Sentencia Administrativo Nº S/S, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 381/2004 de 29 de Junio de 2005

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a veintinueve de junio de dos mil cinco.

Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Sexta de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo el número 381/2004, se tramita a

instancia de la entidad AUTOMÁTICOS TESSA, S.L., representada por la Procuradora Dª. Josefa

Paz Landete García, contra resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 11 de junio

de 2004, sobre Responsabilidad Patrimonial de la Administración del Estado; y en el que la

Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado,

siendo la cuantía del mismo es indeterminada.

Antecedentes

1. La parte indicada interpuso, en fecha 8 de septiembre de 2004, este recurso respecto de los actos antes aludidos, admitido a trámite, anunciada la interposición del mismo en el Boletín Oficial del Estado y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo; y en ella realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el suplico de la misma, en el que literalmente dijo: "que mediante la presentación de este escrito, tenga por deducida en tiempo y forma la demanda en nombre y representación AUTOMÁTICOS TESSA, S.L., en el presente procedimiento Contencioso-Administrativo promovido contra resolución de fecha 11 de junio de 2004, por devuelto el expediente administrativo, y en definitiva, que previa la tramitación del procedimiento establecido, dicte en su día sentencia por la que se resuelva declarar no ajustada a Derecho y en consecuencia declarar nula , la resolución impugnada, declarando en el caso que nos ocupa la existencia de Responsabilidad del Estado Legislador invocada y condenando al Estado a satisfacer por vía de indemnización las cantidades correspondientes a los daños y perjuicios causados, que en nuestro caso, se circunscriben a las cantidades derivadas del pago de comisiones por aval, aplicando a dicho importe los réditos correspondientes desde la fecha de su pago, y todo ello con expresa imposición de costas a la Administración demandada en los términos prevenidos en el art. 139 de la Ley jurisdiccional de aplicación."

2. De la demanda se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: "que tenga por contestada la demanda deducida en este litigio, dictando, previos los trámites legales, sentencia por la que se desestime el presente recurso, y confirmando la resolución impugnada por ser conforme a Derecho, con imposición de costas a la parte recurrente".

3. Solicitado el recibimiento a prueba del recurso, la Sala dictó auto de fecha 2 de marzo de 2005, acordando el recibimiento a prueba con el resultado obrante en autos, tras lo cual siguió el trámite de Conclusiones a través del cual las partes, por su orden, han concretado sus posiciones y reiterado sus respectivas pretensiones, quedando los autos pendientes de señalamiento, lo que se hizo constar por medio de providencia de 6 de junio de 2005 se señaló para votación y fallo el día 28 de junio de 2005, en que efectivamente se deliberó y votó.

4. En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª María Asunción Salvo Tambo, Presidente de la Sección.

Fundamentos

1. Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 11 de junio de 2004 por la que se acuerda desestimar la solicitud de Responsabilidad Patrimonial del Estado formulada por la entidad AUTOMÁTICOS TESSA S.L., - ahora recurrente- instando el abono en tal concepto de la cantidad de 32.032 €.

La referida solicitud, presentada el 31 de diciembre de 2002, se instaba la indemnización del perjuicio derivado de la aplicación del gravamen complementario creado por el artículo 38.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, sobre Medidas en materia presupuestaria, financiera y tributaria, precepto declarado inconstitucional y consistente el invocado perjuicio, según lo expresado en dicha solicitud, en las comisiones satisfechas por el aval bancario suscrito para obtener la suspensión de la ejecución de las liquidaciones tributarias en su día practicadas y que ascienden, según se manifestaba en el propio escrito, a 5.329.676 ptas. (32.032 €) importe al que había de añadirse según se manifestaba en el propio escrito las comisiones devengadas y pagadas hasta que la Junta de Andalucía autorizase la devolución de la garantía prestada.

2. Son antecedentes relevantes para la decisión del presente litigio los siguientes:

1º) En cumplimiento de la Ley 5/1990 de 29 de junio, sobre Medidas en materia presupuestaria, financiera y tributaria, por la que, entre otras cosas, se creó un gravamen complementario sobre la tasa fiscal que gravaba los juegos de suerte, envite o azar, de aplicación a las máquinas recreativas de tipo B (artículo 38.2) la entidad ahora recurrente, en relación con las máquinas del tipo indicado de las que era titular presentó 62 autoliquidaciones por el concepto tributario referido, ascendiendo el total de la deuda tributaria a 14.461.500 ptas., importe este que no satisfizo al entender que no era aplicable dicho gravamen a las referidas máquinas recreativas, ya que el 25 de junio de 1990 había instado su baja temporal.

2º) Practicadas por el Servicio de gestión de Ingresos Públicos de la Consejería de Economía y Hacienda, Delegación Provincial de Córdoba, de la Junta de Andalucía las pertinentes liquidaciones por el referido gravamen y los correspondientes intereses de demora por importe total de 16.919.552 ptas., dichas liquidaciones fueron objeto de reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico Administrativo Regional de Andalucía, instándose la suspensión de la ejecución de las mismas, lo que fue concedido por el órgano económico-administrativo, en fecha 9 de julio de 1992, al haberse prestado aval bancario.

3º) Con fecha 28 de abril de 1994, el citado Tribunal Regional desestimó la reclamación formulada, a la vista de los cual la hoy actora interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, instándose la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, lo que fue acordado por el Tribunal el 11 de abril de 1995. Mediante sentencia de 22 de mayo de 1996, el citado Tribunal desestimó el recurso contencioso-administrativo siendo dicha sentencia notificada a la hoy recurrente el 5 de noviembre siguiente, advirtiéndole que contra ella no cabía la interposición de recurso alguno.

4º) Contra la sentencia del citado Tribunal Superior de Justicia la hoy actora preparó recurso de casación, declarándose dicho recurso inadmisible en virtud de sentencia de fecha 13 de febrero de 2002.

5º) Mediante escrito de 31 de diciembre de 2002 se formuló la referida solicitud que se resuelve, en el sentido más arriba indicado, mediante la resolución que constituye el objeto de la presente impugnación.

En esta resolución se desestima la solicitud por entender que la presente acción indemnizatoria ha sido ejercitada fuera del plazo de prescripción legalmente previsto, ya que la sentencia del Tribunal Constitucional que anuló el gravamen complementario en cuestión es de fecha 31 de octubre de 1996, publicada en el BOE el día 3 de diciembre siguiente, mientras que el escrito de reclamación fue presentado, como ya se ha dicho, el 31 de diciembre de 2002, esto es, una vez superado el plazo de prescripción de un año a computar desde dicha fecha de publicación.

3. La cuestión a decidir aquí y ahora consiste en determinar si procede o no indemnizar a la hoy actora por el coste de los avales prestados para evitar el pago del importe de determinados gravámenes complementarios de la tasa del juego, correspondiente al año 1990.

Configurada por primera vez en 1954, dentro de la Ley de Expropiación Forzosa, en el art. 121 y contenida en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, en los arts. 40 y 41, la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado adquiere relevancia constitucional en los arts. 9 y 106.2 de la Constitución como garantía fundamental de la seguridad jurídica, con entronque en el valor de la justicia, y se desarrolla en los arts. 139 y siguientes de la Ley 30/1992 (Título X) y en el RD 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

En concreto el art. 139 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre (idéntico, en su contenido esencial, al citado art. 40 LRJAE) dispone: "1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. 2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.".

Por otra parte, el art. 142.5 establece que: "En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo".

El fundamento de la responsabilidad patrimonial de la Administración se encontraba inicialmente en el ejercicio ilegal de sus potestades o en la actuación culposa de sus funcionarios, por lo que se configuraba con carácter subsidiario, pero actualmente, y sin perjuicio de admitir en algunos supuestos otro fundamento, se considera que si la actuación administrativa tiene por objeto beneficiar, con mayor o menor intensidad, a todos los ciudadanos, lo justo es que si con ello se causa algún perjuicio, éste se distribuya también ente todos, de forma que el dato objetivo de la causación de una lesión antijurídica por la actuación de la Administración constituye ahora el fundamento de la responsabilidad de la misma. La responsabilidad por tanto, surge con el perjuicio que se causa, independientemente de que éste se haya debido a una actuación lícita o ilícita de los poderes públicos y de quien haya sido concretamente su causante.

Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:

1.- El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente. Al respecto hemos de precisar lo siguiente:

La lesión se define como daño ilegítimo, pues no todo perjuicio es constitutivo de una lesión en el sentido técnico-jurídico del término, porque si bien toda lesión es integrante de un daño y perjuicio no todo daño y perjuicio es constitutivo de una lesión, dentro del marco de los arts. 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 106.2 de la Constitución y 139 y siguientes de la Ley 30/1992. Esa antijuridicidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño o el perjuicio y ese deber de soportar el daño o el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo expreso o implícito. Así, del examen de las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 abril, 19 mayo y 19 diciembre de 1989, entre otras, se infiere que el criterio esencial para determinar la antijuridicidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público (en ese sentido SSTS de 4 de junio de 1990, 21 de enero de 1991, 25 de junio de 1992 y 7 de julio de 1997, entre otras). Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable. Son numerosas las Sentencias del Tribunal Supremo que han hecho hincapié en el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, tales como las de 19 de noviembre de 1994, 11 y 25 de febrero, 1 de abril, 23 de mayo, 24 de octubre y 8 de noviembre de 1995, 16 de abril de 1996 y 10 de junio de 2003, entre otras.

2.- El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas. Es decir, se exige la prueba de la causa concreta que determine el daño o, lo que es lo mismo, de la conexión entre la actuación administrativa y el daño real ocasionado, como ponen de manifiesto las SSTS de 24 de octubre y 5 de diciembre de 1985, 22 de julio de 1988, 6 de febrero de 1990 y 5 de junio de 1998.

3.- Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado. Es decir, el perjuicio ha de ser patrimonialmente evaluable y determinado o determinable con relación a cada persona, pudiéndose producir su cuantificación definitiva en ejecución de sentencia (STS de 5 de junio de 2001).

Por último, además de estos requisitos, es de tener en cuenta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (así, en Sentencias 14 mayo, 4 junio, 2 julio, 27 septiembre, 7 noviembre y 19 noviembre 1994, 11 de febrero 1995, 25 febrero 1995, 28 febrero, 1 abril y 11 de septiembre de 1995) que la responsabilidad patrimonial de la Administración, contemplada por los arts. 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquélla, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

Esta fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

Según la STS 28 de enero de 1986, lo que se pretende es que "la colectividad representada por el Estado asuma la reparación de los daños individualizados que produzca el funcionamiento de los servicios públicos por constituir cargas imputables al coste del mismo en justa correspondencia a los beneficios generales que dichos servicios reportan a la comunidad", o de otra forma, como señala la STS 2 de junio de 1994, "configurada legal y jurisprudencialmente la responsabilidad patrimonial del Estado con la naturaleza de objetiva, de manera que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que debe ser soportada por la comunidad".

Precisamente el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración hace que sólo se excluya en los supuestos de fuerza mayor y no en lo de caso fortuito, lo que implica, como también se recordaba en la STS 1 de diciembre de 1989, que "el carácter fortuito del hecho causante de una lesión no excluye la responsabilidad patrimonial".

La naturaleza objetiva de aquella responsabilidad de las Administraciones Públicas, que constituye un principio cardinal en el régimen administrativo, tal como lo regula la Constitución, según manifiesta la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1996, debe ser exigida con especial rigor cuando se proyecta sobre actividades que son susceptibles de poner en riesgo no sólo la propiedad, sino también otros bienes constitucionales de la mayor importancia, la vida y la integridad física de las personas.

Los anteriores principios han de llevar al examen de la relación de causalidad inherente a todo supuesto de exigencia de responsabilidad extracontractual, debiendo subrayarse:

a) Que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél. A este respecto la doctrina administrativa se inclina por la llamada teoría de la causalidad adecuada, que se recoge en la STS de 28 de noviembre de 1998 del siguiente modo: "El concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se resiste a ser definido apriorístico, con carácter general, puesto que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden se autónomos entre sí ó dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces que hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final, y la doctrina administrativa, tratando de definir que la relación causal a los efectos de apreciar la existencia, o no, de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se inclina por la tesis de causalidad adecuada que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, o sí, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de tal forma que sólo en el primer caso, si el resultado se corresponde con la actuación que la originó, es adecuado a esta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar. Esta causa adecuada o causa eficiente y exige un presupuesto, una "conditio sine qua non", esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto el primero. Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso, esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios.". Y en idéntico sentido la STS de 26 de septiembre de 1998.

b) No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que válidas como son en otros terrenos irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

c) La consideración de hechos que pueden determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad del a víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, y la intervención de un tercero como agente activo, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.

d) Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar soto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquélla cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

Sentado lo anterior, debe matizarse, como lo hacen las SSTS de 25 de enero y 26 de abril de 1997 que la imprescindible relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso producido puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes, aunque admitiendo la posibilidad de una moderación de la responsabilidad en el caso de que intervengan otras causas, la cual debe tenerse en cuenta en el momento de fijarse la indemnización. El hecho de la intervención de un tercero o una concurrencia de concausas imputables unas a la Administración y otras a personas ajenas e incluso al propio perjudicado, imponen criterios de compensación (asumiendo cada una la parte que le corresponde) o de atemperar la indemnización a las características o circunstancias concretas del caso examinado.

La doctrina expuesta es así contemplada también en las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio, 7 de julio, 20 de octubre y 16 de diciembre de 1997, 10 de febrero de 1998, 10 de junio de 2003 y 23 de septiembre de 2004.

4. Pues bien la resolución impugnada, frente a las alegaciones de la demandante, no hace sino seguir el criterio establecido por el Tribunal Supremo en reiteradas sentencias dictadas en supuestos como el que aquí se debate, de responsabilidad patrimonial del Estado legislador derivados de la inconstitucionalidad declarada respecto de una norma, como en este supuesto también acontece, pues, en efecto, es la publicación de la sentencia que declara la inconstitucionalidad de un precepto, en el presente caso del artículo 38 de la Ley 5/1990 la que determina la fecha en que comienza a computarse el plazo legal de prescripción para el ejercicio de la acción de indemnización por responsabilidad que nos ocupa. O, en palabras del Tribunal Supremo (SSTS de 13 de junio y de 15 de julio de 2000) el plazo para recurrir es de un año, cuyo día inicial es, o bien el de la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional en el BOE (si aplicamos la redacción dada por la Ley 30/1992 a su artículo 48.2) o bien el día siguiente a dicha publicación (si aplicamos la redacción reformada por la Ley 4/1999 de ese mismo artículo, que recupera la regla tradicional del "dies a quo no computatur in termino").

Por ello el presente recurso debe ser desestimado por haberse formulado la solicitud de indemnización fuera del plazo de prescripción legalmente establecido, conclusión, por lo demás, a la que ya ha llegado la Sala en supuestos sustancialmente análogos al presente.

5. De todo lo anterior deriva la procedencia de desestimar el presente recurso con la paralela confirmación de la resolución impugnada por su conformidad a Derecho.

No se aprecian circunstancias que determinen un especial pronunciamiento sobre costas, según el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Fallo

En atención a lo expuesto la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad AUTOMÁTICOS TESSA, S.L., contra resolución del Ministerio de Economía y Hacienda, de fecha de 11 de junio de 2004, a que las presentes actuaciones se contraen y, en consecuencia, confirmar la resolución impugnada por su conformidad a Derecho.

Sin expresa imposición de costas.

Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985 de 1 de julio, del Poder Judicial.

Así por esta nuestra Sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la Oficina Pública de origen, a los efectos legales oportunos, junto con el expediente de su razón, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente en la misma, Ilma. Sra. Dª MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO estando celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional; certifico.