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26/03/2013
Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 220/2011 de 26 de Febrero de 2013
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Orden: Administrativo
Fecha: 26 de Febrero de 2013
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: ESPIN TEMPLADO, EDUARDO
Núm. Cendoj: 28079130032013100047
Núm. Ecli: ES:TS:2013:751
Núm. Roj: STS 751/2013
Encabezamiento
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Febrero de dos mil trece.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo ordinario número 1/220/2.011, interpuesto por el COLEGIO DE INGENIEROS INDUSTRIALES DE CATALUÑA y por el COLEGIO DE INGENIEROS TÉCNICOS INDUSTRIALES DE BARCELONA, representados por el Procurador D. Pablo Sorribes Calle, contra el Real Decreto 560/2010, de 7 de mayo, por el que se modifican diversas normas reglamentarias en materia de seguridad industrial para adecuarlas a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
Son partes demandadas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado; el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE APAREJADORES Y ARQUITECTOS TÉCNICOS, representado por el Procurador D. Alberto Hidalgo Martínez, y la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE GRUPOS EMPRESARIALES DE INSPECCIÓN Y CERTIFICACIÓN (AEGIC), representada por el Procurador D. Antonio García Martínez.
Antecedentes
Posteriormente se ha concedido plazo a los codemandados para contestar la demanda, habiendo presentado la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos un escrito en el que expone su postura y que finaliza con el suplico de que se estime el recurso interpuesto. En cuanto al otro codemandado, la Asociación Española de Grupos Empresariales de Inspección y Certificación, se ha tenido por caducado dicho trámite, al no haber presentado escrito en el plazo correspondiente.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.
Fundamentos
Los Colegios de Ingenieros Industriales de Cataluña y de Ingenieros Técnicos Industriales de Barcelona impugnan el Real Decreto 560/2010, de 7 de mayo, por el que se modifican diversas normas reglamentarias en materia de seguridad industrial para adecuarlas a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
Los Colegios recurrentes dirigen su impugnación contra la supresión del visado obligatorio realizado por la disposición recurrida al modificar diversos Reales Decretos que preveían la realización de visado para determinadas actuaciones relativas a seguridad industrial.
Tras referirse al marco jurídico en el que se dicta el Real Decreto impugnado, la demanda se funda en tres alegaciones. En primer lugar, afirma la parte actora que el Real Decreto 560/2010 es ilegal por vulnerar la disposición transitoria tercera de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre -Ley Ómnibus -, que otorgaba al Gobierno un plazo de cuatro meses para aprobar un Real Decreto que estableciera los visados obligatorios. En segundo lugar, se aduce la inconstitucionalidad del Real Decreto impugnado por vulnerar la garantía institucional establecida en el artículo 36 de la Constitución en relación con los Colegios Profesionales. Finalmente, entiende la actora que la disposición impugnada es contraria a los principios y objetivos de la Directiva de Servicios, ya que la misma no impone ni ampara la regulación contenida en el Real Decreto.
La parte solicita que se declare la nulidad de los preceptos del Real Decreto 560/2010 que se han indicado en los antecedentes, relativos a la supresión del visado obligatorio previstos en diversos Reales Decretos, modificados por el que se impugna en el presente contencioso.
Según los Colegios recurrentes, los preceptos impugnados del Real Decreto 560/2010 carecen de título habilitante para suprimir la exigencia de visado obligatorio contenida en las normas reglamentarias sobre seguridad industrial modificadas por dichos preceptos, antes de que se dictase el Real Decreto contemplado en la disposición transitoria tercera de la Ley 25/2009 . La referida disposición transitoria establecía un mandato al Gobierno para que en el plazo máximo de cuatro meses aprobase un Real Decreto que estipulase los visados que serían exigibles de conformidad con lo previsto en el artículo 13 de la Ley de Colegios Profesionales .
Pues bien, esta Sala se ha pronunciado ya sobre esta alegación en relación con este mismo Real Decreto 560/2010, en la Sentencia de 5 de marzo de 2.012 (RCA 1/251/2010 ). Debemos pues reiterar las razones ya expuestas en dicha resolución, en la que se recogen asimismo otros precedentes análogos referidos a otros Reales Decretos en los que se suprimía asimismo la obligatoriedad del visado respecto a diversas actuaciones profesionales con anterioridad a dictarse el Real Decreto 1000/2010. Así, en aquélla ocasión dijimos:
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En las respectivas demandas se interesa, conforme ha quedado expuesto, la anulación de los artículos singulares del Real Decreto 560/2010 que, a su vez, modifican anteriores normas reglamentarias en diversas áreas de la seguridad industrial y eliminan, respecto de los trabajos profesionales a ellas concernientes, el visado colegial hasta entonces obligatorio.
Por otro lado, en relación con varias disposiciones reglamentarias anteriores al Real Decreto 1000/2010 (en concreto, el Real Decreto 105/2010, de 5 de febrero, por el que se modifican determinados aspectos de la regulación de los almacenamientos de productos químicos, y el Real Decreto 455/2010, relativo a los talleres de reparación de vehículos automóviles) que habían ya eliminado el visado colegial obligatorio, disposiciones asimismo aprobadas en desarrollo de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, hemos desestimado los recursos 154/2010 y 250/2010, interpuestos ambos por el Consejo General de Colegios de Ingenieros Industriales en sendas sentencias de 31 de enero de 2012 y 20 de febrero de 2012 , respectivamente.
Este es también el parecer del Abogado de la Generalidad Valenciana quien señala '[...] a mayor abundamiento [...] que el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio, precisamente, da aplicación a la modificación anteriormente referida y en su artículo 2 establece los visados que resultan obligatorios. Como hemos señalado anteriormente, si el visado al que se refiere el precepto que se recurre estuviera incluido dentro de los que prevé el artículo 2 del Real Decreto 1000/2010 , no cabría ninguna duda que el visado sería obligatorio. Al contrario, si el visado al que se refiere el precepto impugnado no se encuentra dentro del artículo 2 del Real Decreto 1000/2010 , el visado no resultará obligatorio Por lo tanto el precepto recurrido en ningún caso puede resultar anulado [...] toda vez que existe una normativa específica que regula el visado y dependerá de esta normativa el que sea obligatorio o no'.
El Consejo General de Colegios de Ingenieros Industriales no llega a rebatir en sus conclusiones estas alegaciones, pese a que en su escrito de 12 de julio de 2011 hace expresa referencia (apartado tercero,
La primera es que el recurso queda en realidad carente sobrevenidamente de objeto una vez aprobado el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio, que tiene por objeto desarrollar el artículo 13 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios profesionales. En virtud de aquél, los únicos trabajos que deben someterse a visado colegial obligatorio son los previstos en el artículo 2 del Real Decreto 1000/2010 . El 'nuevo' artículo 2 del Real Decreto 1000/2010 se refiere tan sólo, entre otros, a los proyectos técnicos de instalación y modificación sustancial de depósitos comerciales y de consumo de materias explosivas, cuyo visado colegial sigue siendo obligatorio. No incluye, sin embargo, repetimos, los proyectos relativos a las muy variadas instalaciones industriales afectadas por el Real Decreto 560/2010, que se atienen al régimen general de visado voluntario.
Quiérese decir, pues, que las cuestiones debatidas sobre el visado colegial obligatorio de los proyectos concernientes a aquellas actividades industriales deben ser enjuiciadas a la luz de la impugnación del Real Decreto 1000/2010 y no ya del Real Decreto 560/2010, pues aquél ha sustituido a éste en la regulación aplicable.
La segunda razón atiende al fondo del debate, tal como ha quedado planteado en los respectivos escritos procesales. Según ya hemos avanzado, en dos sentencias de 31 de enero de 2012 nos pronunciamos sobre las demandas (recursos 431/2010 y 452/2010 , respectivamente) que uno y otro Consejo General habían formulado frente al Real Decreto 1000/2010, en las que defendían que los proyectos relativos a las instalaciones industriales en general deberían seguir sometidos a visado colegial obligatorio por afectar directamente a la integridad física y seguridad de las personas. Pues bien, por las consideraciones expuestas de modo más extenso en las sentencias que resuelven aquellos recursos 431/2010 y 452/2010 -que, obviamente, los Consejos Generales de Colegios recurrentes conocen pues han sido parte demandante en ellos- y que es innecesario repetir en ésta, no apreciamos que la restricción del visado a los únicos supuestos que figuran en el artículo 2 del Real Decreto 1000/2010 sea contraria a Derecho.
En suma, tanto porque los preceptos reglamentarios impugnados (los artículos del Real Decreto 560/2010 que modifican normas reglamentarias anteriores en materia de seguridad industrial, y eliminan el visado respecto de ellas) carecen propiamente de virtualidad jurídica una vez que sus determinaciones han sido asumidas por otro ulterior (el Real Decreto 1000/2010), cuya impugnación esta Sala ya ha resuelto, como por las razones que justifican la desestimación de los recursos presentados contra el citado Real Decreto 1000/2010, las pretensiones de las demandas de este proceso deben ser desestimadas.' (fundamentos de derecho primero a cuarto)
Por las razones expresadas la alegación ha de ser rechazada.
Como se ha resumido en el primer fundamento de derecho, los Colegios recurrentes aducen que la supresión del visado obligatorio efectuada por el Real Decreto impugnado por atentar contra la garantía institucional de los Colegios Profesionales reconocida en el artículo 36 de la Constitución , al ser la emisión del visado una función esencial para la naturaleza y concepción de los Colegios Profesionales.
También esta alegación ha sido desestimada ya reiteradas veces con ocasión de los numerosos recursos interpuestos contra el Real Decreto 1000/2010. Así, en la Sentencia de diecisiete de septiembre de 2.012 (RO 1/422/2.010 ), hemos dicho:
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En el tercer fundamento de la demanda la parte aduce que la función del visado forma parte de la garantía institucional de los Colegios Profesionales, puesto que constituye una particularidad funcional esencial de la institución, que ya existía en el momento constituyente y que ha sido respetado incluso por la reciente Ley Ómnibus (Ley 25/2009, de 22 de diciembre). En definitiva, sostiene la entidad recurrente que la Constitución obliga a las normas reguladoras de los Colegios Profesionales a respetar la realidad institucional de los mismos, lo que supone respetar sus fines y el ejercicio de las funciones que los caracterizan. Sin embargo, el desarrollo reglamentario realizado por el Real Decreto impugnado respecto a los visados desnaturaliza los Colegios Profesionales y vulnera la reserva de ley establecida por el artículo 36 de la Constitución , así como lo establecido por el artículo 13 de la propia Ley de Colegios Profesionales , introducido por la mencionada Ley 25/2009.
No hay, afirma el Colegio recurrente, ninguna razón que justifique que el visado sea el instrumento de control más adecuado y proporcionado en los proyectos contemplados en el artículo 2 del Real Decreto impugnado y no lo sea en otros muchos. En consecuencia, se afirma, la decisión es vulneradora de los principios constitucionales de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y de igualdad ante la ley. En la misma falta de justificación y arbitrariedad incurriría con la excepción a la obligatoriedad del visado prevista en el artículo 4 del referido Real Decreto .
En definitiva, afirma la parte recurrente, se habrían conculcado el artículo 13 de la Ley de Colegios Profesionales y los artículos 9.3 , 14 y 103 de la Constitución .
Sobre la opción del legislador sobre un nuevo modelo más liberalizado de servicios, con el consiguiente cambio en las funciones colegiales, así como sobre la justificación de la supresión del visado obligatorio general y la selección de trabajos profesionales que todavía lo requieren nos hemos pronunciado extensamente desde las primeras sentencias dictadas sobre el Real Decreto 1000/2.010 (entre ellas, la de 31 de enero de 2.012, recurso ordinario 1/431/2.010); con independencia de la exacta formulación de las quejas, en las consideraciones que hicimos en dicha Sentencia se rechazan la supuesta falta de justificación del modelo de visado al que responde el Real Decreto impugnado y la alegada arbitrariedad de los poderes públicos y, consiguientemente, la supuesta infracción del principio de igualdad entre las distintas actividades y trabajos profesionales, por lo que resulta procedente reiterar las razones que abonan el rechazo de estas alegaciones:
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La reforma de los 'servicios profesionales' (capítulo III del Título I de la Ley 25/2009) se concreta, de modo muy especial, en los correspondientes preceptos de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales, reforma que -como también subrayaba el Consejo de Estado en su informe preceptivo sobre el proyecto de Real Decreto- 'tiene una magnitud considerable, porque afecta a la totalidad de sus nueve preceptos e introduce otros tantos, además de imponer modificaciones de calado en su tradicional régimen jurídico y de funcionamiento'.
A los efectos que aquí importan, ceñido nuestro enjuiciamiento al escrutinio de la legalidad del Real Decreto (esto es, a su contraste con normas de rango superior) y una vez aprobada la opción legislativa por un determinado modelo, más liberalizado, de servicios -y de colegios- profesionales, resultan irrelevantes las alegaciones sobre si algunas de las medidas adoptadas por la Ley 25/2009 venían, o no, impuestas realmente por la Directiva 2006/123/CE. Se trata, insistimos, de una decisión del Poder Legislativo que, además de no ser objeto de censura alguna desde la perspectiva de su constitucionalidad en estos recursos, entra sin duda en el marco de su libertad de configuración normativa, tanto si se adopta de modo autónomo como en virtud de una determinada interpretación de las exigencias de la Directiva comunitaria.
A) En primer lugar, el visado se limita a los Colegios de profesiones técnicas únicamente 'cuando se solicite por petición expresa de los clientes' sin que en ningún caso los Colegios, por sí mismos o a través de sus previsiones estatutarias, puedan imponer la obligación de visar los trabajos profesionales. Esta es la regla general que ha de regir la interpretación del resto.
B) En segundo lugar, se habilita al Gobierno para establecer, mediante Real Decreto, cuándo puede imponer el visado colegial obligatorio, a cuyo efecto fija la Ley dos criterios: a) que sea necesario por existir una relación de causalidad directa entre el trabajo profesional y la afectación a la integridad física y seguridad de las personas; y b) que se acredite que el visado es el medio de control más proporcionado.
C) En tercer lugar, se precisan las funciones del visado colegial, tanto de manera positiva (podrá tener por objeto, al menos, comprobar la identidad y habilitación profesional del autor del trabajo, así como la corrección e integridad formal de la documentación de dicho trabajo profesional) como de manera negativa: el visado 'en ningún caso comprenderá los honorarios ni las demás condiciones contractuales [...] ni tampoco comprenderá el control técnico de los elementos facultativos del trabajo profesional'.
Por lo que a continuación diremos, esta última prohibición resulta particularmente significativa. Los colegios profesionales, al visar los proyectos o trabajos de sus colegiados, no pueden ni deben juzgar sobre la mayor o menor adecuación técnica del trabajo desarrollado por aquéllos, esto es, sobre su corrección desde el punto de vista de la
El visado colegial se reduce, pues, conforme al artículo 13.2 de la Ley 2/1974 , a meras constataciones de carácter formal y de ningún modo abarca los aspectos esencialmente técnicos o facultativos de las actuaciones a él sujetas. Al visar un determinado proyecto el Colegio profesional podrá constatar si su autor goza de habilitación al efecto y si en aquél se incluyen los documentos que le han de acompañar pero, repetimos, mediante el visado colegial no puede controlar técnicamente la corrección de sus elementos facultativos.
Además de reafirmar lo que esta Sala ya ha expuesto en otras ocasiones sobre la motivación propia de las disposiciones generales, no exigible en los términos prescritos para los actos singulares por el artículo 54 de la Ley 30/1992 , lo cierto es que en el expediente administrativo (singularmente, en el informe de valoración incluido como documento número 34) se encuentran los motivos por los que, frente a las alegaciones de cada una de las organizaciones profesionales que propugnaban el mantenimiento del visado colegial obligatorio para la mayor parte de la actuación de sus técnicos colegiados, el Gobierno lo considera finalmente innecesario.
En el procedimiento de elaboración del nuevo Real Decreto se han tomado en consideración voces discrepantes incluso dentro de la propia estructura gubernativa (en concreto, informes de algunos Departamentos contrarios a la restricción finalmente aprobada) o procedentes de otras Administraciones. Ello no hace sino poner de relieve que el órgano competente para adoptarla (el Consejo de Ministros) ha llegado a una decisión final tras un proceso dialéctico de propuestas y contrapropuestas que permiten discernir cuál ha sido finalmente, y por qué motivos, el criterio que ha acogido el Gobierno en su conjunto.
La motivación del Real Decreto 1000/2010 -y, en concreto, de su artículo segundo - podrá ser más o menos criticable pero basta para dar a conocer, al menos a quienes han participado en el proceso de elaboración de la norma y la han impugnado ulteriormente, las razones inspiradoras de la nueva disposición. En el preámbulo de ésta, por lo demás, se exponen de manera sucinta aquellas mismas razones, ya desde una perspectiva más general.
La habilitación está, en efecto, sujeta a un considerable grado de libertad de apreciación, de modo que los dos criterios (necesidad y proporcionalidad) que se establecen en el artículo 13.1 de la Ley 2/1974 son susceptibles, vista la diversidad y pluralidad de supuestos existentes, de una aplicación diferenciada en la que se ha de reconocer al titular de la potestad reglamentaria una elevada capacidad de decisión autónoma. El propio Real Decreto 1000/2010 no excluye, por lo demás, que el númerus clausus fijado en su artículo 2 pueda resultar insuficiente, a cuyo efecto obliga al Ministerio de Economía y Hacienda (Disposición final segunda) a realizar, antes de tres años, un estudio 'sobre la conveniencia de actualizar la relación de trabajos profesionales sometidos a visado obligatorio contenida en el artículo 2'.
La 'apreciación de la concurrencia de los criterios legales de necesidad y proporcionalidad' puede, por lo tanto, ser realizada y modificada dentro de un sistema de desarrollo reglamentario abierto, de modo que el listado inicial de trabajos profesionales sometidos a visado obligatorio, además de ser susceptible de actualización en función de cambios que afecten a la valoración de aquellos dos criterios, responde a un juicio que no admite fácilmente soluciones unívocas.
A) En lo que se refiere a la 'necesidad', la clave es, ciertamente, si existe una 'relación de causalidad directa entre el trabajo profesional y la afectación a la integridad física y seguridad de las personas'. Pero, frente a lo que implícitamente subyace en la tesis de los recurrentes, esta relación de causalidad no debe ponerse en relación ni con la corrección material ni con la calidad técnica de los proyectos o actuaciones sujetas a visado colegial pues, por definición, el visado no puede controlar una u otra. El control extrínseco de los elementos formales ya reseñados, que es lo propio del visado, no se extiende, repetimos, a la bondad o a la corrección técnica de los elementos facultativos de los proyectos o actuaciones, y es precisamente del contenido técnico, material, de unos u otras -fruto de la solvencia profesional de su autor, que tampoco es controlable por el colegio- del que dependen en mayor grado la integridad física y la seguridad de las personas que habrán de utilizar las instalaciones correspondientes. La apelación al riesgo como fundamento del visado queda, pues, muy relativizada según el mismo marco conceptual del artículo 13.2, in fine, de la Ley 2/1974 .
La mayor parte de los proyectos técnicos propios de la ingeniería industrial (o de la ingeniería en general) tienen, sin duda, una cierta relación con la integridad física y la seguridad de las personas: precisamente por ello, tanto si existe reserva legal de actividad como si no, se confía su confección y ejecución a personas debidamente formadas y especializadas en las respectivas materias, que asumen por sí mismos la responsabilidad correspondiente. Pero no es esta elemental relación entre los trabajos profesionales de los titulados técnicos y la seguridad de las personas la determinante, en el esquema de la 'nueva' Ley 2/1974, de la obligatoriedad del visado colegial. El uso del adjetivo 'directa', aplicado a la 'relación de causalidad', que introduce el artículo 13 de la Ley 2/1974 implica un plus de conexión cuya apreciación se confía al titular de la potestad reglamentaria.
B) Decidir si, además de necesario en el sentido antes expuesto, el visado resulta 'el' medio de control más proporcionado implica también un juicio que difícilmente tendrá respuestas únicas incontrovertidas, desde la perspectiva estrictamente jurisdiccional. El preámbulo del Real Decreto 1000/2010 se refiere, en este punto, a 'la situación actual de los medios de control, muy superiores a los existentes en 1931, momento en el que se instituyó el visado colegial', citando al efecto una relación de aquéllos muy diversificada.
De nuevo, atendida la función limitada del control colegial que se atribuye al visado por el artículo 13.2 de la Ley 2/1974 , la apreciación de la proporcionalidad que ha tenido como resultado la exclusión del visado colegial obligatorio para los proyectos y actuaciones profesionales distintos de los comprendidos en el artículo 2 del Real Decreto 1000/2010 podrá ser más o menos criticable o adecuada, pero, a juicio de la Sala, no se revela arbitraria.
Existen, en efecto, medios o procedimientos menos onerosos que la sujeción obligada a visado colegial que también permiten verificar la identidad y habilitación profesional del autor del trabajo o la corrección e integridad formal de los documentos en que aquél se plasma. Por no citar sino algunos de dichos medios, la función de control documental podría llevarse a cabo tanto por las administraciones ante las que se presenten los proyectos como por las entidades que realicen labores de certificación y control. Y en cuanto a los datos personales, bastaría con acudir a la publicidad de los registros actualizados de profesionales colegiados, a la que obliga el 'nuevo' artículo 10 de la Ley 2/1974 , registros que han de estar permanentemente actualizados y en los que constan, entre otras menciones, los títulos oficiales de aquéllos y su situación de habilitación profesional.' (fundamentos de derecho cuarto a séptimo)
En el cuarto fundamento de derecho de la demanda se aduce la infracción de la reserva de ley que la Constitución establece en el artículo 36 , dado que, en opinión de la entidad recurrente, el Real Decreto contiene numerosas previsiones que exceden la habilitación legal. Así, se afirma, rebasarían el ámbito propio de la potestad reglamentaria las previsiones de los artículos 3, 5 y 6, que se refieren al visado único de los trabajos parciales, al Colegio profesional competente para visar los trabajos, el ejercicio de la función de visado por los Colegios Profesionales y a la no obligatoriedad de estar colegiado para visar un proyecto. Sobre algunas de ellas se vuelve a insistir en el siguiente fundamento de la demanda.
Con independencia de la exacta formulación de las quejas, las alegaciones sobre falta de habilitación legal e infracción de la reserva de ley están igualmente respondidas en la citada Sentencia de 31 de enero de 2.012 , en los siguientes términos:
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La premisa de la que parte este apartado de la demanda es que la Ley 25/2009 sólo habilita al Gobierno para aprobar la relación de visados obligatorios 'y nada más'. El resto de los preceptos distintos del artículo 2 carecería, pues, de cobertura legal y en todo lo que no sea la aprobación de los visados obligatorios rige el principio de autonomía estatutaria colegial, subsistente tanto en la legislación estatal ( artículo 6 de la Ley sobre Colegios Profesionales ) como en la autonómica.
La Sala no comparte esta premisa, por una triple razón:
A) En primer lugar, la autorización que la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, otorga al Gobierno en su Disposición final tercera le permite dictar los reglamentos necesarios para su desarrollo y aplicación, entre los que se encuentra precisamente el Real Decreto 1000/2010.
A juicio de la recurrente, dado que 'la Ley 25/2009 vino a modificar decenas de leyes, no es lógico que el Real Decreto impugnado tenga cobertura en esta disposición final, que con carácter absolutamente genérico autoriza al Gobierno al desarrollo reglamentario'. Pero esta afirmación no puede ser acogida ya que el número de disposiciones de desarrollo no es el factor relevante para saber cuáles caen bajo el ámbito de la habilitación legislativa. En el caso que analizamos, y visto que la Ley 25/2009 introducía un significativo cambio en el régimen jurídico de los colegios profesionales, la habilitación legal para el desarrollo reglamentario alcanza al visado colegial en todas sus facetas.
El hecho de que la habilitación contenida en la Disposición final tercera de la Ley 25/2009 deba ejercerse en el ámbito de las respectivas competencias por quienes sean titulares de los respectivos poderes normativos no es obstáculo en este caso pues, repetimos, la regulación de la carga administrativa en que se traduce el visado colegial obligatorio está atribuida precisamente al Estado.
B) En segundo lugar, la disposición transitoria específica (de la misma Ley 25/2009) que se refiere de modo singular al desarrollo reglamentario en materia de visados exigibles, de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la Ley 2/1974 , no excluye -en unión de la anterior- que se regulen otros aspectos adjetivos de los visados colegiales obligatorios, como son los contenidos en los artículos 3 a 7 del Real Decreto. Se trata de cuestiones obviamente relacionadas con los visados colegiales obligatorios que bien pueden ser consideradas por el titular de la potestad reglamentaria como complemento necesario y adecuado de la regulación de aquéllos.
Como afirmamos a este respecto en otra de las sentencias sobre esta misma cuestión (recurso 408/2010 ) '[...] es precisamente el carácter especial de tales habilitaciones específicas lo que determina la plena eficacia de las habilitaciones generales de la Ley de Colegios Profesionales y de la Ley 25/2009, que capacitan al Gobierno, sin duda alguna, para dictar los preceptos que se impugnan. La primera para desarrollar cualquier aspecto de la Ley de Colegios Profesionales y por tanto, lo relativo a los visados profesionales, como lo hacen dichos preceptos. La segunda, para regular lo necesario para el desarrollo y aplicación de la propia Ley 25/2009, lo que supone, dado que su contenido consiste precisamente en la modificación de otras leyes, la habilitación para desarrollar los aspectos modificados de dichas leyes, lo que comprende precisamente, en el supuesto que nos interesa, la materia relativa a los visados profesionales'.
C) En tercer lugar, siendo cierto que la autonomía de los colegios profesionales y la Ley 2/1974 admiten un margen de actuación normativa propia a los estatutos reguladores de aquéllos y de las profesiones correspondientes, que no debe ser suplantada por la potestad reglamentaria de otros poderes públicos, también lo es que, dada la naturaleza administrativa del visado obligatorio en cuanto carga que se impone a los particulares y a las empresas, su régimen jurídico ha de ser el que disponga precisamente el Legislador estatal, no los colegios profesionales. De lo que se deduce que, en desarrollo de la Disposición transitoria tercera de la Ley 25/2009, el Gobierno puede tanto establecer los supuestos únicos de visado obligatorio (artículo 2 del Real Decreto) como el resto de reglas que según los artículos 3 a 8 de aquél determinan el modo en que se ha de proceder al visar los trabajos profesionales.
El argumento que sustenta la impugnación del artículo 3 del Real Decreto 1000/2010 es que si el artículo 4 de la Ley 38/1999 define el proyecto como un conjunto de documentos desarrollado mediante proyectos parciales, eventualmente realizados por diferentes especialistas que asumen su responsabilidad, y a dichos proyectos y a sus autores se refiere asimismo el artículo 10 de la misma ley , debía corresponder a cada uno de los Colegios respectivos -a través del visado- la función de control del ejercicio profesional.
La Sala no comparte dicha alegación y considera, por el contrario, que el artículo 10.2, letra b), de la Ley 38/1999 , al incluir entre las obligaciones del proyectista la de 'redactar el proyecto con sujeción a la normativa vigente y a lo que se haya establecido en el contrato y entregarlo, con los visados que en su caso fueran preceptivos', no prejuzga en un sentido o en otro cuál haya de ser el régimen del visado, antes al contrario se remite a lo que dispongan otras normas (de ahí el empleo del adjetivo 'preceptivos' y del hipotético 'en su caso' aplicado a los visados). Son, pues, las normas a las que se remite la Ley 38/1999 y no ésta las que disciplinan cuándo y en qué términos se han de someter a visado colegial obligatorio todo tipo de proyectos técnicos, incluidos los relativos a las edificaciones a las que se refiere la Ley 38/1999.
Sobre la base de que la intervención de varios profesionales en un trabajo implica la obligación de visado de cada Colegio, en virtud del artículo 5.q) de la Ley 2/1974 en su redacción dada por la Ley 25/2009, considera la corporación recurrente que la nulidad del artículo 5.1 del Real Decreto 1000/2010 deriva de su contradicción con el artículo 13 de aquella Ley.
La Sala no aprecia incompatibilidad entre el precepto reglamentario y el artículo 13.2 de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales , en su nueva redacción. Este último dispone, como ya hemos analizado, que el objeto mínimo del visado es comprobar, además de la identidad y habilitación del autor, la corrección o integridad formal de la documentación en relación con la normativa aplicable al trabajo del que se trate. Siendo ello así, el artículo 5.1 del Real Decreto 1000/2010 no 'se ha excedido del contenido de la Ley', como afirma la corporación recurrente, por el hecho de que la labor de control y verificación quede centralizada, y no dispersa, en el colegio del profesional que deba responder 'del conjunto del trabajo'. Esta fórmula de visado único y no de visados plurales -que sin duda se ajusta al objetivo de reducir la carga administrativa- podrá ser compartida o no desde otras perspectivas pero resulta tan admisible, en su contraste con el artículo 13.2 de la Ley 2/1974 , como cualquier otra pues el precepto legal no impone una solución única ni predetermina en una dirección o en otra el ulterior desarrollo reglamentario respecto del colegio competente para el visado de trabajos complejos que incorporen proyectos parciales.
Corroborada la validez del artículo 3 del Real Decreto 1000/2010 , en atención a lo expuesto en el fundamento jurídico precedente, y disponiéndose en él que los trabajos profesionales, aunque se desarrollen o completen mediante proyectos parciales y otros documentos técnicos, sólo han de visarse 'una sola vez y por un solo colegio profesional', la regla del artículo 5 en materia de competencia es plenamente coherente con aquél.'.' (fundamentos de derecho noveno a undécimo)' ( Sentencia de 17 de septiembre de 2.012 -recurso ordinario 1/422/10-, fundamentos de derecho tercero y cuarto)
Asimismo, en la Sentencia de 24 de septiembre de 2.012 (RO 1/481/2.010 ) dijimos también:
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La pretensión anulatoria del Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio, basada en la alegación de que el Gobierno, al abordar la regulación del visado colegial, ha vulnerado «la garantía institucional de los Colegios Profesionales», no puede ser acogida, pues no cabe aceptar la tesis que postula la Unión Profesional recurrente, de que «el resultado de las interpretaciones de la Ley 25/22009 que ha realizado el Gobierno en el desarrollo reglamentario respecto del visado ha supuesto la desnaturalización de los Colegios Profesionales», ya que, como dijimos en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 31 de enero de 2012 (RCA 431/2010 ), siendo el visado colegial obligatorio una técnica de control mediante la que los Colegios ejercen funciones administrativas coherentes con su cualidad de corporaciones de Derecho Público ( artículo 1 de la Ley 2/1974 ), es el Estado quien ostenta la competencia para establecer su legislación básica según dispone el artículo 149.1.18ª de la Constitución . En el ámbito de esta competencia puede, a nuestro entender, limitar, como ha hecho, los supuestos en que los Colegios Profesionales han de visar los trabajos profesionales y, en general, regular las bases del régimen jurídico de la expedición de los visados colegiales.' ( Sentencia de 24 de septiembre de 2.012 -recurso ordinario 1/481/2010-, fundamento de derecho tercero)
Finalmente, en la Sentencia de la misma fecha, dictada en el recurso 1/473/2.010 , dijimos:
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En nuestras sentencias precedentes hemos hecho a este respecto las siguientes consideraciones sobre el artículo 2 del Real Decreto:
'[...] Tampoco consideramos que el artículo 2 del Real Decreto incurra en arbitrariedad. La habilitación que el artículo 13.1 de la Ley 2/1974 confiere al Gobierno para establecer, mediante Real Decreto, el visado colegial obligatorio no implica, a nuestro juicio, que exista un correlativo deber, exigible en términos estrictamente jurídicos por vía jurisdiccional, de imponer aquél para unos u otros supuestos de entre los que existían en el momento en que se aprueba la nueva regulación (se afirma que fueron identificadas 'unas 80 actividades sujetas a visado colegial'). El Gobierno podría, legítimamente, no haber incluido ninguno de ellos en la relación correspondiente y, en consecuencia, haberse limitado a regular el régimen de visados meramente voluntarios.
La habilitación está, en efecto, sujeta a un considerable grado de libertad de apreciación, de modo que los dos criterios (necesidad y proporcionalidad) que se establecen en el artículo 13.1 de la Ley 2/1974 son susceptibles, vista la diversidad y pluralidad de supuestos existentes, de una aplicación diferenciada en la que se ha de reconocer al titular de la potestad reglamentaria una elevada capacidad de decisión autónoma. El propio Real Decreto 1000/2010 no excluye, por lo demás, que el numerus clausus fijado en su artículo 2 pueda resultar insuficiente, a cuyo efecto obliga al Ministerio de Economía y Hacienda (Disposición final segunda) a realizar, antes de tres años, un estudio 'sobre la conveniencia de actualizar la relación de trabajos profesionales sometidos a visado obligatorio contenida en el artículo 2'.
La 'apreciación de la concurrencia de los criterios legales de necesidad y proporcionalidad' puede, por lo tanto, ser realizada y modificada dentro de un sistema de desarrollo reglamentario abierto, de modo que el listado inicial de trabajos profesionales sometidos a visado obligatorio, además de ser susceptible de actualización en función de cambios que afecten a la valoración de aquellos dos criterios, responde a un juicio que no admite fácilmente soluciones unívocas.
A) En lo que se refiere a la 'necesidad', la clave es, ciertamente, si existe una 'relación de causalidad directa entre el trabajo profesional y la afectación a la integridad física y seguridad de las personas'. Pero, frente a lo que implícitamente subyace en la tesis de los recurrentes, esta relación de causalidad no debe ponerse en relación ni con la corrección material ni con la calidad técnica de los proyectos o actuaciones sujetas a visado colegial pues, por definición, el visado no puede controlar una u otra. El control extrínseco de los elementos formales ya reseñados, que es lo propio del visado, no se extiende, repetimos, a la bondad o a la corrección técnica de los elementos facultativos de los proyectos o actuaciones, y es precisamente del contenido técnico, material, de unos u otras -fruto de la solvencia profesional de su autor, que tampoco es controlable por el colegio- del que dependen en mayor grado la integridad física y la seguridad de las personas que habrán de utilizar las instalaciones correspondientes. La apelación al riesgo como fundamento del visado queda, pues, muy relativizada según el mismo marco conceptual del artículo 13.2, in fine, de la Ley 2/1974 .
La mayor parte de los proyectos técnicos propios de la ingeniería industrial (o de la ingeniería en general) tienen, sin duda, una cierta relación con la integridad física y la seguridad de las personas: precisamente por ello, tanto si existe reserva legal de actividad como si no, se confía su confección y ejecución a personas debidamente formadas y especializadas en las respectivas materias, que asumen por sí mismos la responsabilidad correspondiente. Pero no es esta elemental relación entre los trabajos profesionales de los titulados técnicos y la seguridad de las personas la determinante, en el esquema de la 'nueva' Ley 2/1974, de la obligatoriedad del visado colegial. El uso del adjetivo 'directa', aplicado a la 'relación de causalidad', que introduce el artículo 13 de la Ley 2/1974 implica un plus de conexión cuya apreciación se confía al titular de la potestad reglamentaria.
B) Decidir si, además de necesario en el sentido antes expuesto, el visado resulta 'el' medio de control más proporcionado implica también un juicio que difícilmente tendrá respuestas únicas incontrovertidas, desde la perspectiva estrictamente jurisdiccional. El preámbulo del Real Decreto 1000/2010 se refiere, en este punto, a 'la situación actual de los medios de control, muy superiores a los existentes en 1931, momento en el que se instituyó el visado colegial', citando al efecto una relación de aquéllos muy diversificada.
De nuevo, atendida la función limitada del control colegial que se atribuye al visado por el artículo 13.2 de la Ley 2/1974 , la apreciación de la proporcionalidad que ha tenido como resultado la exclusión del visado colegial obligatorio para los proyectos y actuaciones profesionales distintos de los comprendidos en el artículo 2 del Real Decreto 1000/2010 podrá ser más o menos criticable o adecuada, pero, a juicio de la Sala, no se revela arbitraria.
Existen, en efecto, medios o procedimientos menos onerosos que la sujeción obligada a visado colegial que también permiten verificar la identidad y habilitación profesional del autor del trabajo o la corrección e integridad formal de los documentos en que aquél se plasma. Por no citar sino algunos de dichos medios, la función de control documental podría llevarse a cabo tanto por las administraciones ante las que se presenten los proyectos como por las entidades que realicen labores de certificación y control. Y en cuanto a los datos personales, bastaría con acudir a la publicidad de los registros actualizados de profesionales colegiados, a la que obliga el 'nuevo' artículo 10 de la Ley 2/1974 , registros que han de estar permanentemente actualizados y en los que constan, entre otras menciones, los títulos oficiales de aquéllos y su situación de habilitación profesional.'' ( Sentencia de 24 de septiembre de 2.012 -recurso ordinario 1/473/10-, fundamento de derecho quinto)
En definitiva, todas las razones expuestas en las Sentencias reproducidas y relativas a las funciones de los Colegios, al sentido y alcance del visado y a la garantía constitucional de dichas instituciones reconocidas en el artículo 36 de la Constitución evidencian que no se ha producido la vulneración alegada.
Sostienen las entidades recurrentes que la Directiva de Servicios (2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo), cuyo objetivo principal lo constituye la eliminación de las barreras que obstaculizan el desarrollo de actividades de servicios entre Estados miembros de la Unión Europea, no exige la supresión de visados obligatorios operada por la disposición impugnada y tampoco avala dicha medida.
Según los Colegios actores, la previsión por parte de la Directiva invocada de medidas encaminadas a garantizar la calidad de los servicios sustenta el visado obligatorio en el caso de las profesiones técnicas. Asimismo, la Directiva contempla a los Colegios Profesionales como autoridad competente para el control y regulación de las actividades de servicios. Finalmente, se invoca la protección de los consumidores como uno de los objetivos de la citada Directiva y que quedaría sin ser garantizada al suprimirse el visado obligatorio para las actividades de seguridad industrial
Tampoco puede prosperar esta tercera alegación. Ninguna de las consideraciones que sucintamente se han mencionado, ni otros argumentos complementarios esgrimidos por las entidades actoras acreditan que la medida de supresión de determinados supuestos de visado obligatorio contradigan la Directiva de Servicios que se invoca. Básicamente debe recordarse que en el nuevo sistema de visado que se impone tras las últimas modificaciones legislativas y reglamentarias -sobre el que nos hemos referido extensamente en
nuestra Sentencia de 31 de enero de 2.012 (RCA 1/431/2010 , fundamento de derecho quinto, reproducido
Pues bien, en modo alguno puede sostenerse que dicha concepción contradiga ni la letra ni los objetivos de la Directiva de Servicios, que trata de lograr que los Estados miembros de la Unión eliminen toda barrera innecesaria o no imprescindible para las actividades de servicios. Y tampoco resulta admisible la afirmación de que la concreta determinación de los supuestos de visado obligatorio efectuada en el caso español por la Administración -determinación que ha supuesto la supresión de los casos de visado obligatorio que son el núcleo de la presente litis- atente contra la referida Directiva, en parte debido al amplio margen de discrecionalidad otorgado a la Administración para determinar tales supuestos. Sería necesario acreditar caso por caso que una determinada actividad requería inexcusablemente la exigencia de visado de conformidad con lo establecido por el artículo 13.1 de la Ley de Colegios Profesionales para avalar la ilegalidad de su supresión, sin que por lo demás ello comportase necesariamente una vulneración de la Directiva. En lo que a la invocación de la misma respecta, la supresión de la obligatoriedad en supuestos concretos de actividades difícilmente podría derivar en una contradicción con la norma comunitaria que condujese a la nulidad de dicha supresión, dada la clara compatibilidad con la Directiva del nuevo sistema de visado establecido por el legislador español y justificada ampliamente en las consideraciones de las diversas resoluciones de esta Sala reproducidas en esta Sentencia.
Las consideraciones expuestas en los anteriores fundamentos de derecho conducen a la desestimación del recurso. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , no se imponen las costas causadas.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Fallo
Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio de Ingenieros Industriales de Cataluña y por el Colegio de Ingenieros Técnicos Industriales de Barcelona contra el Real Decreto 560/2010, de 7 de mayo, por el que se modifican diversas normas reglamentarias en materia de seguridad industrial para adecuarlas a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. No se hace imposición de las costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Firmado.-