Sentencia Administrativo Nº 949/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 132/2007 de 24 de Mayo de 2007

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.2

MADRID

SENTENCIA: 00949/2007

Recurso de apelación 132/07

SENTENCIA NUMERO 949

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

Dñª. Elvira Adoración Rodríguez Martí.

D. Miguel Ángel García Alonso

D. Francisco Javier Canabal Conejos.

Dñª. Sandra María González de Lara MIngo

D. Marcial Viñoly Palop.

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En la Villa de Madrid, a veinticuatro de mayo de dos mil siete.

Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso de apelación número 132/07, interpuesto por don Jose Miguel , representado por la Procuradora de los Tribunales doña Laura Lozano Montalvo y defendido por el Letrado don Pablo Galán González, contra la Sentencia de 20 de octubre de 2.006 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 11 de Madrid, en procedimiento ordinario nº 109/05. Siendo parte el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Letrado consistorial.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 20 de octubre de 2.006, se dictó Sentencia por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 11 de los de Madrid, en sus autos de Procedimiento ordinario nº 109/05, cuyo fallo es del siguiente tenor literal "Que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Doña Laura Lozano Montalvo, en nombre y representación de D. Jose Miguel , contra la Resolución del General de Gestión Urbanística Área de Gobierno de Urbanismo, Vivienda e Infraestructuras del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 25 de mayo de 2005, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de la Directora General de Gestión Urbanística, de fecha 28 de Enero de 2005, en virtud de la cual se declara la caducidad del procedimiento iniciado con motivo de la solicitud de licencia en calle Lavanda N° 59 formulada, por el citado recurrente, para la legalización de una edificación auxiliar construida sobre dicha finca (Expediente Nº 714/04/2343), declarando que tales resoluciones son conformes a Derecho. No se hace expresa imposición de costas procesales ".

SEGUNDO.- Por escrito fecha 11 de diciembre de 2006, la representación de don Jose Miguel , interpuso recurso de apelación contra dicha resolución. Suplicando su admisión y estimación.

TERCERO.- Admitido a trámite el recurso, se dio traslado del mismo a la representación del Ayuntamiento de Madrid para alegaciones que evacuó en plazo

CUARTO.- Admitido a trámite se acordó elevar las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta sección segunda, siendo designado Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. Dº Francisco Javier Canabal Conejos, señalándose el día 24 de mayo de 2007, para la deliberación votación y Fallo del recurso de apelación, en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones de los arts. 80.3 y 85 de la Ley Jurisdiccional 29/98 .

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de apelación se ha interpuesto contra la Sentencia de 20 de octubre de 2.006, dictado por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 11 de los de Madrid , en sus autos de Procedimiento ordinario nº 109/05, cuyo fallo es del siguiente tenor literal "Que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Doña Laura Lozano Montalvo, en nombre y representación de D. Jose Miguel , contra la Resolución del General de Gestión Urbanística Área de Gobierno de Urbanismo, Vivienda e Infraestructuras del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 25 de mayo de 2005, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de la Directora General de Gestión Urbanística, de fecha 28 de Enero de 2005, en virtud de la cual se declara la caducidad del procedimiento iniciado con motivo de la solicitud de licencia en calle Lavanda N° 59 formulada, por el citado recurrente, para la legalización de una edificación auxiliar construida sobre dicha finca (Expediente Nº 714/04/2343), declarando que tales resoluciones son conformes a Derecho. No se hace expresa imposición de costas procesales".

La apelante, tras realizar una exposición de los hechos sobre los que fundamentó su demanda, ataca la Sentencia antes reseñada expresando como motivos la incongruencia de la misma, con infracción del artículo 67 de la Ley de la Jurisdicción , al no resolver sobre la legalidad de la declaración de caducidad y analizar el artículo 92 de la Ley 30/1992. Entiende que en todo momento presentó la documentación exigida reglamentariamente en aplicación del artículo 55 de la correspondiente Ordenanza, en relación con el artículo 44 y 17 de la misma, y que al haber cumplido con los trámites preceptivos de conformidad con el artículo 154 de la Ley del Suelo de Madrid procedía la concesión de la licencia por silencio positivo siendo nulos los ulteriores requerimientos efectuados. Por otro lado, entiende que la resolución impugnada infringe el artículo 92 de la Ley 30/1992 dado que el requerimiento fue atendido en tiempo y forma, sucediendo lo mismo con los ulteriores y nulos requerimientos por lo ya manifestado.

El Ayuntamiento se opone sobre la base de que para que opere el silencio es imprescindible que concurran en el expediente todos los documentos necesarios para que la administración pueda pronunciarse sobre la solicitud. Y, en cuanto a la caducidad indica que del expediente se deduce tanto el transcurso de los plazos como el incumplimiento de los requerimientos efectuados.

SEGUNDO.- Con carácter previo, debemos partir de la base de que el recurso de apelación es un "novum iudicium" (Sentencia del TC 1998101, de 18 de mayo [RTC 1998101 ]), que permite la revisión "ex novo" de los hechos y de las pruebas practicadas y, por consiguiente, valorar aquellos y éstas en conciencia, pudiendo llegar a un pronunciamiento contrario al efectuado en la instancia (Auto del TC 1998122, de 1 de junio [RTC 1998122 AUTO] y las varias sentencias del propio TC que allí se citan). Como sostiene el Tribunal Supremo, el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para resolver y decidir todas las cuestiones planteadas en la primera instancia, lo que significa un examen crítico de la sentencia apelada, para llegar a la conclusión de si se aprecia o no en ella la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, "... la indebida o defectuosa apreciación de la prueba..." o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada (STS de 17 de enero de 2000 [RJ 2000264 ]).

TERCERO.- Quiere recordar la Sala que la decisión de la cuestión litigiosa exige, en primer lugar, la delimitación y concreción del objeto procesal; al efecto conviene recordar que el art. 45.1 de la Ley Jurisdiccional previene que el recurso contencioso- administrativo, cuando no sea la propia Administración autora del acto que lo motive quien lo interponga, se iniciará por un escrito reducido a citar el acto por razón del cual se formule y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Conforme a criterio jurisprudencial pacífico y consolidado y dado el carácter revisor de este Orden Jurisdiccional, en este escrito inicial es donde queda acotado el acto que se impugna y frente al que exclusivamente podrá articularse en la demanda las pretensiones de parte, sin que sea posible desviar tales pretensiones hacia actos distintos de los que fueron indicados en el escrito de interposición (entre otras. STS de 20.12.88 ), salvo los supuestos de acumulación efectuada con los requisitos regulados en los artículos 34 y 37 de la precitada Ley . Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1.992 , aún cuando se refiera a la anterior Ley de la Jurisdicción peor con plena eficacia doctrinal, señala que el art. 43.1 de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa dispone que "ésta juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición", de tal forma que de no hacerse así en la Sentencia que en su día se dictase adolecería de vicio de incongruencia (art. 80 de igual disposición legal), siendo susceptible de impugnación mediante recurso de revisión al amparo de lo regulado en el art. 102, párrafo 1 .º, apartado g), de la propia normativa, siendo de señalar también que conforme a los arts. 67 y 69.1, en conexión a su vez con los 41 y 42 , todos de la Ley rectora de esta Jurisdicción y en razón al principio de Jurisdicción revisora para deducir la pretensión procesal de plena jurisdicción ante los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, deberá haberla propulsado preferentemente en vía administrativa, bien desde su inicio como en su segunda instancia gubernativa hasta agotar la misma, pues la función revisora que a esta Jurisdicción compete le impide verificar en la Sentencia declaración de derechos o de condena que no hayan sido objeto de postulación en la vía administrativa; así este Tribunal Supremo viene sentando que: "Queda fuera de toda consideración las materias y pretensiones ajenas a los actos administrativos combatidos en el litigio, de manera que si el órgano jurisdiccional extendiera su conocimiento a cuestiones no incluidas en ellos, se prescindiría del carácter y naturaleza revisora de esta Jurisdicción, adviniendo a la misma problemas y solicitudes vírgenes de todo enjuiciamiento administrativo, conculcando también el espíritu y letra de los arts. 1.º y 37 de la Ley Fundamental de 27 de diciembre de 1956 , produciéndose sin duda desviación procesal" -Sentencias de 27 de febrero y 6 de mayo de 1966 -: "No deben reformarse, alterarse ni menos adicionarse a la pretensión, peticiones que no se discutieran en vía administrativa y que ni siquiera se formularon en ella" -Sentencia de 26 de septiembre de 1973 -; "la Ley Jurisdiccional permite la alteración de los fundamentos jurídicos aducidos ante la Administración, de tal suerte que el escrito de demanda, dejando intacta la cuestión suscitada en la predicha vía previa, puede albergar razones y fundamentos diversos a los expuestos en el expediente gubernativo antecedente de la litis, en base a los cuales poder obtener la nulidad o anulación de los actos o disposiciones criticadas, lo que encuentra su apoyo en el art. 69, núm. 1, de la Ley " -Sentencias de 7 de mayo y 25 de septiembre de 1976 -; "se da una desviación por esta causa cuando realmente se produzca una discordancia objetiva entre lo pedido, pretendido en vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional" y "si pueden invocarse cuantas razones quepa expresar para fundamentar las pretensiones, no se pueden plantear cuestiones nuevas que consisten en la falta de previo pronunciamiento administrativo de la cuestión que actúa como antesala de su posterior enjuiciamiento jurisdiccional y como requisito sine qua non para el ulterior actual de esta Jurisdicción" -Sentencia de 15 de marzo de 1965 y 30 de mayo de 1978 . De ahí que resulte esencial delimitar el contenido de la resolución impugnada en la instancia y de su lectura, reproducida dos fundamentos más arriba, se observa que el objeto del recurso es una declaración de caducidad de un expediente de legalización de obras y sobre dichos términos ha de residir el pronunciamiento de la Sala lo que determina la imposibilidad de analizar si la licencia solicitada se obtuvo o no por silencio administrativo.

CUARTO.- El Tribunal Constitucional viene examinando el vicio de la ausencia de congruencia de las resoluciones judiciales desde una triple perspectiva: a) Incongruencia positiva ("ne eat iudex ultra petita partium"), cuando el fallo de la sentencia contenga mas de lo pedido por las partes; esto es, cuando la sentencia concede o niega lo que nadie ha pedido, dando o rechazando mas, cuantitativa o cualitativamente, de lo que se reclama. b) Incongruencia negativa, omisiva, o "ex silentio" ("ne eat iudex citra petita partium"), cuando el fallo contenga menos de lo pedido por las partes; esto es, cuando la sentencia omite decidir sobre alguna de las pretensiones procesales, teniendo normalmente sólo un contenido cualitativo - al ser difícil el perfil cuantitativo, de dar o menos de lo pedido por las partes--, tratándose de un vicio que se identifica con la vulneración del principio de exhaustividad y que implica la falta de pronunciamiento sobre alguna petición oportunamente deducida por las partes. c) Incongruencia mixta ("ne eat iudex extra petita partium"), cuando el fallo de la sentencia contenga algo distinto de lo pedido por las partes, cuando las sentencias se pronuncian sobre pretensión distinta u objeto diferente al pretendido, lo cual no significa que el tribunal no pueda modificar el punto de vista jurídico de la cuestión planteada, de conformidad con el artículo 218.1, párrafo 2º, LEC ..

La sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2003 EDJ 2003/80849 , siguiendo la de fecha 5 de noviembre de 1992, dictada por la Sala Tercera del TS , señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional.

No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

El artículo 67 LJCA (80 LJ ) establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el art. 359 LEC/1981 (art. 218 LEC/2000 ).

Y los artículos 33.2 y 65.2 LJCA (arts. 43.2 y 79.2 LJ ) que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión siempre que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia. Pues, como recuerda una sentencia de dicho Tribunal de fecha 27 de marzo de 1992 , para que los Tribunales de este orden jurisdiccional puedan tomar en consideración nuevos motivos, no alegados por las partes, es preciso, so pena incurrir en incongruencia, que los introduzcan en el debate, ya en el trámite de vista o conclusiones - art. 79.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional -, ya en el momento inmediatamente anterior a la sentencia artículo 43.2 de la misma , siendo indiferente a estos efectos la naturaleza de tales motivos, de mera anulabilidad o de nulidad absoluta, pues sólo así queda debidamente garantizado el principio de contradicción.

Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero , el vicio de incongruencia omisiva "sólo tiene relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia, denegación que se comprueba examinando si existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes, sin que quepa la verificación de la lógica de los argumentos empleados por el Juzgador para fundamentar su fallo (SSTC 118/1989, de 3 de julio , FJ 3; 82/2001, de 26 de marzo , FJ 4 ).

También es doctrina consolidada de dicho Tribunal Cosntitucional, por lo que se refiere específicamente a la incongruencia omisiva (desde la temprana STC 20/1982, de 5 de mayo , FJ 2, hasta las más próximas SSTC 158/2000, de 12 de junio , FJ 2; 309/2000, de 18 de diciembre , FJ 6; 82/2001, de 26 de mayo, FJ 4; 205/2001, de 15 de octubre , FJ 2; 141/2002, de 17 de junio , FJ 3 ); 170/2002, de 30 de septiembre, fundamento jurídico 2 , 186/2002, de 14 de octubre, fundamento jurídico 3 , 6/2003, de 20 de enero, fundamento jurídico 2 , 39/2003, de 27 de febrero, fundamento jurídico 3, 45/2003, de 3 de marzo, fundamento jurídico 3 y 91/2003, de 19 de mayo, fundamento jurídico 2 ; y también del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias Ruiz Torija c. España e Hiro Balani c. España, de 9 de diciembre de 1994 ), que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva, y que tales supuestos no pueden resolverse de manera genérica, sino que es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno (SSTC 1/2001, de 15 de enero , FJ 4; 5/2001, de 15 de enero , FJ 4 ), y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva.

Para ello debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Respecto de las alegaciones, y salvo que se trate de la invocación de un derecho fundamental (STC 189/2001, de 24 de septiembre , FJ 1 ), puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada de todas ellas, pudiendo bastar, en atención a las particulares circunstancias concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales.

Respecto de las pretensiones, en cambio, la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor, sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse, no ya que el órgano judicial ha valorado la pretensión, sino además los motivos de la respuesta tácita (por todas, STC 85/2000, de 27 de marzo , FJ 3 ). En fin, es pertinente recordar que la congruencia es una categoría legal y doctrinal cuyos contornos no corresponde determinar a este Tribunal. Por lo tanto, la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables, alcanzando relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos o intereses legítimos sometidos a su jurisdicción, provocando una denegación de justicia (STC 169/2002, de 30 de septiembre , FJ 2 )". Y a la vista del escrito de contestación a la demanda puede afirmarse que la sentencia ha dado respuesta a las pretensiones deducidas en los apartados concretamente expresados en el motivo de la apelación dado que hace mención expresa a la caducidad en el último de sus fundamentos aún cuando la interpretación que realiza de las actuaciones y del contenido del artículo 92 de la Ley 30/1992 sea diferente al pretendido por el apelante ello no significa que haya existido incongruencia.

QUINTO.- Concretamente, entrando a resolver sobre la caducidad del expediente de tramitación de la licencia, el artículo 92.1 de la Ley 30/1992 determina el concurso de un plazo de tres meses para la tramitación de los expedientes iniciados a instancia de parte, pero dicho precepto debe ser analizado conforme a una interpretación integradora del número 2 del citado precepto en relación con el artículo 154.4 y 5 de la Ley 9/2001 teniendo en cuenta que no podrá acordarse la caducidad por simple inactividad del interesado en cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución, y que el Ayuntamiento sólo podrá formular a la solicitud un único requerimiento de subsanación de deficiencias y, en su caso, mejora, que deberá notificarse dentro del mes siguiente a la presentación de aquélla y que el plazo de resolución es de tres meses desde la presentación de la solicitud de licencia, o un mes desde el cumplimiento del requerimiento de subsanación de deficiencias o mejora de la solicitud que hubiera podido ser formulada. Y en el supuesto de autos el Ayuntamiento ha incumplido ambos preceptos, tanto por efectuar requerimientos contrarios a la norma y como por utilizar dichos requerimientos para determinar la caducidad del procedimiento sobre la base de una inactividad del particular inexistente y contraria al procedimiento. Por lo tanto, procede estimar parcialmente recurso de apelación y anular la resolución recurrida al no haberse producido la caducidad del expediente correspondiente.

SEXTO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. Al estimarse parcialmente el recurso no procede la imposición de costas a la parte apelante.

VISTOS.- Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección 2ª) en el recurso de apelación formulado por don Jose Miguel , representado por la Procuradora de los Tribunales doña Laura Lozano Montalvo y defendido por el Letrado don Pablo Galán González, contra la Sentencia de 20 de octubre de 2.006 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 11 de Madrid , en procedimiento ordinario nº 109/05, ha decidido:

Primero.- Estimar parcialmente dicho recurso de apelación.

Segundo.- Revocar la citada resolución de 20 de octubre de 2.006 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 11 de Madrid, en procedimiento ordinario nº 109/05 y, en su consecuencia, anular la resolución combatida.

Tercero.- No efectuar condena en costas en esta instancia.

Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Don Francisco Javier Canabal Conejos, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha; certifico.