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10/01/2013
Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 208/2011 de 28 de Junio de 2012
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Orden: Administrativo
Fecha: 28 de Junio de 2012
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: BANDRES SANCHEZ-CRUZAT, JOSE MANUEL
Núm. Cendoj: 28079130032012100317
Encabezamiento
D. Manuel Campos Sánchez Bordona
D. José Manuel Bandrés Sánchez Cruzat
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Junio de dos mil doce.
Antecedentes
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez Cruzat, Magistrado de la Sala.
Fundamentos
El presente recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la Asociación AUTOMOVILISTAS EUROPEOS ASOCIADOS (AEA), tiene por objeto la pretensión de que se declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 303/2011, de 4 de marzo, por el que se modifican el Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, y el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y se reduce el límite genérico de velocidad para turismos y motocicletas en autopistas y autovías.
Con carácter subsidiario, se solicita que se declare la nulidad parcial de dicha disposición reglamentaria, en lo que concierne a no ser conforme a Derecho el artículo 2 del referido Real Decreto 303/2011 , que procede a la modificación del Anexo II del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo.
Para una adecuada comprensión del debate procesal, procede transcribir el contenido íntegro del Real Decreto 303/2011, de 4 de marzo impugnado:
Artículo 2. Modificación del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial , aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo.
La pretensión deducida por el Abogado del Estado de que se declare terminado el procedimiento por carencia sobrevenida de objeto, formulada con fundamento en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por entender que, conforme a lo dispuesto en la disposición final segunda del Real Decreto 303/2011, de 4 de marzo , ha concluido la vigencia de la referida norma reglamentaria, no puede ser acogida, en cuanto que consideramos que, a pesar de no haberse acordado la prórroga de la limitación máxima de velocidad para turismos y motocicletas en autopistas y autovías y, en consecuencia, volver a recobrar vigencia el límite establecido con anterioridad a la entrada en vigor de dicha norma, subsiste el interés legítimo de la Asociación recurrente en sostener la pretensión anulatoria de las disposiciones enunciadas en el Real Decreto 303/2011, de 4 de marzo, por cuanto dicha norma reglamentaria ha desplegado su eficacia, aún con carácter temporal, de modo que su eventual eliminación del ordenamiento jurídico afecta a los intereses económicos y sociales de los automovilistas representados por la mencionada Asociación.
La pretensión de que se declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 303/2011, de 4 de marzo, por razones formales, por infringir el procedimiento de elaboración de los reglamentos, y, concretamente, por vulnerar el
artículo 3 del
En el Preámbulo de proyecto del Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, y se establece un límite específico de velocidad, se exponen con precisión los objetivos que persigue la reducción del límite de velocidad de 120 km/h a 110 km/h en los siguientes términos:
El motivo de impugnación del Real Decreto 303/2011, de 4 de marzo, fundamentado en la infracción del artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , basado en la alegación de que la memoria económica no cumple la finalidad de informar sobre los costes que las medidas adoptadas pueden suponer, y está huérfana de un estudio económico riguroso, no puede ser acogido, pues, como constata el Dictamen del Consejo de Estado, emitido el 3 de marzo de 2011, en la memoria se consigna el impacto presupuestario de la norma reglamentaria, que ha quedado reducido, al optarse por la colocación de unas pegatinas imantadas en las 6.000 señales de limitación de velocidad de 120 km/h. instaladas actualmente, cuyo coste se cifra en 250.000 euros. Asimismo, en la Memoria se abordan los efectos favorables que se derivan para la economía española, en cuanto supone una medida apropiada para reducir el consumo de carburantes en una coyuntura internacional de incremento de los precios del petróleo en los mercados mundiales.
Procede rechazar que el procedimiento de elaboración del Real Decreto 303/2011, de 4 de marzo enjuiciado, esté viciado por no haber informado el proyecto de norma reglamentaria el Consejo General del Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108.1 de la Ley Orgánicas 6/1985, de 1 de julio , del Poder Judicial. La tesis que postula la defensa letrada de la Asociación recurrente de que la norma reglamentaria afecta de manera directa al Código Penal, y, por ello, debe ser consultado el Consejo General del Poder Judicial, por incardinarse su contenido en la mención de «leyes penales y normas sobre régimen penitenciario», carece de fundamento, pues no cabe una interpretación extensiva del mencionado artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que promueva que deba, preceptivamente, evacuar informes respecto de los proyectos de normas reglamentarias en materias directamente relacionadas con la regulación y ordenación del tráfico y la seguridad vial, que no guardan conexión relevante con la organización y funcionamiento de los tribunales de justicia.
Cabe descartar que la norma reglamentaria enjuiciada infrinja el artículo 24.1 b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , por no haberse analizado por el Ministerio de Justicia el impacto que la limitación de velocidad puede tener en el incremento de los delitos contra la seguridad en el tráfico, según denuncia la Asociación recurrente, en cuanto que cabe poner de relieve que la circunstancia de que dicho Departamento Ministerial no haya emitido informe sobre esta cuestión, a pesar de haberse remitido a la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia el texto del Proyecto de Real Decreto para ser informado, no se revela determinante para declarar la invalidez del texto reglamentario, al constar en el expediente de elaboración del Real Decreto impugnado informes de los Ministerios directamente concernidos por dicho proyecto de Real Decreto, que procede a la modificación del Código de Circulación -Ministerio de Fomento, Ministerio de Interior, Ministerio de Economía y Hacienda, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio-, que advierten de las repercusiones que la medida adoptada tiene en ámbitos relacionados con la política energética, con la protección del medio ambiente y el régimen sancionador en materia de infracciones de tráfico.
En último término, consideramos que el motivo de impugnación del Real Decreto 303/2011, de 4 de marzo, fundamentado en la infracción del artículo 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , basado en el argumento de que no se ha justificado la omisión absoluta del trámite de audiencia, no puede prosperar, porque, coincidiendo con el criterio del Consejo de Estado, estimamos cumplimentado dicho trámite con la intervención del Consejo Superior de Seguridad Vial, sin que la reducción del plazo para evacuar el informe por este organismo tenga efectos invalidantes de la norma reglamentaria.
Al respecto, cabe consignar que en el Consejo Superior de Seguridad Vial participan, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 3 del
En este sentido, debe recordarse que, en referencia a la infracción del artículo 24 de la Ley 50/1.997, de 27 de Noviembre, del Gobierno , que dispone en su apartado 1.c), párrafo primero, que: "Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición", esta Sala ha declarado en la sentencia de 21 de junio de 2004 (RC 70/2000 ) acogiendo la doctrina expresada en las precedentes sentencias de 22 de enero de 1998 , 13 de noviembre de 2000 , 24 de octubre de 2001 y 23 y 26 de septiembre de 2003 , que el trámite de audiencia ha de calificarse como participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general "preceptivamente impuesta" y que "requiere en el órgano que instruye una actividad configurada técnicamente como carga, concretada en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado o incluso la disposición resultante podría estar incursa en nulidad", debiendo distinguir que la audiencia es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando se trata de asociaciones voluntarias de naturaleza privada, que, aunque estén reconocidas por la Ley, no ostentan "por Ley" la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquel precepto.
La pretensión deducida por la Asociación recurrente de que se declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 303/2011, de 4 de marzo, sustentada en la alegación de que el Gobierno carece de habilitación legal para modificar e innovar el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de vehículos a motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y, concretamente, el Anexo IV de dicha disposición, no puede prosperar, puesto que la reforma introducida de forma indirecta en dicho Anexo, que regula el Cuadro de Sanciones y detracción de puntos por exceso de velocidad, viene determinada por la adición de un segundo inciso al párrafo segundo del Anexo II del texto articulado, que refiere, como hemos expuesto, que «en los supuestos de reducción del límite genérico de velocidad en autopistas y autovías de 120 km/. a 110 km/h resultará de aplicación la pérdida de puntos establecida en el Anexo IV para el límite de velocidad de 120 km/h». Esta disposición está en consonancia con la modificación del artículo 48 del Reglamento General de Circulación , por lo que el Gobierno está habilitado, conforme a lo dispuesto en las disposiciones finales del referido texto articulado, y en la disposición final única de la Ley 17/2005, de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, por lo que no se ha producido infracción del principio de jerarquía normativa ni del principio de reserva de Ley.
Asimismo, cabe poner de relieve que el artículo 19 del Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial , remite al reglamento para fijar, con carácter general, la velocidad máxima y mínima autorizadas para la conducción de vehículos a motor, y que el artículo 49.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , del sector de hidrocarburos, habilita al Consejo de Ministros para adoptar, por razones de escasez de suministro, limitaciones de velocidad del tránsito rodado en vías públicas, sin que quepa sostener que la decisión del Gobierno de reducir con carácter transitorio el límite de velocidad por vía reglamentaria, modificando el artículo 48 del Reglamento General de Circulación , infrinja el principio de jerarquía normativa, enunciado en el artículo 9.3 de la Constitución , por cuanto, según se aduce, se ampara en razones energéticas que no se corresponden con el título legal habilitante, establecido en la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en la medida en que no se aducen criterios materiales que avalen dicha imputación, en referencia al supuesto error en la selección de la norma habilitante, que evidencie que se haya desconsiderado el principio de legalidad, ya que, en ningún caso, de las normas legales invocadas, se infiere que la limitación de velocidad deba determinarse exclusivamente por motivos relacionados con la seguridad vial.
La pretensión de que se declare la nulidad de pleno derecho del artículo 2 del Real Decreto 303/2011, de 4 de marzo , por infracción de los artículos 9.3 y 25 de la Constitución , por cuanto, según se aduce, la modificación reglamentaria produce unos efectos no deseados por el legislador, equivalentes a la reforma del artículo 379 del Código Penal , en la redacción introducida por la Ley Orgánica 15/2007, de 30 de noviembre, no puede ser acogida, pues carece de fundamento que el delito penal de conducción temeraria por exceso de velocidad, tipificado en dicha disposición, quede alterado en sus presupuestos esenciales, con vulneración del principio de legalidad penal, en la medida en que cabe atender a la naturaleza del tipo penal contra la seguridad vial, que para determinar, específicamente, elementos del presupuesto de hecho de la conducta antijurídica se remite a la norma reglamentaria.
En este sentido, cabe recordar que, conforme a una consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, expuesta en las sentencias 24/2004, de 24 de febrero , 51/2005, de 14 de marzo y 57/2010, de 4 de octubre , el principio de legalidad penal, consagrado en el artículo 25 de la Constitución , no excluye la colaboración del reglamento en la configuración del tipo delictivo cuando la apelación a las leyes extrapenales o a reglamentos administrativos está justificada en atención al bien jurídico protegido, y a la complejidad técnica de la materia, y siempre que la norma penal contenga la definición del núcleo esencial de la conducta prohibida, de forma que la norma reglamentaria se limite a completar, con carácter instrumental y de forma subsidiaria a la ley, el contenido de la misma.
En la sentencia constitucional 218/2005, de 12 de septiembre, se determina el alcance y significado del principio de legalidad penal y del principio de legalidad sancionadora, en relación con la garantía de predeterminación normativa de las conductas ilícitas, en los siguientes términos:
Por ello, sostenemos que la tesis que subyace en el planteamiento impugnatorio que postula la defensa letrada de la Asociación recurrente, de que en el supuesto del tipo penal de seguridad contra el tráfico, en que la conducta antijurídica no se halla descrita agotadoramente en el Código Penal, el titular de la potestad reglamentaria está desapoderado para alterar los presupuestos de que parte el legislador orgánico para configurar el reproche penal, no puede ser compartida, pues ello supondría sostener una interpretación del derecho a la legalidad penal que no se corresponde con la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta. Al respecto, cabe significar que el delito contra la seguridad vial se encuentra configurado en sus elementos esenciales en el artículo 379 del Código Penal -conducir un vehículo de motor o un ciclomotor a velocidad superior a sesenta kilómetros pro hora en vía urbana o en ochenta kilómetros por hora en vía interurbana a la permitida reglamentariamente-, de modo que la remisión al reglamento para integrar uno de los elementos del presupuesto de hecho del tipo delictivo con las prescripciones contenidas en el Reglamento General de Circulación, no supone una vulneración del principio de legalidad penal, en cuanto que dicha regulación reglamentaria complementa el supuesto de hecho previsto en la norma penal.
Por ello, descartamos que el Gobierno, al aprobar el Real Decreto 303/2011, de 4 de marzo, haya desbordado los límites constitucionales y legales de la potestad reglamentaria, enunciados en los artículos 9.3 y 97 de la Constitución , ni el principio de reserva de ley, por introducir una modificación en el límite de velocidad que afecta a la aplicación del cuadro de sanciones y puntos, contemplado en el Anexo IV del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en relación con la determinación de las infracciones que llevan aparejada la pérdida de puntos establecida en el Anexo II del referido Cuerpo legal.
En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente todos los motivos de impugnación desarrollados, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Asociación AUTOMOVILISTAS EUROPEOS ASOCIADOS (AEA) contra el Real Decreto 303/2011, de 4 de marzo, por el que se modifican el Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, y el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y se reduce el límite genérico de velocidad para turismos y motocicletas en autopistas y autovías.
De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Fallo
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgado lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Pedro José Yagüe Gil.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez Cruzat.- María Isabel Perelló Doménech.- Rubricados.