Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 34/2011 de 24 de Noviembre de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Noviembre de dos mil once.

Visto por la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Magistrados expresados al margen, la cuestión negativa de competencia nº 34/11, suscitada entre la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga (procedimiento protección derechos fundamentales nº 1121/10) y la Sala de lo Contencioso -Administrativo de la Audiencia Nacional (procedimiento protección derechos fundamentales nº 23/10 ), para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Pura , funcionaria de carrera del Cuerpo Especialista Facultativo de Marina Civil del Ministerio de Fomento, con destino en la Capitanía Marítima de Málaga, contra la nómina del mes de junio de 2010.

Antecedentes

PRIMERO .- Trabada cuestión de competencia entre los órganos jurisdiccionales antes referidos para conocer del recurso contencioso-administrativo asimismo antes expresado, se remitieron las actuaciones ante esta Sala, y una vez recibidas se pasaron a dictamen del Ministerio Fiscal, que lo ha emitido en el sentido de que la competencia discutida corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de conformidad con el artículo 11.1.a) de la Ley Jurisdiccional .

SEGUNDO .- En virtud de diligencia de ordenación de 3 de octubre de 2011, se señaló para la votación y fallo de esta cuestión de competencia el pasado día 6 de octubre de 2011, en cuya fecha tuvo lugar el expresado trámite.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Sieira Miguez, Presidente de la Sala

Fundamentos

PRIMERO .- La presente cuestión negativa de competencia se plantea entre la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga (procedimiento protección derechos fundamentales nº 1121/10) y la Sala de lo Contencioso -Administrativo de la Audiencia Nacional (procedimiento protección derechos fundamentales nº 23/10 ), para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Pura , funcionaria de carrera del Cuerpo Especialista Facultativo de Marina Civil del Ministerio de Fomento, con destino en la Capitanía Marítima de Málaga, contra "la actuación material por la vía de hecho de la minoración de mi nómina del mes de julio, impugnándose por vía indirecta el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo de 2010" .

SEGUNDO .- La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, ante la que se interpuso inicialmente el recurso del que dimana la presente cuestión de competencia, se ha declarado incompetente para conocer del recurso contencioso-administrativo de que se trata al entender que la competencia correspondía a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de conformidad con el artículo 11.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , ya que:

"Visto que el objeto del presente recurso no es otro que la actuación material por vía de hecho de la jinoración [sic] de nómina del mes de junio y por vía indirecta el Real Decreto Ley 8/10, a tenor de lo establecido en el art. 11.1.a) de la LJCA , la competencia para conocer del presente recurso, corresponderá, en todo caso a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional" .

Por su parte, el Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, para quien se avocó el asunto mediante Acuerdo del Presidente de la Sala de lo Contencioso-administrativo de 23 de diciembre de 2010, rechazó su competencia al entender que:

"El asunto abordado es una cuestión de personal en el que, para dictar el acto administrativo, era competente la Inspección General de Fomento, que ostenta rango de Director General, por lo que, en aplicación de lo previsto en el artículo 10.1.i) de la Ley Jurisdiccional , la competencia jurisdiccional para conocer de litigio corresponde al Tribunal Superior de Justicia del domicilio del interesado o al del lugar de la sede del órgano autor del acto".

El Ministerio Fiscal en su escrito de 1 de junio de 2011 evacuando el trámite conferido mediante diligencia de ordenación de 13 de mayo de 2011, entiende que la competencia objetiva para conocer del recurso contencioso-administrativo corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, toda vez que:

"En el supuesto de autos no nos encontramos ante una pretensión individualizada de una funcionaria que reclama el abono de una diferencia de retribuciones que, a su juicio, no debería haber sido reducida, sino que dicha reclamación se enmarca dentro de un contexto normativo general que responde a un iniciativa de planificación general de la actividad económica del Estado y, en concreto, responde a la adoptada por el Gobierno de la nación para la reducción del déficit público, estableciendo una disminución generalizada de las retribuciones de los funcionarios públicos, lo que conlleva lógicamente una modificación a la baja del Capítulo de personal dentro de los Presupuestos Generales del Estado, incidiendo de este modo en el ámbito de la competencia de cada Ministro en materia de aprobación de los mismos ( artículos 12.2.c) y 13.1 de la Ley 6/1997 ) y de modo aún más específico en materia propia de la ejecución presupuestaria.

Por tanto, de todo lo expuesto es posible extraer como consecuencia que no nos hallamos ante una específica cuestión de personal sino de una reclamación efectuada dentro de un contexto más amplio que guarda relación con la planificación de la actividad económica y gestión del gasto público, tratándose de la aplicación individualizada de una disposición de carácter general en materia de ejecución presupuestaria cuya competencia, según prescribe el artículo 14.5 de la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , compete por delegación de los Ministros correspondientes, a los Secretarios de Estado, de ahí que el Secretario de Estado de Hacienda y presupuestos dictara la Resolución de 25 de mayo de 2010 antes citada y de que , en aplicación de dicha normativa, se confeccionaran las nóminas de la recurrente con las reducciones prescritas en aquélla".

Por ello , concluye que: "lo que se impugna es un acto de aplicación de una disposición general dictada en materia de ejecución de la política presupuestaria cuya competencia está asignada, por delegación, a los Secretarios de Estado, por lo que el conocimiento de la materia es de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional".

TERCERO .- Se ha indicado en el primer fundamento, que la actuación administrativa impugnada de acuerdo con lo expuesto por la recurrente -funcionaria de carrera del Cuerpo Especialista Facultativo de Marina Civil del Ministerio de Fomento, con destino en la Capitanía Marítima de Málaga- en su escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo del que deriva la presente cuestión de competencia, es "la actuación material por la vía de hecho de la minoración de mi nómina del mes de julio, impugnándose por vía indirecta el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo de 2010" .

Como bien se indicaba en el Auto de 18 de enero de 2011 del Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional , el artículo 17.1.g) del Real Decreto 638/2010, de 14 de mayo , por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Fomento, y que resulta de aplicación al caso, atribuía a la Inspección General de Fomento - órgano directivo de la Subsecretaría de Fomento (artículo 14.3.c) del Real Decreto)-, la función consistente en "La gestión financiera y de tesorería del Departamento; la elaboración, tramitación y abono de las nóminas de personal; la contratación correspondiente a los servicios comunes y cualquier otra no atribuida a otros órganos del Ministerio y la gestión del Portal de Contratación", correspondiendo su ejercicio, de acuerdo con el artículo 17.2.c) del mencionado Real Decreto, a la Subdirección General de Administración y Gestión Financiera .

En consecuencia, a la vista de lo anterior, y habiendo sido la actuación administrativa recurrida dictada por la Subdirectora General de Administración y Gestión Financiera de la Inspección General de Fomento, órgano de la Administración General del Estado cuya competencia se extiende a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico es inferior al de Ministro o Secretario de Estado, en materia de personal en un asunto relativo a materia de personal que es claro que no afecta al nacimiento o a la extinción de relación de servicio alguna, procede concluir que la competencia para conocer del recurso interpuesto viene atribuida, ex artículo 10.1.i) de la LJCA , a las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, en este caso a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Málaga, que fue por la que optó el recurrente en virtud del artículo 14.1 de la Ley de esta Jurisdicción .

CUARTO .- A lo expuesto no obsta que la recurrente manifieste en su escrito de interposición que el recurso se dirige contra una "actuación material por la vía de hecho " y que se impugna "por vía indirecta el Real Decreto Ley 8/2010, de 20 de mayo de 2010".

En relación a la primera cuestión, conforme establece el artículo 13.b) de la Ley Jurisdiccional , la competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de recursos contra actos administrativos incluye también la relativa a la inactividad y a las actuaciones constitutivas de vía de hecho.

Por lo que se refiere a la segunda y dejando al margen la posibilidad de impugnación directa o indirecta de un Real Decreto Ley a la vista del artículo 1.1 de la Ley Jurisdiccional , debe recordarse que esta Sala reiteradamente ha mantenido que la competencia objetiva de los Juzgados y Tribunales del Orden Contencioso-administrativo viene determinada por el acto impugnado directamente y no por las normas impugnadas indirectamente que, no obstante, facultan a aquéllos para plantear, en su caso, la oportuna cuestión de ilegalidad regulada en el artículo 27 de la Ley Jurisdiccional . En este sentido, entre otros, Autos de 26 de enero de 2006 -recurso de queja nº 1011/2005-, 27 de mayo de 2006 -recurso de casación 8303/2004-, 24 de mayo de 2007 -recurso de casación nº 4510/2005-, 24 de octubre de 2008 -cuestión de competencia nº 49/2007- y 9 de junio de 2011 - recurso de casación nº 6684/2010-.

Igualmente tampoco obsta a la conclusión mantenida en el anterior fundamento, lo alegado por el Ministerio Fiscal en el trámite de audiencia conferido.

En primer lugar, no puede entenderse que lo impugnado en el recurso contencioso-administrativo sea la Resolución de 25 de mayo de 2010, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, toda vez que en el escrito de interposición presentado por el recurrente se identifica como acto recurrido " la actuación material por la vía de hecho de la minoración de mi nómina del mes de julio".

En segundo lugar, en relación a la materia del acto -ejecución de política presupuestaria según el Ministerio Fiscal-, como se ha dicho de manera reiterada por esta Sala las normas sobre competencia contenidas en la Ley de esta Jurisdicción deben ser aplicadas en función del órgano autor del acto recurrido ( Sentencia de 11 de diciembre de 2003 -cuestión de competencia nº 167/2003 -), así como de la materia sobre la que versa el mismo, que en este caso debe considerarse como materia de personal al estar referida a la impugnación de la nómina de una funcionaria pública (en este sentido, Autos de 16 de febrero de 2006 - recurso de casación nº 64/2004- y 24 de abril de 2008 -recurso de casación nº 3824/2006-).

Como también se ha mantenido por esta Sala en interpretación del artículo 86.2.a) de la Ley Jurisdiccional (así, Auto de 24 de marzo de 2011 -recurso de casación nº 169/2010-), "la consideración de una cuestión de personal de las recogidas en el artículo 86.2.a) de la LRJCA -al igual que se realiza con la atribución de la competencia objetiva de los órganos judiciales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo- lo es en función del acto o actos recurridos y no de los posibles motivos de impugnación en los que la parte recurrente pretende fundar su recurso", conclusión que como se decía en la resolución citada, se impone de un tratamiento unitario de las impugnaciones deducidas frente a un mismo acto, pues ni el régimen de recursos, como decíamos entonces, ni la determinación de la competencia objetiva, como decimos ahora, puede hacerse depender de los preceptos legales que se invoquen o que se apliquen que en ningún caso pueden alterar la naturaleza del asunto litigioso, toda vez que tal argumentación atañe a la legalidad del acto impugnado, no a la competencia para conocer del recurso contencioso- administrativo interpuesto (en el mismo sentido, Autos de 3 de febrero de 2005 -recurso de casación nº 2271/2002- y 30 de abril de 2009 -recurso de casación nº 4032/2008-).

No empece a lo anterior, la referencia al criterio sostenido por esta Sala en la Sentencia de 21 de marzo de 2002 -recurso de casación nº 1074/2001 -, al estar referida a un supuesto distinto como el propio Ministerio Fiscal señala en su escrito. Tal como se recoge en el fallo de la Sentencia, lo recurrido en la misma era el acto manifestado por el Ministro de las Administraciones Públicas, representante del Gobierno, en la Mesa General de Negociación celebrada el 19 de septiembre de 1996, por lo que se entendió, en relación a la aplicación del artículo 86.2.a) de la Ley Jurisdiccional , que la cuestión planteada trascendía del puro ámbito de las cuestiones de personal atendiendo al carácter normativo de los Acuerdos como manifestación de una capacidad convencional colectiva.

QUINTO .- Respecto al pago de las costas de este incidente no procede hacer pronunciamiento condenatorio, al no concurrir ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional .

Fallo

Que la competencia para conocer del recurso contencioso-administrativo referido en el primer fundamento de esta resolución corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, y no se hace expresa imposición de costas.

Póngase esta sentencia en conocimiento de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Sieira Miguez, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, doy fé.