Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 8237/1999 de 26 de Noviembre de 2003

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Noviembre de dos mil tres.

Visto el recurso de casación nº 8237/99, interpuesto por el Procurador Sr. González Salinas, en nombre y representación de D. Luis Angel y por el Procurador Sr. Olmos Gómez, en nombre y representación de los Ayuntamientos de Argoños, Escalante y Voto, contra la sentencia dictada en fecha 13 de Septiembre de 1999, y en sus recursos acumulados números 1731/97, 1742/97, 1756/97 y 1757/97 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, sobre impugnación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, siendo partes recurridas la Administración del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, y el Gobierno de Cantabria, representado por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.

Antecedentes

PRIMERO.- En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia desestimando los recursos. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Luis Angel y por la de los Ayuntamientos de Argoños, Escalante y Voto se presentaron escritos preparando recurso de casación, los cuales fueron tenidos por preparados en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de Octubre de 1999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO.- Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fechas 25 de Noviembre y 14 de Diciembre de 1999, los escritos de interposición del recurso de casación, en los cuales, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron:

A) La representación de D. Luis Angel solicitó lo siguiente:

"Se dicte sentencia por la que:

1. Case, anule o revoque la recurrida.

2. Dicte otra en su lugar, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por esta parte, actuando por sí y en beneficio de la comunidad constituida con otros familiares suyos, y por la que:

a) Se declaren nulas y se anulen, en consecuencia, las actuaciones practicadas por la Administración demandada, en el expediente tramitado para la redacción del denominado "Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel", que figura aprobado por Decreto 34/1997, de 5 de Mayo, a propuesta de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del territorio de Cantabria, ello en razón a las infracciones de forma o procedimiento cometidas en dicha tramitación, y que se especifican en los Fundamentos de Derecho de la demanda y motivos de casación números 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del presente escrito, según los términos que en los mismos quedan expuestos.

b) Subsidiariamente y de considerar legalmente que dichas infracciones, formales o de procedimiento, no se han producido, declarar la improcedencia de tramitar y aprobar el llamado "Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel", así como el Parque al que aquél sirve de base, y, en su consecuencia, anular y dejar sin efecto ni valor alguno el Decreto 34/1997, de 5 de Mayo, que se dice adoptado a propuesta del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de Cantabria, previa deliberación y aprobación del Consejo de Gobierno en su reunión de 24 de Abril de 1997, por el que se aprueba definitivamente dicho Plan de recursos y actuaciones que lo integran.

c) Subsidiariamente, también, y por el orden de las peticiones causadas, declarar la procedencia de excluir las fincas descritas en el hecho 1º de la demanda, propiedad de mi mandante y familiares, del área de delimitación del llamado "Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel", y parque al que aquél sirve de base, así como de su zona de influencia, siendo nula la Resolución recurrida en la parte que debidamente las incluye, según se desarrolla en el motivo 10 de este escrito, y viniendo obligada, en este caso, la Administración demandada, a realizar en el repetido Plan y actuaciones, las rectificaciones que fueren precisas para dar cumplimiento a dicho mandato.

d) También subsidiariamente y por el mismo orden en que las peticiones van hechas, y para el supuesto de que esa Excma. Sala no considere probados los hechos a que se refiere la prueba testifical propuesta por mi representado, en el proceso seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, que denegó la admisión de tal prueba, dictar sentencia, anulando la del Tribunal "a quo" y retrotrayendo las actuaciones al momento en que la infracción fue cometida; disponiendo la admisión y práctica de dicha prueba testifical, y una vez practicada, la continuación del juicio por sus trámites legales".

B) La representación de los Ayuntamientos de Argoños, Escalante y Voto, solicitó que, estimándose el presente recurso de casación, se case la sentencia recurrida dictando en su lugar otra por la que se estime el recurso contencioso que fue rechazado en la instancia.

TERCERO.- Los recursos de casación fueron admitidos por providencia de fecha 29 de Mayo de 2001, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (Administración del Estado y Gobierno de Cantabria) a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas respectivamente, de 25 de Octubre y 28 de Septiembre de 2001, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a las partes contrarias.

CUARTO.- Por providencia de fecha 9 de Octubre de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de Noviembre de 2003, en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó en fecha 13 de Septiembre de 1999, y en sus recursos contencioso administrativos acumulados números 1731/97, 1742/97, 1756/97 y 1757/97, por la cual se desestimaron los formulados por D. Luis Angel y D. Daniel , y por los Ayuntamientos de Voto, Argoños y Escalante contra el Decreto de la Diputación Regional de Cantabria 34/97, de 5 de Mayo, que aprobó el "Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (P.O.R.N.) de las marismas de Santoña, Victoria y Joyel".

SEGUNDO.- La sentencia de instancia desestimó los recursos contencioso administrativos, y las partes demandantes han formulado contra ella recurso de casación.

TERCERO.- En la medida en que, (aunque sólo sea de forma subsidiaria, pero que puede no serlo si lo impone la lógica del método de decisión) en el recurso de casación formulado por el Procurador Sr. González Salinas se solicita una retroacción de actuaciones, hemos de comenzar por el estudio de esa impugnación, porque una tal solución haría imposible una decisión sobre el fondo.

CUARTO.- El motivo cuya estimación exigiría una retroacción de actuaciones es el número dos de los formulados por el Sr. González Salinas, donde se alega la infracción de los artículos 566 y 369 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ---aplicable supletoriamente al recurso contencioso administrativo--- por denegación indebida y no fundamentada de la prueba testifical propuesta ante el Tribunal "a quo".

No aceptaremos este motivo.

El artículo 88-1-c) de la L.J. exige, para que sea determinante la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, que haya producido indefensión.

Pues bien, en el presente caso esa indefensión no ha existido, ya que la prueba testifical iba dirigida a un hecho sin ninguna relevancia en el pleito, a saber, que las fincas en cuestión están transformadas por la explotación u ocupación humana (artículo 13-1 de la Ley 4/1989, de 27 de Marzo, de Conservación de Espacios Naturales). Sin embargo, este dato es irrelevante, porque, según ese precepto, el requisito de la poca transformación se refiere a los Parques, y no a terrenos simplemente sometidos a la regulación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (P.O.R.N.), como es el caso.

QUINTO.- En segundo lugar, se alega la incongruencia de la sentencia (infracción de los artículos 33 y 67.1 de la Ley Jurisdiccional y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), al no haber resuelto el Tribunal de instancia la petición subsidiaria de exclusión de sus fincas del ámbito del PORN, por estar muy transformadas por la ocupación humana.

Es cierto que la sentencia impugnada no responde concreta y específicamente a esta alegación, pero también lo es que en su fundamento de Derecho vigesimosexto alude al hecho de que la parte actora no ha probado que "la inclusión de la finca en el ámbito de protección del Plan pueda reputarse como contraria al ordenamiento jurídico". Como resulta que el argumento de la parte demandante en que apoyaba la exclusión de las fincas era sólo el de la transformación por la explotación humana y ya hemos visto que esa razón es manifiestamente equivocada, la contestación que en ese pasaje da la Sala de instancia es suficiente para rechazar el motivo.

SEXTO.- Tampoco aceptaremos el argumento sobre la infracción del artículo 6 de la Ley 4/89, por no haberse dado audiencia personal a los actores en la tramitación del PORN.

Lo cierto es que los actores comparecieron en periodo de información pública (que fue doble) e hicieron las alegaciones que a bien tuvieron, de forma que aquel vicio formal quedó subsanado por la voluntaria conducta de los interesados, que no pueden alegar indefensión alguna, (artículo 63-2 de la Ley 30/1992).

SÉPTIMO.- Tampoco existe infracción de los artículos 129-1 y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por inexistencia de informes previos y del órganos equivalente al de la Secretaría General Técnica, así como de las Cofradías de Pescadores y Cámaras Agrarias.

La Sala de instancia contesta adecuadamente a estos argumentos, con razones que aceptamos íntegramente. Y así:

a) Respecto a los informes o estudios previos, la Sala de Cantabria alude a los estudios previos referidos a la zona de reserva de la Ley estatal 6/92, al Estudio de Integración y Valoración mediante un sistema de información geográfica de la cartografía de hábitat, derivada de la Directiva 92/43/CEE, realizado por la Universidad de Oviedo, e incluso, a los que hubieron de preceder al acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de Julio de 1994 que incluyó a las Marismas de Santoña en el listado de humedales de importancia internacional a los efectos del Convenio de Ramsar, el cual se refiere a sólo 72 hectáreas menos que el PORN que nos ocupa. Evidentemente, el hecho de que alguno de estos informes se refieran a un espacio territorial que no coincida con exactitud con el del PORN, no invalida su apoyo a éste.

b) Respecto del informe de la Secretaría General Técnica, debemos, en este recurso de casación, aceptar la interpretación que la Sala de instancia hace de la Ley Regional 3/1984, de 7 de Mayo, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Diputación Regional de Cantabria, aplicable, según se dice, al procedimiento de elaboración del PORN impugnado, en el sentido de que de ella, y con amparo en la doctrina constitucional expuesta en la STC 15/1989, de 26 de Enero, no resulta que dicho informe fuera obligatorio, pues en esta sentencia constitucional se dice, y así es, que "el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general es un procedimiento administrativo especial, respecto del cual las Comunidades Autónomas gozan de competencias exclusivas cuando se trate del procedimiento para la elaboración de sus propias normas de carácter general".

c) En cuanto a la falta de audiencia de las Cámaras Agrarias y las Cofradías de Pescadores, serán estas entidades las que ---si creen haber sufrido una indefensión--- están legitimadas para alegar el vicio, pero no terceras personas. En efecto, no sería lógico estimar este vicio como determinante de la anulación del acto cuando puede ocurrir que esas entidades se consideren suficientemente servidas con la información pública.

OCTAVO.- Tampoco existe infracción del artículo 9-3 de la Constitución Española, por falta de ponderación de los intereses en juego y motivación suficiente de cada una de las decisiones del Plan.

Ni este Plan, ni los urbanísticos, han de justificar al detalle todas y cada una de sus determinaciones, por mínimas que sean.

El PORN contiene una memoria descriptiva que cuenta con una introducción y un estudio sobre localización geográfica, climatológica, características hidrológicas e hidrográficas, geología y geomorfología, vegetación, fauna, patrimonio cultural, medio social y económico, usos del suelo, evolución histórica del territorio, y un dispositivo ambiental y características de las unidades ambientales. En especial, en esta última parte la Memoria explica las razones que aconsejan la conservación de los distintos elementos (estuario, dunas y playas, bosque de ribera, encinar, acantilados, bosques mixtos de frondosas, etc), lo que constituye soporte y motivación suficiente para el Plan considerado como un todo.

NOVENO.- Tampoco hay infracción del artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, por no haberse recabado dictamen de ese Alto Cuerpo Consultivo en la tramitación del PORN.

Este Tribunal Supremo ya ha declarado que no es exigible el dictamen del Consejo de Estado en la tramitación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, y lo ha hecho en la sentencia de 15 de Junio de 2003 (casación 2609/98), a la cual nos remitimos.

Es así, en síntesis, porque se trata de un instrumento de planificación de los recursos naturales, cuyos objetivos y contenido, definidos en el artículo 4 de la Ley 4/1989, de 27 de Marzo, no ejecutan propiamente esta Ley, en el sentido de precisar, desarrollar o completar sus previsiones normativas, sino que se limitan, más bien, tal y como dice en su inicio ese artículo 4, al estudio de un concreto ámbito territorial con la finalidad de adecuar la gestión de sus recursos naturales a los principios inspiradores de dicha Ley.

DÉCIMO.- Tampoco existe infracción del artículo 6 de la Ley 4/89, por no haberse repetido la información pública al haberse producido modificaciones substanciales. (Conviene dejar constancia de que hubo dos informaciones públicas, la primera incluso ampliada en dos meses).

La modificación en cuestión se concreta en haberse ampliado el ámbito territorial del PORN en el acto de aprobación en una superficie de unas 20 hectáreas.

Como puede comprenderse, esa extensión, en una superficie del PORN de casi 7.000 hectáreas, carece de entidad para ser considerada una modificación sustancial, pues ese dato no desnaturaliza el proyecto que se sometió a la segunda información pública.

DECIMOPRIMERO.- Tampoco existe infracción de los artículos 10-1 y 13-1 de la Ley 4/1989, de 27 de Marzo.

La parte recurrente dice que las fincas de su propiedad están "antropizadas", es decir, transformadas por la explotación humana, y que por ello deben excluirse del ámbito del PORN.

Desde luego, el artículo 10-1 de la Ley 4/89 es inaplicable a estos efectos, pues nada dice de los espacios transformados por la acción del hombre.

Y el artículo 13-1 también lo es, porque, como decíamos más arriba, se refiere a los parques, y no a los espacios simplemente sometidos a un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales; precisamente el PORN impugnado propone la declaración de Parque, pero esa declaración todavía no se ha producido.

DECIMOSEGUNDO.- Quedan por estudiar los motivos seis y siete, que se refieren a la infracción del artículo 14 de la C.E. y del artículo 1 del Convenio de Protección de los Derechos Humanos, (por inexistencia en el PORN de mecanismos de justa distribución de las cargas impuestas en el mismo) e infracción del artículo 11 de la Ley 4/89, por no contar el PORN impugnado con el necesario Estudio Económico Financiero.

A) No existe infracción del artículo 14 de la C.E. y 1 de aquél Convenio, ya que los mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas los prevé la Ley del Suelo para la ejecución de los Planes de Urbanismo, en los que la atribución (acaso desigual) de beneficios a los propietarios debe compensarse con el pago de las correspondientes cargas.

Pero la naturaleza de los PORN no es la misma que la de los Planes de Urbanismo, porque en ellos no hay atribución de beneficios y cargas. Hay sólo unas limitaciones al derecho de propiedad que tiene su propio mecanismo de compensación, que es el general de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

B) Tampoco existe infracción del artículo 11 de la Ley 4/89, por no contar el PORN impugnado con el necesario Estudio Económico Financiero.

El citado precepto impone la determinación de los "instrumentos (...) financieros que se considere precisos para cumplir eficazmente los fines perseguidos con su declaración" no a los PORN, sino "a las normas reguladoras de los espacios naturales protegidos", lo que es distinto. Lo espacios naturales protegidos son, según el artículo 12, los Parques, las Reservas Naturales, los Monumentos Naturales y los Paisajes Protegidos, y el área del PORN no es todavía nada de eso. Sería, por lo tanto, la norma que haga esa declaración la que habría de prever los instrumentos financieros oportunos.

DECIMOTERCERO.- Procede, en consecuencia, desestimar el recurso de casación formulado por D. Luis Angel .

DECIMOCUARTO.- Respecto al recurso de casación formulado por el Procurador Sr. Olmos Gómez, en nombre y representación de los Ayuntamientos de Argoños, Escalante y Voto, debe también ser rechazado.

Se formulan en él cuatro motivos de impugnación, uno al amparo del artículo 88-1-c) y tres al amparo del artículo 88-1-d).

A) En el primero se alega que la Sala de instancia se ha basado en un dictamen pericial practicado en un proceso distinto, lo que ha causado indefensión a la parte.

Por dos razones rechazaremos este motivo:

1ª.- La primera, porque el motivo está mal formulado, pues no cita los preceptos o la jurisprudencia que se considera infringidos, incumpliéndose así la carga procesal que impone el artículo 92-1 de la Ley 29/1998 de citar "las normas o la jurisprudencia que se consideren infringidas".

2ª.- La segunda, porque no es cierto que la Sala haya basado su sentencia en un dictamen pericial prestado en otro pleito. Cuando el Tribunal de Cantabria, en los fundamentos de Derecho quinto (folio 452), decimoséptimo (folio 500) y decimoctavo (folios 503 y 504) alude al dictamen de otro pleito sólo lo hace o para ratificar la conclusión que ya ha deducido del dictamen propio o para concluir que de ningún dictamen se infiere nada concluyente. Ninguna anormalidad procesal hay en ello.

DECIMOQUINTO.- Los motivos segundo y tercero, en los que se alega la infracción del artículo 11 de la Ley 4/89 (por no tener el Plan especificación de los medios financieros y materiales para cumplir sus fines) y de los artículos 129 y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo (por no estar el PORN avalado por informe técnico alguno que garantice su acierto y oportunidad, ni informe de la Secretaría Técnica), son iguales a los esgrimidos por la otra parte recurrente, a los que hemos contestado con los argumentos de los fundamentos de Derecho decimosegundo y séptimo, respectivamente, a los que ahora nos remitimos.

DECIMOSEXTO.- Finalmente, se alega la infracción del artículo 5 de la Ley 6/92, de 27 de Marzo, por la que se declara Reserva Natural a las Marismas de Santoña y Noja.

Pero no hay tal.

Ese precepto dispone que son cometidos de la Junta Rectora de la Reserva Natural de las Marismas de Santoña y Noja los de "aprobar provisionalmente el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y sus revisiones, velando por su cumplimiento", así como el de "informar las normas y actuaciones para la más eficaz defensa de los valores y singularidades de la Reserva Natural (...)".

Pero el PORN aquí impugnado no es el PORN de las Marismas de Santoña y Noja, sino el de Santoña, Victoria y Joyel, lo que significa que este Plan no es desarrollo de la Ley 6/92, sino, directamente, desarrollo de la Ley 4/89, de 27 de Marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Y hasta tanto es así, que el propio PORN deja en vigor el régimen de la Ley 6/92 hasta que ésta deje de ser de aplicación (artículo 4-6).

(Esto, desde luego, no es incompatible con el hecho, que consignamos en el fundamento de Derecho séptimo, de que los estudios e informes previos de la Ley 6/92 hayan servido para la confección de este PORN. Pues son cosas distintas que éste no sea desarrollo de aquella Ley y que, sin embargo, haya aprovechado la fundamentación de aquélla).

DECIMOSEPTIMO.- Al declararse no haber lugar a los recursos de casación, procede condenar a las partes recurrentes en las costas del mismo, por mitad (artículo 139-2 de la L.J. 29/98). Esta condena sólo alcanza en cuanto a la minuta de Letrados, a la cantidad máxima de 4.200'00 euros respecto de la minuta del Letrado del Gobierno de Cantabria, y de 2.000'00 euros a la minuta del Sr. Abogado del Estado. (Artículo 139-3 L.J.).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que declaramos no haber lugar a los recursos de casación tramitados con el nº 8237/99 interpuestos, por un lado, por los Ayuntamientos de Argoños, Escalante y Voto, y por otro, por D. Luis Angel , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en fecha 13 de Septiembre de 1999 y en sus recurso contencioso administrativos acumulados números 1731/97, 1742/97, 1756/97 y 1757/97. Y condenamos a ambas partes recurrentes, por mitad, en las costas del presente recurso de casación, hasta el límite, respecto de las minutas de Letrado, de 4.200'00 euros (en cuanto a la minuta del Sr. Letrado del Gobierno de Cantabria) y de 2.000'00 euros (en cuanto a la minuta del Sr. Abogado del Estado).

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.