Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 29/2003 de 28 de Junio de 2004

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Junio de dos mil cuatro.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el presente recurso contencioso-administrativo que con el número 29 de 2003, ante la misma pende de resolución. Interpuesto por la representación procesal de DON Jesus Miguel contra el acuerdo del Consejo de Ministros, aprobado en 29 de noviembre del 2002, que, de conformidad con lo invocado por el Consejo de Estado, resolvió desestimar la reclamación formulada por el reclamante en solicitud de indemnización por los posibles daños derivados de la aplicación de las leyes reguladoras de la edad de jubilación.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación procesal de don Jesus Miguel , se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se le entregó a la representación del recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos suplicó a la Sala dicte sentencia "declarando que el acto impugnado -el Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de noviembre de 2002-, desestimando la reclamación de indemnización de daños y perjuicios, como responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, derivados de la aplicación de las leyes reguladoras de la edad de jubilación, no es ajustada a derecho, debiendo anularse y, en su lugar, declarar el derecho de mi poderdante a percibir la indemnización equivalente a la diferencia entre la pensión de jubilación que recibe y el sueldo que hubiera devengado de continuar en servicio activo los cinco años que anticipadamente fue jubilado, cuya cuantía ha de ser determinada con las pruebas que aporte la Administración a la que estaba adscrito o en ejecución de sentencia, que deberá hacer efectiva la Administración del Estado, con la imposición de las costas causadas en este procedimiento".

SEGUNDO.- El Abogado del Estado se opuso a la demanda mediante escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a la Sala se desestime íntegramente el recurso.

TERCERO.- Con fecha 25 de junio de 2003 se dictó Auto por el que la Sala acordó fijar la cuantía del recurso como indeterminada y recibir el procedimiento a prueba. Concluido el trámite de prueba se acordó sustanciar este pleito por el trámite de conclusiones sucintas y se concedió a la partes intervinientes el término de diez días para que las presentaran, como así hicieron.

CUARTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso el día DIECISEIS DE JUNIO DE DOS MIL CUATRO, en cuyo acto tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.- En este recurso contencioso-administrativo, que se ha tramitado ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo de España con el número 29/2003, don Jesus Miguel , que actúa representado por procurador con asistencia jurídica de abogado, impugna el acuerdo del Consejo de Ministros, aprobado en 29 de noviembre del 2002, que, de conformidad con lo invocado por el Consejo de Estado, resolvió desestimar la reclamación formulada por el reclamante en solicitud de indemnización por los posibles daños derivados de la aplicación de las leyes reguladoras de la edad de jubilación.

SEGUNDO.- El recurrente, Secretario de Administración local de 1ª categoría, en cuyo Cuerpo ingresó mediante oposición en 1960, pasó a la situación de jubilado en 13 de junio de 1996, al cumplir la edad de 65 años, en aplicación de lo establecido en el artículo 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto.

En 10 de mayo del 2002, el demandante solicitó del Consejo de Ministros, a través del Ministerio de Administraciones públicas, indemnización de cuantía indeterminada, pero determinable, por responsabilidad extracontractual del Estado legislador.

Sin necesidad de entrar en más detalles, debemos decir que lo que el recurrente reclama es que se le indemnice por el perjuicio ocasionado por el anticipo de la edad de jubilación, perjuicio que concreta en la diferencia entre la retribución que habría percibido de permanecer en servicio activo y las cantidades percibidas de la Seguridad Social por el concepto de pensión de jubilación asignada.

El Consejo de Ministros, en el citado acuerdo de 29 de noviembre del 2002, que se impugna en este recurso contencioso-administrativo, desestimó su reclamación por dos razones: a) Porque la acción para ejercitar la acción de responsabilidad extracontractual del Estado es de un año a contar desde que se produce el efecto lesivo (artículo 142.5 de la Ley 30/1992), sin que estemos ante un caso de daños físicos o psíquicos en que se admite que el plazo empiece a contarse a partir del momento en que las secuelas se han estabilizado; y sin que tampoco pueda decirse que estemos ante un caso de daño continuado, según parece pretender el recurrente. Por el contrario, el recurrente entiende que la acción no ha prescrito, pues la Ley 13/1996, de Medidas fiscales, administrativas y sociales, modificó el artículo 33 de la Ley 30/1984, permitiendo que el funcionario pueda permanecer en activo hasta cumplir setenta años de edad, por lo que, siendo ésta la edad en que se podría haber jubilado, lo que hubiera ocurrido en 13 de junio del 2002, su reclamación, presentada en 21 de mayo del 2002, que reclamación había sido presentada dentro de plazo. b) En cualquier caso, sigue argumentando el Consejo de Ministros, aunque se admitiera que la acción no está prescrita, y que el plazo de un año empieza a contarse desde que cumplió los setenta años, la jurisprudencia constitucional -y así lo recuerda el Consejo de Estado- tiene declarado que no puede calificarse de arbitraria ni de discriminatoria, por no aplicarse a situaciones jurídicas nacidas y agotadas bajo la vigencia de la ley anterior, una ley que establece un cambio legislativo favorable.

TERCERO.- La línea argumental utilizada en la demanda, reproduce en lo sustancial, lo que el reclamante sostuvo ya en la vía administrativa. Lo cual no quiere decir, ni dice, que la demanda sea un mero calco de lo que ya constaba en las actuaciones. Se trata de un escrito cuidadosamente elaborado, completo, conciso y claro. Este Tribunal, sin embargo, no comparte la interpretación del recurrente, pues entendemos que la solución correcta es la adoptada por el Consejo de Ministros.

A. El problema de la prescripción lo trata en diversos puntos de su demanda, pues aunque dedica un apartado -ciertamente muy breve- al problema del cómputo para reclamar, vuelve luego sobre el tema más adelante, por ejemplo al hablar de lo que llama jubilación a la carta. En cualquier caso, la invocación del in dubio pro actione es procedente, por razonable y por justo, cuando haya duda acerca de si algún resquicio cabe para alojar la más mínima sospecha de que el plazo no se habría extinguido. Pero no es este el caso. La Ley 30/1984, bajo cuya vigencia se jubiló el funcionario recurrente puede tacharse de cualquier cosa menos de falta de concreción, que es el argumento manejado en las sentencias que cita, y desde luego la distancia que media entre la publicación de esa ley y aquella otra en que tuvo lugar la jubilación es lo suficientemente larga para que el funcionario reclamante haya podido precaverse de las consecuencia que la jubilación a los sesenta y cinco años había de reportarle.

Jubilado en 13 de junio de 1996, la modificación in melius del artículo 33 tuvo lugar más de seis meses después. Y pretender que el plazo para accionar se reabra porque -como dice el recurrente- la exposición de motivos del Decreto-ley 16/2001, de 27 de diciembre de consolidación definitiva de la prórroga solicitada es un reconocimiento del error político cometido al aprobar la Ley 30/1984, es una opinión, ciertamente respetable, pero en modo alguno suficiente para desmontar la no menos consolidada doctrina jurisprudencial surgida en relación con la multitud de reclamaciones que se produjeron a partir del momento en que empezó a aplicarse el artículo 33 de la Ley 30/1984.

En cualquier caso, el problema de la prescripción o no de la acción, pasa a un segundo plano, en el caso que nos ocupa, por más que este Tribunal entiende que la acción ejercitada lo ha sido fuera del plazo de un año que -en el mejor de los casos habría de contarse para el funcionario reclamante a partir de la publicación en el BOE de la Ley 13/1996, de Medidas fiscales, administrativas y sociales que modificó el artículo 33 de la Ley 30/1984-. Y decimos que pasa a un segundo plano, porque lo cierto es que el Consejo de Ministros, aunque entendía que la acción había prescrito, entró en el fondo del asunto, con objeto de eliminar cualquier posible tacha de ilegalidad que por este motivo pudiera esgrimirse frente al acuerdo impugnado.

B. Pues bien, entrando ya frontalmente en la cuestión de fondo, bueno es recordar que en el bien estructurado acuerdo del Consejo de Ministros, se cita la entonces reciente -y en este momento, en modo alguno tampoco lejana- sentencia de 30 de enero del 2001 de esta Sala 3ª del Tribunal Supremo. Valga su cita para dejar zanjada esta cuestión. Porque lo que en esa sentencia se dice - y lo reproduce dicho acuerdo- es esto: "Tercero.- El personal sujeto a régimen estatutario que está al servicio del Estado, no goza de un derecho subjetivo sino de una simple expectativa a que la jubilación forzosa se produjese a una determinada edad (la vigente en el momento de comenzar la prestación de sus servicios), estando dicha edad sujeta en todo momento a las posibles reformas del aludido régimen estatutario. En otras palabras, la jubilación forzosa del referido personal por causa de edad forma parte del contenido de la relación estatutaria que les vincula con el Estado, y la anticipación de la edad de jubilación constituye una legítima modificación legislativa de dicho régimen estatutario, fundada en razones sociológicas y económicas, que no produce a los afectados una lesión que deba ser indemnizada de un derecho subjetivo o de un interés cierto, efectivo y actual que existiese en su patrimonio, lo que constituye el fundamento esencial de la desestimación de la pretensión de resarcimiento que enjuiciamos. Ello lleva consigo que no puedan estimarse infringidos por la anticipación de la edad de jubilación forzosa el principio constitucional de igualdad en sus diversas manifestaciones, la intangibilidad de los derechos adquiridos o el postulado de irretroactividad de las leyes. Cuarto.- Los argumentos en que podría basarse la responsabilidad que se solicita han sido rechazados por la jurisprudencia, manteniendo, en síntesis, los criterios siguientes: 1) La garantía de la responsabilidad de los poderes públicos que establece el artículo 9.3 de la Constitución no determina la directa exigencia de una responsabilidad del Estado legislador, sin un previo desarrollo por norma con rango de ley, como los artículos 106.2 y 121 de la Norma Fundamental requieren en relación con el funcionamiento de los servicios públicos que dependen del Gobierno y la Administración y con las actuaciones del Poder Judicial. 2) Los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (en la actualidad 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa no son de aplicación al caso, tanto por lo expuesto en el anterior fundamento de derecho, como por referirse al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto no tiene cabida la elaboración de las leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en ellas se determina. 3) Resulta inadmisible que, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, sean los órganos del Poder Judicial los que, sustituyendo al legislador, regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las leyes, mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo. 4) Las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1986, de 29 de julio, 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril, que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticiparon la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de E.G.B., negaron que tales preceptos vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, y aunque en las aludidas sentencias se indica que ello no impide añadir "que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", tal expresión no supone, por el modo verbal empleado, el reconocimiento de un derecho a indemnización, ya que más bien se trata de una reflexión dirigida al propio legislador (reflexión que había tenido ya manifestación en la Ley de Presupuestos para 1985 y la tuvo también en la Ley de Presupuestos para 1989). 5) Tampoco las sentencias del Tribunal Supremo en Pleno, en las que resolvió que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, amparan la pretensión ejercitada, pues en ellas se decidió exclusivamente la cuestión antes señalada, sin que los razonamientos que pudieran contener algunas de dichas sentencias vinculen en absoluto el pronunciamiento sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve. 6) No cabe entender que la anticipación de la edad de jubilación forzosa del personal al servicio del Estado sujeto a régimen estatutario constituya una expropiación legislativa, ya que los mismos no se han visto privados, como hemos dejado expuesto, de un derecho subjetivo o de un interés cierto, efectivo y actual existente en su patrimonio. 7) Por último, el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, orientativa de la voluntad del legislador al regular por primera vez esta materia, exige, para conceder una indemnización a particulares por aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos, unos requisitos que, excluirían desde luego la indemnización pretendida".

C. Por último, debemos también hacer nuestras las reflexiones que hace el acuerdo impugnado en el fundamento 7º, con apoyo en dictámenes que cita del Consejo de Estado el cual, a su vez, invoca la doctrina constitucional establecida en la STC 119/1987, de 9 de julio.

Nótese que esta reflexión adicional en relación con lo que, en definitiva, es doctrina establecida en esa sentencia del Tribunal constitucional, vale para los dos problemas que tuvo que abordar el Consejo de Ministros, replanteados ahora por el funcionario recurrente en su demanda: prescripción o no de la acción y procedencia o no de indemnizar.

Lo que dijo el Tribunal constitucional en esa sentencia es esto:" El art. 14 de la Constitución ampara la igualdad ante la Ley, pero ello no impide que a través de cambios normativos se ofrezca un tratamiento desigual a lo largo del tiempo; el principio de igualdad ante la Ley no exige que todas las situaciones, con independencia del tiempo en que se originaron o en que se produjeron sus efectos, deban recibir un tratamiento igual por parte de la Ley, puesto que con ello se incidiría en el círculo de competencias atribuido constitucionalmente al legislador y, en definitiva, en la natural y necesaria evolución del ordenamiento jurídico. La desigualdad de trato entre diversas situaciones derivada únicamente de un cambio normativo y producida tan sólo por la diferencia de las fechas en que cada una de ellas tuvo lugar, no encierra discriminación alguna, y no es contraria al principio de igualdad ante la Ley -STC 70/1983, de 26 de julio".

CUARTO.- A la vista de cuanto antecede la conclusión a la que llega este Tribunal es que el recurso de que estamos conociendo debe ser desestimado y así lo declaramos.

Y en cuanto a las costas, como no se aprecia ni temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, cada una abonará las suyas.

Por lo expuesto,

Fallo

Debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Jesus Miguel , Secretario de Administración Local de primera categoría, jubilado en 13 de junio de 1996, al cumplir 65 años de edad, en aplicación de lo establecido en la Ley 30/1984, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de noviembre del 2002. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.