Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 2746/2000 de 27 de Enero de 2005

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Enero de dos mil cinco.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 2746/2000 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de 14 de febrero de 2000 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Siendo parte recurrida la COORDINADORA DE FACULTATIVOS INTERNOS RESIDENTES; y habiendo intervenido el MINISTERIO FISCAL.

Antecedentes

PRIMERO.- La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLO; "En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda), ha decidido:

PRIMERO.- Estimar el recurso contencioso-administrativo debiendo declarar nula de pleno Derecho la Orden del Consejero de Trabajo de la Generalidad de Cataluña de 3 de junio de 1999 por vulnerar el artículo 28.2 de la Constitución; declaración que se efectúa con expresa imposición en costas a la Administración demandada".

SEGUNDO.- Notificada la anterior sentencia, por la representación de la GENERALIDAD DE CATALUÑA se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado por la Sala de instancia y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO.- Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dicte en su día sentencia por la que, con estimación de este recurso, se case la sentencia recurrida, y se pronuncie otra más ajustada a Derecho, resolviendo en los términos que esta parte tiene interesado, declarando ajustado a derecho el acto administrativo impugnado".

CUARTO.- La COORDINADORA DE FACULTATIVOS INTERNOS RESIDENTES no ha comparecido en esta fase de casación.

QUINTO.- El MINISTERIO FISCAL ha presentado alegaciones en las que sostiene que procede declarar que no ha lugar al presente recurso de casación.

SEXTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 18 de enero de 2005, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- El proceso de instancia, seguido por los trámites del procedimiento especial para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, fue iniciado por la COORDINADORA DE FACULTATIVOS INTERNOS RESIDENTES mediante un recurso contencioso administrativo dirigido contra la Orden de 3 de junio de 1999 de la Consejería de Trabajo de la Generalidad de Cataluña, por la que se establecían los servicios mínimos con ocasión de la huelga convocada para los días 9, 10 y 11 de junio de 1999 en diferentes hospitales de Cataluña.

La sentencia que aquí se recurre estimó el recurso contencioso-administrativo y anuló la Orden recurrida por vulnerar el artículo 28.2 de la Constitución española (CE).

El actual recurso de casación lo ha interpuesto la GENERALIDAD DE CATALUÑA, que invoca en su apoyo los dos motivos que más adelante se analizarán.

SEGUNDO.- La sentencia de instancia aborda en sus fundamentos la excepción de inadmisibilidad opuesta por la Generalidad de Cataluña sobre la base de que quienes comparecieron como parte recurrente no aportaron la documentación habilitante para accionar en nombre de la asociación que representaban.

La rechaza con la declaración de que el defecto procesal inicial fue subsanado con la aportación del certificado del libro de actas que justificaba que la Junta Directiva de la Coordinadora demandante había adoptado el acuerdo de impugnar la Orden litigiosa.

Más adelante examina la cuestión de fondo, referida a la vulneración del artículo 28.2 CE, y se pronuncia afirmativamente sobre la existencia de dicha vulneración con la argumentación principal de que la Orden de 3 de junio de 1999 tiene un carácter inmotivado y desproporcionado.

Esa valoración se justifica con la declaración de que la Orden afecta a la totalidad de los Médicos Internos Residentes que prestan servicios en unidades inscritas en los servicios de urgencia y en unidades especiales determinadas -quemados, curas intensivas, unidades coronarias, hemodiálisis, neonatología, partes y tratamiento de radioterapia y quimioterapia-, pero no determina ponderadamente y de modo individualizado el número de Médicos Internos residentes requeridos para garantizar el normal funcionamiento de esas unidades.

Se completa lo anterior subrayando que la huelga tenía un carácter limitado en cuanto a su duración temporal y en lo que se refiere a su ámbito subjetivo (no afectaba a la totalidad de los profesionales sanitarios de las unidades a las que se referían los servicios mínimos), y resaltando también el carácter de dependencia con que los Médicos Internos Residentes realizan su prestación sanitaria en los hospitales públicos y unidades docentes habilitadas.

Y estas últimas declaraciones finalizan con esta literal afirmación: "vaciando de contenido la orden enjuiciada, como formula en sus alegaciones el Ministerio Fiscal, injustificadamente el ejercicio del referido derecho fundamental".

TERCERO.- El primer motivo de casación, se ampara en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional de 1998 -LJCA- y denuncia haberse transgredido las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, citando como tales normas los artículos 507 y 340 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6.1.2 y 138 de la LJCA y el principio de contradicción. Está referido a la decisión de la sentencia recurrida de dar por válida la aportación documental que realizó la parte recurrente para subsanar el defecto inicial de no haber acompañado la justificación de que la decisión de interponer el recurso jurisdiccional había sido adoptada por el órgano asociativo al que correspondía.

Y lo que se sostiene es que esa subsanación ya no es era posible porque había transcurrido el plazo previsto para esa finalidad en el artículo 138.1 de la LJCA. Esa extemporaneidad de la subsanación no puede ser acogida, por ser contraria a lo que la sentencia de 12 de noviembre de 1988 de esta Sala tiene declarado sobre el artículo 129 de la LJCA de 1956, antecedente del actual artículo 138 de la LJCA de 1998.

En ella se declara:

"(...) el principio de tutela judicial efectiva, que abarca el derecho de acceso al proceso por parte de los entes públicos cuando la ley les reconoce legitimación, exige, en una interpretación favorable al principio pro actione (del que nos hacemos eco, por ejemplo, en relación con la admisibilidad de los recursos contencioso-administrativos interpuestos por los ayuntamientos, en la sentencia de 11 de abril de 1990) que, cuando se advierta en la comparencia un defecto de capacidad procesal que pueda ser subsanado, se conceda al ente interesado la facultad de hacerlo, de tal suerte que la falta de otorgamiento de manera expresa de esta oportunidad de subsanación, exigible de acuerdo con la efectividad de aquel derecho fundamental y específicamente prevista para el trámite que estamos considerando por el artículo 57.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, hace insuficiente la genérica posibilidad de subsanar los defectos denunciados por la contraparte, que concede el artículo 129 de la Ley de la Jurisdicción, y determina la imposibilidad de acordar, fundándose en la falta cuya subsanación debió ser ofrecida y no se ofreció, la inadmisibilidad del recurso.

En el supuesto examinado, en efecto, la parte recurrente podía subsanar el defecto aportando el acuerdo del pleno por el que se acordase o ratificase la acción ejercitada, pues la más moderna jurisprudencia admite no sólo la subsanación de la falta del documento acreditativo del acuerdo de interponer la acción, sino también la convalidación mediante un acuerdo de ratificación por el órgano competente adoptado posteriormente (v. gr., sentencia de 8 de mayo de 1996, dictada en un supuesto sobre falta de acuerdo del órgano sindical estatutariamente competente).

Podría entenderse que la Sala no estaba obligada a ofrecer la subsanación, pues la parte dispuso del plazo que con este objeto brinda el artículo 129 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Aunque la jurisprudencia en este punto es vacilante, pues existe alguna sentencia de esta Sala que considera que, alegada por la parte demandada el defecto de capacidad procesal, basta con el plazo de subsanación otorgado ope legis por el artículo 129 de aquella ley (sentencia de 8 de mayo de 1996, que se refiere a un caso de defecto de acreditamiento del acuerdo conformador de la voluntad de recurrir y la falta de acreditación de haber sido adoptado por órgano estatutariamente competente), entendemos más acorde con el principio pro actione y con la adecuada interpretación del artículo 129 citado, como hemos declarado en la sentencia de 3 de febrero de 1988, considerar que este precepto no excusa al tribunal de ofrecer expresamente la subsanación cuando la misma sea admisible, tal como ha entendido la sentencia de 26 de octubre de 1996, --que cita las anteriores de 5 junio 1993, 26 marzo 1994 y 2 julio 1994--, según la cual (en un caso en que se discutía sobre la subsanabilidad de la falta) aunque la representación procesal del demandado hubiese alegado la causa de inadmisión, si el tribunal de instancia consideraba que aquélla efectivamente impedía entrar en el fondo de la cuestión planteada, debía haberlo requerido, con suspensión del plazo para dictar sentencia, como establece el artículo 129.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, para su subsanación, en lugar de dictar sentencia sin juzgar sobre el fondo, resolviendo así en contra de lo dispuesto por el artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial".

Por tanto, siendo de rechazar el reproche de extemporaneidad que se dirige a la subsanación, y no habiéndose cuestionado la validez ni suficiencia del documento con que fue realizada (lo que se podía haber hecho en esta fase de casación), este primer motivo de casación debe ser desestimado.

CUARTO.- El segundo motivo de casación, amparado en la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA, denuncia la infracción de los artículos 28.2 CE y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJAP/PAC-, y de la jurisprudencia sobre el requisito de motivación.

Para justificarlo se aduce, en primer lugar, que la jurisprudencia se ha pronunciado en el sentido de que la motivación puede ser sucinta y a la vez suficiente, y que lo relevante es que la resolución (administrativa) contenga los elementos necesarios para que su destinatario pueda conocer los motivos fácticos y los razonamientos jurídicos que fundamentan el acto administrativo.

A continuación se señala que la orden que fue impugnada en la instancia razona suficientemente cual fue la situación fáctica y el fundamento jurídico que subyace en la decisión administrativa.

QUINTO.- El estudio de ese segundo motivo de casación aconseja partir del significado que tiene el requisito de "causalización" que necesariamente ha de concurrir para que pueda operar válidamente la restricción del derecho de huelga, que el art. 28.2 de la CE permite a través de la adopción de unas medidas destinadas a "asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales a la comunidad".

Lo primero que ha de destacarse es que esa causalización no es una exigencia formal o simple consecuencia de la aplicación de las reglas procedimentales. Está destinada a permitir, a quienes han tomado la decisión de realizar una huelga, la posterior defensa jurisdiccional de ese su derecho fundamental, y a hacer posible el control judicial de los servicios mínimos establecidos. Por lo que la omisión de tal causalización supone una directa vulneración del artículo 28.2 CE.

Y, en segundo lugar, debe señalarse que el debido cumplimiento del requisito constitucional de que se viene hablando exige ciertamente concretar los bienes e intereses esenciales que pretenden atenderse con los servicios mínimos que sean fijados con esa finalidad, pero también ha de incluir las razones por las que son necesarios tales servicios en el concreto contenido con que hayan sido fijados.

SEXTO.- Las consideraciones anteriores conducen también al fracaso del segundo motivo de casación.

Porque no basta, como parece pretender el recurso de casación, con acreditar que la Orden litigiosa cubre las exigencias que son inherentes al genérico requisito de motivación que rige para la actuación administrativa.

Y porque dicho recurso no desmiente ni combate eficazmente las afirmaciones y los razonamientos realizados por la sentencia de instancia.Ésta, ponderando las circunstancias de la huelga, en especial su carácter limitado en cuanto a la duración temporal y el carácter dependiente del personal al que afectaba, viene a concluir que no existe justificación suficiente sobre el número de Médicos Internos Residentes que resultaban necesarios para garantizar el eficaz funcionamiento de las unidades a que se referían esos servicios mínimos objeto de impugnación (cuya conexión con bienes o intereses esenciales nadie discute).

Lo anterior se ve corroborado por lo que esta Sala ha razonado en pronunciamientos anteriores sobre las huelgas de los Médicos Internos Residentes -MIR-.

La sentencia de 16 de diciembre de 1993, reiterando lo ya declarado en la anterior de 16 de noviembre de 1993, declara que la colaboración en las tareas asistenciales de un Hospital desarrollada por los MIR lo es en cuanto actividad requerida para la formación que ha de realizarse con el fin de obtener el título de Médico Especialista.

Señala que así resulta del artículo 4 del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, por el que se regula la obtención de títulos de especialidades médicas, que dice: "Son Médicos Residentes aquellos que, para obtener su título de Médico Especialista, permanecen en los Centros y en las Unidades Docentes acreditadas un periodo, limitado en el tiempo, de práctica programada y supervisada, a fin de alcanzar, de forma progresiva, los conocimientos y la responsabilidad profesional necesarios para ejercitar de modo eficiente".

Afirma, con base en lo anterior, que las funciones asistenciales del MIR, tutorizadas bajo la supervisión de los facultativos del Centro, tienen un carácter instrumental al servicio de su formación especializada y no tratan de suplir ni completar las que incumben a los Médicos que integran la plantilla del Centro, que debe ser suficiente para cubrir sus necesidades asistenciales.

Y concluye que la huelga de los MIR no tiene otras consecuencias que las meramente docentes y formativas.

SÉPTIMO.- Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación y, en cuanto las costas, imponerlas a la parte recurrente por no ser de apreciar circunstan-cias que justifiquen otro pronunciamiento (artículo 139.2 LJCA de 1998).

Fallo

1.- Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia de 14 de febrero de 2000 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

2.- Imponer las costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.