Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 3410/2009 de 10 de Diciembre de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Diciembre de dos mil doce.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3410/2009 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 3 de abril de 2009 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas en el recurso número 331/2007 , sobre licencia de explotación de servicios portuarios; no se ha personado la parte recurrida.

Antecedentes

Primero.- "Gramelcán, S.L." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias el recurso contencioso-administrativo número 331/2007 contra la resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Las Palmas de 21 de diciembre de 2006, confirmada en reposición el 1 de marzo de 2007, que desestimó su solicitud de licencia de los servicios básicos de carga, estiba, descarga, desestiba y transbordo de mercancías en el ámbito geográfico del Puerto de Arinaga (Agüimes).

Segundo.- En su escrito de demanda, de 20 de diciembre de 2007, "Gramelcán, S.L." alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que estimando íntegramente esta demanda, se deje sin efecto la resolución recurrida, acordando en su lugar acceder a la petición formulada por mi mandante en su día y, por tanto, otorgarle licencia para la prestación del servicio portuario básico de carga, estiba, descarga, desestiba y transbordo de mercancías en el ámbito geográfico del muelle de Arinaga, condenando a la demandada, y a cuantos en este procedimiento se personen, a estar y pasar por esta declaración, todo ello con expresa imposición de costas a cuantos se opongan a dicha pretensión".

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 4 de marzo de 2008, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "desestimando el presente recurso. Con costas".

Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 28 de mayo de 2008 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas dictó sentencia con fecha 3 de abril de 2009 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: 1º.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad 'Gramelcán, S.A.' contra la resolución de 1 de marzo del 2007, dictada por el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Las Palmas, que se anula -y, con ella, la originariamente impugnada- por ser contraria a Derecho. 2º.- Reconocer el derecho de 'Gramelcán, S.A.' a la concesión de la licencia solicitada el día 12 de mayo del 2006. 3º.- No imponer las costas del recurso."

Quinto.- Con fecha 2 de septiembre de 2009 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3410/2009 contra la citada sentencia, denunciando al amparo de un solo motivo fundado en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , la infracción del artículo 67.1 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre , de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general.

Sexto.- No se ha personado la parte recurrida.

Séptimo.- Por providencia de 30 de enero de 2012 se remitieron las actuaciones a esta Sección conforme a las reglas de reparto de asuntos de la Sala.

Octavo.- Por providencia de 26 de septiembre de 2012 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 4 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

Fundamentos

Primero.- La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas con fecha 3 de abril de 2009 , estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por "Gramelcán, S.L." y anuló la resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Las Palmas de 21 de diciembre de 2006, confirmada en reposición el 1 de marzo de 2007, que desestimó la solicitud de licencia pedida por aquella sociedad para prestar los servicios básicos de carga, estiba, descarga, desestiba y transbordo de mercancías en el ámbito geográfico del Puerto de Arinaga (Agüimes). La Sala reconoció a la demandante "el derecho a obtener la licencia" tras afirmar, en síntesis, que ésta debía entenderse otorgada por silencio administrativo positivo.

Segundo.- El tribunal de instancia fijó como "hechos incontrovertidos" los siguientes:

"1.- La solicitud se formuló el día 10 de mayo del 2006.

2.- Las deficiencias observadas en la solicitud fueron subsanadas el día 23 de junio de 2006 (antecedente de hecho segundo de la resolución recurrida).

3.- La resolución desestimatoria se adoptó por el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria en sesión celebrada el día 21 de diciembre del mismo año, notificándose a la entidad interesada el día 5 de enero del 2007.

4.- En consecuencia, tomando como fecha de la solicitud la de 23 de junio de 2006, entre la petición y la notificación de la resolución desestimatoria transcurrió seis meses y medio."

Tercero. - A partir de esta relación de hechos, las consideraciones jurídicas que justificaron el fallo fueron las que siguen:

"[...] Si bien no es de aplicación al caso el artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , puesto que la estimación de la solicitud de Gramelcán supondría transferirle facultades relativas al servicio público, sin embargo, sí es aplicable, aquí y ahora, el artículo 67.1 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre , de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, cuyo tener literal es el siguiente:

'Las licencias para la prestación de servicios portuarios básicos podrán solicitarse en cualquier momento a la Autoridad Portuaria correspondiente, salvo que haya sido limitado el número de prestadores, en cuyo caso se otorgarán por concurso de acuerdo con lo previsto en el apartado 3 de este artículo.

El plazo máximo para notificar resolución expresa sobre las solicitudes de licencia será de tres meses.

Transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, se entenderá estimada la solicitud, salvo que se oponga a lo establecido en el pliego regulador o en las prescripciones particulares del servicio.'.

Este es, pues, el precepto al que debemos atenernos para resolver este motivo del recurso, sin que esta afirmación ni la efectuada en las primeras líneas del presente fundamento jurídico sean óbice para recordar el primero de los dos párrafos que la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 dedica al silencio administrativo con significado positivo: 'No podemos olvidar -advierte el legislador- que cuando se regula el silencio, en realidad se está tratando de establecer medidas preventivas contra patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Administración que diseña la propia Ley. Pues bien, esta situación de falta de respuesta por la Administración -siempre indeseable- nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que, equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el interés de quien ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas.'.

Lógicamente, a la luz de estas reflexiones debe interpretarse la norma contenida en el artículo 67.1 de la Ley 48/2003 .

[...] A juicio de la Autoridad Portuaria, no se ha producido la estimación, por silencio positivo, de la solicitud de 'Gramelcán' porque 'no existe pliego que habilite el otorgamiento de la licencia que se solicita para el ámbito geográfico del Puerto de Arinaga, por lo que es imposible otorgarla si no hay pliego que lo regule'.

La Sala no comparte este razonamiento. El tenor literal del artículo 67.1 de la Ley 48/2003 , en la parte que aquí interesa, es el siguiente: 'transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, se entenderá estimada la solicitud, salvo que se oponga a lo establecido en el pliego regulador'. Esta norma adopta la forma de una proposición condicional -como suele ser normal en los tiempos modernos- que consta, como tal, de dos elementos: la hipótesis o supuesto, que es el hecho o relación de vida a que se refiere la norma, y la tesis o consecuencia, que establece la ordenación adecuada de aquél hecho o relación, fijando los efectos jurídicos que produce. Se trata, en otros términos, de un imperativo condicionado o hipotético: dadas ciertas premisas, el Derecho impone consecuencias predeterminadas. En este caso, las premisas son el transcurso el plazo de tres meses y que la solicitud no se oponga a lo establecido en el pliego regulador. La primera condición no se discute. La segunda, no debería discutirse: Si -según la Autoridad Portuaria- no existe pliego regulador, es axiomático que la solicitud no puede oponerse a lo establecido en el pliego; y si no se opone, ha de entenderse estimada, puesto que ésta es la tesis o consecuencia de la norma. Por lo demás, no siempre aparece con tanta claridad de la formulación de una norma jurídica este carácter de juicio hipotético que contiene la del art. 67.1 de la Ley 48/2003 , ni una consecuencia jurídica tan precisa y taxativa.

En definitiva, la licencia solicitada ha de entenderse concedida por silencio positivo."

Cuarto.- El Abogado del Estado, disconforme con la sentencia, la impugna en casación. Circunscribe su recurso a un único motivo, acogido al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , en el que denuncia la infracción del artículo 67.1 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre , de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general. A su entender, "el tribunal de instancia interpreta de forma errónea la resolución de 1 de marzo de 2007. Esta resolución afirma que no existen Pliegos Reguladores Específicos, por lo que, dice, las licencias deben ser generalistas y no pueden extenderse a un ámbito geográfico de un recinto portuario distinto de la totalidad del Puerto de Las Palmas, ya que no existen acuerdos definitorios de la prestación de esos servicios en otro sentido por el órgano competente, el Consejo de Administración."

A partir de esta premisa insiste el Abogado del Estado en que el pliego de cláusulas de explotación del servicio público de estiba y desestiba de buques para el puerto de Las Palmas (que incluye el puerto de La Luz, el de Salinetas y el de Arinaga) no admite solicitudes "que se refieran exclusivamente al servicio del Puerto de Arinaga", ya que no existe para él un "pliego específico". Concluye afirmando que "la consideración específica del Puerto de Arinaga, obteniendo derecho a la prestación del servicio únicamente en ese ámbito territorial es contraria al Pliego del Puerto de Las Palmas, y por lo tanto, el reconocimiento del derecho a la prestación del servicio en ese concreto ámbito territorial, como hace la sentencia recurrida, infringe el art. 67.1 de la Ley 48/2003 ."

Quinto.- El motivo, expresado en estos términos, no puede ser estimado. Es cierto que el artículo 67.1 de la Ley 48/2003 excluye el silencio positivo, aunque transcurra el plazo para que surta efecto, cuando la solicitud se oponga a lo establecido en el pliego regulador, sin que sobre ello haya controversia. El debate en casación se desplaza, por lo tanto, desde la interpretación del precepto legal propiamente dicho a la del pliego singular que regía la prestación de los servicios portuarios en el ámbito del puerto de Las Palmas.

Pues bien, el Abogado del Estado no llega a concretar cuál de las cláusulas del pliego impone que "sólo sean posibles [...] licencias generalistas" que abarquen "la totalidad del Puerto de Las Palmas", esto es, el conjunto de los espacios portuarios integrados en aquel puerto de interés general, que incluye el de Salinetas y el de Arinaga (según determinó el artículo 5 y el apartado 11 del anexo de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , y recordaba la Orden del Ministerio de Fomento de 1 de agosto de 2001, por la que se aprobó el plan de utilización de los mencionados espacios portuarios). Esta circunstancia, por sí sola, bastaría para no aceptar el motivo único.

Resulta, además, que el régimen jurídico de las licencias para prestar los servicios portuarios básicos relativos a la manipulación y transporte de mercancías ( artículos 60 y siguientes de la Ley 58/2003 ) admite con naturalidad dentro de los correspondientes espacios portuarios actividades comerciales o de servicios "que puedan realizarse en la totalidad de la zona de servicio del puerto o en parte de la misma". En sintonía con lo cual las respectivas licencias (artículo 68) han de precisar el "ámbito geográfico al que se extiende la prestación del servicio". Quiérese decir, pues, que no hay obstáculo legal para que, aprobado un pliego de cláusulas administrativas de explotación de un puerto de interés general que, a su vez, comprenda diferentes espacios portuarios (en este caso, los ya citados de Arinaga y Salinetas), las licencias singulares para prestar los servicios de manipulación y transporte de mercancías se limiten a uno solo de dichos espacios y no a la "totalidad" de ellos.

Repetimos que no se ha invocado cláusula alguna del pliego de condiciones del puerto de interés general que impida el otorgamiento de licencias limitado a uno solo de los tres espacios portuarios que lo integran. Y dado que el pliego rector de la explotación del servicio (Boletín Oficial de la Provincia de las Palmas de 21 de diciembre de 1988) ha de aplicarse a todos aquellos espacios portuarios, a falta de otro que específicamente regule tan sólo las labores de carga, descarga, estiba y desestiba y transbordo en los muelles de Arinaga, la consecuencia es que no se produce la incompatibilidad de la licencia solicitada con el contenido del pliego regulador aplicable, como causa que pudiera obstar a la producción del silencio positivo impuesta por el artículo 67.1 de la Ley 48/2003 .

Sexto.- Añadiremos, por último, que no se han traído al recurso de casación otras cuestiones diferentes de la ya analizada. En la resolución administrativa originaria, además de la causa de denegación de la solicitud que hemos rechazado, la autoridad portuaria había afirmado que la empresa "Gramelcan, S.L." tampoco cumplía una de las condiciones singulares establecidas en el pliego regulador del servicio (en concreto, la cláusula 3.c. en cuanto al movimiento de carga mínimo admisible).

Sin perjuicio de que esta última afirmación de la autoridad portuaria revelaba una cierta debilidad argumental de la premisa básica antes expuesta (si no cabía licencia alguna para el puerto de Arinaga, ante la falta de plan específico, sería irrelevante que la solicitada cumpliese o no ciertas condiciones), lo cierto es que sobre este extremo se aportó al ramo de prueba del proceso de instancia una certificación que, a juicio de "Gramelcán, S.L.", desvirtuaba la correlativa apreciación de la autoridad portuaria sobre el movimiento de carga previsible. Pero en relación con este punto específico, repetimos, nada se ha alegado en el presente recurso.

Séptimo.- Procede, pues, la desestimación del recurso de casación, sin que haya lugar a la imposición de costas al no haber comparecido la parte recurrida.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Fallo

Desestimar el recurso de casación 3410/2009 interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas el 3 de abril de 2009 en el recurso número 331 de 2007 . Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.