Sentencia Administrativo Nº S/S, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 234/2002 de 27 de Junio de 2006

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a veintisiete de junio de dos mil seis.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo nº 234/02 que ante esta Sala de lo

Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido la Procuradora Dª CAYETANA

DE ZULUETA LUCHSINGER, en nombre y representación de HARINERA VILAFRANQUINA, S.A.

frente a la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, contra

desestimación presunta del escrito dirigido al Sr. Ministro de Fomento con fecha 26 de febrero de

1999 posteriormente inadmitido, por Resolución de 9 de enero de 2002 (que después se describirá

en el primer fundamento de Derecho), siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE LUIS

SANCHEZ DIAZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el recurrente expresado se interpuso recurso contencioso-administrativo, mediante escrito presentado en fecha 12 de febrero de 2002, formulado contra la desestimación del recurso interpuesto contra liquidaciones practicadas por las Autoridades Portuarias de CADIZ por la Tarifa T- 3 e importe total reclamado de 1.611.780,74 euros (268.177.750,- pesetas), acordándose su admisión por Providencia de fecha 3 de abril de 2002.

SEGUNDO.- En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 12 de julio de 2002, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación de las liquidaciones practicadas por importe total de 1.611.780,74 euros (268.177.750 pesetas) por basarse en Ordenes Ministeriales nulas y en consecuencia se proceda a la devolución de los importes controvertidos más los intereses legales correspondientes.

TERCERO.- El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 17 de enero de 2006, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando la inadmisión del recurso o su desestimación.

CUARTO.- Por providencia de 25 de abril de 2003 dispuso este Tribunal la suspensión del procedimiento habida cuenta de que fue planteada cuestión de inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 del articulo 70 de la Ley 27/92 y de esta en la redacción posterior dada por la Ley 62/97, de 26 de diciembre .

QUINTO.- Por providencia de este Tribunal se señaló para votación y fallo de este recurso el 9 de mayo de 2006, en el que se deliberó fallo y votó.

Fundamentos

PRIMERO.- El acto presunto que se impugna comprende distintas liquidaciones practicadas por la Autoridad Portuaria de CADIZ a la Entidad demandante, en el período 1994 y 1998.

SEGUNDO.- La primera de las cuestiones que se plantean en este recurso se refiere a la falta de competencia de este Tribunal.

Lo aquí planteado aunque se centra en la impugnación de determinadas liquidaciones, se fundamenta en la ilegalidad de la Orden Ministerial en virtud de la cual aquellas se practican .

Se impugna por tanto indirectamente la Orden Ministerial, a través del recurso presentado contra actos que la aplican; y ello estando vigente, tanto la Ley 30/92 de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común como la Ley 29/1.998, de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , de aplicación a este recurso.

El artículo 107, 3 de la Ley 30/1992 , ya estableció que los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la ilegalidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el Organo que dictó dicha disposición.

Es legítimo, por tanto, que fundamentada la interposición del recurso administrativo contra las liquidaciones en nulidad de la Orden Ministerial de 30 de Julio 1.998 y otras, la Entidad recurrente acudiese directamente al Ministro para pretender su anulación.

La desestimación presunta de tal petición constituye, por tanto, una resolución del Ministro sobre unas liquidaciones que le son directamente impugnadas. Sentado lo anterior resulta justificada la competencia de este Tribunal.

A más razón la nueva Ley Jurisdiccional viene también a confirmar la consideración anterior, partiendo de una interpretación conjunta de los artículos 13 párrafo c. y 27.1. Por el primero de los preceptos indicados la atribución de competencia por razón de materia prevalece sobre la efectuada en razón del Organo administrativo autor del acto. En este caso aunque los actos emanen de las Autoridades portuarias, la "materia" que da origen a la impugnación viene referida a la ilegalidad de una Orden Ministerial. Pues bien es voluntad del legislador en la nueva Ley que en todas los casos en que se plantee la ilegalidad de una disposición general, esta sea declarada por el Tribunal que tiene competencia para hacerlo, obligando incluso al Juez o Tribunal de lo Contencioso- Administrativo a plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente ( artículo 27.1 de la Ley 29/1.998 ), lo que viene a confirmar la conclusión anteriormente alcanzada y rechazar la falta de competencia de este Tribunal, que plantea la Abogacía del Estado.

TERCERO.- Centrado el objeto del recurso antes de abordar los motivos de impugnación relativos al fondo del asunto que se plantean este recurso, es procedente dar respuesta a la objeción de procedibilidad esgrimida por la Abogacía del Estado, relativa a la inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad de la reclamación y consiguiente firmeza de las liquidaciones recurridas, al haber sido superado el plazo de un mes para su impugnación; argumentando al efecto que concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el apartado c) del articulo 69 de la Ley Jurisdiccional en relación con el articulo 28 de la misma . Expresa la Abogacía del Estado que se trata de un acto consentido.

Sobre ello es adecuado rechazar la extemporaneidad de la reclamación en vía administrativa puesto que la Administración no notificó a la entidad recurrente la resolución como un acto de naturaleza tributaria, sino que se limitó a trasladarselo como una factura, de naturaleza privada, sin ofrecerle por tanto, el recurso administrativo correspondiente y sin darle la debida conceptuación jurídica.

Ahora bien aunque no sea procedente inadmitir el recurso por las razones señaladas en el precedente fundamento no cabe desconocer que el transcurso del tiempo influye sobre el ejercicio del derecho a la devolución de lo ya ingresado; de modo que no puede quedar abierta indefinidamente la posibilidad de reclamar lo indebidamente abonado. Ello nos remite a la aplicación al caso del instituto de la prescripción, habida cuenta de que la pretensión de la actora abarca no solo la anulación de las liquidaciones sino además la devolución de lo ya ingresado.

De los datos a que se refiere el recurso resulta claro en primer lugar que existen liquidaciones fueron practicadas y abonadas durante los años 1994 y 1998 y que el recurso administrativo se interpuso antes de que transcurriese el periodo de cinco años, pues la mas antigua de las liquidaciones de 1994 data de 29 de marzo de 1994 y el recurso administrativo se interpuso en 26 de febrero de 1999, según consta en la resolución expresa de inadmisión.

CUARTO.- La cuestión central a decidir viene referida a la posible infracción del principio de reserva de Ley, al regular la Administración los elementos esenciales de las liquidaciones practicadas mediante Ordenes Ministeriales y no por disposición con rango formal de Ley.

La Administración argumenta que las liquidaciones tienen la naturaleza de precios privados y en base a tal argumento sostiene que los elementos de la liquidación tienen suficiente respaldo en la Ley, que califica su importe como precios privados.

No es de aplicación en este caso la Ley 55/1999, de 29 de Diciembre pues esta se aplica y refiere exclusivamente a la "Nueva liquidación de tarifas".

Las liquidaciones recurridas abarcan un periodo anterior por tanto a la Ley 14/2000, de 29 de Diciembre .

Hay que atenerse a la normativa en vigor anterior al 1 de Enero de 2001. El criterio de este Tribunal ha de atenerse a lo establecido por el Tribunal Constitucional en recientes Sentencias recaídas en cuestiones de inconstitucionalidad números 1418/2003 planteada precisamente por esta Sección, sobre la posible inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 del Articulo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y la Marina Mercante , en la redacción dada por la Ley 62/1997, de 26 de Diciembre por posible vulneración del articulo 31.3 de la Constitución Española ; y también la numero 102/2005, de Abril.

En este sentido el Tribunal Constitucional, tras recordar que la reserva de Ley en materia tributaria exige que la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante Ley ( SSTC. 6/1983, de 4 de Febrero F.J. 5 y 150/2003 de 15 de Junio F.J.3); se centra en precisar cual es el verdadero alcance de las tarifas portuarias para comprobar si le es aplicable la reserva de Ley establecida en los artículos 133.1 y 31.3 de la Constitución Española . Extremo este que se resuelve en el Fundamento Jurídico sexto de la Sentencia 1418/2003 señalando que los servicios diversos regulados en las Ordenes de 19 de Abril de 1995 y 30 de Julio de 1998, por las que se establece el régimen de tarifas por servicios portuarios prestados por las autoridades portuarias, aplicables a los servicios previstos con carácter general en el apartado 1º del articulo 66 de la Ley 27/1992 ; y, entre ellos los que llevan implícito el embarque y desembarque de mercancías (Tarifas T-3) se desarrollan en el espacio territorial del puerto, exigiendo, del amarre y atraque del buque la puesta a disposición de medios mecánicos, terrestres o flotantes para la manipulación de mercancías así como la asignación de un puesto de fondeo.

De ello se deduce que las Ordenes Ministeriales invocadas de 19 de Abril de 1995, 30 de Enero de 1996, y 30 de Julio de 1998 inciden en el ámbito de los servicios portuarios.

Así la Orden Ministerial de 30 de Julio de 1998 al referirse a la Tarifa T-3 que es la aplicada en las liquidaciones implicadas, dispone que esta se exigirá "por el acceso, embarque, desembarque y uso de las instalaciones portuarias en general, de sus muelles y pantalanes accesos terrestres, vías de circulación y zonas de manipulación (excluidos los espacios de almacenamiento y deposito) por las mercancías".

Tales tarifas tienen pues la naturaleza "de prestaciones patrimoniales de carácter público", sujetas al articulo 31 párrafo 3º de la Constitución española , pues puede calificarse como objetivamente indispensable no solo por la recepción obligatoria por los particulares, sino también porque se presta en forma directa por la Administración portuaria en régimen de monopolio.

Razonamientos estos extraídos de la Sentencia del Tribunal Constitucional relativa a la cuestión de inconstitucionalidad número 1418/03, planteada por esta Sección 8º que, además, constata, con relación a la Ley 27/1992 "que ni el articulo 70, apartados 1,y 2, ni ningún otro precepto de la Ley 27/1992 , en la redacción dada por la Ley 62/1997 contiene, tal como exigen los artículos 31.3 y 133.1 C.E . los criterios idóneos para cuantificar las prestaciones tributarias que establecen de forma que garanticen una decisión suficientemente predeterminada"; añadiendo en el fundamento noveno que:

"la norma cuestionada no establece ningún limite máximo -implícito o explícito a la cuantía de las tarifas por servicios portuarios, sino que deja a la entera libertad del citado Ministro la fijación de lo que, como venimos diciendo, constituye sin ninguna duda uno de los elementos esenciales del recurso financiero enjuiciado: la cuantía de la prestación.

"En definitiva, como señalamos en la citada STC 63/2003 , la determinación en la Ley de un limite máximo de la prestación de carácter publico, o de los criterios para fijarlo, es absolutamente necesaria para respetar el principio de reserva de Ley; lo que no aparece en los preceptos cuestionados, que dejan un amplisimo margen de libertad al Ministerio de Fomento y a las Autoridades Portuarias para fijar la cuantía de las tarifas por los servicios portuarios, estableciendo una habilitación tan indeterminada que desborda los limites que para la colaboración reglamentaria derivan de las exigencias de la reserva de Ley establecida en los artículos 31.3 y 133.1 de la CE ."

La liquidaciones practicadas por la Administración que son anteriores al día 1 de Enero de 2001 deben ser en consecuencia anuladas, sin entrar a considerar las actuaciones posteriores que pueda realizar la Administración al amparo de la Ley 55/1999 y la Ley 14/2000 de 29 de diciembre , que no son objeto de este recurso, y que no determinan la perdida sobrevenida del objeto del recurso. Pues este se formula al amparo de Ordenes Ministeriales que se dictan en virtud de preceptos legales que infringen la reserva de Ley prevista en nuestra Constitución al haber declarado inconstitucional el párrafo segundo del apartado 1, y el apartado 2, ambos del articulo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , en la redacción dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre , puesto que se aplican a prestaciones patrimoniales de carácter público.

QUINTO.- Procede la devolución de las cantidades real y efectivamente ingresadas y liquidadas.

Sobre ello hay que atenerse a la existencia real de la factura y a su efectivo ingreso de modo que no procede, lógicamente, la devolución si esta liquidación no se hubiese practicado e ingresado o se hubiese liquidado erróneamente.

SEXTO.- No existe temeridad o mala fe que justifique una condena en costas conforme al artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

Por todo lo cual

Fallo

PRIMERO.- ESTIMAR el recurso, respecto a las liquidaciones a que se refiere el presente recurso que se anulan por no ser ajustadas a Derecho al ser nulas las Ordenes Ministeriales en que se funda.

SEGUNDO.- Reconocer el derecho de HARINERA VILAFRANQUINA, S.A., a la devolución de las liquidaciones real y efectivamente ingresadas y legales a que se refiere el presente recurso y al pago de los intereses legales correspondientes.

Sin imposición de costas.

Así, por esta nuestra Sentencia, testimonio de la cual será remitida en su momento a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el expediente- en su caso- lo pronunciamos, mandamos y fallamos.