Sentencia Administrativo Nº 951/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 181/2008 de 26 de Octubre de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3

MADRID

SENTENCIA: 00951/2009

Recurso nº. 181/2008

Ponente: Dª. Pilar Maldonado Muñoz

Recurrente: D. Roberto

Representante: FSAP-CCOO

Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

Representante: Abogado del Estado

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SENTENCIA NÚM.- 951

ILTMO. SR. PRESIDENTE

D. Gustavo Lescure Ceñal

ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS

Dª. Pilar Maldonado Muñoz

D. Juan Ignacio Pérez Alférez

....................................................

En Madrid, a veintiséis de octubre de dos mil nueve.

Visto por la Sección del margen el recurso nº 181/2008, interpuesto por D. Roberto , en su propio nombre y representación, contra la desestimación por silencio administrativo del Director General del Servicio Público de Empleo Estatal sobre reconocimiento retribuciones complementarias, habiendo sido parte demandada la antedicha Administración, representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- La referida representación de la parte actora interpuso el presente recurso contra la resolución reseñada, y, seguido el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, cada parte interviniente despachó, en el momento oportuno y por el orden legal conferido, el trámite correspondiente de demanda y contestación, en cuyos escritos, y conforme a los hechos y razonamientos jurídicos que constan en ellos, suplicaron respectivamente lo que a su derecho convino en los términos que figura en los mismos.

SEGUNDO.- Continuando el proceso por los trámites que aparecen en los autos, siguió el de conclusiones sucintas, ratificándose cada parte en sus anteriores manifestaciones y pretensiones, y, finalmente, se señaló fecha para la votación y fallo, que tuvo lugar el día 23 de octubre de 2009.

Siendo Ponente la Iltma. Sra. Magistrada Dª. Pilar Maldonado Muñoz.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo la desestimación por silencio administrativo realizada por el Director General del Servicio Público de Empleo Estatal de la solicitud formulada por D. Roberto , funcionario perteneciente al Cuerpo General Administrativo, adscrito al grupo C, desempeñando el puesto de trabajo denominado Director de Oficina de Empleo- Prestaciones , con nivel de complemento de destino 22 y un complemento específico mensual de 3.859,08 euros anuales, reclamando se les reconozcan unas retribuciones complementarias (complemento de nivel y complemento específico) en idéntica cuantía a la fijada para los Directores de Oficina, de nivel 23, toda vez que en ambos casos se desempeñan idénticas funciones.

Pretende el recurrente se revoque la resolución recurrida y se declare su derecho a percibir unas retribuciones complementarias en idéntica cuantía a la fijada para los Directores de Oficina, nivel 23 condenando a la Administración a estar y pasar por estas declaraciones y por sus consecuencias económicas y administrativas con todas las demás consecuencias inherentes a dicha estimación y con abono de intereses legales, alegando infracción del artículo 23.3, apartado b) de la Ley 30/1984 de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en relación con el artículo 14 de la Constitución , ya que a igualdad de funciones no cabe diferenciar en los complementos del puesto de trabajo, toda vez que el del destino retribuye las funciones del puesto mientras que el específico compensa por las circunstancias en que se desempeña.

SEGUNDO.- En primer término, la Abogacía de Estado plantea la inadmisión del recurso, al amparo de lo previsto en el artículo 69 c) en relación con el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa , alegando que se está pretendiendo la impugnación y anulación de un acto consentido y firme al no haber sido recurrido en tiempo y forma, como es la propia relación de puestos de trabajo.

Dicha cuestión es de obligado y preferente estudio toda vez que de prosperar impediría cualquier otro pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado. En primer término, entenderse que la resolución ahora impugnada es un acto administrativo independiente que responde a diferentes criterios y, como tal, susceptible de impugnación en vía contenciosa-administrativa. En efecto, ni en vía administrativa ni en sede jurisdiccional los recurrentes han pretendido la impugnación de la Relación de Puestos de Trabajo, siendo el único acto impugnado la desestimación por silencio administrativo de su solicitud de que se le abone determinados complementos en superior cuantía.

Por otra parte, hay que recordar que para que pueda afirmarse que sobre una resolución administrativa pesa la fuerza del acto consentido es preciso constatar una actitud, del interesado de aquiescencia y sumisión al acto de que se trate por conocerlo debidamente a su tiempo y, sin embargo, no haber reaccionado frente a él oportunamente interponiendo en tiempo y forma hábiles los recursos procedentes; este sistema de garantías no se conforma con simples presunciones de conocimiento del acto, sino que exige tener una idea clara y completa del mismo, reforzada con el complemento de las preceptivas advertencias legales, de donde deriva la doctrina que niega firmeza a los actos no notificados en la forma prevista en el artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. No constando que la hoy demandante fuera informada oportunamente de los recursos que podían interponer es incuestionable que no cabe hablar de actos consentidos y firmes, por lo que procede rechazar la causa de inadmisibilidad y entrar en el fondo del asunto planteado.

TERCERO.- En materia retributiva cabe aclarar que según el artículo 23 , de carácter básico (artículo 1-3 ), de la Ley 30/1984 , los conceptos retributivos se distribuyen en retribuciones básicas y complementarias, aquellas constituidas por el sueldo, trienios y pagas extraordinarias, las otras por los complementos de destino, específico y de productividad, además de las gratificaciones por servicios extraordinarios.

Debe significarse que las retribuciones básicas son exactamente iguales en todas las Administraciones públicas para cada uno de los grupos de titulación de los funcionarios (artículo 24.1 ). Vienen a retribuir la pertenencia a la función pública, diferenciándose en virtud del grupo de titulación al que pertenezca el cuerpo y la mera antigüedad. Mientras que las retribuciones complementarias están ligadas al nivel del puesto de trabajo que se desempeñe (o al del grado personal del funcionario si es superior), a las características de dicho puesto y a la productividad del funcionario. Conviene hacer referencia a que el complemento de destino es de igual cuantía para cada nivel, pero no tiene por qué serlo para todos los puestos a desempeñar por funcionarios de un mismo cuerpo o escala o titulación (SSTS de 17-3-1986, 28-1 y 29-11-1988 , entre otras). Es un concepto retributivo objetivo y singular que no cabe conectarlo directamente con la titulación, ni atribuirlo indiscriminadamente a toda una categoría de puestos. Depende de la valoración que se haga de cada puesto, valoración que debe determinarse en las relaciones de puestos de trabajo. También ha añadido el TS que el carácter de la función, que es elemento determinante de la retribución complementaria, no cambia en razón del modo de acceso a ella o de la teórica distinta capacitación del funcionario, circunstancias éstas no reconducibles al marco de este expreso elemento de la ley (sentencias de 22-11-1994, 3-2 y 10-3 y 10-5-1995 .

Indican las SSTS de 17-3-1986 , dictada en recurso en interés de Ley, y 5-10-1987 , que: "el complemento de destino es, pues, un concepto retributivo objetivo y singular relacionado con el puesto de trabajo desempeñado y por ello ni cabe conectarlo con la titulación y capacitación técnica exigida para el ingreso en Cuerpos determinados, ni todos los puestos desempeñados por funcionarios de aquellos, cualesquiera sea su nivel técnico o funcionarial, han de llevar forzosamente implícita esa remuneración que sólo se reconoce a aquellos encomendados al respectivo colectivo en los que concurra alguna de las dos circunstancias alternativas inexcusablemente exigidas. La titulación y capacidad técnica tienen su reflejo económico en las retribuciones básicas, en tanto que, mediante el complemento de destino se prima o la especial preparación añadida a la genérica para el ingreso en la función pública o la especial responsabilidad que lleva aneja la adscripción a un servicio determinado".

El complemento específico está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad (artículo 23.3.b de la Ley 30/1984, de 2 de agosto ). De todo ello puede deducirse que el complemento específico es una retribución discrecional y referenciada al puesto de trabajo realmente desempeñado, cuyas características determinan la decisión de la Administración para su atribución, cuantificándose en función de aquéllas y de los conceptos que éste implica en su contenido normado.

Ahora bien, sin perjuicio del reconocimiento de la potestad de la Administración para establecer la valoración de cada puesto de trabajo y su consiguiente efecto sobre su nivel y la cuantía del complemento específico, sin embargo esto no quiere decir que goce de un apoderamiento totalmente discrecional, desligado de los conceptos legales que justifican las distinciones que puedan introducir, con independencia del Cuerpo de procedencia del funcionario, ya que los dos complementos mencionados están vinculados exclusivamente a la calidad y circunstancias del puesto de trabajo al que se le asignan.

CUARTO.- En el presente caso el recurrente alega que sus cometido como Director de Oficina, nivel 22 son los mismos que los desarrollados por los Directores de Oficina, nivel 23, lo que entiende justifica la percepción de las retribuciones complementarias (complemento de destino y específico) inherentes a éste último puesto de trabajo.

El criterio aplicable en orden al control jurisdiccional respecto de la potestad administrativa de asignación de retribuciones complementarias desde el punto de vista de la igualdad en la aplicación de la Ley "es el de la plena identidad de las circunstancias concurrentes en los puestos de trabajo comparados" (STS de 15 de Noviembre de 1.994 ).

En este sentido, la doctrina jurisprudencial, de la que es fiel exponente la STS de 18 de Noviembre de 2.003 con remisión a otras, ha venido a declarar como doctrina legal respecto de las retribuciones complementarias a que se refiere el art. 23.3. a) y b) de la Ley 30/1.984 , cuya inclusión en las relaciones de puestos de trabajo se establece en el artículo 15.1 de la misma Ley , que "la inclusión en las relaciones de puestos de trabajo de varios de éstos con la misma denominación, pero con diferente nivel y complemento de destino específico, no implica necesariamente que no puedan existir diferencias entre ellos en lo que hace a algunos aspectos de su contenido funcional y a las condiciones particulares que legalmente permiten el reconocimiento del complemento en cuestión".

La conculcación del principio de igualdad en la aplicación de la ley, proclamado en el artículo 14 de la Constitución, exige la previa demostración de que ante situaciones idénticas comparadas, la solución normativa es diferente, sin la existencia de razones objetivas para el distinto tratamiento. Según la doctrina del Tribunal Constitucional, reflejada en sus Sentencias 68/1.989 de 19 de Abril y 161/1.991 de 18 de Julio , sólo si existe una justificación objetiva y razonable pueden tratarse desigualmente situaciones aparentemente iguales, de modo que, una vez acreditada la identidad de funciones y cometidos realizados por unos y otros funcionarios, la diferenciación de complementos retributivos es discriminatoria por establecer un trato retributivo distinto y sin justificación objetiva alguna.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de Diciembre de 1.994 ha declarado que para la vulneración del principio constitucional en la asignación de los complementos retributivos de destino y específico sería imprescindible que constase que los funcionarios que se comparaban vinieran desempeñando todos ellos puestos de trabajo análogos totalmente y con íntegra identidad de funciones. La Jurisprudencia se ha pronunciado profusamente sobre esta materia (así, STS de 14.12.90, 19.11.94, 11.4.97, 19.5.98, 12.6.98 , entre otras muchas) condicionando el problema de equiparación retributiva a una cuestión de prueba en función de que se acredite la igualdad o desigualdad de las funciones desempeñadas, de modo que cuando se produce la identidad funcional la equiparación retributiva debe tener lugar.

Como pronunciamientos exponentes de la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo cabe reseñar las Sentencias de 24 de Enero, 22 de Febrero y 7 de Abril de 2.006 que manifiestan que no es objetivo ni razonable diferenciar a través de complementos retributivos de destino y específicos unos puestos de trabajo que tienen exactamente el mismo cometido, sin que tal situación pueda reducirse a una mera irregularidad administrativa compatible con las exigencias del art. 14 de la Constitución y con el derecho fundamental que reconoce el acceso y la permanencia a la función pública en condiciones de igualdad con los requisitos que señalen las leyes; la Sentencia de 8 de Marzo de 2.005 que remite el problema de la equiparación retributiva a una cuestión de prueba cuya solución viene condicionada por la igualdad o desigualdad de las funciones que se desempeñen en los distintos puestos de la Administración; y la Sentencia de 7 de Febrero de 2.005 que declara la infracción del principio de igualdad en la aplicación de un catálogo de puestos de trabajo que asigna niveles retributivos diferentes a funcionarios sin correspondencia con el desempeño de cometidos distintos.

En el supuesto enjuiciado, el recurrente ha acreditado mediante certificados emitidos por la Directora Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal en Ceuta que no existe diferencia en cuanto a responsabilidad ni en cuanto a carga de trabajo entre el puesto de trabajo desempeñado por el actor, Directores de Oficina, nivel 22 y el puesto con el que pretende la equiparación de las retribuciones complementarias, Director de Oficina, nivel 23. Ahora bien, esta Sala resolviendo otros recursos similares al planteado tiene dicho que "La diferencia en el complemento específico y el complemento de destino entre los puestos de trabajo, Director de Oficina de Prestaciones, nivel 22 y nivel 23 estriba en el acuerdo de la CECIR de 23 de Noviembre del 2005, que aprueba la RPT de la Red de Oficinas de Prestaciones del Organismo con efectos de 1 de enero del 2005 y que mejora los niveles de complemento de destino de dichos funcionarios, pasando los de nivel de complemento de destino 22 al 23, si bien, dicho acuerdo no se aplica a los puestos de nivel 22 que estén ocupados por funcionarios de Cuerpos o Escalas del Grupo C) (si para los funcionarios del Grupo A o B)), que se les pone la clave de observaciones A.R. (a regularizar) hasta que queden vacantes, momento en que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales propondrá su aplicación, y ello deriva del imperativo legal establecido en el artículo 71 del RD 364/1995, de 10 de Marzo , por el que se aprueba el Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo de los Funcionarios Civiles de la Administración del Estado y que establece los intervalos de niveles de puesto de trabajo que corresponden a cada Cuerpo o Escala, de acuerdo con el Grupo en el que figuren clasificados, y que señala como niveles mínimos y máximos del Grupo C (al que pertenecen los recurrentes) el 11 y el 22, respectivamente, añadiendo el apartado segundo del citado artículo que en ningún caso, los funcionarios podrán obtener puestos de trabajo no incluidos en los niveles de intervalo correspondientes al Grupo en el que figure clasificado su Cuerpo o Escala. Consiguientemente, dado que el recurrente pertenece al Grupo C) el nivel máximo del puesto de trabajo a desempeñar es el 22, por lo que su puesto de trabajo no puede ser clasificado en nivel 23, como pretenden los actores, ya que están en el nivel máximo del intervalo de su grupo". En consecuencia, procede desestimar su pretensión de que se le asigne el complemento de destino correspondiente al nivel 23, al no afectarle dicho incremento por los motivos expuestos, sin que altere lo anterior el hecho de que exista identidad de funciones entre ambos puestos de trabajo, por cuanto que la Administración viene vinculada por el precepto mencionado que le impide asignar a un Cuerpo o Escala un nivel superior al tope máximo establecido.

En lo relativo al complemento específico, acreditado que las funciones desempeñadas por la parte recurrente en sus puestos de trabajo no difieren de las de Director de Oficina Prestaciones, nivel 23, así como la responsabilidad en su desempeño procede estimar la demanda en este punto declarando el derecho a percibir la diferencia de complemento específico entre el asignado a su puesto de trabajo y el correspondiente a Director de Oficina Prestaciones, nivel 23.

QUINTO.- No se aprecia mala fe o temeridad en ninguna de las partes procesales a efectos de una expresa imposición de las costas causadas (artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998 ).

Vistos los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.

Fallo

Que desestimando la causa de inadmisión alegada por la Abogacía del Estado, debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Roberto anulando la resolución impugnada por no ser conforme a derecho y declaramos el derecho del recurrente a percibir el complemento específico correspondiente a Director de Oficina Prestaciones, nivel 23, con abono de los intereses legales desde la fecha de la reclamación en vía administrativa y con desestimación del resto de las pretensiones actoras, y sin pronunciamiento acerca de las costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, en el día de la fecha, hallándose celebrado audiencia pública en la Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de lo que doy fe.