Sentencia Administrativo Nº 920/2014, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 733/2012 de 14 de Noviembre de 2014

Encabezamiento

T.S.J.MURCIA SALA 1 CON/ADMURCIASENTENCIA: 00920/2014

RECURSO núm. 733/2012

SENTENCIA núm. 920/2014

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA

SECCIÓN PRIMERA

Compuesta por los Iltmos. Sres.:

D. María Consuelo Uris Lloret

Presidenta

D. María Esperanza Sánchez de la Vega

D. José María Pérez Crespo Payá

Magistrados

Han pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

La siguiente

S E N T E N C I A Nº 920/14

En Murcia, a catorce de noviembre del dos mil catorce.

En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO nº 733/12, tramitado por las normas de PROCEDIMIENTO ORDINARIO, en cuantía de 230.000 euros, y referido a ayudas y subvenciones.

Parte demandante: Ayuntamiento de Moratalla representado por el Procurador Sr. Miras López y defendido por el letrado Sr. Ramos Calabria.

Parte demandada: Consejería de Cultura y Turismo de la CARM, representada y dirigida por Letrado de la Comunidad

Acto administrativo impugnado: la Orden de veintinueve de octubre del dos mil doce de la Secretaria General de la Consejería de Cultura y Turismo de la CARM por la que se declara la obligación del Ayuntamiento de Moratalla de reintegrar a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la cantidad de 230.000 euros correspondientes a la aportación de la Consejería para la construcción de una hospedería en el Campo de Bejar, en los ejercicios 2006 y 2007 según el convenio de Colaboración suscrito con el Ayuntamiento, al amparo de la Orden de convocatoria de siete de marzo de 2006 con los intereses legales que procedan.

Pretensión deducida en la demanda: Que se dicte sentencia por la que revoque y se deje sin efecto la Orden impugnada y todo ello por haberse dictado como continuación de un procedimiento caducado, subsidiariamente se revoque parcialmente la citada Orden, declarando la obligación de reintegro únicamente de las cantidades recibidas y no justificadas, que ascienden a un total de 9.325,28 euros.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. José María Pérez Crespo Payá, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- En el presente recurso contencioso administrativo, una vez admitido a trámite, y recibido el expediente administrativo, la parte demandante formalizó su demanda, deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.

SEGUNDO.- Dado traslado de aquella a la Administración demandada aquella se opuso a la misma.

TERCERO.- Fijada la cuantía por el Secretario y recibido el presente recurso a prueba, se practicó la declarada pertinente con el resultado que consta en las actuaciones.

CUARTO.- Concluido el periodo probatorio, las partes presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, señalándose para la votación y fallo el día siete de noviembre del dos mil catorce, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de esta.

Fundamentos

PRIMERO.- Dirige la actora el presente recurso contencioso-administrativo, como ha quedado expuesto, contra la Orden de veintinueve de octubre del dos mil doce de la Secretaria General de la Consejería de Cultura y Turismo de la CARM por la que se declara la obligación del Ayuntamiento de Moratalla de reintegrar a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la cantidad de 230.000 euros correspondientes a la aportación de la Consejería para la construcción de una hospedería en el Campo de Bejar, en los ejercicios 2006 y 2007 según el convenio de Colaboración suscrito con el Ayuntamiento, al amparo de la Orden de convocatoria de siete de marzo de 2006 con los intereses legales que procedan.

Alega la recurrente, como fundamento de su pretensión los siguientes:

1) La caducidad del procedimiento de reintegro, ya que este se inició mediante acuerdo de fecha 19 de abril del dos mil once habiendo transcurrido el plazo de doce meses que fija el artículo 36 de la Ley 7/2005, de Subvenciones de la Región de Murcia y se le notificó en fecha veintinueve de octubre del dos mil doce, dieciocho meses después la resolución de reintegro, siendo contraria a derecho la resolución de 19 de abril del dos mil once que ordenó la continuación del procedimiento, ya que, superado el plazo máximo para resolver, la obligación de la Administración es acordar expresamente la caducidad e iniciar, en su caso, nuevo procedimiento.

2) El cumplimiento casi total de los fondos recibidos respecto de la anualidad del 2006 y parcialmente en el año 2007, lo que determina que deba entrar en juego la previsión contenida en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones , con lo que no resulta razonable exigir la devolución de 230.000 euros, ante la falta de justificación de 9.325.

3) la falta de resolución del convenio.

La representación de la Administración, por su parte, alegó en relación con los anteriores motivos:

1) En relación con la caducidad aduce que en la Resolución de seis de julio del dos mil doce, lo que se produjo fue un reinicio, razón por la que se le notificó al Ayuntamiento y se le concedió un nuevo trámite de audiencia, no resultando instruir un nuevo expediente por completo ya que los documentos que forman parte del mismo y llevan al órgano administrativo a formar su voluntad decisora no se encuentran afectados por ningún vicio que los invalide.

2) La Orden impugnada encuentra su última causa en el escrito del Ayuntamiento de Moratalla de 11 de junio del dos mil doce, en el que insta a que se conceda a una moratoria de cuatro años sin interés para el reintegro de la subvención mencionada, condonándose asimismo los intereses de demora correspondientes a dicho expediente de reintegro, lo cual se recoge en la Orden impugnada y que no se trata solo de un defecto formal de no justificar en plazo, sino simple y llanamente que hay cantidades sin justificar.

SEGUNDO.- Son hechos relevantes para la resolución del presente recurso los siguientes:

1.- En fecha diecisiete de marzo del dos mil seis, se publicó en el BORM la Orden de siete de marzo del dos mil seis, de la Consejería de Turismo, Comercio y Consumo de la CARM, por la que se establecen las bases reguladoras y se convocan subvenciones a entidades locales con destino a infraestructuras y equipamientos turísticos.

Entre las bases reguladoras, se establecía, entre las otras, las siguientes que merece la pena destacar:

En el apartado segundo del artículo 12, sobre pago de subvención se establece que 'en el caso de convenio plurianual, se procederá al pago de la primera anualidad tras la suscripción del citado convenio. En las siguientes anualidades comprometidas se procederá al pago tras la justificación de los fondos percibidos en la anualidad anterior'

En el artículo 13.1 letra d), sobre obligaciones del beneficiario, establece la de 'jjustificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

En el artículo 14, sobre justificación de la subvención, dispone en el número primero que de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la LS, los beneficiarios de las subvenciones reguladas por la presente Orden deberán presentar ante la Consejería de Turismo, Comercio y Consumo memoria justificativa del cumplimiento de la finalidad que motivó la concesión, aportando para ello la documentación en los plazos que se indican, que, en las plurianuales es 'antes del 30 de junio del año siguiente a cada anualidad, sin perjuicio de lo que se establezca en el convenio correspondiente', agregando en el número tercero que 'cuando, por razones debidamente justificadas, no fuera posible cumplir los plazos de ejecución y justificación establecidos, los beneficiarios deberán solicitar de la Consejería de Turismo, Comercio y Consumo, antes del cumplimiento de los citados plazos, la ampliación de los mismos, con acreditación de la concurrencia de las circunstancias que impidan el citado cumplimiento, indicando cuál es el estado de ejecución técnico y económico del proyecto, así como la fecha prevista de finalización del mismo. Las referidas ampliaciones no podrán exceder de la mitad de los plazos originales.

En el artículo 16, sobre los 'criterios de graduación de posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de la subvención, dispone que 'el incumplimiento total o parcial de las condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones, dará lugar a la obligación de reintegrar las cantidades percibidas en todo o en parte, más los intereses legales correspondientes, conforme a los siguientes criterios de proporcionalidad:

a) El incumplimiento de los objetivos y actividades para la finalidad de la subvención concedida, supondrá el reintegro total de la misma.

b) El incumplimiento de los objetivos parciales o actividades concretas para la finalidad de la subvención concedida, conllevará la devolución de aquella parte de la subvención destinada a las mismas.

c) La no presentación de la documentación justificativa conforme a los términos expresados en el artículo 14 de la presente Orden, supondrá la devolución de las cantidades percibidas.

En el artículo 17, sobre Reintegro, dispone que 'procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia de interés de demora desde el momento del pago de la subvención, hasta la fecha que se acuerde la procedencia del reintegro, en los términos previstos en la LS, y concretamente, entre otros casos:

a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido.

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

2.- Al amparo de aquella Orden, el Ayuntamiento de Moratalla solicitó y obtuvo una subvención a través de la formalización de un convenio plurianual que se suscribió en fecha veintiocho de diciembre del dos mil seis y que tenía por objeto la construcción de una Hospedería en la pedanía del Campo de Bejar y por el importe de 400.000 euros. Entre las cláusulas de este interesa destacar:

En la cláusula quinta, sobre aportaciones de la Consejería que la anualidad correspondiente al ejercicio 2006, se abonaría a la firma del convenio y el resto..., tras la justificación de los fondos percibidos en la anualidad anterior.

En la cláusula séptima, sobre justificación, se reiteraba que 'El Ayuntamiento de Moratalla deberá justificar, antes del treinta de junio del año siguiente a cada anualidad de vigencia del convenio, la aplicación de la totalidad de los fondos correspondientes a cada anualidad referida a la cláusula quinta', presentando la documentación que en el citado artículo se indica', previendo en el penúltimo párrafo la posibilidad de pedir ampliación de los plazos para ejecutar y justificar, lo cual deberá solicitarse antes del cumplimiento de aquellos plazos y disponiendo en el último apartado de aquella que 'el incumplimiento de la obligación de justificación, conllevará el reintegro de la cantidad percibida y la exigencia del interés de demora desde el momento de la aportación de la Comunidad Autónoma.

En la cláusula novena, se crea una Comisión de Seguimiento, estableciendo respecto de esta que será competencia el control periódico del cumplimiento de las actuaciones previstas y aprobadas en relación a su contenido, calendario, y presupuesto, así como la interpretación y resolución de cuantas dudas y discrepancias puedan surgir en el cumplimiento del convenio.

En la cláusula undécima, sobre resolución del convenio, se preveía la posibilidad de resolver este, entre otras causas, por incumplimiento de cualquiera de sus cláusulas y obligaciones.

3.- En virtud de Orden de pago de 31 de febrero del dos mil seis, el Ayuntamiento de Moratalla percibió la cantidad correspondiente a aquella anualidad por la cuantía global de 80.000 euros.

4.- En fecha 27 de septiembre del dos mil siete, el Ayuntamiento de Moratalla fue requerido para que justificara la aportación de la Consejería correspondiente a la anualidad del 2006, lo cual debería de haber hecho antes del pasado treinta de junio.

5.- En fecha 15 de Octubre del dos mil siete, el Ayuntamiento de Moratalla solicitó prorroga hasta el final de la vigencia del Convenio, el 31 de diciembre de 2008, para justificar dicha subvención.

6.- En fecha 29 de octubre del dos mil siete, el Director General de Infraestructuras de Turismo le hizo saber al Ayuntamiento que 'el plazo de la justificación de la primera anualidad finalizó el día 30 de junio' y que 'si no presenta la justificación de la anualidad de 2006 antes del 30 de noviembre, no será posible efectuar el pago de la anualidad de 2007'.

7.- En fecha 23 de noviembre del dos mil siete, el Ayuntamiento de Moratalla remitió la documentación justificativa a la aplicación de los fondos correspondientes a la anualidad del 2006.

8.- Por Orden de cinco de diciembre del dos mil siete, una vez que se entendió justificada la anualidad del 2006, se acordó el pago de 15.000 euros correspondiente a la anualidad 2007 del Convenio.

9.- En fecha 18 de febrero del dos mil ocho, el Ayuntamiento de Moratalla dirigió escrito interesando una prorroga de doce meses para justificar la aplicación de los fondos recibidos hasta el 30 de junio del dos mil nueve.

10.- En fecha seis de marzo del dos mil ocho el Director General de Infraestructuras de Turismo le hizo saber de la imposibilidad de aquella prórroga dado que el plazo de justificación concluía, como máximo el día treinta de septiembre y la solución sería modificar el convenio para que se dejara sin efecto el pago de la anualidad correspondiente al 2008 pasando la justificación del 2007 y la aportación del 2008 al 2009, así como la vigencia del mismo.

Dicha modificación, a través de Addenda al Convenio, se aprobó por Orden de 20 de octubre del dos mil ocho, que conllevaba anular la anualidad del 2008, por importe de 170.000 euros.

11.- En fecha once de febrero del dos mil nueve, el Ayuntamiento de Moratalla dirigió escrito adjuntando documentación para justificar la anualidad del dos mil siete, consistentes en dos certificaciones por importe de 80.282,95 y 60.481,77 y una factura correspondiente a la certificación 3, que no figuraba aprobada.

12.- En el acta de la reunión de la Comisión de Seguimiento del Convenio de Colaboración celebrada en fecha dos de abril del dos mil nueve se adoptó el acuerdo de que el Ayuntamiento presentara la justificación total de la anualidad de 2007 antes de la finalización del plazo establecido al 30-06-2009, al objeto de poder efectuar el pago de la última anualidad.

12.- En el acta de la reunión de la Comisión de Seguimiento del Convenio de Colaboración celebrada en fecha veintiséis de noviembre del dos mil diez, en la cual se hacia ver que no se había cumplido el acuerdo adoptado en la reunión anterior y se adoptó el acuerdo de que el Ayuntamiento procederá a la terminación de las obras y a la justificación total de la subvención antes del 31 de marzo del dos mil once.

Dicho plazo, no fue cumplido.

13.- En fecha diecinueve de abril del dos mil once, se adoptó el acuerdo de inicio de expediente de reintegro de la cantidad de 230.000 euros correspondientes a la aportación de la Consejería en los ejercicios 2006 y 2007 del Convenio suscrito con los intereses de demora y resolver el convenio, por incumplimiento de la obligación de justificación prevista en las cláusulas séptima y undécima del referido convenio.

14.- Notificada aquella resolución, el Ayuntamiento de Moratalla presentó escrito el 25 de mayo adjuntando informe de la Oficina Técnica Municipal sobre el estado de las obras.

15.- En fecha 16 de junio del dos mil once, se redacta por la Directora General de Turismo, propuesta y Orden de Extinción de Convenio y Reintegro, que no llega a firmarse.

16.- En fecha diecisiete de octubre del dos mil once, el Ayuntamiento de Moratalla presentó un escrito en el que le comunicaba a la Comunidad, que por el Ayuntamiento se estaba llevando a cabo una revisión completa de todos los expedientes para comprobar la correcta ejecución y tramitación de las actuaciones correspondientes, no habiéndose podido completar por tal motivo toda la documentación necesaria para la justificación de las mismas.

17.- En fecha doce de junio del dos mil doce, el Ayuntamiento de Moratalla presenta escrito en el que interesa, al amparo de la Ley 7-2001 una moratoria de cuatro años sin interés para el pago del reintegro de esta subvención, condonándose los intereses de demora.

18-.-En fecha seis de julio del dos mil doce, se dictó por el Director General de Turismo resolución por la que se ordenaba continuar el procedimiento de reintegro de la cantidad de 230.000 euros correspondiente al Convenio de Colaboración suscrito con el Ayuntamiento de Moratalla para la construcción de una hospedería en el Campo de Bejar al amparo de la Orden de Convocatoria de 7 de marzo del dos mil seis, correspondiendo su instrucción a la Dirección General de Turismo. Al tiempo se otorgaba una moratoria sin intereses hasta el 31 de diciembre del 2015 y condonar los intereses de demora correspondientes al expediente de reintegro y se le daba un plazo de quince días para que pudiera formular alegaciones.

19.- Notificada esta resolución y al transcurrir aquel plazo que se le otorgó, se dictó la Orden de veintinueve de octubre del dos mil doce de la Secretaria General de la Consejería de Cultura y Turismo de la CARM por la que se declara la obligación del Ayuntamiento de Moratalla de reintegrar a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la cantidad de 230.000 euros correspondientes a la aportación de la Consejería para la construcción de una hospedería en el Campo de Bejar, en los ejercicios 2006 y 2007 según el convenio de Colaboración suscrito con el Ayuntamiento, al amparo de la Orden de convocatoria de siete de marzo de 2006 con los intereses legales que procedan, la cual le fue notificada el dieciséis de noviembre del dos mil doce.

TERCERO .-La cuestión que debe abordarse, en primer término, estriba en determinar si se ha producido la caducidad del procedimiento de reintegro.

Al respecto debe partirse que el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre y, en los mismos términos el artículo 36.4 de la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia establece que 'el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde el acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ', para añadir, a continuación en párrafo aparte que 'si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'

En este caso, tal plazo de un año para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro se había sobrepasado a la fecha de recepción de la orden de reintegro -16 de noviembre del dos mil doce- toda vez que el acuerdo de inicio de este procedimiento de reintegro era diecinueve de abril del dos mil once, se adoptó el acuerdo de inicio de expediente de reintegro de la cantidad de 230.000 euros correspondientes a la aportación de la Consejería en los ejercicios 2006 y 2007 del Convenio.

Se podría suscitar y ello parece desprenderse de la resolución de seis de julio del dos mil doce, que, al amparo del artículo 42.4 último párrafo de la Ley General de Subvenciones , era factible continuar el procedimiento sin necesidad de declarar la caducidad del procedimiento de reintegro.

La Sala no comparte ese criterio, porque sería tanto como negar virtualidad al propio instituto de la caducidad del procedimiento administrativo de reintegro.

En tal sentido la Sentencia de cinco de Marzo del dos mil trece de la Sección 3ª de la Audiencia Nacional declara que 'La recta inteligencia del artículo 42.4 de la Ley 38/2003 , demanda su interpretación conjunta con los artículos 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992 , de donde claramente se infiere que el artículo 42.4 de la 38/2003 al decir que la caducidad se producirá sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación no quiere decir otra cosa que la Administración ha de cumplir su inexcusable deber de resolver en todo caso de modo expreso, dictando la correspondiente resolución de caducidad, con el consiguiente archivo del procedimiento y los efectos previstos en relación con la prescripción. Al no haber actuado así la Administración demandada ha incurrido en infracción del ordenamiento jurídico al dictar una resolución expresa de reintegro en el seno de un procedimiento caducado que ya no era hábil para ejercer la facultad administrativa de reintegro, por lo que en realidad la resolución de reintegro ha nacido al mundo jurídico sin vida o vigor para ser válida y eficaz al haberse producido en el seno de un procedimiento en el que se había producido la perención, por lo que la única solución correcta en Derecho era declarar la caducidad y el archivo de las actuaciones, sin perjuicio de que la facultad administrativa pudiera ejercitarse de nuevo si no había transcurrido el correspondiente plazo de prescripción, por lo que procede así declararlo y anular la resolución recurrida'

En términos parecidos se ha manifestado la Sentencia de 27 de enero del dos mil catorce de la Sección 1ª de Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha cuando dice que 'una interpretación sistemática de los preceptos en juego, lo que determina el artículo 42.4, séptimo párrafo de la L.F.S., debe suponer, reiterar la regla general que, transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, añadiendo que (ello así), 'sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta finalización del citado plazo', constituye una previsión específica sobre la general del artículo 92.3 de la Ley 30/1992 '.

Se plantea por la Administración, en su contestación que, la resolución de seis de julio del dos mil doce, era, en realidad, un acuerdo de reinicio del procedimiento de reintegro y, por tal motivo, se le dio tramite de audiencia al interesado.

Sin embargo, este criterio tampoco puede asumirse, ya que para que procediera aquel reinicio sería preciso, que, con carácter previo, se declarar la caducidad del procedimiento de reintegro, lo cual no ocurrió en este procedimiento, en el que en la resolución, se ordena continuar el mismo, dando trámite de audiencia, dictándose en el seno de mismo procedimiento caducado.

Por todo ello, procede estimar este recurso.

CUARTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , en su redacción vigente a la fecha de su incoación, no procede hacer imposición de costas a la Administración.

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,

Fallo

Estimar el recurso presentado por la representación del Ayuntamiento de Moratalla contra la Orden de veintinueve de octubre del dos mil doce de la Secretaria General de la Consejería de Cultura y Turismo de la CARM por la que se declara la obligación del Ayuntamiento de Moratalla de reintegrar a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la cantidad de 230.000 euros correspondientes a la aportación de la Consejería para la construcción de una hospedería en el Campo de Bejar, en los ejercicios 2006 y 2007 según el convenio de Colaboración suscrito con el Ayuntamiento, al amparo de la Orden de convocatoria de siete de marzo de 2006 con los intereses legales que procedan, por no ser el acto impugnado conforme a derecho y, en consecuencia, lo anulamos y con imposición a la Administración Autonómica de las costas causadas.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso ordinario alguno.

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.