Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 2621/2013 de 05 de Octubre de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Octubre de dos mil quince.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 2621/2013, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña María Rodríguez Puyol, en nombre y representación de la 'ENTIDAD URBANÍSTICA DE CONSERVACIÓN PARQUES DE SOTOGRANDE', contra la sentencia, de fecha 17 de junio de 2013, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 329/2011, en el que se impugnaba resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, de fecha 23 de febrero de 2011, por la que se confirma la resolución del Director General del Catastro, de 25 de septiembre de 2009, por la que se inadmite el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de aprobación de la Ponencia de Valores de San Roque. Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- En el recurso contencioso administrativo núm. 329/2011, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, se dictó sentencia, con fecha 17 de junio de 2013 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: 'Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Entidad Urbanística de Conservación "Parques de Sotogrande", y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª María Rodríguez Puyol, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Abogado del Estado, sobre Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 23 de febrero de 2011, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho la resolución impugnada, y en consecuencia debemos confirmarla y la confirmamos en tal extremo, sin expresa imposición de costas'.

SEGUNDO.- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la 'ENTIDAD URBANÍSTICA DE CONSERVACIÓN PARQUES DE SOTOGRANDE', se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO.- Dicha representación procesal, por escrito presentado el 30 de septiembre de 2013, formaliza el recurso de casación e interesa se dicte sentencia por la que: 'se estimen los motivos del Recurso, y case la Sentencia recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho y revocándola declare: que la Resolución de 3 de febrero 2012 del Tribunal Económico Administrativo Central no es ajustada a derecho, y en consecuencia la anule; así como tampoco respeta el Ordenamiento por lo que procede la anulación de la Resolución del Director general del Catastro de 25 de septiembre de 2009 objeto del recurso, que aprobó la Ponencia de Valores Totales relativos al término municipal de San Roque (Cadiz) implícitamente ratificado por la Sentencia' (sic).

Los motivos de casación formulados son los siguientes:

1º) Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, supuesto comprendido en el artículo 88.1.c) LJCA .

A.- La sentencia delimita en encabezamiento, antecedente de hecho primero, fundamento jurídico y fallo el objeto del recurso ceñido exclusivamente a la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 23 de febrero de 2011.

B.- La sentencia incurre en incongruencia por falta de coordinación entre sus fundamentos.

C.- Falta de motivación en sus fundamentos segundo y tercero.

2º) Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicables para resolver la cuestión objeto de debate, motivo incluido en el artículo 88.1.d) LJCA :

A.- De acuerdo con el artículo 5.4 LOPJ resulta suficiente para fundamentar el recurso la infracción del precepto constitucional que reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ).

B.- Infracción del artículo 19.1 de la LJCA y 7.3 de la LO 6/1985 .

C.- Infracción del artículo 232.3 de la Ley 58/2003 .

D.- Infracción de la jurisprudencia contenida en las SSTS de 17 de mayo de 2012 (rec. de cas. 5366/2009 y 6558/2009 ) y las que en ellas se citan.

CUARTO.- El Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, formalizó, con fecha 17 de febrero de 2014, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada, con imposición de costas a la parte recurrente.

QUINTO.- Por providencia de 2 de junio de 2015, se señaló para votación y fallo el 29 de septiembre de 2015, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Montalvo, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- El quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que se atribuye a la sentencia de instancia deriva, en el planteamiento que hace la parte recurrente: de una determinada omisión, que la haría incongruente con el planteamiento del objeto del proceso; de una contradicción entre sus argumentos, que supondría su incongruencia interna; y de una falta de motivación.

Sin embargo, ninguno de dichos defectos se aprecia en la sentencia recurrida:

a) Se dice que en el encabezamiento, antecedente de hecho primero, fundamento jurídico primero y fallo se alude, como impugnada, a la resolución del Tribunal Económico-Administrativo de 23 de febrero de 2011 cuando, en realidad 'su adopción tuvo lugar un año después'.

Se sostiene que no es un simple error intrascendente porque '[...] notable falta de precisión y rigor no recoge en sus antecedentes el incidente que justificó al amparo del Aº 36 LJCA la solicitud de la entidad actora de ampliación del recurso a la resolución expresa, que trajo como consecuencia la paralización del recurso (Diligencia de Ordenación 23/02/2012) y su posterior ampliación a la resolución de 23/02/2012 por auto 3/4/12 [...] (sic).

No podemos compartir la tesis de la recurrente: el recurso se interpone y admite, inicialmente, respecto de la desestimación por silencio administrativo de la reclamación económico-administrativa presentada, el 10 de noviembre de 2009, y, luego, cuando, por resolución expresa de 23 de febrero de 2012, se desestima dicha reclamación se amplía a ella el recurso contencioso-administrativo.

Ahora bien, aun con el error en la fecha (año 2011, en lugar de 2012), la sentencia de instancia identifica, sin lugar a dudas, la referida resolución expresa a la que se extendió el recurso de contencioso-administrativo y que no es otra que la que cita y refleja en su encabezamiento y fundamentación: 'La resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central [...] por el que [sic) se confirma la Resolución del Director General del Catastro de 25 de septiembre de 2009, por la que se inadmite el recurso de reposición de la hoy actora, contra el Acuerdo de aprobación de la Ponencia de Valores de San Roque, por falta de legitimación activa' (sic).

Es dicha ausencia de legitimación de la demandante para impugnar en vía administrativa la mencionada Ponencia de Valores la cuestión contemplada en la fundamentación de la sentencia y, por tanto, la 'ratio decidendi' del fallo.

b) Se afirma en el escrito de formalización del recurso de casación que la sentencia de instancia no es clara ni precisa porque deja imprejuzgadas el resto de las cuestiones planteadas en la demanda. Pero ello ni es consecuencia, como se sostiene, del error en la fecha de resolución recurrida en la instancia, ni puede entenderse que suponga incongruencia omisiva o 'incongruencia por error'.

Al contrario, la falta de referencia a las demás cuestiones suscitadas está justificada como lógica consecuencia de la naturaleza de la legitimación que se precisa para impugnar, en vía administrativa, el acuerdo del Director General que aprueba la Ponencia de Valores de San Roque. Si falta dicho requisito previo no resulta procedente ningún otro pronunciamiento que esté condicionado precisamente a la viabilidad procedimental de la impugnación. Lo que no sería congruente ni coherente es que, apreciada la falta de legitimación para recurrir en vía administrativa, el Tribunal de instancia se pronunciara sobre otras cuestiones planteadas por la recurrente, cuyo análisis y decisión están supeditados a la concurrencia de dicho requisito.

c) No existe 'la falta de coordinación entre sus fundamentos [los de la sentencia]' de que habla la recurrente. Al contrario, el segundo trata de la doctrina general de la legitimación contenida en la jurisprudencia de este Alto Tribunal, y el tercero proyecta aquella al supuesto concreto de la entidad demandante teniendo en cuenta el contenido de sus estatutos.

d) Por último, tampoco puede considerarse que la decisión del Tribunal de instancia sea carente de motivación. Esta existe y da a conocer la razón de la desestimación de la demanda: ausencia de legitimación de la demandante porque no aprecia incidencia del acuerdo impugnado en la esfera de sus intereses legítimos. Podrá estarse o no de acuerdo con dicho criterio pero no puede negarse que tiene suficiente reflejo en la sentencia de instancia.

En consecuencia, debe rechazarse el motivo que sigue el cauce del artículo 88.1.c) LJCA porque no se aprecia incongruencia ni falta de motivación de la sentencia, y, consecuentemente, no hay infracción alguna de los preceptos que se citan en el escrito de formalización del recurso de casación ( arts. 24 y 120 CE , 248 LOPJ , 33.1 y 67.1 LJCA y 208.2 y 218.1 LEC ).

SEGUNDO.- La infracción del ordenamiento jurídico aplicable se basa en: la suficiencia de la fundamentación en una vulneración de precepto constitucional ( art. 5.4 LOPJ ), en este caso, de la tutela judicial ( art. 24.1 CE ); la infracción de los artículos 19.1 LJCA y 7.3 LOPJ ; e infracción del artículo 232.3 LGT .

a) La cita del artículo 5.4 LOPJ solo puede entenderse retórica o introductoria porque la sentencia de instancia no niega que un recurso o proceso en la instancia pueda fundamentarse en la vulneración de un precepto constitucional, ni tampoco este Tribunal considera que no pueda servir dicha infracción para el acceso a la casación. De lo que se trata es de comprobar si, realmente, la sentencia de instancia infringe el derecho a la tutela judicial efectiva. Ya hemos visto que no desde la perspectiva de la congruencia y motivación que se requiere. Y queda por determinar si la falta de legitimación activa de la recurrente para recurrir en vía administrativa el acto administrativo originario que el Tribunal de instancia aprecia al confirmar la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, puede considerarse contrario a la normativa aplicable y, en consecuencia, una vulneración con dimensión constitucional por contradecir el derecho a la tutela judicial efectiva; pues es claro que el artículo 24.1 CE solo reconoce dicha tutela 'en el ejercicio de derechos e intereses legítimos'.

Por otra parte, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, debe tenerse en cuenta que los órganos administrativos solo pueden vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva en la medida en que sus decisiones sean improcedentemente impeditivas del acceso a los Tribunales de justicia.

b) El artículo 19.1 LJCA regula la legitimación activa ante el orden contencioso-administrativo; el artículo 7.3 LOPJ se refiere a la protección judicial de derechos e intereses legítimos, individuales y colectivos, con especial referencia a la defensa de estos últimos por corporaciones, asociaciones y grupos 'que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción'; por último, los artículos 223.3 y 232.3 LGT se refieren a la específica legitimación en el recurso de reposición y las reclamaciones económico-administrativas, considerando como tales 'a) los obligados tributarios y los sujetos infractores; b) cualquier persona cuyos intereses legítimos resulten afectados por el acto o actuación tributaria'.

Es cierto que debe mantenerse un criterio interpretativo de los requisitos de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo acorde con el principio 'pro actione' no formalista y favorable a la producción del efecto perseguido por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos a que responde el art. 24.1 de la Constitución , pero también hay que considerar la reiterada jurisprudencia constitucional que señala como el derecho prestacional de la tutela ha de sujetarse al plano de la estricta legalidad, pues sólo inciden en la vulneración del contenido constitucional del artículo 24.1 de la CE aquellas resoluciones que generan interpretaciones arbitrarias e irracionales, lo que no sucede en este caso. Una cosa es que una entidad constituida para la defensa de cualesquiera intereses o para el logro de cualesquiera finalidades resulte legitimada plenamente para impugnar actos administrativos, cuando esos intereses resulten afectados o, a juicio del propio ente, deban ser defendidos, tal y como se infiere, con toda claridad, del art. 19.1.aps. a) y b) de la Ley de esta Jurisdicción y otra bien diferente que tal legitimación se reconozca indiferenciadamente sobre la base de perseguir fines genéricos, respecto de la actuación de las Administraciones públicas.

c) La entidad recurrente, respecto de la Ponencia de Valores impugnada, no es obligada tributaria ni sujeto infractor. Por tanto, solo estará legitimada para impugnar dicho acto en la medida en que invoque un interés legítimo susceptible de ser afectado por dicha Ponencia.

1º)La jurisprudencia, en una primera aproximación conceptual, identifica el interés legítimo con la obtención de cualquier beneficio propio y concreto de carácter material, económico o moral, no equiparable al interés general de la acción popular, ni a la mera defensa de la legalidad.

Del análisis de la doctrina de esta Sala cabe extraer la siguiente clasificación de intereses que perfila el alcance de la legitimación requerida:

-)Intereses individuales ejercitables individualmente. En virtud del principio de que nadie puede litigar por persona interpuesta, estos intereses no son ejercitables por asociaciones o por grupos, aunque en ocasiones, puede darse un interés individual junto con uno colectivo.

-) Intereses colectivos que pueden ser ejercitados por grupos, corporaciones o asociaciones, aunque con el problema de determinar qué tipo de grupos o entes tienen la condición jurídica que les hace específicos defensores de aquéllos, en vía administrativa, primero, y jurisdiccional, después. La LOPJ, ya lo hemos adelantado, lo expresa diciendo que los grupos o entes han de estar afectados o tener legalmente reconocida la defensa y promoción de los intereses colectivos.

-) En el caso del interés público, la modalidad ordinaria de acción es la colectiva, por medio de los órganos públicos que tienen encomendada la competencia para la protección de tales intereses. La ley reconoce algunas modalidades de ejercicio individual de la acción, mediante el establecimiento de una acción popular, y sin perjuicio de los supuestos en los que confluyen un interés público y un interés individual.

-) El punto crucial en la apertura jurisprudencial de la legitimación ha sido el de la defensa de los intereses colectivos y difusos. Pero la tendencia, tanto en el Tribunal Constitucional como en este Alto Tribunal, es la de reconocer la apertura de la legitimación a los individuos, asociaciones y corporaciones para la defensa de dichos intereses, en los casos en que, defendiéndolos, el ciudadano, las corporaciones, asociaciones o grupos defienden también un círculo de intereses propios que resulta afectado por el acto que se impugna.

En definitiva de la jurisprudencia de esta Sala se pueden extraer las siguientes conclusiones:

.) Se precisa la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, en referencia obligada a un interés propio de la Entidad, de suerte que la anulación del concreto acto impugnado le reporte un efecto positivo o negativo o de futuro, pero cierto.

.) Se justifique la interrelación entre el interés invocado y el objeto de la pretensión. Carga procesal que incumbe al accionante.

.) No es suficiente para el reconocimiento de la legitimación con invocar de forma abstracta, genérica y/o potencial el interés por medio del cual se actúa, sino que se requiere determinar de forma precisa y pormenorizada en qué puede verse afectado. No basta la mera autoatribución estatutaria.

2º)En el presente caso:

-) La 'ENTIDAD URBANÍSTICA DE CONSERVACIÓN PARQUES DE SOTOGRANDE' no tiene atribuido legalmente la defensa de los intereses patrimoniales que puedan resultar afectados por la determinación general y previa de los criterios de la ponencia de valores que se impugnaba, con el fin de la ulterior determinación de los valores catastrales de los inmuebles del correspondiente territorio.

-)En los Estatutos de la entidad, el artículo 6 se refiere a sus objetos y fines, entre otros: conservación, mantenimiento y limpieza de aceras, viales, pasos peatonales y aparcamiento; conservación y mantenimiento de zonas verdes y de dominio público afectas al ámbito territorial de la Entidad de Conservación; conservación y mantenimiento de la red de drenaje; conservación y mantenimiento de la red de alumbrado y zonas comunes; limpieza de guardería y vigilancia de la urbanización[...]; cumplimiento de la legalidad urbanística[...].

Es cierto que en los apartados j) de dicho artículo se alude a la defensa de 'los intereses comunes y generales de los miembros de la Entidad ante cualquier Organismo o Autoridades del Estado, de la Comunidad Autónoma, de la Provincia y del Municipio, así como ante los Juzgados y Tribunales'. Pero ésta autoatribución estatutaria no resulta suficiente para convertir a la entidad recurrente en entidad legitimada por las siguientes razones:

.) Una entidad urbanística de conservación, como la recurrente tiene como finalidad la defensa de intereses urbanísticos, pero no el contenido de las relaciones jurídico tributarias entre el titular de cada uno de los inmuebles y la Administración. Y es que los intereses que se corresponden con la aprobación de las ponencias de valores son esencialmente intereses patrimoniales propios y específicos de los titulares de los correspondientes bienes inmuebles afectados; y, consecuentemente, no cabe apreciar una legitimación por sustitución de dichos titulares en una autoatribución, como la que se examina, que hace referencia a ' intereses comunes y generales de los miembros de la Entidad'.

.) Desde la perspectiva de unos supuestos intereses comunes y generales de los propietarios de los inmuebles afectados que fueran miembros de la Entidad, ha de tenerse, también, en cuenta la jurisprudencia de este Alto Tribunal que declara la imposibilidad de reconocer el interés legitimador cuando resulta únicamente de una autoatribución estatutaria, por cuanto aceptar tal posibilidad equivaldría a admitir como legitimada cualquier asociación o entidad que se constituyera con el objeto de impugnar disposiciones generales o determinadas clases de actos administrativos (Cfr. STS de 31 de mayo de 2006 , 13 de junio de 2014 -rec. de cas. 1600/2013, y 5 de mayo de 2015-rec. de cas. 2635/2012, ad exemplum).

.) La legitimación requiere, como presupuesto procedimental, que el acto impugnado afecte a un interés de la entidad recurrente que suponga una relación material entre ella y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso la produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio.

Resulta así que, en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo se insiste en que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto ( sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1.990 ), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación; y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento. ( SSTS de 4 de febrero de 1.991 , de 17 de marzo y 30 de junio de 1.995 y 12 de febrero de 1.996 , 9 de junio de 1997 y 8 de Febrero de 1999 , entre otras muchas).

La entidad demandante no justifica la existencia de un vínculo específico entre el objeto del proceso, la aprobación de la Ponencia de Valores de San Roque y los fines y objetivos urbanísticos en cuya defensa está interesada, pues una cosa es que la Entidad Urbanística de Conservación de Parques de Sotogrande resulte legitimada plenamente para impugnar actos administrativos, cuando esos intereses resulten afectados o, a juicio del propio ente, deban ser defendidos, tal y como se infiere, con toda claridad, del art. 19.1.aps. a) y b) de la Ley de esta Jurisdicción y otra bien diferente es que tal legitimación se reconozca indiferenciadamente sobre la base de 'defender los intereses comunes y generales de los miembros de la entidad'.

.) Es cierto que se ha producido la expansión del concepto de la legitimación activa por la acentuación de la idea de los intereses colectivos o de grupo, como refleja la regulación que hacen las Leyes 29/1998 y 1/2000, acogiendo la evolución iniciada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y continuada por el Tribunal Constitucional, pero también, en este aspecto, la ampliación experimentada tiene sus límites y así resulta en cuanto a los intereses colectivos cuya diferencia con los intereses difusos -reconocidos por el art. 7 de la LOPJ , como aptos también para generar un título legitimador- se encuentra en que se residencia en tales entes, asociaciones o corporaciones representativas específicos y determinados intereses colectivos. A diferencia de éstos, los intereses difusos no tienen depositarios concretos y son intereses generales que, en principio, afectan a todos los ciudadanos y que, por su interés prevalente, han obtenido reconocimiento público, plasmado en algún instrumento, incluso en normas constitucionales, y que no deben confundirse con la legitimación que nace, excepcionalmente, de la acción popular, que corresponde a cualquier ciudadano y que debe ser reconocida expresamente por la Ley o de una acción de alcance general como reconoce la STEDH 4/81 de 22 de octubre (asunto Dudgeon contra Reino Unido ').

En definitiva, al impugnarse la Ponencia de Valores no pueden esgrimirse intereses urbanísticos cuya defensa asume la Entidad, ni tampoco colectivos o generales de sus miembros que tengan la referida naturaleza urbanística.

.) Por último, la cita del apartado 3 del artículo 232 LGT no atribuye legitimación a la recurrente, ya que se limita a reconocer la posibilidad de comparecencia en la vía económico-administrativa, de todos los que sean titulares de derechos o intereses legítimos que puedan resultar afectados por la resolución que hubiera de dictarse, sin que la tramitación haya de retrotraerse en ningún caso.

CUARTO.- Por la razones expuestas, procede la desestimación del recurso de casación interpuesto con imposición de las costas causadas, aunque, haciendo uso la Sala de la facultad que reconoce el aparto 3 del artículo 139 LJCA limita aquéllas, por todos los conceptos, a la cifra de 8.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por la representación de la 'ENTIDAD URBANÍSTICA DE CONSERVACIÓN PARQUES DE SOTOGRANDE', contra la sentencia, de fecha 17 de junio de 2013, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 329/2011. Sentencia que confirmamos, con imposición de las costas a la recurrente, aunque con la limitación establecida en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Emilio Frias Ponce Joaquin Huelin Martinez de Velasco Jose Antonio Montero Fernandez Manuel Martin Timon Juan Gonzalo Martinez Mico Rafael Fernandez Montalvo PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Rafael Fernandez Montalvo, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.