso contencioso administrativo contra el expresado acuerdo.

TERCERO: La parte recurrente interesa en el escrito de demanda el dictado de una sentencia estimatoria que condene a la Administración demandada a dejar sin efecto y anule el acuerdo de aprobación de las ordenanzas fiscales para el año 2007, con expresa condena en costas. Funda su impugnación la parte recurrente, en síntesis en que no es cierto que no se presentaran reclamaciones durante el periodo de exposición pública de las ordenanzas fiscales, ya que IPV las presentó en tiempo y forma en fecha de 22 de diciembre de 2006, de modo que los acuerdos provisionales no devenían definitivos, sino que era necesaria la convocatoria de un Pleno para elevar los acuerdos a definitivos, de conformidad con los artículos 17.3 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , el artículo 52.2.d) del Decret Legislatiu 2/2003, de 28 de abril , reputando nulo de pleno derecho el anuncio publicado en el BOP núm. 312 ex artículo 102 en relación al 62 de la Ley 30/1992. Aduce la legitimación de los miembros de las Corporaciones para impugnar los acuerdos ilegales que hayan votado en contra y que el artículo 211.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales ha de entenderse derogado con la Ley 30/92 , modificada por la Ley 4/99 , e invoca por último la Sentencia de 7 de febrero de 2007 de la Sección 5ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo .

La representación de la Administración demandada en su escrito de contestación a la demanda interesa la desestimación del recurso, alegando, en apretado resumen, que de acuerdo con el artículo 211.3 del ROF , el cómputo del plazo para efectuar los concejales las alegaciones que estimen pertinentes respecto de aquellos acuerdos que hubieren votado en contra se inicia en el momento de adoptarse el acuerdo, por lo que el escrito de alegaciones presentado resultó extemporáneo, sin que ninguna de las alegaciones de la recurrente haga referencia a vicio generador de la nulidad pretendida, ni se aduzca motivo alguno de disconformidad a Derecho del texto de las Ordenanzas aprobado definitivamente.

CUARTO: Planteado el debate contradictorio entre las partes en los términos que sintéticamente hemos expuesto, conviene señalar en primer término que el procedimiento de aprobación de las Ordenanzas locales, como lo configura el artículo 49 de la Ley de Bases del Régimen Local , precisa la aprobación inicial del Pleno del Ayuntamiento, seguido de la apertura de un período de información pública y audiencia de los interesados por el plazo mínimo de treinta días y de la resolución expresa de todas las reclamaciones presentadas en plazo y aprobación definitiva de la Ordenanza por el Pleno. En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, dicho precepto prevé, tras la modificación operada por la Ley 11/1999, de 21 abril , que se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.

Estas "reclamaciones" no son propiamente recursos administrativos, sino una modalidad de colaboración de los vecinos interesados, en la formación de la disposición, pues el acuerdo provisional -no susceptible de recurso contencioso administrativo- puede ser modificado por el órgano municipal a la vista y estudio de las alegaciones o reclamaciones.

A su vez, el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, dispone en su artículo 17.3 que: "Finalizado el período de exposición pública, las corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario".

Y añade el siguiente apartado 4: " En todo caso, los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación", publicación que la Ley exige en ambos casos como medio de dar público conocimiento a la redacción definitiva de la norma y posibilitar su revisión jurisdiccional.

El Tribunal Supremo ha puesto de relieve el carácter esencial del trámite de información pública en el procedimiento de aprobación o modificación de Ordenanzas fiscales. Así, en Sentencia de 1 de diciembre de 1997 , señala que:

"Dicho trámite o requisito de la «exposición», por excesivamente formalista que parezca, no es, dentro de ese marco de garantías en favor del administrado que proclama la Constitución, un elemento procedimental de observancia discrecional, sino de cumplimiento legalmente reglado, pues, cuando se trate de disposiciones, como las de los autos, que excedan del ámbito puramente doméstico de la organización administrativa y puedan afectar de forma seria e importante a los intereses de los, en este caso, contribuyentes, en el mecanismo complementario de su comunicación general (junto a la publicación en el Boletín Oficial) habrá de estimarse preceptivo. Imperatividad que se confirma, asimismo, atendiendo a otros dos criterios complementarios: el de que la finalidad del procedimiento establecido para la elaboración de disposiciones generales es la de garantizar «la legalidad, el acierto y la oportunidad» de las mismas y, bajo este prisma, la «exposición» cuestionada es un elemento esencial, a la hora de asegurar tales objetivos; y el principio de que la interpretación de todo el ordenamiento conforme a la Constitución exige, a tenor de su artículo 9.2 , la concesión de la posibilidad de la participación ciudadana en la forma y en los supuestos establecidos en el subsiguiente artículo 105 , a).

La omisión, pues, en la elaboración de una disposición general del trámite de audiencia a través de la exposición en el Tablón de Anuncios de la Corporación del acuerdo de aprobación inicial (a efectos de poder tomar conocimiento, en este caso, de la modificación proyectada y presentar las reclamaciones oportunas) a cuantos potenciales contribuyentes resulten afectados, en cuanto implica una vulneración de los citados artículos 9.2 y 105, a) de la Constitución y 47.2 y 130.5 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo y 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración Civil del Estado, obliga a que los Jueces y Tribunales, en aplicación de los artículos 5 y 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , declaren la nulidad, que siempre será de pleno derecho (sean los motivos materiales o de forma), previa impugnación de parte o de oficio, de la disposición".

QUINTO: En el presente caso, el Ayuntamiento demandado, en principio, se atuvo la anterior normativa, pues tras la aprobación provisional de las modificaciones por el Pleno, se abrió el periodo de exposición pública, como esta previsto por la normativa expuesta, y no constando -tras varios días después del termino del plazo- la presentación de reclamaciones, por la Alcaldía se acordó, al no ser preciso por ello acuerdo del Pleno, que los acuerdos provisionales devenían definitivos y se publicaron estos. Ocurre sin embargo, que en al término del plazo de 30 días hábiles desde el anuncio en el BOP de la exposición pública, se presentaron estas por IPV, que no fueron recibidas en el Ayuntamiento sino después de elevar a definitivas las modificaciones aprobadas provisionalmente y ordenar la publicación del texto definitivo de las mismas. La parte recurrente sostiene que la reclamación fue presentada en tiempo y forma, al haber sido derogado el artículo 211 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , por la Ley 30/1992 , y por tanto la aprobación definitiva correspondía al Pleno, mientras que el Ayuntamiento demandado predica su extemporaneidad.

La Disposición Derogatoria única de la Ley 30/92 derogó todas las normas de igual o inferior rango en lo que contradigan o se opongan a lo dispuesto en dicha Ley, y expresamente las disposiciones que se citaban -entre las cuales no se contiene el precepto controvertido- y asimismo declaró expresamente en vigor las normas, cualquiera que sea su rango, que regulen procedimientos de las Administraciones Públicas en lo que no contradigan o se opongan a lo dispuesto en la presente Ley. La parte recurrente no aporta argumentos para considerar la oposición o contradicción del art. 211.3 del citado Reglamento a la disposiciones de la Ley 30/1992 , que la Sala no aprecia atendida la especialidad de la materia, sin que a tal efecto sirva la invocada Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2007 . Entre otras consioderaciones, el TS razona en dicha Sentencia lo siguiente:

"La Sala sentenciadora, a pesar de reconocer expresamente que el Grupo recurrente ejercitó la acción dentro del plazo de dos meses contados a partir de la notificación en que se le hizo saber los recursos que cabía interponer y el plazo para hacerlo, aplica la consabida doctrina jurisprudencial, según la cual el plazo para que los Concejales disidentes de un acuerdo municipal puedan impugnarlo debe computarse desde la fecha de la sesión en que se hubiese adoptado el mismo, dado que no es necesario notificárselo y que desde tal momento conocen su existencia, y así lo establece el artículo 211.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, de 28 de noviembre de 1986 , que fija tal cómputo para el plazo de interposición del recurso de reposición, existiendo identidad de razón para efectuar idéntico cómputo del plazo de interposición del recurso en sede jurisdiccional.

Aunque la doctrina jurisprudencial es la recogida por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, y ha sido reiterada en nuestra Sentencia de fecha 20 de junio de 2006 (recurso de casación 1237/2003 ), dicha jurisprudencia no es aplicable al supuesto enjuiciado, en el que, como acabamos de exponer, el acuerdo municipal se notificó formalmente a los Concejales del Grupo Municipal recurrente haciéndoles saber que el mismo era susceptible de recurso contencioso-administrativo a deducir ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el plazo de dos meses a partir de su notificación, con lo que, como esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en su Sentencia de 16 de marzo de 2001 (recurso de casación 8394/96 ), se generó la confianza en el receptor de la notificación de que disponía del plazo de dos meses para acudir a la vía jurisdiccional contado desde dicha notificación.

En este caso el Grupo Municipal recurrente había hecho uso del previo recurso de reposición dentro del plazo establecido en el artículo 211.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, que fue desestimado por el Pleno municipal en sesión celebrada el día 21 de diciembre de 2001, a la que asistieron todos los miembros del referido Grupo Municipal, quienes mostraron su desacuerdo con la decisión, y que el día 7 de enero de 2002 (según se declara expresamente probado en el auto recurrido) fue notificada a uno de los Concejales del Grupo como portavoz del mismo, haciéndole saber que el plazo para interponer el correspondiente recurso contencioso-administrativo se contaba a partir de la fecha de la indicada notificación, a pesar de lo cual, en sede jurisdiccional, el representante procesal del propio Ayuntamiento sostiene otro criterio, con lo que esta Administración local incurre en manifiesta contradicción al apartarse de sus propios actos .

No se puede privar de eficacia o trascendencia a esa comunicación a efectos de considerar interpuesto fuera del plazo de dos meses el recurso contencioso-administrativo, que lo fue el día 27 de febrero de 2002, ya que, si bien el acuerdo no era preciso notificárselo a los Concejales disidentes, lo cierto es que se llevó a cabo tal notificación en la forma prevista por el artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo que, a pesar de la referida doctrina jurisprudencial, creó razonablemente la confianza en los Concejales, que votaron contra el acuerdo recurrido, de que el plazo de interposición del recurso en sede jurisdiccional se iniciaba, según los términos de la notificación, el día en que ésta se practicó, razón por la que procede estimar ambos motivos de casación alegados, al haberse cercenado por la Sala de instancia el acceso al proceso, a pesar de que la acción se ejercitó dentro del plazo al efecto establecido por el citado artículo 46.1 de la Ley de esta Jurisdicción, atendida la fecha de la notificación del acto administrativo impugnado".

De la parte trascrita resulta con claridad que la ratio decidendi de la inaplicación al, caso del art. 211.3 y de la doctrina jurisprudencial elaborada sobre el mismo por el Alto Tribunal, no fue su derogación por la Ley 30/92 , sino la aplicación de la doctrina jurisprudencial sobre el principio de confianza generado a partir de las indicaciones efectuadas en el acto de notificación que -aunque no fuera preciso- se hizo en aquel caso.

El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 14 de febrero de 2001, dictada en el recurso núm 2958/1995 , en torno a la aplicación del artículo 21.3 ROF, razona en su fundamento de derecho tercero :

"Asiste la razón al recurrente cuando sostiene que no cabe prolongar el plazo otorgado a los miembros de las Corporaciones Locales, para impugnar las decisiones de las mismas, en todos aquellos casos en que la razón del recurso, protesta o reclamación contra los acuerdos correspondientes se apoye precisamente en su condición de tales.

La actora, que asistió a la sesión en la que se aprobó provisionalmente el presupuesto municipal, ya tuvo ocasión de exponer en la misma las razones de su oposición a dicha aprobación provisional; y del mismo modo hubo de quedar enterada de la resolución adoptada, sin perjuicio de que, cumpliendo lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley de 28 de diciembre de 1.988 , esa misma resolución se anunciase públicamente con el fin de que las personas en ello interesadas pudiesen presentar cuantas reclamaciones y objeciones estimasen pertinentes en el plazo de quince días".

La aplicación al caso de la anterior doctrina ha de conducir a la desestimación del mismo, por cuanto el acuerdo de aprobación provisional se produjo en sesión plenaria de 13 de noviembre de 2006, a la que asistió el Regidor Sr. Lorenzo y la reclamación se formuló en fecha de 22 de diciembre de 2006, transcurrido ya el plazo contado de tal modo.

Item mas, aun cuando computáramos el plazo para la presentación de alegaciones a partir de la publicación de en el BOP del anuncio de exposición pública, habría de alcanzarse igual pronunciamiento desestimatorio. No cabe duda que la esencialidad del trámite de información pública supone, que el Pleno pudiera decidir en consideración a las alegaciones o reclamaciones formuladas. En el presente caso, situándonos en tal hipótesis, no deja de ser sorprendente que teniendo el domicilio el Sr. Lorenzo en la localidad de Vilanova del Camí se presentaran las alegaciones en el último día del plazo anunciado en el BOP para el público y por correo, en localidad distinta y en horas en que en que normalmente se encuentran abiertas las oficinas municipales, sin que conste ningún aviso de su presentación que pudiera evitar el posible error, lo que en la tesis de la actora, supondría una conducta que se acercaría al abuso de derecho. Pero en cualquier caso, conocida la presentación de alegaciones, las alegaciones fueron informadas por la Interventora Municipal y, tal y como interesaba la actora, se convocó Pleno que ratificó la aprobación definitiva, asumiendo el informe de la interventora, en el sentido de considerar extemporánea la reclamación y, además, que las alegaciones efectuadas no están motivadas en ningún defecto formal o material, emitiendo juicios de valor alejados de cualquier consideración técnica o jurídica. El Pleno conoció pues de las alegaciones formuladas por la actora, por lo que no solo formalmente se siguió el trámite de información pública, sino materialmente, por lo que no ha de prosperar la nulidad pretendida.

SEXTO.- En virtud de lo expuesto, es obligada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70.1 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la desestimación del presente recurso contencioso- administrativo, por encontrarse ajustada a derecho la resolución a que se refiere el mismo; sin que se aprecien méritos para una especial condena en costas, a tenor de lo previsto en el artículo 139.1 de la misma Ley 29/1998 .

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso-administrativo, núm. 685/2007, interpuesto por la representación procesal de AGRUPACIÓ D'ELECTORS INDEPENDENTS PER VILANOVA DEL CAMÍ, contra el Acuerdo del AYUNTAMIENTO DE VILANOVA DEL CAMÍ de ratificación de la aprobación definitiva de las Ordenanzas Fiscales de este Ayuntamiento para el ejercicio de 2007, aprobado en sesión plenaria ordinaria de 22 de enero de 2007, sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

Notifíquese esta sentencia a las partes, y luego que gane firmeza, líbrese certificación de la misma, remítase juntamente con el respectivo expediente administrativo al órgano demandado, quien deberá llevar aquella a puro y debido efecto, sirviéndose acusar el oportuno recibo y publíquese la parte dispositiva, uniendo a los autos un ejemplar del referido boletín.

Así por esta sentencia, de la que se llevara testimonio literal a los autos principales, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

E/

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.