Sentencia Administrativo Nº 999/2005, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 751/2001 de 21 de Diciembre de 2005

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Recurso ordinario número 751 de 2.001. Partes: "Associació de Propietaris Forestals dels Ports de

Tortosa Besseït" contra la Generalitat de Catalunya

SENTENCIA Nº 999

Ilmos. Sres.

Magistrados

Manuel Táboas Bentanachs

Francisco López Vázquez

Ana Rubira Moreno

En la ciudad de Barcelona, a veintiuno de diciembre de dos mil cinco.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, constituida al efecto para la votación y fallo, ha visto, en el nombre de Su Majestad el Rey, el recurso contencioso administrativo seguido ante la misma con el número de referencia, promovido a instancia de la "Associació de Propietaris Forestals dels Ports de Tortosa Besseït", representada por el procurador de los tribunales Sr. de Anzizu Furest y defendida por el letrado Sr. de Ribot i Molinet, contra la Generalitat de Catalunya, representada y defendida por su letrado, en relación con impugnación de disposiciones de carácter general, siendo a cuantía del recurso indeterminada, y atendiendo a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO. Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, publicándose el pertinente anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia y, recibido el expediente administrativo, le fue entregado para que dedujese escrito de demanda, donde, tras consignar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó de aplicación, solicitó se dictase sentencia estimatoria de las pretensiones en ella deducidas.

SEGUNDO. Conferido traslado a la parte demandada, contestó la demanda, consignando los hechos y fundamentos de derecho que entendió aplicables, solicitando la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

TERCERO. Recibidos los autos a prueba, fueron practicadas las consideradas pertinentes de entre las propuestas, con el resultado que es de ver en autos, continuando el proceso sus trámites, hasta finalizar con el de conclusiones, donde las partes presentaron sucintas alegaciones en defensa de sus pretensiones respectivas, quedando el pleito concluso para sentencia y señalándose finalmente el momento de la votación y fallo, que ha tenido lugar el día 21 de noviembre de 2.005. Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Francisco López Vázquez, quien expresa el parecer del Tribunal.

Fundamentos

PRIMERO. El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la impugnación del Decret del Govern de la Generalitat de Catalunya 160/2.001, de 12 de junio, de declaració de Parc Natural dels Ports i de la reserva natural parcial de les Fagedes dels Ports de Tortosa Besseït (D.O.G.C. 21-6-01), interesándose en la demanda su nulidad y modificación parciales, con introducción en él de las modificaciones propuestas por la actora en el trámite de consulta a las entidades afectadas.

Igualmente se solicita el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, consistente en tener que cumplimentar la Administración el conjunto de deberes y obligaciones que figuran en el "solicito" de su escrito de alegaciones, y la condena a la misma a lo siguiente: 1) fijar con precisión en el Decreto los mecanismos de financiación y el volumen de recursos que se destinarán al parque, incorporando al expediente un estudio económico de viabilidad del proyecto; 2) cumplir las disposiciones del Plan de Espacios de Interés Natural, garantizando la inmediata dotación de presupuestos y medios de gestión extraordinarios e incorporando la composición de la unidad técnica adscrita al espacio, así como el personal de guardería, administración y demás medios necesarios; 3) incluir en el articulado medidas y actuaciones concretas contra la contaminación procedente de la central térmica de Andorra y la erosión por actividades extractivas; 4) prever como uso posible y compatible el agroturismo; 5) garantizar el derecho de representación de los sectores agrarios, forestales y ganaderos a través de los propietarios del parque; 6) fijar expresamente como uso prohibido la implantación de parques eólicos; 7) garantizar que la representación de la junta de entidades de defensa de la naturaleza recaerá en entidades vinculadas directamente con el ámbito del parque; 8) cumplir el deber fijado por el artículo 11 de la Ley estatal 4/1.989, de 27 de marzo , de conservación de la naturaleza, fauna y flora silvestres, incluyendo en el Decreto mecanismos e instrumentos jurídicos y financieros al efecto; 9) introducir en el Decreto la totalidad de las reformas literales que interesa; 10) garantizar en su redactado el principio de justicia equitativa y de medidas y mecanismos de compensación y equidistribución de beneficios y cargas derivados de la creación del parque.

SEGUNDO. Pareciendo reiterar la demandada las cuestiones de inadmisiblidad que ya planteó con carácter previo y le fueron finalmente desestimadas por auto de 4 de noviembre de 2.002 , no cabe sino reiterar lo entonces dicho, en el sentido siguiente: a) la lectura del tenor literal del artículo 128.2 de la Ley Jurisdiccional, en relación con el 185.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y el 133.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, no permite a esta Sala una conclusión distinta de la que indica la inhabilidad del mes de agosto a todos los efectos sobre la generalidad de los plazos previstos en aquélla, y muy particularmente para la del de interposición del recurso contencioso administrativo, con la consecuencia de que, publicada la resolución aquí impugnada el día 21 de junio de 2.001, el plazo para interponer este recurso no vencía hasta el día 21 de septiembre siguiente, fecha en la que efectivamente se interpuso, dentro del plazo de dos meses, computable de fecha a fecha, prevenido en el 46.1 de nuestra Ley Jurisdiccional; b) documentalmente ha quedado acreditada en autos la inscripción de la asociación actora en el correspondiente registro y la condición de presidente de quien otorgó el poder notarial para pleitos al efecto de iniciar este proceso, habiéndose aportados sus estatutos, por lo que tampoco cabe apreciar falta de legitimación ad processum, visto el 19.1.b) de la misma ley.

En cuanto a la pretendida inadmisibilidad del recurso por confusa redacción de la demanda y por no especificarse en ella qué disposiciones del Decreto se consideran nulas ni el porqué, del cuerpo de la demanda resultan claras las peticiones que la actora pretende viabilizar, consistentes en el reconocimiento de una situación jurídica individualizada que dé lugar a las declaraciones que se enumeran en el hecho primero, así como la introducción en el articulado del Decreto impugnado de las rectificaciones que concreta e individualizadamente se enumeran en el hecho decimotercero . Por lo que, si bien es cierto que la demanda adolece de una cierta confusión, se entienden debidamente cumplidas en ella las exigencias básicas contenidas en el artículo 56.1 de la Ley Jurisdiccional .

TERCERO. En el fondo del asunto, los diversos argumentos contenidos en la demanda hacen referencia a las siguientes cuestiones: 1) Necesidad de prever y fijar en el decreto impugnado concretos mecanismos de compensación y fomento, en orden a garantizar una equidistribución de beneficios y cargas, para paliar las graves disfunciones para las personas directamente afectadas (exclusión de sectores urbanizables, excesiva restricción de usos en relación con el régimen del suelo no urbanizable, implantación de equipamientos y obras e instalaciones al servicio del parque, no prohibición ni restricción de actividades extractivas o de energía eléctrica a partir de la eólica, extraordinario beneficio para actividades turísticas y recreativas fuera del parque, limitación de usos para las fincas de su interior, etc.), así como de estudiar una zonificación adecuada del parque que permita el ejercicio de actividades compatibles con el desarrollo sostenible y con el ejercicio de funciones por los habitantes de la zona, particularmente las relacionadas con el agroturismo); 2) Insuficiencia del estudio económico en orden a la viabilidad del proyecto de creación del parque, y falta de evaluación en él de las restricciones de usos y aprovechamientos forestales y de las compensaciones e indemnizaciones de ellas derivados; 3) Falta de concreción de la composición de la unidad técnica que impulsará la gestión del espacio, así como de la dotación de personal, medios técnicos, efectivos de guardería forestal, etc; 4) Necesidad de prever y enfocar los riesgos derivados de la lluvia ácida procedente de la térmica de Andorra y de las actividades extractivas; 5) Proposición de determinadas reformas concretas en los artículos 1, 2, 3, 7, 9, 11, 13, 14, 30 y 39 , así como el añadido de un nuevo artículo 17 , regulador de las medidas de fomento, y la supresión de la disposición adicional para evitar la instalación de actividades eólicas en el parque, así como compatibilizar el contenido de las disposiciones transitorias 1 y 3 .

CUARTO. Los artículos 21 y siguientes de la Ley autonómica 12/1.985, de 13 de junio , de Espacios Naturales, establecen cuatro modalidades o niveles de protección de los espacios, cada uno de los cuales comporta exigencias reguladoras diversas y descendentes, a saber: a) Parques nacionales, cuya declaración ha de hacerse por ley, no permitiéndose en su interior actividad alguna de explotación de los recursos naturales o susceptible de alterar su paisaje, salvo las actividades compatibles con las finalidades concretas de protección, estando expresamente prohibidas la caza, captura o perturbación de las especies animales, las actividades extractivas y la ejecución de cualquier obra o instalación, con excepción de las necesarias para el desarrollo del parque o de las que, por su interés público, sean autorizadas, con carácter extraordinario y restringido. b) Parajes naturales, también a establecer mediante ley, donde las actividades deberán limitarse a los usos tradicionales agrícolas, ganaderos y silvícolas compatibles con las finalidades concretas de la protección y a las restantes actividades propias de la gestión del espacio protegido. c) Reservas naturales, a declarar mediante ley cuando sean integrales, y por decreto cuando sean parciales, permitiéndose en aquéllas únicamente las actividades de investigación científica y de divulgación de sus valores, así como los trabajos científicos propios de las finalidades de la reserva, mientras que en estas no se permiten en ningún caso actividades que directa o indirectamente puedan perjudicar los valores naturales protegidos. d) Parques naturales (inferior categoría de protección, a declarar mediante decreto), donde se incluyen los espacios naturales que presenten valores naturales cualificados, cuya protección se lleve a cabo al objeto de lograr su conservación de forma compatible con el aprovechamiento ordenado de sus recursos y la actividad de sus habitantes.

Valga en este punto decir que, en materia de planeamiento, los supuestos indemnizatorios por cambio, modificación o revisión del planeamiento quedan limitados a los específicamente tasados en los artículos 41 a 44 de la Ley 6/1.998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (reducción de aprovechamientos, en determinados supuestos; alteración del planeamiento existiendo licencia de construcción en vigor; vinculaciones o limitaciones singulares en orden a la conservación de edificios, y otros supuestos particulares -cumplimiento de deberes inherentes al proceso urbanizador que resulten inservibles; anulación de licencias, demora injustificada en su otorgamiento o denegación improcedente-). Pero en el caso de utilizarse técnicas específicas de protección de espacios naturales, como la de que aquí se trata, los supuestos indemnizatorios se reducen a uno sólo, el relativo a aquellos casos en los que el desarrollo del plan conlleve la privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, como dispone el artículo 11 del Decreto autonómico 328/1.992, de 14 de diciembre , aprobando el Plan de Espacios de Interés Natural, con remisión al 39 de la Ley 12/1985, de Espacios Naturales . Privación de propiedad que únicamente puede tener lugar previos los correspondientes procedimientos expropiatorios y declaración de utilidad pública e interés social; en cuyo sentido, el artículo 5 de esta última ley establece que tanto la Administración de la Generalitat como la de las Entidades Locales con competencias urbanísticas podrán formular y tramitar planes especiales para la protección del medio natural y del paisaje de acuerdo con lo que establece la legislación urbanística, planes cuya aprobación implica la declaración de utilidad pública de las obras y actuaciones previstas y la necesidad de ocupación de los bienes inmuebles y los derechos afectados, debiendo los ayuntamientos afectados, una vez haya sido declarado protegido un espacio, adecuar su planeamiento urbanístico a las directrices de su plan especial.

Pues bien, en la confusa zona en la que nos encontramos, lindante entre el planeamiento urbanístico y la protección medioambiental, la específica técnica protectora en el caso utilizada no excluye en modo alguno la aplicación de la oportuna normativa de planeamiento, muy particularmente la referida al tratamiento jurídico correspondiente al suelo no urbanizable. En cuyo sentido, el artículo 21.2 de la Ley de Espacios Naturales dispone que las respectivas leyes o decretos de declaración de los espacios naturales de protección especial, las normas que los desarrollan y los planes especiales correspondientes fijarán el régimen aplicable en cada caso, de acuerdo con la propia ley.

QUINTO. En consonancia con lo anterior, en el preámbulo del Decreto impugnado, tras destacarse la singular importancia del espacio natural dels Ports, dada su entidad geográfica y su remarcable diversidad biológica, que ha llevado a incluirlos en el Plan de espacios de interés natural, aprobado por el Gobierno de la Generalitat de Catalunya mediante Decreto 328/1.992, de 14 de diciembre , se considera procedente el establecimiento de un régimen de protección y desarrollo específico mediante su declaración como parque natural y la creación de la reserva natural parcial de Les Fagedes dels Ports, con la específica finalidad y objeto de "hacer posible la conservación del espacio de una manera compatible con el aprovechamiento ordenado de sus recursos y la actividad de sus habitantes, en el marco de la Ley 12/1.985, de 13 de junio, de Espacios Naturales", disponiendo luego en sus artículos 8 y siguientes que la ordenación y planificación del uso y la gestión del parque tiene que llevarse a cabo no en el propio decreto, sino "por medio del plan especial de protección del medio natural y del paisaje (a formular y tramitar por el Departament de Medi Ambient conjuntamente con los ayuntamientos de la zona, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley de Espacios Naturales ), y del plan rector de uso y gestión".

El citado plan especial de protección del medio natural y del paisaje del parque natural deberá incluir, entre otras, las determinaciones siguientes: a) La estructura general de la ordenación del espacio protegido y las actuaciones necesarias para implantarla; b) Las directrices y las normas generales de ordenación, uso y gestión; c) La ordenación y la regulación de los usos y de las actividades desarrollados en el ámbito del parque natural; d) La zonificación del territorio, con la reglamentación detallada de cada zona; e) La catalogación de los lugares con elementos de interés especialmente relevante, con el establecimiento de las disposiciones que sean de aplicación; f) El inventario, la catalogación y la valoración del estado de conservación de los sistemas naturales y las especies animales y vegetales presentes, con la determinación de las medidas de protección adecuadas para su defensa, recuperación y protección; g) Todas aquellas otras medidas necesarias para la conservación y desarrollo sostenible del espacio protegido.

En cuanto al plan rector de uso y gestión del parque, a revisar como máximo cada cuatro años, tiene por objeto programar las actuaciones y establecer las determinaciones necesarias para el desarrollo de la gestión del parque natural de acuerdo con la regulación del plan especial.

Queda así sustancialmente fijado en las disposiciones citadas el contenido mínimo que es exigible al Decreto impugnado, en cuanto referido a una mera declaración de parque natural, así como el contenido y finalidad de las posteriores disposiciones de complemento y desarrollo

, sin que aquel tenga que contener necesariamente todas y cada una de las previsiones a que se refiere la demanda presentada, donde se pretende, o bien exigir que la norma impugnada vaya en sus determinaciones más allá de lo que es exigible a la fórmula de protección específicamente escogida para el caso, que es la de parque natural, o bien que, excediendo del contenido que le es propio, anticipe una regulación de lo que, o debe ser objeto de una regulación y de unas actuaciones de desarrollo y ejecución de carácter futuro, o viene ya específicamente regulado por la legislación sectorial de aplicación.

SEXTO. Como viene declarando la jurisprudencia (STS. 2-2-87 y STC. 4-7-91 ), son precisamente los artículos 45 y 46 de la Constitución los que imponen a todos los poderes públicos el deber de garantizar la conservación de las riquezas, tanto naturales como histórico-artísticas, y de velar por su utilización racional con el claro fin de evitar deterioros irreversibles, integrando principios rectores de la política social y económica que han de informar la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, como destaca su artículo 53.3, siendo de tener en cuenta a la hora de interpretar conforme a la Constitución todo el ordenamiento jurídico (artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ).

Es precisamente el cumplimiento de tales principios rectores el que ha llevado a la demandada, en ejercicio de sus competencias sobre la ordenación del territorio, a dictar la resolución aquí impugnada, al resultar indudables los intereses públicos precisados de protección que anidan en los recursos naturales y paisajísticos.

El básico artículo 11 de la Ley estatal 4/1.989, de 27 de marzo , de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, cuando impone la obligación de determinar los instrumentos jurídicos, financieros y materiales que se consideren precisos para cumplir eficazmente los fines perseguidos con la declaración de cualquiera de las diversas modalidades de espacio natural protegido, no exige que tales previsiones se contengan precisamente en la norma específicamente declarativa, sino en "las normas reguladoras de los espacios naturales protegidos", de forma que pueden contenerse también en los posteriores planes especial de protección o rector del uso y gestión, e incluso en la normativa sectorial en cada caso de aplicación.

De cualquier manera, se refiere el Decreto impugnado en su artículo 15 con carácter general al régimen de financiación de las actuaciones que se lleven a cabo en el parque natural, que se sustentará en los recursos derivados de las aportaciones de los presupuestos de la Generalitat de Catalunya y de las administraciones integradas en la Junta Rectora del parque o de cualquier otra entidad, en los ingresos procedentes de la explotación de los servicios de uso público del parque y en los procedentes de las líneas de ayuda y beneficios establecidos en los ámbitos comunitario, estatal y autonómico.

Ello sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 12/1.985, de Espacios Naturales , que permite a la Generalitat de Catalunya el establecer ayudas técnicas y financieras para el ámbito territorial del espacio protegido y de su área de influencia, que podrán tener, entre otras, las finalidades siguientes: a) Crear infraestructuras y lograr unos niveles de servicios y equipamientos adecuados. b) Mejorar las actividades tradicionales y fomentar otras compatibles con el mantenimiento de los valores ambientales. c) Integrar a los habitantes en las actividades generadas por la protección y gestión del espacio natural. d) Rehabilitar la vivienda rural y conservar el patrimonio arquitectónico. e) Estimular las iniciativas culturales, científicas, pedagógicas y recreativas autóctonas.

Y también sin perjuicio de las previsiones del artículo 10 del Decreto autonómico 328/1.992, de 14 de diciembre , aprobador del Plan de espacios de interés natural, donde se dispone que los departamentos de Agricultura, Ganadería y Pesca y de Medio Ambiente de la Generalitat de Catalunya otorgarán ayudas técnicas y económicas para fomentar la realización de las actuaciones previstas por el programa de desarrollo del plan, actuaciones que disfrutarán de consideración prioritaria en el otorgamiento de las ayudas de carácter general a las que, con la misma finalidad, puedan acogerse. Siendo de aplicación, además, los siguientes beneficios: a) Los indicados departamentos elaborarán anualmente, cada uno dentro de sus competencias, programas donde se establecerán beneficios técnicos y financieros destinados a los ayuntamientos, entidades locales menores, entidades sin finalidad de lucro, agrupaciones agrarias y forestales legalmente constituidas y titulares de fincas agrícolas o forestales integradas total o parcialmente en un espacio incluido en el plan, disponiéndose los efectos compensatorios de las figuras impositivas legales que tengan en cuenta los efectos descontaminadores de los espacios de interés natural. b) El Departamento de Medio Ambiente prestará colaboración técnica y económica para la redacción de los estudios de impacto ambiental en proyectos de obras de instalaciones promovidos por los consejos comarcales, los ayuntamientos o los propietarios particulares, que, como consecuencia de la aplicación de la normativa del plan, deban someterse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Asimismo, el Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca podrá prestar apoyo técnico y económico cuando se trate de proyectos referentes a las actividades agrarias. c) El propio Departamento dará prioridad a las obras de corrección hidrológico-forestal proyectadas en los espacios del plan. d) En aquellos espacios donde el programa de desarrollo del plan prevé el impulso con carácter prioritario de proyectos de ordenación y de planes técnicos de gestión y mejora forestal, los propietarios disfrutarán de consideración preferente en el otorgamiento de las ayudas a que se refiere el artículo 65 de la Ley 6/1.988, de 30 de marzo, Forestal de Catalunya , y de aquellas otras a las que a tal efecto puedan acogerse. Las ayudas a que se refiere el apartado a) incluirán subvenciones a los planes técnicos de gestión y mejora forestal. e) En aquellos espacios donde el programa de desarrollo del plan prevé la redacción prioritaria de planes de producción forestal, el Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca considerará su realización con carácter prioritario, a los efectos de lo previsto en el artículo 10 de la Ley 6/1.988 . f) Cuando el programa de desarrollo del plan prevea la creación de áreas forestales recreativas, ésta tendrá carácter prioritario en los planes, programas y líneas de ayuda del mismo Departamento, teniendo preferencia la redacción de planes de prevención de incendios forestales en aquellos espacios del plan donde el riesgo de incendios es alto. g) Cuando el desarrollo del plan implique la promoción de modalidades de protección especial, junto con las respectivas disposiciones declaratorias se establecerán las dotaciones presupuestarias necesarias para la correcta gestión del espacio protegido, previéndose también beneficios técnicos y financieros para las zonas protegidas y sus áreas de influencia cuando el régimen aplicable y las condiciones socioeconómicas del espacio así lo requieran. h) En las áreas forestales donde se observe un riesgo de degradación que ponga en peligro el medio natural que se pretende proteger, el mismo Departamento adoptará las medidas financieras directas dirigidas a reorientar este proceso. Señalándose finalmente que la Administración de la Generalitat impulsará el otorgamiento de beneficios fiscales y exenciones destinadas a los propietarios rurales en los espacios del plan.

SÉPTIMO. El artículo 27.2 de la Ley de Espacios Naturales dispone que las propuestas de parques naturales (y no necesariamente la norma de establecimiento de cada uno de ellos) deben contener los estudios justificativos necesarios, la delimitación exacta del espacio en cuestión, los criterios y normas de protección básicos y la descripción detallada de la organización de la gestión y los mecanismos de financiación que se establezcan para alcanzar las finalidades planteadas, con una justificación de su viabilidad, previsiones ampliamente cumplidas no sólo en la normativa antes citada, sino en el mismo articulado del Decreto de declaración de parque natural dels Ports, en cuya Memoria existe un específico apartado 6.4 , relativo a "Mecanismes de finançament", mientras que a folios 71 y siguientes del expediente obra el llamado "Estudi econòmic en termes de cost benefici de la protecció de l?espai dels Ports", que, teniendo por finalidad identificar el impacto económico que se producirá en el espacio por consecuencia de su declaración como parque natural, analiza los gastos anuales necesarios para asumir los objetivos de conservación y protección mediante una correcta gestión de los recursos, en orden a los recursos humanos, inversiones, equipamientos y gastos de funcionamiento, previéndose partidas en este último apartado para, entre otras actuaciones, mantenimiento de caminos e infraestructuras y ayudas a inversiones y actuaciones a realizar por particulares, con cargo a las consignaciones presupuestarias del Departamento de Medio Ambiente, partidas a adecuar progresivamente, al constituir la consolidación y gestión de los espacios naturales, según se dice, objetivo prioritario del Gobierno Autonómico. Ello sin perjuicio de que, como sostiene la demandada, corresponda a las leyes presupuestarias anuales la fijación de las cuantías concretas a destinar a cada una de las partidas, y no al Decreto impugnado, que no tiene porqué enumerar con carácter exhaustivo los mecanismos de financiación, pues las líneas de ayuda antes citadas en los diversos ámbitos, europeo, estatal y autonómico, debe fijarlas cada Administración en su momento.

Y no en otro sentido con cita de reiterada jurisprudencia viene declarando esta Sala en relación con los estudios económico financieros a incorporar a los diferentes instrumentos de planeamiento (sin que tenga por qué ser diferente en el caso), no puede exigirse a los indicados estudios que contengan una pormenorizada previsión específica para cada una de las operaciones que propongan, previsión que es más propia de los posteriores instrumentos de ejecución, atendido el valor relativo y hasta cierto punto provisional de las estimaciones económicas del estudio económico, a las que no puede exigirse que contengan un estudio detallado e inalterable, pudiendo aquellas previsiones iniciales resultar modificadas en función del carácter dinámico y de las vicisitudes por las que discurra la ejecución. De manera que si la evaluación económica en ellos contenida tiende en definitiva a asegurar la viabilidad económica de la actuación de que se trate, preciso será para que prospere su impugnación que en las actuaciones, por los elementos probatorios que se hayan aportado, resulte acreditada la inviabilidad de la actuación cuestionada, sin que por tanto determinados efectos y omisiones de que pudieran adolecer determinen la nulidad misma de la disposición en que se contengan.

Y es que el estudio económico implica, simplemente, un estudio analítico de las posibilidades económicas y recursos financieros, sin que sean necesarias demasiadas precisiones en orden a una evaluación económica detallada y a una precisión de los recursos en orden a expropiaciones, implantación de servicios, abono de indemnizaciones, etc; pues, si bien su existencia constituye un requisito esencial que no puede soslayarse y debe constar documentalmente, su devaluación en su concreción como elemento esencial permite a estos efectos como perfectamente adecuada una mera referencia a los medios económicos y financieros. De forma que, existiendo el estudio económico, correspondería a la parte actora el probar, sin que lo haya efectuado, que el mismo fuese en su aspecto económico absolutamente inviable o de contenido y ejecución imposibles desde el punto de vista económico financiero, ni en sus aspectos más generales ni en los de carácter más específico, sin que quepa, por tanto, atender a la anulación solicitada, a salvo las impugnaciones que pudiesen producirse en fase de ejecución, fase necesitada de mayores concreciones y precisiones en el orden económico.

Y, desde luego, también contiene el decreto impugnado, en cumplimiento de las previsiones del citado artículo 27.2 , la delimitación exacta del espacio en cuestión, los criterios y normas de protección básicos y la descripción detallada de la organización de la gestión, cuestiones a las que dedica la práctica totalidad de su articulado, y muy particularmente sus artículos 3 (régimen de protección), 10, (Plan rector de uso y gestión), 11 a 14 (órgano gestor - unidad técnica específica-, dirección, junta rectora y consejo de cooperación), así como sus anexos, donde se contiene una exhaustiva delimitación física y geográfica de los espacios a que se refiere.

Sin que tales previsiones infrinjan las contenidas en el artículo 81 del Decreto 328/1.992, de 14 de diciembre , aprobando el Plan de espacios de interés natural, donde únicamente se indica que la delimitación definitiva de los espacios incluidos en el plan debe hacerse según alguna de las modalidades de protección especial del artículo 21.1 de la Ley 12/1.985 , o bien mediante el planeamiento especial a que se refiere su artículo 5 (artículo 16 de la Ley 12/1.985 ), precepto cuyo apartado 5 remite nuevamente a los planes especiales a formular y tramitar de acuerdo con la legislación urbanística (artículo 5.1 de la Ley 12/1985 ), que deberán contener una descripción pormenorizada de los límites y su representación gráfica a una escala suficientemente detallada en función de las características y dimensión del espacio, pudiendo también contener las demás determinaciones propias de los planes especiales para la protección del medio natural y del paisaje, así como medidas de promoción y mejora destinadas a la población rural residente en estos espacios. Planes cuya tramitación se remite también a lo dispuesto en el Decreto Legislativo 1/1.990, de 12 de julio , y a la Ley 12/1.985 .

OCTAVO. A salvo las disposiciones de los futuros planes especial de protección y de uso y gestión del espacio, la conservación de los parques naturales de forma compatible con el aprovechamiento ordenado de sus recursos y la actividad de sus habitantes que impone el artículo 25 de la Ley de Espacios Naturales no resulta incumplida por la regulación de usos que se realiza en el artículo 3 del Decreto impugnado, que, tras remitirse a la aplicación en el ámbito del parque natural de la regulación de usos y actividades establecida por el Decreto 328/1.992, de 14 de diciembre , por el que se aprueba el Plan de espacios de interés natural, permite que los usos y aprovechamientos agrícolas, forestales, ganaderos extensivos, cinegéticos, artesanales y recreativos tradicionales continúen desarrollándose de manera ordenada y de forma compatible con la protección del espacio, de acuerdo con lo que establezcan los correspondientes instrumentos de planificación, y siempre teniendo en cuenta las medidas de prevención de incendios forestales; quedando prohibida la implantación de obras y de instalaciones que no estén vinculadas con los usos agrarios o los objetivos de protección y, si es el caso, de restauración de los sistemas naturales y el paisaje, sin perjuicio de lo establecido en sus disposiciones transitorias. Pudiendo excepcionalmente, siempre de acuerdo con los instrumentos de planificación y ordenación del parque natural antes citados (especial y gestor), autorizarse los equipamientos y los servicios indispensables para el desarrollo de los usos admitidos en el espacio protegido.

Se señala igualmente que, de acuerdo con el artículo 12 del Decreto 328/1.992, de 14 de diciembre , los usos públicos se desarrollarán con pleno respecto a los bienes, los derechos privados vigentes y las propiedades existentes, en cuyo sentido, y al amparo del artículo 1 y derivados de la Ley 6/1.988, de 30 de marzo, Forestal de Catalunya , se estudiarán medidas agroambientales o similares a aplicar a los terrenos de propiedad privada.

Por su parte, los artículos 4 a 7 se remiten al régimen del suelo no urbanizable fijado en la legislación urbanística (entre otros al artículo 127 del anterior Decreto Legislativo 1/1.990, de 12 de julio , aprobando el texto refundido urbanístico de Catalunya, que permite autorizar,

por el procedimiento del 68, edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural, así como edificios aislados destinados a vivienda familiar donde no exista la posibilidad de formación de un núcleo de población), remitiéndose a la Ley 9/1.995 , de regulación del acceso motorizado al medio natural, a la normativa vigente en materia de caza para regular la actividad cinegética y a la misma Ley 12/1.985, de Espacios Naturales , para controlar las actividades de la reserva natural parcial, impidiendo aquellas que puedan perjudicar los valores naturales objeto de protección, y remitiendo para las limitaciones de los usos de los terrenos de propiedad privada a las previsiones del artículo 3.6 , de forma que también para esta clase de terrenos cabe el estudio de medidas agroambientales o similares a aplicar.

NOVENO. Por lo demás, la parte actora, ni en su demanda ni en la petición efectuada en vía administrativa, hace relación alguna de cuales sean las limitaciones que hayan incidido en concretas facultades dominicales o intereses patrimoniales legítimos preexistentes por consecuencia de la declaración de parque natural efectuada por el Decreto que impugna, que pudieran permitir deducir la existencia de una privación singular de un bien o derecho y, por tanto, unos perjuicios ciertos, efectivos, actuales y probados, y no eventuales o futuros. Por lo que no cabe tomar en consideración los pedimentos de la demanda en tal sentido, puesto que cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos será objeto de indemnización, de acuerdo con lo establecido al respecto por la vigente legislación de expropiación forzosa y demás normativa particular de aplicación. Sin que lo expuesto impida a la demandante dirigir a la Administración cualquier petición fundamentada en solicitud de indemnización de concretos daños ocasionados como consecuencia de la inclusión de concretos terrenos en el parque natural. Por ello, en tanto no se concreten, en su caso, las restricciones a que alude la recurrente en los correspondientes planes de desarrollo del Decreto recurrido, no puede afirmarse la existencia de una vinculación o limitación singular con derecho a indemnización, ni la existencia de una restricción del aprovechamiento que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados.

De la lectura de los preceptos del Decreto impugnado no puede extraerse la conclusión de que se produzca en él ni de que exista, por ahora, una privación de propiedad alguna de los terrenos incluidos en el parque natural, o de cualquier otro derecho que deba ser indemnizable, por lo que no existe medida ablatoria del derecho de propiedad, sin perjuicio de que se establezca una configuración de los derechos existentes sobre dichos terrenos que no supone en sí misma privación de propiedad alguna, ni de bienes y derechos patrimoniales, sino sólo el establecimiento de ciertas limitaciones generales y específicas respecto de los usos y actividades en función de la conservación del espacio a proteger. No existiendo duda, por otra parte, de que si las exigencias que impone la protección del espacio llevaran al poder público a estimar necesaria la expropiación, ésta se vería obviamente sujeta a la legislación vigente en la materia; y lo mismo ha de decirse en relación con cualquier otra limitación singular de un derecho patrimonial susceptible de provocar daños que, aunque legítimos, deban ser objeto de resarcimiento. Dicho de otra manera, el Decreto no introduce privación alguna del derecho de propiedad o de cualquier otro bien jurídico que deba ser indemnizable, delimitando sencillamente el derecho de propiedad de los terrenos incluidos en el parque, sin entrar en ninguno de los supuestos legalmente indemnizables.

En cuyo sentido la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional número 170/1.989, de 19 de octubre de 1.989 , ha señalado que el límite entre la privación de un derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitación legal amparándose en la función social a la que debe sujetarse (artículo 33.2 de la Constitución ) no es siempre fácil de determinar. En este sentido, y a partir de la doctrina general sobre el contenido esencial de los derechos constitucionales, se ha señalado respecto del derecho de propiedad que la fijación de su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Partiendo de este dato y de las previsiones de otros preceptos constitucionales (artículos 128.1, 40, 45 y 130 , entre otros), los poderes públicos deben "delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes". Esto no supone, claro está, una absoluta libertad del poder público que llegue a anular la utilidad meramente individual del derecho, o, lo que es lo mismo, el límite se encontrará, a efectos de la aplicación del citado artículo 33.3 , en el contenido esencial, en no sobrepasar las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulten reconocibles en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho. De forma que tales limitaciones del derecho de propiedad no vulneran el contenido esencial de los derechos afectados, al tratarse de medidas tendentes a proteger el espacio natural, según la calificación del terreno y en cumplimiento del artículo 45 de la Constitución .

DÉCIMO. En similares términos viene señalando la jurisprudencia que es cierto que la ordenación integral de los terrenos que comprende un parque natural supone una limitación del derecho de propiedad, la cual, o bien se relaciona en la norma declarativa de tal naturaleza o bien en los planes rectores de uso y gestión, lo que llevará siempre consigo la obligación de indemnizar, bien que condicionada a la privación efectiva de la propiedad privada o de intereses patrimoniales legítimos (STS. 20-12-04 ); que las prescripciones de ámbito o alcance general con apoyo legal sólo pueden generar derecho a indemnización cuando se produzca cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, derivada del establecimiento del parque, por lo que no cabe reconocer derecho a indemnización basado en la reglamentación general sin perjuicio de lo que pueda ocurrir como consecuencia de las actuaciones posteriores de desarrollo de la norma impugnada (STS. 6-7-82 ); y que la indemnización ha de producirse cuando se consume la privación de la propiedad o derechos correspondientes, mientras que la declaración de espacio natural únicamente lleva consigo la declaración de utilidad pública, pudiendo los particulares convenir con la Administración cualquier otra forma de indemnización o compensación, sin que quepa hablar de la obligación de consignar partidas presupuestarias para afrontar gastos en tanto no se haya asumido el compromiso de afrontarlos (STS. 1-10-97 ).

Y no en otro sentido establecen tanto en el artículo 39 de la tan citada Ley de Espacios Naturales como en el 11 del Decreto 328/1.992 , aprobando el Plan de espacios de interés natural, que cualquier actuación de la Administración que, como consecuencia de su aplicación, comporte la privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, sólo podrá realizarse mediante la indemnización correspondiente.

Sobre esta base, ha de recordarse que los planes urbanísticos y por tanto los planes especiales, a pesar de su rango reglamentario, son instrumentos aptos para determinar el contenido del derecho de propiedad, sin vulneración constitucional, pues el artículo 33.2 de la Constitución advierte que la función social de la propiedad delimitará su contenido, no por medio de la ley, sino "de acuerdo con las leyes", y los planes se dictan en virtud de la remisión hecha por las correspondientes leyes urbanísticas. Pues la razón de ser de los planes especiales que tienen por objeto la protección de un espacio natural implica, por sí misma, la necesidad de establecer reglas específicas que normalmente han de representar una restricción o limitación más intensa del uso del terreno que la que deriva de las normas generales, de forma que si éstas fueran suficientes para llevar a cabo tal protección el plan especial resultaría innecesario. Obedeciendo aquellas limitaciones a una finalidad específica (protección de un espacio natural), que puede resultar distinta de la perseguida por las normas generales, al afectar a aspectos diferentes del interés público y, en tal sentido, resulta posible que el control de la observancia de las restricciones determinadas por el plan especial se encomiende a organismos que no son los competentes con las normas generales. Es decir, que un plan especial de tal naturaleza es instrumento adecuado para limitar el aprovechamiento cinegético, forestal, agrícola o de otro tipo de las fincas sobre las que opera o su divisibilidad estableciendo restricciones diferentes de las previstas en las reglas generales, que es claro que han de ser coherentes con la finalidad perseguida y proporcionadas a ésta, y que pueden resultar indemnizables al menos en algunos supuestos (STS. 2-2-87 ).

UNDÉCIMO. Descendiendo a cuestiones más concretas, relacionadas con las actividades eólicas y extractivas y con la contaminación derivada de la lluvia ácida, debe ser también la normativa sectorial aplicable al espacio delimitado la que las regule. Siendo particularmente de señalar el contenido del artículo 32 de la Ley autonómica 6/1.998, de 30 de marzo , Forestal de Catalunya, a cuyo tenor el Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalitat de Catalunya debe realizar el seguimiento de los efectos que pueda producir en los ecosistemas la denominada "lluvia ácida", elaborando a tal fin los informes necesarios y estableciendo las medidas convenientes para controlarla, pudiendo para su detección y para la lucha contra sus efectos en los terrenos forestales establecerse convenios con entidades públicas y privadas.

En cuanto a las actividades extractivas, únicamente vienen categóricamente prohibidas, como se ha visto, en el caso de declaración de parque nacional (artículo 22.3 de la Ley de Espacios Naturales ), pero, en la modalidad de protección en la que nos encontramos, representada por el parque natural, quedan meramente condicionadas por el artículo 15 del Decreto 328/1.992, de 14 de diciembre , aprobando el Plan de espacios de interés natural, al disponer que se llevarán a cabo conforme a lo que establecen la Ley 12/1.981, de 24 de diciembre , la Ley 12/1.985 , su legislación complementaria y la legislación en materia de evaluación de impacto ambiental, siendo en cualquier caso de aplicación la normativa específica de cada espacio natural de protección especial y los planes urbanísticos respectivos en los aspectos que impliquen un grado de protección más alto.

En tal sentido, el mismo Tribunal Constitucional, en su sentencia número 64/1.982, de 10 de diciembre , declaró inconstitucional la prohibición general de actividades extractivas que, en un principio, contemplaba la Ley autonómica 12/1.981, de 24 de diciembre , por la que se establecieron normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas, señalando que la necesaria armonización de la protección del medio ambiente con la protección de los recursos económicos supone que, aun cuando es constitucionalmente admisible la imposición de una carga adicional para la protección del medio ambiente, es contraria a la Constitución la prohibición con carácter general de las actividades extractivas de las secciones C y D de la legislación minera, que son las de mayor importancia económica, en una amplia serie de espacios, aunque se exceptúen de esa prohibición los casos en que a nivel estatal y según el plan energético o cualquier otro análogo sea definida la prioridad de aquella actividad con referencia a otros intereses públicos concurrentes. Cuestión distinta es que se pueda prohibir la actividad minera en casos concretos, pero el carácter general de la prohibición, con la excepción citada, debe tacharse de inconstitucional, por exceder la finalidad de la ley y por sustraer a la riqueza nacional posibles recursos mineros, al subyacer en la cuestión (STC. 170/1.989, de 19-10 ) un enfrentamiento entre dos principios y mandatos constitucionales, el de la protección del medio ambiente (artículo 45 ) y lo ordenado por el 128.1, sobre recursos naturales, que no pueden sustraerse a la riqueza del país si el Estado los considera de interés general.

Por lo que toca a la energía eólica, no consta tal actividad como específicamente admitida en el Decreto impugnado, antes al contrario, al haber sido suprimida en su redacción definitiva la disposición adicional que en su redacción originaria permitía la implantación de instalaciones de producción industrial de energía eléctrica a partir de la energía eólica, disposición que ya se remitía en cualquier caso al Decreto autonómico regulador de la materia, actualmente el 174/2.002, de 11 de junio.

DUODÉCIMO. Finalmente, no se observa necesidad alguna de compatibilizar el contenido de las disposiciones transitorias 1 y 3 del Decreto impugnado, la primera de las cuales, en tanto no se apruebe el Plan especial de protección del medio natural y del paisaje del parque natural que establezca la regulación de las edificaciones y las instalaciones anteriores a la promulgación del Decreto que sean disconformes con sus determinaciones, viene a admitir en ellas las obras de reparación y de mejora que no impliquen ampliaciones ni aumento de volumen, siempre que también sean admitidas por el planeamiento urbanístico, sí como el mantenimiento sin aumento de intensidad de los usos disconformes, mientras que la otra viene a fijar una mera excepción a esa regla para las viviendas unifamiliares, al señalar que, no obstante lo anterior, en las viviendas unifamiliares existentes en el momento de la promulgación del Decreto, sin necesidad de la existencia del Plan especial, podrán efectuarse también obras de ampliación y aumento de volumen, manteniendo, en cualquier caso, el carácter unifamiliar de la edificación, de conformidad con las determinaciones del planeamiento urbanístico.

DECIMOTERCERO. No se aprecia mala fe o temeridad en ninguno de los litigantes, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , no existiendo así méritos para una condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Rechazando las causas de inadmisibilidad propuestas, DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de la "Associació de Propietaris Forestals dels Ports de Tortosa Besseït" contra el Decret del Govern de la Generalitat de Catalunya 160/2.001, de 12 de junio, de declaració de parc natural dels Ports i de la reserva natural parcial de les Fagedes dels Ports (D.O.G.C. 21-6-01). Sin expresa imposición de costas a ninguna de las partes.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciendo saber que la misma no es firme, pudiendo interponerse frente a ella, bien recurso de casación ordinario, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por esta Sala, recurso que deberá prepararse ante esta misma Sala y Sección dentro de los diez días siguientes al de su notificación, mediante escrito en los términos establecidos en los artículos 88 y 89 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , bien, sólo en el caso de que ello no fuese posible, recurso de casación para la unificación de doctrina (autonómico), que deberá interponerse directamente ante esta misma Sala y Sección en el plazo de los treinta días siguientes al de su notificación, en los términos prevenidos en el artículo 99, en relación con el 97, de la misma ley .

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación literal a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior resolución por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose el Tribunal constituido en audiencia pública. Doy fe.