Sentencia Administrativo Nº 93/2007, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1284/2002 de 09 de Febrero de 2007

Encabezamiento

T.S.J.BALEARES SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00093/2007

SENTENCIA nº 93

En Palma de Mallorca, a nueve de Febrero de dos mil siete.

ILMOS. SRS.:

PRESIDENTE

D. Jesús Ignacio Algora Hernando

MAGISTRADOS

D. Fernando Socías Fuster

D. Antonio Monserrat Quintana

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares los autos nº 1284/2002, dimanantes del recurso contencioso administrativo seguido entre partes: recurrente, D. Alexander , representado por el Procurador D. Juan Arbona Rullán, y asistido de la Abogada Dª Mercé Batlle Molina; y como Administración demandada el Ayuntamiento de Formentera, representado por la Procuradora Dª Montserrat Montané Ponce y defendida por el Abogado D. Juan A. Dell'Olmo Ribas.

El objeto del recurso lo constituye la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, por daños y perjuicios causados sobre una finca del demandante, sita en la isla de Formentera, por obras ejecutadas por el Ayuntamiento demandado.

La cuantía se fijó en la cantidad de 83.737,53 Euros.

El procedimiento ha seguido los trámites del ordinario.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Antonio Monserrat Quintana, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

1º.- Interpuesto el recurso en el plazo prefijado en la Ley Jurisdiccional, se le dio trámite procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo y anunciar su incoación mediante edictos publicados en el Boletín Oficial de esta Comunidad Autónoma.

2º.- Puesto de manifiesto el expediente administrativo a la parte recurrente para que formulara su demanda, así lo hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del recurso, por entender ser contrario al Ordenamiento jurídico el acto administrativo impugnado. Solicitó el recibimiento del juicio a prueba.

3º.- Dado traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, así lo hizo en tiempo y forma oponiéndose a la misma y suplicando se dictara sentencia confirmatoria del acuerdo recurrido. También interesó el recibimiento a prueba.

4º.- Practicada la prueba declarada pertinente, se declaró luego conclusa la discusión escrita, ordenándose traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia, y se señaló para la votación y fallo, el día nueve de Febrero de dos mil siete .

Fundamentos

Primero.- A) Para la correcta resolución del presente recurso es preciso tener en cuenta que con fecha treinta de noviembre de 1991, el recurrente suscribió un documento (Aportado como Documento nº 1 con el escrito de demanda) con el entonces Alcalde del Ayuntamiento de Formentera, quien decía actuar "en nombre y representación del Ayuntamiento de Formentera, según acuerdo plenario de fecha 30 de octubre de 1991", en el que se afirmaba que dicho Ayuntamiento deseaba llevar a cabo la apertura de un vial, en relación con el "Plan de Embellecimiento del Núcleo Turístico de la zona de Es Pujols y para la descongestión del tráfico rodado de Es Pujols". Se decía que dicho vial, "de unos 15 metros de anchura" había de ser ejecutado sobre terrenos de propiedad municipal, por lo que "los propietarios se comprometen a la cesión del suelo necesario". A la vez, se señalaba que "las cesiones por parte de los propietarios para la ejecución del referido vial, llevarán consigo unas compensaciones por parte del Ayuntamiento", de acuerdo con las Estipulaciones que a continuación se especificaban. Esas estipulaciones contemplaban una revisión de las Normas Subsidiarias para que determinados terrenos llegaran a tener la condición de "terrenos aptos para la urbanización", revisión que había de llevarse a cabo en un plazo máximo de tres años. Para el supuesto de que no se realizara en el plazo expresado, se concedía una indemnización para el Sr. Alexander de quince millones de pesetas.

B) Transcurrido dicho plazo sin que la revisión se hubiera practicado, el Sr. Alexander , tras el correspondiente procedimiento administrativo, interpuso recurso contencioso-administrativo ante esta misma Sala, reclamando que se le abonara la indemnización antes referida, con más sus intereses. Este recurso dio lugar a la causa 1679/1997, que finalizó mediante Sentencia de 26 de octubre de 2001 (folios 1-5 del expediente administrativo, y en los autos mencionados, que la Sala ha tenido a la vista para la presente resolución) , que desestimó el recurso sobre la base principal de que el negocio jurídico de 30 de noviembre de 1991 suscrito por el Sr. Alexander y el entonces Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Formentera no realizaba una cesión de terrenos para vial, sino que formulaba un compromiso para futura cesión de tales terrenos, de tal manera que la transmisión de terrenos para vial no se llegó a perfeccionar (Cf. FJ 4).

C) En la misma sentencia se afirmaba, y esto resulta ser de gran importancia para la resolución del actual pleito, que "lo anterior no queda alterado por el hecho de que de facto los viandantes vengan utilizando el proyecto inejecutado de vial o que el Ayuntamiento haya realizado incluso actuaciones sobre el mismo (al parecer explanado y bacheado). Ello únicamente genera el derecho del que siempre ha sido propietario -y sigue siéndolo- para vedar el paso de terceros y por supuesto solicitar indemnización al Ayuntamiento por los perjuicios que le haya podido causar con las obras no autorizadas sobre sus terrenos" (ibid.).

D) A continuación de lo relatado -y consecuentemente con ello- , el Sr. Alexander , con fecha de entrada en el Registro de 26 de noviembre de 2001, presentó escrito en el que, "en virtut del fonament jurídic quart de l'esmentada sentència", anunciaba al Ayuntamiento que "procediré en breu a fer-los entrega d'un informe de valoració del cost de reposició de la finca al seu estat original, i de la recuperació de la mateixa com a finca agrícola".

E) El 8 de febrero de 2002 tuvo igualmente su entrada en el Ayuntamiento la reiteración de la solicitud del Sr. Alexander , al que acompañó el anunciado "informe de valoració del cost de reposició de la finca al seu estat original, i de la recuperació del cost de reposició de la finca al seu estat original", redactado por el Arquitecto Técnico D. Matías , Perito Tasador de Incendios, Riesgos Diversos y Tasación de Daños, y Master en Valoración de Bienes y Tasación de Daños, del que resultaba un total de 83.737,53 Euros (Escrito al folio 8 del expediente administrativo; "Informe Pericial" a los folios 9 a 12 del expediente).

F) Dicha reclamación fue denegada por silencio administrativo, por lo que el Sr. Alexander procedió a interponer ante el Ayuntamiento de Formentera Recurso de Alzada (entrada 29 de julio de 2002, folio 14 del expediente), que le fue nuevamente denegado por silencio administrativo. Ante ello, el Sr. Alexander interpuso el actual recurso contencioso-administrativo sobre la base de la responsabilidad patrimonial de la Administración, a la que acusa de haber ejecutado obras de aplanamiento y bacheado en sus terrenos, sin que dichas actuaciones estuvieran amparadas por norma urbanística alguna, salvo el malogrado convenio de 30 de noviembre de 1991 de repetida mención. En el Suplico de la demanda solicita que se condene al Ayuntamiento al pago de la expresada cantidad de 83.757,53 Euros, "en concepto de indemnización" y porque "los terrenos deben ser repuestos a su estado anterior a la intervención del Ayuntamiento", solicitando, de forma subsidiaria, "que sea el Ayuntamiento el que ejecute las citadas obras bajo la estricta supervisión y consenso del propietario y de técnicos de su entera confianza".

G) El Ayuntamiento demandado se opone a la pretensión del Sr. Alexander , alegando que no se dan los requisitos para la constatación de una responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento, del que se afirma que nunca ha ocupado terrenos de aquél, ni ha realizado otras actuaciones sino la consistente en el relleno de baches del vial que se afirma que ya existía desde tiempo inmemorial, lo que habría sido una conducta de benevolencia gratuita hacia el Sr. Alexander ; que el Sr. Alexander nunca compelió al Ayuntamiento a elevar a escritura pública el convenio de 30 de noviembre de 1991, y, por último, en forma extrañamente subsidiaria, se dice que la reclamación habría prescrito, por cuanto -se dice- la reclamación debería haberse producido en el plazo de un año desde el 1º de diciembre de 1994, cuando, a la vista de que no se había realizado la recalificación de los terrenos, el hoy recurrente "disponía de un año desde esa fecha para solicitar una indemnización por el relleno de los baches de su vial".

Segundo.- A la vista de los anteriores planteamientos, ha de recordarse que, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración es de aplicar la doctrina fijada por el Tribunal Supremo (por todas, STS de 13 de Abril de 2005 , entre otras muchas), que se concreta en lo siguiente:

La responsabilidad patrimonial de la Administración viene establecida, con el máximo rango normativo, por el artículo 106.2 de nuestra Constitución, mientras que la

regulación legal de esta responsabilidad está contenida en el art. 139, 1 y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJ-PAC ), y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo, haciendo referencia al régimen jurídico (substancialmente igual al vigente) que sobre responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado establecían los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 , y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 , ha establecido en numerosas sentencias los requisitos de la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración.

De acuerdo con dichas sentencias los requisitos en cuestión son:

1º) Realidad de un resultado dañoso (sentencias de 17 de diciembre de 1980, 13 de noviembre de 1981 y 20 de enero de 1982 ), incluyéndose en el daño el lucro cesante (sentencia de 22 de diciembre de 1982 ).

2º) La antijuridicidad del daño o lesión, definida en la sentencia de la Sala 3º del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 1981 , al decir que la calificación de este concepto viene dada tanto por ser contraria a derecho la conducta del autor como, principalmente, porque la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, cuestión necesitada de ser precisada en cada caso concreto.

3º) Imputabilidad de la actividad dañosa a la Administración, requisito especialmente contemplado en las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 1982 y de 25 de febrero de 1981 , que al examinar la posición de la Administración respecto a la producción del daño, se refieren a la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece.

4º) El nexo causal directo y exclusivo entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, y, a este respecto, la sentencia de 11 de noviembre de 1982 tiene declarado que el daño debe ser consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa, siendo esta exclusividad esencial para apreciar la relación o nexo causal directo o inmediato entre lesión patrimonial y el funcionamiento, no procediendo la indemnización si ha intervenido otra causa (sentencias de 20 y 17 de octubre de 1980 ).

Es también necesario que la reclamación se presente dentro del año siguiente al hecho que motive la indemnización, conforme a lo que establecía el artículo 40.3, inciso final, de la LRJAE y dispone el artículo 142.5 de la actual LRJ-PAC .

La jurisprudencia a que se ha hecho referencia exige, para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de la Administración, una relación directa, inmediata y exclusiva de causa o efecto entre la lesión patrimonial y el funcionamiento del servicio.

Tercero.- La aplicación de los anteriores principios al caso enjuiciado, han de llevar a la consecuencia ineludible de la estimación del recurso planteado.

En efecto, empezando por el reproche de prescripción, significativamente alegado como "subsidiario" por la Administración recurrida, el motivo de oposición decae, por cuanto olvida inexcusablemente dicha parte que el Sr. Alexander , razonablemente inducido a pensar que el convenio de 30 de noviembre de 1991 era válido y eficaz, intentó llevarlo a efecto en sus previsiones sustitutorias, reclamando la indemnización prevista en dicho documento para el caso de que no se llevara a cabo la recalificación prevista en el plazo indicado de tres años. No fue hasta que la Sentencia de esta Sala de 26 de octubre de 2001 aclaró definitivamente que el convenio establecía un compromiso de futuro (tal como hemos indicado en el Razonamiento Jurídico "Primero B)", y que, en su lugar, procedía una posible reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración (vide FJ Primero-B) y C) anteriores, y FJ 4 de la reiterada STSJIB de 26-10-2001), que el Sr. Alexander procedió, de forma inmediata, a efectuar su reclamación.

En efecto, la STSJIB de 26-10-2001 se notificó al Sr. Alexander el 30 de octubre de 2001, y su declaración de firmeza y devolución del expediente administrativo lleva fecha de 20 de noviembre de 2001. Mientras que el Sr. Alexander interpuso su primera solicitud el 26 de noviembre de 2001, es decir, con inusitada celeridad, y la aportación del informe pericial tiene lugar el 8 de febrero de 2002. No cabe así dudar de que no es de aplicación la prescripción que se denuncia, ya que si la finalidad de este instituto es la sanción de las conductas de desidia o la presunción de la dejación de derechos, es obvio que aquí no concurre ni lo uno ni lo otro. El motivo se desestima.

Cuarto.- Como argumento principal, opone el Ayuntamiento recurrido que "no ha realizado obra alguna tendente a la realización de un vial en los terrenos del demandante, ni ha ocupado un solo metro de dicha propiedad". Añade que "el vial que menciona el actor ya discurría por su propiedad y por la de otros vecinos con anterioridad a 1991", y que "lo único que efectuó el Ayuntamiento con el consentimiento del Sr. Alexander , tras la firma del documento mencionado, fue rellenar con gravilla los baches que existían en el vial que desde tiempo atrás ya existía...Así, en todo caso, lo que ha habido es un beneficio para el Sr. Alexander ".

Esta actitud defensiva del Ayuntamiento recurrido merece duro reproche jurídico, por cuanto ninguna de las afirmaciones resulta ser cierta, según lo alegado y probado, apreciándose temeridad y mala fe, como se dirá más adelante, para los efectos relativos a la imposición de costas.

En cuanto al primer apartado del motivo de la Administración recurrida, aunque las certificaciones que aportó en período de prueba, producidas por la misma Administración, se refieren a que "el Ayuntamiento no ha ejecutado obras de construcción relativas a un vial de circunvalación de Es Pujols" (Sra. Secretaria General del Ayuntamiento, 4 septiembre de 2000, original en ramo de prueba de los autos, entre las mismas partes, 1679/1997, que se reitera que se han tenido a la vista), o que "el proyecto redactado en su día por el Consell Insular d'Eivissa i Formentera para la construcción del vial no se ha ejecutado por el Ayuntamiento debido a la falta de disponibilidad de los terrenos" (Informe del Sr. Alcalde, 1 septiembre 2000, a la Pregunta 14ª); o que "no consta en los inventarios...la realización de ningún tipo de inversión o gasto en relación con la construcción y/o reparación del vial de circunvalación de Es Pujols sito en la finca denominada Ca'n Mayans de Es Pujols" (Certificación del Sr. Interventor de 27-4-2006, en el actual ramo de prueba), se contradicen abiertamente, como denuncia la parte recurrente, con el hecho, también reconocido, de que "después del convenio de 30 de noviembre de 1991, el Ayuntamiento únicamente procedió a realizar obras de bacheado en la zona" (Informe del Sr. Alcalde, ibid., a la Pregunta 6ª).

Resulta por lo menos paradójico que el Ayuntamiento reconozca haber realizado "obras de bacheado", sin que aparezca dato alguno referido a su coste o incluso a su existencia administrativa. Además, del informe pericial aportado por la parte recurrente, no contradicho eficazmente en modo alguno por la Administración recurrida, resulta que no se trata de un mero "bacheado", sino, además, de la "extensión y apisonamiento de distintas capas de rellenos y zahorras", y, por si fuera poco, la colocación de "un tubo de saneamiento instalado bajo la base del camino".

Las meritadas obras resultan igualmente creíbles mediante la observación de las fotografías aéreas de la zona, procedentes del SigPac, aportadas en período probatorio, de las que resulta sin lugar a dudas la existencia de un vial que, discurriendo paralelo a la carretera, atraviesa por su mitad las tres parcelas que configuran la íntegra finca del Sr. Alexander . Las características de dicho vial, corroboradas por el acta notarial de presencia de 29 de junio de 2000, llevan a la conclusión de que hubo una intervención que no puede atribuirse sino al Ayuntamiento, pues resulta inconcebible que el hoy recurrente tuviera interés alguno en atravesar su finca de parte a parte, por la mitad, sin que exista motivo racional imaginable. Se trata, como constata el Notario Sr. Mejía Sánchez-Hermosilla, de un vial de aproximadamente quince metros de anchura; lo que, y esto es muy significativo, coincide con la anchura -"de unos quince metros"- que se previó en el reiterado convenio de 30-11- 1991 (Expositivo 2). Además, el citado Notario hace constar que se trata de un camino de tierra y piedras con firme regular, sin vegetación, y con fácil acceso rodado. Todo lo que prueba que sí existió una actuación intensa municipal sobre el terreno del recurrente, para la construcción y acondicionamiento del vial.

Si a ello se unen las testificales ya producidas en los autos 1679/1997, aquí reproducidas, que son contundentes, habrá que llegar definitivamente a la conclusión, única lógica posible, de que el Ayuntamiento de Formentera procedió a realizar las obras descritas por el Perito Arquitecto Técnico, y no sólo al "bacheado" que, por otra parte, tampoco tendría explicación por sí mismo, y que, en cuanto al supuesto "beneficio para el Sr. Alexander " resulta ser una auténtica burla.

Quinto.- El segundo apartado del argumento principal del Ayuntamiento consiste, como se ha dicho, en que "el vial que menciona el actor ya discurría por su propiedad y por la de otros vecinos con anterioridad a 1991". De las fotografías ya aludidas resulta que en la finca del Sr. Alexander existe un camino, pero que es muy distinto del vial de quince metros de anchura. Sin que sea óbice lo que se afirma por la Administración Local demandada de que hay constancia en el Registro de la Propiedad, porque lo que éste proclama es una referencia, y sólo en dos de las tres parcelas que conforman la íntegra finca, es decir, la NUM000 y la NUM001 (porque la NUM002 aparece libre de cargas), a una "servidumbre de paso" por "un camino", "con anchura de tres metros", que, además, está configurado como de futuro: "por un camino que enlazará..."; "tendrá una anchura de tres metros...". Por tanto, ni por la anchura, que en absoluto coincide (3 metros frente a 15), y por la condición de futuro, puede aceptarse que ese supuesto camino registral sea el vial de 15 metros que ahora hay.

Las testificales de Dª María Teresa ; Dª Fátima (Preguntas 6ª y 7ª, y repreguntas 4ª sobre la 2ª, 10 sobre la 6ª; y 11 sobre la 7ª), así como las contestaciones del que fue Alcalde de Formentera, firmante del convenio, D. Juan Miguel , y por ello altamente cualificado, a las preguntas 11ª, 13ª y 18ª; y a las repreguntas 1ª sobre la 2ª; 15 sobre la 13ª; y 18ª sobre la 20ª, son también coincidentes en que el vial no existía antes del convenio, y que su configuración se debe a las obras realizadas por el Ayuntamiento.

Sexto.- Con carácter residual, nos queda atender a los motivos opuestos por el Ayuntamiento que consisten en decir que nunca hubo ocupación del suelo del Sr. Alexander , lo que se probaría, según dice la Administración Municipal, porque dicho señor "no ha ejercitado las acciones que le permite el artículo 125 de la Ley de Expropiación Forzosa "; y, porque no compelió al Ayuntamiento a elevar a público el convenio de 30-11-1991.

Ambos argumentos resultan inútiles, en cuanto que el Sr. Alexander , en actitud plenamente coherente, pretendió, primero, llevar a efecto el contenido del convenio tantas veces mencionado, sin que lo consiguiera, ante la calificación que del mismo hizo esta propia Sala en su Sentencia de 26 de octubre de 2001 ; y porque lo que ante nosotros ahora se ejercita es también la lógica consecuencia de lo establecido en el Fundamento Jurídico Cuarto de dicha sentencia, es decir, la reclamación de la indemnización correspondiente, atendiendo al valor de reposición de la finca a su prístino estado. Ni se estaba ante un supuesto de expropiación por vía de hecho (había un convenio), ni hacía falta alguna elevarlo a público, porque el Sr. Alexander podía -y hasta debía- esperar a que el Ayuntamiento realizara la prevista recalificación en el plazo fijado. Y esto es exactamente lo que hizo.

Por todo lo anterior ha de declararse probado plenamente el iter seguido en este asunto, tal como se expone en el escrito de conclusiones de la parte del recurrente, es decir, que, una vez suscrito el convenio de 30-11-1991, el Ayuntamiento inició los trabajos de apertura del vial previsto; que esos trabajos consistieron en el bacheado, relleno de gravilla, aplanado e instalación de una tubería de saneamiento; y que, por las razones que sean, el Ayuntamiento no llegó a recalificar los terrenos ni a hacerse cargo de la titularidad oficial del vial; todo lo que conduce a que deba el recurrente ser restaurado en su derecho, con reposición de los terrenos a su estado primigenio.

Séptimo.- En cuanto al coste de reposición, los conceptos y costes correspondientes vienen especificados en el informe pericial acompañado con la demanda, que ya fue presentado en vía administrativa, sin que el Ayuntamiento opusiera eficazmente razón alguna en contra, antes al contrario, optó por el siempre cómodo artificio del silencio administrativo, con grave descuido del deber de contestar, máxime cuando le constaba el peregrinaje judicial al que se había sometido el Sr. Alexander , obligándole de nuevo a proseguirlo. De modo que decae la necesidad de retrasar a la fase de ejecución de sentencia la determinación cuantitativa de los daños causados, al obrar en autos los elementos de juicio necesarios para proceder a su cuantificación (Cf. STSJ Galicia 19 abril 2003, en el mismo sentido). Siendo esto así, se considera razonable la cantidad reclamada de 83.737,53 Euros como coste de reposición, que habrá de abonarse al recurrente.

Octavo.- En materia de imposición de costas, ha de tenerse en cuenta la actitud obstructiva y de mala fe del Ayuntamiento recurrido, que ha optado desde el principio por el uso del silencio administrativo; negando primero hasta la legitimidad y legitimación del entonces Alcalde de Formentera para suscribir el convenio de 30 de noviembre de 1991, y formulando oposición en el actual pleito que se ha demostrado infundada. Por estas razones, procede la imposición de las costas a la Administración recurrida.

Noveno.- Procede la estimación del recurso y, en aras de la tutela judicial efectiva, por las razones expuestas, han de imponerse las costas a la Administración recurrida.

Vistos los preceptos legales mencionados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1º) Estimamos el presente recurso contencioso administrativo.

2º) Declaramos disconformes con el Ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados y, en consecuencia, los anulamos.

3º) Condenamos al Ayuntamiento de Formentera a satisfacer al recurrente la cantidad de OCHENTA Y TRES MIL SETECIENTOS TREINTA Y SIETE EUROS CON CINCUENTA Y TRES CÉNTIMOS DE EURO (83.737,53 €).

4º) Se imponen las costas a la Administración recurrida.

Contra la presente resolución no cabe recurso.

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La anterior sentencia ha sido leída y publicada en audiencia pública por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente D. Antonio Monserrat Quintana en el mismo día de su firma, de que doy fe. El Secretario, rubricado.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.