Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 5566/2000 de 10 de Noviembre de 2003

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Noviembre de dos mil tres.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 5566/00, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de la Unión de Pequeños Agricultores (UPA), contra la sentencia, de fecha 10 de mayo de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 671/97, en el que se impugnaba la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 30 de abril de 1997 por la que se establecen las bases reguladoras y se hace la convocatoria para la concesión de subvenciones a entidades asociativas representativas del sector agrario y alimentario para el fomento de actividades de colaboración y representación, modificada por la Orden de 23 de mayo de 1997 en cuanto al artículo 4.3.c). Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo núm. 671/97, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 10 de mayo de 2000, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES (UPA) contra la resolución reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que es conforme a Derecho, confirmándola; no se hace imposición de costas".

SEGUNDO.- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de Unión de Pequeños Agricultores (UPA) se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO.- Dicha representación procesal, por escrito presentado el 9 de septiembre de 2000, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que: 1.- Estimando el motivo primero del recurso, case y anule la sentencia recurrida, decidiendo las cuestiones controvertidas en el proceso y no decididas por la sentencia de instancia. 2.- Subsidiariamente, estime el motivo segundo del recurso, casando la sentencia recurrida y resolviendo de conformidad con lo solicitado en la súplica del escrito de demanda.

CUARTO.- El Abogado del Estado formalizó, con fecha 3 de junio de 2002, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia desestimatoria del mismo.

QUINTO.- Por providencia de 10 de septiembre de 2003, se señaló para votación y fallo el 4 de noviembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso de casación se basa en dos motivos. El primero, formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante) "por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales", denuncia concretamente la infracción de los artículos 24.1 de la Constitución Española (CE, en adelante), de los artículos 33.1 y 67 de la LJCA y 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil de 1881 (LEC, en adelante) por no haber resuelto la sentencia de instancia todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

En sucesivos epígrafes se razona sobre: "la congruencia como requisito esencial del fallo", "la sentencia objeto de recurso no ha decidido todas las cuestiones controvertidas", "vulneración del principio "pro actione"" e "infracción de los artículos 39.2, 41 y 42 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción de 1956 aplicable al presente recurso" (LJ, en adelante).

SEGUNDO.- La doctrina general de esta Sala sobre el requisito de la congruencia de la sentencia y el correspondiente vicio de incongruencia puede resumirse en los términos que a continuación se expresan.

Se incurre en incongruencia, tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda "incongruencia omisiva o por defecto" como cuando resuelve ultra petita partium (más allá de las peticiones de las partes) sobre pretensiones no formuladas "ncongruencia positiva o por exceso"; y, en fin, cuando se pronuncia extra petita partium (fuera de las peticiones de las partes) sobre cuestiones diferentes a las planteadas "incongruencia mixta o por desviación" (entre otras muchas, sentencia del Tribunal Supremo 18 de noviembre de 1998). No incurre en incongruencia la sentencia que otorga menos de lo pedido, razonando porqué no se concede el exceso.

En el caso examinado se denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia impugnada. Y con arreglo a la doctrina del Tribunal Constitucional (recogida, entre otras, en las sentencias 177/1985, de 18 de diciembre, 191/1987, de 1 de diciembre, 88/1992, de 8 de junio, 369/1993, de 13 de diciembre, 172/1994, de 7 de junio, 311/1994, de 21 de noviembre, 91/1995, de 19 de junio, fundamento jurídico 4; 56/1996, de 4 de abril, 85/1996, de 21 de mayo, 26/1997, de 11 de febrero, 111/1997, de 3 de junio, 220/1997 de 4 de diciembre, 16/1998, de 16 de enero, 82/1998, de 20 de abril, fundamento jurídico 3; 83/1998, de 20 de abril, fundamento jurídico 3; 89/1998, de 21 de abril, fundamento jurídico 6; 101/1998, de 18 de mayo, fundamento jurídico 2; 116/1998, de 2 de junio, fundamento jurídico 2; 129/1998, de 16 de junio, fundamento jurídico 5; 153/1998, de 13 de julio, fundamento jurídico 3, 164/1998, de 14 de julio, fundamento jurídico 4, 206/1998, de 26 de octubre, fundamento jurídico 2, 1/1999, de 25 de enero, 15/1999, de 22 de febrero, fundamento jurídico 2, 29/1999, de 8 de marzo, 74/1999, de 26 de abril, 94/1999, de 31 de mayo, 212/1999, de 29 de noviembre, 23/2000, de 31 de enero, 34/2000, de 14 de febrero, y 67/2000, de 13 de marzo) no toda ausencia o desviación en la respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva.

Para apreciar esta lesión constitucional debe distinguirse, en primer lugar, entre lo que son meras alegaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a todas ellas. Respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor. No hay más excepción posible que la desestimación tácita de la pretensión. Es posible apreciar la existencia de una respuesta tácita cuando su motivación puede deducirse del conjunto de los razonamientos de la decisión.

En la doctrina de esta Sala la incongruencia omisiva se produce cuando en la sentencia "no se resuelve alguna de las cuestiones controvertidas en el proceso" (art. 80 LJCA). Es conocido que la primera jurisprudencia identificaba "cuestiones" con "pretensiones" y "oposiciones", y aquéllas y éstas con el "petitum" de la demanda y de la contestación, lo que ha llevó en más de una ocasión a afirmar que cuando la sentencia desestima el recurso resuelve todas las cuestiones planteadas en la demanda. Pero es cierto, sin embargo, que esta doctrina fue matizada e, incluso superada, por otra línea jurisprudencial más reciente de esta misma Sala que viene proclamando la necesidad de examinar la incongruencia a la luz de los arts. 24.1 y 120.3 de la CE; de aquí que para definirla no baste comparar el "suplico" de la demanda y de la contestación con el "fallo" de la sentencia, sino que ha que atenderse también a la "causa petendi de aquéllas" y a la motivación de ésta (Sentencias de 25 de marzo de 1992, 18 de julio del mismo año y 27 de marzo de 1993, entre otras). Así, la incongruencia omisiva se produce esencialmente cuando no existe correlación entre las pretensiones de las partes y el fallo de la sentencia, pero ello incluye también los supuestos en que en la fundamentación de ésta se produce una preterición de la "causa petendi", es decir, de las alegaciones o motivos que sirven de fundamento a los escritos de demanda y contestación (Cfr. SSTS de 13 de octubre de 1998 y 12 de mayo de 2001).

En este sentido, desde la STS de 5 de noviembre de 1992, esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

TERCERO.- Partiendo de la doctrina expuesta se trata de determinar si, en el presente caso, la sentencia de instancia ha incurrido en la incongruencia omisiva que le atribuye el motivo de casación que se analiza.

Razona la parte recurrente que en su demanda dedujo tres pretensiones: anulación de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 30 de abril de 1997, modificada por la Orden de 23 de mayo de 1997; anulación de las resoluciones dictadas por el Excmo. Sr. Subsecretario del MAPA (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación), en fechas de 24 y 30 de septiembre y 28 y 29 de octubre de 1997 (notificadas, respectivamente el 29 de septiembre, 1 de octubre y 4 de noviembre de 1997); y que se ordenase la publicación de nuevas bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades asociativas representativas del sector agrario y alimentario, para el fomento de actividades de colaboración y representación para 1997, estableciendo criterios objetivos y razonables y no discriminatorios. Y, sin embargo, la sentencia realiza en su Fundamento de Derecho primero una precisión procesal que lleva a entender que lo recurrido en autos era tan sólo la citada Orden de 30 de abril de 1997.

Pues bien, del propio planteamiento del motivo que se analiza resulta que la sentencia de instancia sí contempla y se pronuncia sobre las tres pretensiones o impugnaciones contenidas en la demanda, lo que ocurre es que sobre dos de ellas, las referidas a las Resoluciones del Subsecretario, lo hace declarando su inadmisibilidad procesal. O, dicho en otros términos, no incurre en pretericción alguna sino que declara procesalmente inviable las referidas impugnaciones que se proyectan sobre actos distintos de la citada Orden Ministerial de 30 de abril de 1997.

Por consiguiente, la sentencia de instancia no puede ser tachada de incongruente o de haber incurrido en incongruencia omisiva, ni vulneradora de los artículos 33.1 y 67 LJCA, del artículo 359 LEC o de los artículos 39.2, 41 y 42 LJ.

Existe pronunciamiento del Tribunal de instancia con respecto a todas las impugnaciones contenidas en la demanda, si bien la de fondo se limita a la Orden Ministerial, pues el pronunciamiento que a dicho órganos jurisdiccional merecen las relativas a las resoluciones del Subsecretario es el de la inadmisión procesal. Y sabido es que no puede ser considerada incongruente una sentencia por el hecho de declarar la inadmisibilidad de alguna o de todas las pretensiones.

Por otra parte, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de este Alto Tribunal, ni siquiera se aprecia vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el artículo 24.1 CE cuando la declaración de inadmisibilidad se fundamenta en el incumplimiento de un requisito o exigencia procesal legalmente prevista que se aplica en una interpretación acorde con las exigencias derivadas del indicado derecho fundamental.

CUARTO.- Resulta por tanto, decisivo comprobar si la inadmisión parcial acordada en la instancia responde a una causa prevista en la Ley y a una interpretación teleológica de la misma en la que, en su caso, se tenga en cuenta la finalidad de la exigencia procesal, sin que ésta constituya un mero obstáculo u óbice injustificado para la obtención de la resolución judicial de fondo que representa el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva.

En el presente caso, la razón de la decisión de inadmisibilidad procesal con respecto a las resoluciones del Subsecretario es que no fueron en su momento recurridas: "la entidad actora no las recurrió promoviendo recursos independientes que podrían haberse acumulado al presente por la vía del artículo 47 de la LJCA de 1956, ni tampoco se intentó la vía de recurrir esas resoluciones por vía de la ampliación a tenor del artículo 46 de la LJCA [LJ], máxime cuando se dictaron antes de formularse la demanda".

Pues bien, tal causa de inadmisión resulta de las previsiones normativas contenidas en los artículo 57.1 y 45.1 LJ y de la interpretación que de la misma hace la Jurisprudencia de esta Sala.

En efecto, en el primero de dichos preceptos se establecía que la iniciación del recurso contencioso-administrativo (cuando no fuera la Administración autora del acto que lo motive quien lo interponga) había de iniciarse por un escrito reducido a citar el acto por razón del cual se formula y a solicitar que se tenga por interpuesto. Y la doctrina de esta Sala, de acuerdo con la finalidad de la norma, ha atribuido al escrito de interposición la función de identificación del acto impugnado, de manera que considera desviación procesal el intento de identificar como impugnado en la demanda otro acto diferente.

Según nuestra doctrina, en el escrito de interposición ha de identificarse la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se recurre (art. 57.1 LJ y 45.1 LJCA), y en reiteradas ocasiones hemos apreciado la inadmisibilidad del recurso (total o parcial) por desviación procesal, en aquellos casos en los que entre el escrito de interposición y el suplico de la demanda existe una divergencia sustancial al incluirse en este último actos o disposiciones a las que no se ha referido la impugnación en aquél. O, dicho en otros términos, es necesario que exista correlación entre la indicación de la disposición, acto, inactividad o actuación contenida en el escrito de interposición y la que se hace al formalizar la pretensión en la demanda, considerando la discordancia o desajuste entre ambos escritos una desviación procesal que, incluso, hace inadmisible total o parcialmente el recurso. Así, en Sentencia de 13 de marzo de 1995 hemos señalado que "como esta Sala tiene declarado -así sentencias de 2 de octubre de 1990 y 6 de febrero de 1991- en el proceso contencioso-administrativo la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos, uno, en la interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición (también la inactividad o actuación, art. 43 LJCA) contra el que se formula, y otro, en el de demanda, en el que con relación a aquéllos se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos (disposiciones, inactividad o actuaciones) distintos de los inicialmente delimitados sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación. Es, pues, en el escrito de interposición del recurso donde debe precisarse el acto (disposición, inactividad o actuación) contra el que el mismo se dirige" (Cfr. STS de 21 de julio de 2003).

Por consiguiente, es plenamente acorde con dicha doctrina el pronunciamiento judicial examinado cuando margina las Resoluciones que no han sido objeto de impugnación en el correspondiente escrito presentado el 7 de julio de 1997, ya que en éste se limita a señalar literalmente la interposición "contra la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 30 de Abril de 1997, publicada en el B.O.E. de 8 de Mayo del mismo año, por la que se establecen las bases reguladoras y la convocatoria para la concesión de subvenciones a entidades asociativas representativas del sector agrario y alimentario, para el fomento de las actividades de colaboración y representación durante 1997, modificada por Orden de 23 de Mayo de 1997, cuyo artículo único modifica el apartado c) del punto 3 del artículo 4, de la Orden de 30 de abril de 1997". Y ello no es contrario al contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, pues la no obtención de una resolución judicial sobre el fondo en relación con determinadas peticiones contenidas en la demanda fue debido a la no asunción o incumplimiento por la parte de una carga legalmente impuesta para la extensión del recurso a otros actos no contemplados en el escrito inicial, como era la ampliación del mismo, según las previsiones del artículo 46.1 LJ, a actos o disposiciones que, dictadas antes de la formalización de la demanda, guardaban relación con el que era objeto del recurso en tramitación.

En consecuencia, este primer motivo de casación no puede ser acogido.

QUINTO.- El segundo motivo de casación se formula al amparo del artículo 88.1.d) LJCA, por incurrir el fallo de la sentencia impugnada en infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

Se razona el motivo señalando que la interpretación efectuada en los fundamentos jurídicos quinto, sexto y séptimo vulnera la jurisprudencia, tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional relativa al principio de igualdad en la configuración y desarrollo de la acción pública de fomento, subvenciones y demás ayudas económicas, produciendo un trato claramente discriminatorio de la recurrente con respecto a otras organizaciones profesionales agrarias representativas. Asimismo, considera la parte recurrente que la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional vulnera los artículos 5.3, 5.4 y 6.2 del Real Decreto 2225/1993, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para la Concesión de Subvenciones Públicas.

En síntesis, se sostiene:

a) No existe proporcionalidad entre los criterios de distribución establecidos en las bases de la convocatoria y la actividad de fomento de la colaboración y representación durante 1997, al prescindir, entre los criterios de distribución, del relativo a la representación y participación ante los órganos de la Unión Europea.

b) Los resultados de las elecciones a Cámaras Agrarias y a los Consejos Reguladores de Denominaciones de Origen no es un criterio atendible, ya que el único organismo de ámbito estatal relacionado con las Cámaras Agrarias, en la que participan las tres organizaciones (Unión de Pequeños Agricultores, UPA; Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos, COAG; y Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores, ASAJA) es la Comisión Gestora de la extinguida Confederación Nacional de Cámaras Agrarias.

c) Se considera adecuado como criterio de distribución el número de locales de cada organización y empleados, sin que ello resulte probado en el expediente administrativo.

d) La sentencia recurrida silencia otros dos elementos que carecen de objetividad y razonabilidad como son la valoración del interés general y los seguros agrarios que dieron lugar a diferentes asignaciones de cantidades por tal concepto a las organizaciones agrarias.

e) Por último se considera infringido el citado Reglamento del Procedimiento de Concesión de Subvenciones públicas porque: se ha excluido el trámite de audiencia; no se ha cumplido con la exigencia de propuesta de resolución que especifique la evaluación y los criterios de valoración; y se ha vulnerado la exigencia de motivación de la resolución contenida en el artículo 6.2.

SEXTO.- La queja se dirige contra la sentencia de instancia por no entender discriminatoria la Orden recurrida y las resoluciones del Subsecretario, que la parte recurrente considera debieron ser también examinadas y controladas en cuanto al fondo por el Tribunal de instancia.

Así, la manifestación de la igualdad o del derecho a la igualdad que aquí interesa es la igualdad en la norma, sobre la que se ha pronunciado tanto el Tribunal Constitucional como esta Sala señalando que supone el que las diferencias normativas, para no ser discriminatorias, han de tener una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios jurídicos atendibles; o, en otras palabras, han de basarse en alguna razón que sea jurídicamente relevante. Y, asimismo, uno y otro órgano jurisdiccional han precisado que, para apreciar una discriminación contraria al ordenamiento jurídico, es preciso que se señale un adecuado término de comparación, lo que comporta que se aprecie homogeneidad entre la situación de quien se considera discriminado y la de quien sirve de referencia, esto es, la de aquella con la que se aspira a obtener un tratamiento igual en la norma impugnada.

Pues bien, el presente caso no parecen discriminatorios los criterios de valoración tenidos en cuenta por la Orden de 30 de abril de 1997, modificada en su artículo 4 c) por la Orden de 23 de mayo del mismo, en la misma línea que la respuesta dada por el Tribunal de instancia:

a) La representación y participación ante los órganos de la Unión Europea puede ser un criterio a tener en cuenta para la distribución de la subvención de que se trata, aunque no vendría necesariamente impuesto por el principio o el derecho de igualdad, si la norma contempla otros válidos en derecho. Pero resulta, además, que no se prescinde de él, entre los criterios de distribución, sino que está expresamente contemplado entre las actividades subvencionadas [art. 1.e)], y es tomado en consideración entre los criterios de cuantificación y valoración, en el artículo 4.5 que señala que "Para la evaluación de las solicitudes de ayudas prestadas con cargo al concepto 483, por las Entidades a que hace referencia el artículo 3 de esta Orden, se tendrá en cuenta, como criterio preferente, los gastos de éstas en las actividades inherentes a su representación en la Unión Europea".

b) El resultado de las elecciones en el ámbito de las Cámaras Agrarias y a los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen pueden ser indiciarios de la respectiva representatividad de las distintas organizaciones agrarias. Criterio, el de la mayor representativad atendible cuando se trata de subvencionar la actividad de las organizaciones profesionales o los gastos derivados del ejercicio de la representación institucional.

c) Los gastos efectivos de funcionamiento, como advierte el Tribunal de instancia, constituyen también un criterio atendible por su vinculación a la actividad desarrollada, a la implantación y representación de las entidades interesadas en la subvención.

d) La misma valoración de criterios jurídicamente atendibles y de no discriminación merecen el de las actividades de interés general o las relativas a seguros agrarios desarrolladas por las distintas organizaciones agrarias, ya que se trata de aspectos o fines ligados a la Administración y a la función propia de las entidades agrarias subvencionadas.

e) Por último, las eventuales infracciones del Reglamento del Procedimiento de Concesión de Subvenciones públicas no afectarían a la Orden impugnada que establece las bases reguladoras y la convocatoria para la concesión de subvenciones de que se trata, sino precisamente a las resoluciones por las que se otorgaron a cada organización agraria y que han quedado procesalmente marginadas del recurso al no haber sido éste objeto de ampliación a tales actos.

Por consiguiente este segundo motivo de casación debe ser también desestimado.

SÉPTIMO.- Las razones expuestas justifican el rechazo de los motivos de casación formulados y la consecuente desestimación del recurso, con imposición legal de las costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

Fallo

Que debemos desestimar los motivos alegados y, en consecuencia, debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Unión de Pequeños Agricultores (UPA), contra la sentencia, de fecha 10 de mayo de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 671/97; con imposición de las costas procesales causadas a dicha recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.