Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 422/2010 de 17 de Septiembre de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Septiembre de dos mil doce.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo ordinario número 1/422/2010, interpuesto por el ILUSTRE COLEGIO OFICIAL DE GEÓLOGOS, representado por la Procuradora Dª Carmen Palomares Quesada, contra el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio.

Es parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO .- En fecha 30 de septiembre de 2.010 la representación procesal del demandante ha interpuesto recurso contencioso-administrativo ordinario contra el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio, el cual había sido publicado en el Boletín Oficial del Estado de 6 de agosto de 2.010, teniéndose por interpuesto el recurso por diligencia de ordenación de fecha 1 de octubre de 2.010.

SEGUNDO .- Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se ha entregado el mismo a la parte actora para formular la correspondiente demanda, lo que ha verificado mediante escrito en el que, previa alegación de las argumentaciones que considera oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se declare contrario a derecho el Real Decreto impugnado y sea anulado; con carácter subsidiario solicita que la sentencia declare la nulidad de pleno derecho de los siguientes preceptos de la misma norma: del artículo 2 que establece el listado de trabajos sujetos a visado colegial obligatorio y del artículo 4 sobre excepciones a la regla del artículo 2, de acuerdo con lo expuesto en su fundamento de derecho material tercero; del artículo 3 sobre visado colegial de trabajos profesionales con proyectos parciales, del artículo 5 sobre competencia para el ejercicio de la función de visado colegial obligatorio de trabajos profesionales y del artículo 6 sobre ejercicio de la función de visado colegial obligatorio de trabajos profesionales, de acuerdo con lo expuesto en su fundamento de derecho material cuarto; de los artículos 3 y 5, de acuerdo con lo expuesto en su fundamento de derecho material quinto, y de la disposición adicional única sobre la imposibilidad de exigencia de visado colegial voluntario por parte de la Administración general del Estado, de acuerdo con lo expuesto en su fundamento de derecho material sexto. Mediante los correspondientes otrosíes solicita que se acuerde el recibimiento a prueba del recurso y la realización del trámite de conclusiones.

TERCERO .- De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, presentando el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto, por ser el Real Decreto recurrido ajustado a Derecho. Mediante otrosí manifiesta que no considera necesario el recibimiento a prueba.

CUARTA .- En decreto del Secretario judicial de 12 de septiembre de 2.011 se ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada. Seguidamente, por auto de 10 de octubre del mismo año se ha acordado el recibimiento a prueba del mismo, formándose a continuación con el escrito presentado por la demandante el correspondiente ramo, en el que no han sido admitidos los medios probatorios propuestos.

QUINTO .- Finalizada la fase probatoria se ha concedido a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que han evacuado, declarándose a continuación conclusas las actuaciones por resolución de 27 de enero de 2.012.

SEXTO .- Por providencia de fecha 21 de mayo de 2.012 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 11 de septiembre de 2.012, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- Objeto y planteamiento del recurso.

El Colegio Oficial de Geólogos recurre contra el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio. La entidad recurrente aduce infracciones tanto procedimentales como de carácter material. Entre las primeras, la falta de determinados informes y estudios, así como deficiencias en el expediente; entre las alegaciones substantivas, la parte afirma que el Real Decreto supone un desconocimiento de la garantía institucional de los Colegios Profesionales y una desnaturalización de sus funciones; considera que el Real Decreto ha vulnerado la reserva de ley establecida por el artículo 36 de la Constitución ; sostiene que se infringe lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Ordenación de la Edificación y en el artículo 5 de la Ley de Colegios Profesionales al imponer el visado por un único Colegio que podría corresponder a otras profesiones; y considera que la disposición adicional primera del Real Decreto impugnado conculca la previsión legal sobre la voluntariedad en la solicitud de visados. Solicita la nulidad del Real Decreto impugnado y, subsidiariamente, la de los artículos 2, 3, 4, 5 y disposición adicional única.

El Abogado del Estado rebate las alegaciones de la parte recurrente y solicita la desestimación de la demanda.

Antes de proceder al examen de las alegaciones que sucintamente se han reseñado, hemos de señalar que esta Sala se ha pronunciado ya en diversas ocasiones sobre recursos dirigidos contra el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto. Dado que en las Sentencias dictadas en dichos asuntos hemos examinado alegaciones análogas a las formuladas en el presente recurso, nos remitiremos a ellas en lo que sea pertinente.

SEGUNDO .- Sobre las alegaciones de carácter procedimental.

Los dos primeros fundamentos de la demanda son de naturaleza procedimental. El Colegio recurrente aduce en su primer fundamento que se ha desconocido la previsión del artículo 24.1.b) de la Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre) sobre la necesidad de recabar los informes que resulten preceptivos y cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto de la disposición. Pese a que la propia Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos acordó que los distintos Departamentos elaboraran informes, no existe ningún informe o estudio que oriente al Gobierno sobre la causalidad entre los trabajos profesionales y la afectación de la seguridad ni sobre la acreditación de cuál sea el medio más proporcionado para ello; en consecuencia, el listado del artículo 2 del Real Decreto constituye una flagrante arbitrariedad e infringe el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución .

Por otra parte, afirma el Colegio recurrente, la valoración del impacto económico elaborada por la memoria de impacto normativo es palmariamente insuficiente; en particular, no se ha efectuado la más mínima valoración de la incidencia de las medidas propuestas sobre los principales destinatarios de las mismas, los Colegios Profesionales.

En nuestra Sentencia de 21 de marzo de 2.012 (recurso ordinario 1/457/2.010) hemos rechazado alegaciones semejantes con las siguientes consideraciones, plenamente aplicables al presente asunto:

" CUARTO .- Sobre la supuesta infracción de la Ley del Gobierno y ausencia de motivación del Real Decreto 1000/2010.

Como hemos visto, la parte arguye que faltan determinados informes que debían haber sido elaborados por los distintos departamentos ministeriales y que, en definitiva, el Real Decreto impugnado adolece de falta de motivación. Por otra parte, en la octava y última de sus alegaciones, la institución recurrente reitera sus quejas sobre falta de informes preceptivos y de otras propuestas e informes elaborados por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio así como, en general, de otros materiales (cuestionarios, test de proporcionalidad, estudios y dictámenes) que justifiquen y motiven de forma objetiva el contenido del Real Decreto.

Pues bien, en relación con este conjunto de alegaciones debe señalarse que la parte no acredita que falte ninguno de los informes que el artículo 24.1 de la Ley del Gobierno que se invoca exige de forma preceptiva -los previstos en la letra a) más el de impacto por razón de género-. Por otra parte, lo único que requiere la letra b) que se alega es que se deben recabar, además, "cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto". Pues bien, esta previsión no hace preceptivo que debieran constar en el expediente los informes ministeriales a los que se refiere la parte actora. Por lo demás, en relación con el proceso de elaboración del Real Decreto, hemos dicho ya:

" Tercero.- El procedimiento de elaboración del Real Decreto en su conjunto se ha atenido a las prescripciones del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno . En el expediente remitido a la Sala constan, además de la memoria de análisis de su impacto normativo, los informes elevados a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos por un grupo de trabajo interministerial creado ad hoc para el estudio del visado colegial (de fechas 11.02.2010 y 29.04.2010); los informes de diversos órganos del Ministerio de Economía y Hacienda (de la Junta Consultiva de Contratación, de la Dirección General de Patrimonio y de la Abogacía del Estado) así como de otros cinco Ministerios; los informes del Consejo de Consumidores y Usuarios, de la Comisión Nacional de la Competencia, de la Federación Española de Municipios y Provincias y de la Comisión Nacional de Administración Local. En el procedimiento de elaboración fueron asimismo oídas treinta y una organizaciones colegiales de ámbito estatal (entre ellas los Colegios oficiales -o sus Consejos Generales- de Ingenieros en sus diferentes especialidades) y otras de ámbito territorial inferior. Se estudiaron y valoraron asimismo otras ciento siete alegaciones presentadas por ciudadanos y distintas asociaciones, entre ellas la Unión Profesional de Colegios de Ingenieros. Y, como ya ha sido consignado, el Consejo de Estado informó el proyecto de Real Decreto.

Quiérese decir, pues, que se han recabado -y aportado al expediente que refleja el curso del procedimiento de elaboración- tanto los informes y dictámenes preceptivos cuanto la opinión de las organizaciones representativas de los intereses afectados, singularmente de los colegios profesionales. Difícilmente puede alegarse, en consecuencia, el incumplimiento de las prescripciones de orden formal exigidas a este respecto por el artículo 24 de la Ley 50/1997 .

Es cierto, sin embargo, que no consta en el expediente la documentación correspondiente a las reuniones del Grupo de Trabajo Interministerial. En la respuesta de la Dirección General de Política Económica a la solicitud de ampliación de expediente afirma dicho órgano que "no hay documento sobre los trabajos previos llevados a cabo por el Grupo de Trabajo Interministerial que formen parte de este expediente. Estos trabajos sirvieron para informar las decisiones que posteriormente tomaron los órganos colegiados del Gobierno". La respuesta no es satisfactoria tanto si con ella se quiere afirmar que existe aquel documento pero que no se ha incorporado al expediente (pues, de existir, debía haberse incluido en él por exigencias del apartado primero, letra f), del artículo 24 de la Ley del Gobierno ) como si en realidad no existió. Pero en todo caso esta irregularidad no constituye un defecto invalidante pues sí constan en el expediente, como ha quedado expuesto, sendas versiones del "informe" que el Grupo de trabajo elevó a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos en el que hacía un resumen de sus conclusiones y propuestas.

En suma, se han cumplido respecto de la disposición reglamentaria en su conjunto, según también admitía el Consejo de Estado al valorarlas, "las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado"." ( Sentencia de 31 de enero 31 de enero de 2.012 -RCA 1/431/2.010 -)

Y en cuanto a la suficiencia de la motivación, hemos afirmado:

" SEGUNDO .- Sobre la supuesta insuficiencia de la memoria de impacto normativo.

Considera la institución colegial recurrente que procede declarar la nulidad de la disposición impugnada como consecuencia de haberse incumplido la exigencia contemplada en el artículo 24.1.a) de la Ley del Gobierno , que requiere que durante la elaboración de un reglamento se acompañe al proyecto un informe sobre la necesidad y oportunidad del mismo y una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar. Estas exigencias han sido desarrolladas por el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, que contempla la memoria del análisis de impacto normativo, como concepto unitario que abarca los informes sobre necesidad, oportunidad y estimación del coste a que se refiere el citado artículo de la Ley del Gobierno. En concreto, el artículo 2.1.d) del citado Real Decreto especifica que dicha memoria debe examinar el impacto económico y presupuestario "que comprenderá el impacto sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, así como la detección y medición de las cargas administrativas". La guía metodológica para la elaboración de la memoria elaborada de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional primera del citado Real Decreto 1083/2009 vuelve a incidir sobre el impacto de la disposición proyectada sobre los sectores afectados y sobre la competencia. La parte recuerda asimismo la jurisprudencia de esta Sala sobre la necesidad y exigencias de la memoria económica.

Pues bien, entiende la recurrente que la memoria del análisis del impacto normativo es manifiestamente insuficiente en cuanto a las consecuencias económicas sobre los colegios profesionales, impacto que es indiscutible y de gran relieve, ya que el ejercicio de la función de visado constituía la fuente de ingresos más importante para la mayoría de los colegios profesionales. En su opinión, se debería haber realizado un análisis pormenorizado de la incidencia de las medidas propuestas sobre la economía en general y sobre los destinatarios en particular.

Debe rechazarse esta alegación. La memoria del análisis del impacto normativo del Real Decreto impugnado dedica el epígrafe III.1 al impacto económico a lo largo de las páginas 23 a 29 y examina el impacto en los colectivos afectados (1.1), costes del visado (1.2), las repercusiones en el coste del aseguramiento (1.3), el impacto en la competencia (2), el impacto de cargas (3) y el impacto presupuestario (4), aparte de alguna otra consideración adicional. En particular, en el epígrafe que se dedica al impacto sobre los colectivos afectados, cuestión sobre la que la parte centra su argumentación, se examinan las consecuencias tanto sobre la financiación de los colegios -haciendo diversas observaciones, como la necesidad de que los colegios transmitan al consumidor el valor añadido de los visados si desean mantener esos ingresos al nivel anterior- como sobre los colegiados. Y si bien no se cuantifica dicho impacto, ello no resulta imprescindible para cubrir el objeto de la memoria en el aspecto económico, que es advertir al Gobierno de las consecuencias económicas de la aprobación de una determinada disposición. En el presente caso, la finalidad que el Colegio recurrente entiende acertadamente que debía perseguir la memoria económica, que el Gobierno fuese consciente de la trascendente repercusión del Real Decreto sobre la principal fuente de financiación de los Colegios, se alcanzaba sin duda alguna con la memoria señalada, que no puede ser tachada de insuficiente a tal respecto -sin perjuicio de la legítima opinión del Colegio actor- ni, determinar, en consecuencia, la pretendida nulidad del Real Decreto por falta de motivación." ( Sentencia de 31 de enero 31 de enero de 2.012 -RCA 1/408/2.010 -)

Deben pues desestimarse estas alegaciones." (fundamento de derecho cuarto)

Tan sólo ha de añadirse, en relación con la alegación efectuada en el fundamento segundo de la demanda sobre la ausencia de las alegaciones formuladas por los Colegios Profesionales en el expediente enviado al Consejo de Estado para el correspondiente informe, que ello no impidió al alto órgano consultivo evacuar dicho informe ni tal deficiencia tiene en modo alguno trascendencia invalidante del mismo.

TERCERO .- Sobre la función de los Colegios Profesionales.

En el tercer fundamento de la demanda la parte aduce que la función del visado forma parte de la garantía institucional de los Colegios Profesionales, puesto que constituye una particularidad funcional esencial de la institución, que ya existía en el momento constituyente y que ha sido respetado incluso por la reciente Ley Ómnibus (Ley 25/2009, de 22 de diciembre). En definitiva, sostiene la entidad recurrente que la Constitución obliga a las normas reguladoras de los Colegios Profesionales a respetar la realidad institucional de los mismos, lo que supone respetar sus fines y el ejercicio de las funciones que los caracterizan. Sin embargo, el desarrollo reglamentario realizado por el Real Decreto impugnado respecto a los visados desnaturaliza los Colegios Profesionales y vulnera la reserva de ley establecida por el artículo 36 de la Constitución , así como lo establecido por el artículo 13 de la propia Ley de Colegios Profesionales , introducido por la mencionada Ley 25/2009.

No hay, afirma el Colegio recurrente, ninguna razón que justifique que el visado sea el instrumento de control más adecuado y proporcionado en los proyectos contemplados en el artículo 2 del Real Decreto impugnado y no lo sea en otros muchos. En consecuencia, se afirma, la decisión es vulneradora de los principios constitucionales de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y de igualdad ante la ley. En la misma falta de justificación y arbitrariedad incurriría con la excepción a la obligatoriedad del visado prevista en el artículo 4 del referido Real Decreto .

En definitiva, afirma la parte recurrente, se habrían conculcado el artículo 13 de la Ley de Colegios Profesionales y los artículos 9.3 , 14 y 103 de la Constitución .

Sobre la opción del legislador sobre un nuevo modelo más liberalizado de servicios, con el consiguiente cambio en las funciones colegiales, así como sobre la justificación de la supresión del visado obligatorio general y la selección de trabajos profesionales que todavía lo requieren nos hemos pronunciado extensamente desde las primeras sentencias dictadas sobre el Real Decreto 1000/2.010 (entre ellas, la de 31 de enero de 2.012, recurso ordinario 1/431/2.010); con independencia de la exacta formulación de las quejas, en las consideraciones que hicimos en dicha Sentencia se rechazan la supuesta falta de justificación del modelo de visado al que responde el Real Decreto impugnado y la alegada arbitrariedad de los poderes públicos y, consiguientemente, la supuesta infracción del principio de igualdad entre las distintas actividades y trabajos profesionales, por lo que resulta procedente reiterar las razones que abonan el rechazo de estas alegaciones:

" Cuarto.- La respuesta a las alegaciones de la demanda sobre la validez del artículo 2 del Real Decreto debe partir, necesariamente, del análisis del artículo 13 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios Profesionales, introducido en ella por el artículo 5.13 de la Ley 25/2009 . Precisaremos, de entrada, que ninguna duda se ha expresado en la demanda sobre la constitucionalidad de aquel precepto en su nueva redacción.

La reforma de los "servicios profesionales" (capítulo III del Título I de la Ley 25/2009) se concreta, de modo muy especial, en los correspondientes preceptos de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales, reforma que -como también subrayaba el Consejo de Estado en su informe preceptivo sobre el proyecto de Real Decreto- "tiene una magnitud considerable, porque afecta a la totalidad de sus nueve preceptos e introduce otros tantos, además de imponer modificaciones de calado en su tradicional régimen jurídico y de funcionamiento".

A los efectos que aquí importan, ceñido nuestro enjuiciamiento al escrutinio de la legalidad del Real Decreto (esto es, a su contraste con normas de rango superior) y una vez aprobada la opción legislativa por un determinado modelo, más liberalizado, de servicios -y de colegios- profesionales, resultan irrelevantes las alegaciones sobre si algunas de las medidas adoptadas por la Ley 25/2009 venían, o no, impuestas realmente por la Directiva 2006/123/CE. Se trata, insistimos, de una decisión del Poder Legislativo que, además de no ser objeto de censura alguna desde la perspectiva de su constitucionalidad en estos recursos, entra sin duda en el marco de su libertad de configuración normativa, tanto si se adopta de modo autónomo como en virtud de una determinada interpretación de las exigencias de la Directiva comunitaria.

Quinto.- Centrados, pues, en el artículo 13 de la Ley 2/1974 , la nueva regulación legal del visado determina un cambio muy relevante, en varios órdenes conceptuales, respecto de la precedente.

A) En primer lugar, el visado se limita a los Colegios de profesiones técnicas únicamente "cuando se solicite por petición expresa de los clientes" sin que en ningún caso los Colegios, por sí mismos o a través de sus previsiones estatutarias, puedan imponer la obligación de visar los trabajos profesionales. Esta es la regla general que ha de regir la interpretación del resto.

B) En segundo lugar, se habilita al Gobierno para establecer, mediante Real Decreto, cuándo puede imponer el visado colegial obligatorio, a cuyo efecto fija la Ley dos criterios: a) que sea necesario por existir una relación de causalidad directa entre el trabajo profesional y la afectación a la integridad física y seguridad de las personas; y b) que se acredite que el visado es el medio de control más proporcionado.

C) En tercer lugar, se precisan las funciones del visado colegial, tanto de manera positiva (podrá tener por objeto, al menos, comprobar la identidad y habilitación profesional del autor del trabajo, así como la corrección e integridad formal de la documentación de dicho trabajo profesional) como de manera negativa: el visado "en ningún caso comprenderá los honorarios ni las demás condiciones contractuales [...] ni tampoco comprenderá el control técnico de los elementos facultativos del trabajo profesional".

Por lo que a continuación diremos, esta última prohibición resulta particularmente significativa. Los colegios profesionales, al visar los proyectos o trabajos de sus colegiados, no pueden ni deben juzgar sobre la mayor o menor adecuación técnica del trabajo desarrollado por aquéllos, esto es, sobre su corrección desde el punto de vista de la lex artis o sobre su ajuste a las prescripciones técnicas de contenido sustantivo. Son los propios profesionales quienes responden ante los clientes y ante la sociedad en general de la corrección técnica de sus proyectos o actuaciones, sin que los eventuales errores o defectos de esta naturaleza que contengan puedan ser objeto del visado colegial.

El visado colegial se reduce, pues, conforme al artículo 13.2 de la Ley 2/1974 , a meras constataciones de carácter formal y de ningún modo abarca los aspectos esencialmente técnicos o facultativos de las actuaciones a él sujetas. Al visar un determinado proyecto el Colegio profesional podrá constatar si su autor goza de habilitación al efecto y si en aquél se incluyen los documentos que le han de acompañar pero, repetimos, mediante el visado colegial no puede controlar técnicamente la corrección de sus elementos facultativos.

Sexto.- Partiendo de estas premisas, la Sala no encuentra razones jurídicas bastantes para declarar la invalidez del artículo 2 del Real Decreto. En concreto, no consideramos que el precepto carezca de motivación, que su contenido pueda calificarse de arbitrario ni, a fortiori , que vulnere la Ley 2/1974 que le sirve de cobertura.

Además de reafirmar lo que esta Sala ya ha expuesto en otras ocasiones sobre la motivación propia de las disposiciones generales, no exigible en los términos prescritos para los actos singulares por el artículo 54 de la Ley 30/1992 , lo cierto es que en el expediente administrativo (singularmente, en el informe de valoración incluido como documento número 34) se encuentran los motivos por los que, frente a las alegaciones de cada una de las organizaciones profesionales que propugnaban el mantenimiento del visado colegial obligatorio para la mayor parte de la actuación de sus técnicos colegiados, el Gobierno lo considera finalmente innecesario.

En el procedimiento de elaboración del nuevo Real Decreto se han tomado en consideración voces discrepantes incluso dentro de la propia estructura gubernativa (en concreto, informes de algunos Departamentos contrarios a la restricción finalmente aprobada) o procedentes de otras Administraciones. Ello no hace sino poner de relieve que el órgano competente para adoptarla (el Consejo de Ministros) ha llegado a una decisión final tras un proceso dialéctico de propuestas y contrapropuestas que permiten discernir cuál ha sido finalmente, y por qué motivos, el criterio que ha acogido el Gobierno en su conjunto.

La motivación del Real Decreto 1000/2010 -y, en concreto, de su artículo segundo - podrá ser más o menos criticable pero basta para dar a conocer, al menos a quienes han participado en el proceso de elaboración de la norma y la han impugnado ulteriormente, las razones inspiradoras de la nueva disposición. En el preámbulo de ésta, por lo demás, se exponen de manera sucinta aquellas mismas razones, ya desde una perspectiva más general.

Séptimo.- Tampoco consideramos que el artículo 2 del Real Decreto incurra en arbitrariedad. La habilitación que el artículo 13.1 de la Ley 2/1974 confiere al Gobierno para establecer, mediante Real Decreto, el visado colegial obligatorio no implica, a nuestro juicio, que exista un correlativo deber, exigible en términos estrictamente jurídicos por vía jurisdiccional, de imponer aquél para unos u otros supuestos de entre los que existían en el momento en que se aprueba la nueva regulación (se afirma que fueron identificadas "unas 80 actividades sujetas a visado colegial"). El Gobierno podría, legítimamente, no haber incluido ninguno de ellos en la relación correspondiente y, en consecuencia, haberse limitado a regular el régimen de visados meramente voluntarios.

La habilitación está, en efecto, sujeta a un considerable grado de libertad de apreciación, de modo que los dos criterios (necesidad y proporcionalidad) que se establecen en el artículo 13.1 de la Ley 2/1974 son susceptibles, vista la diversidad y pluralidad de supuestos existentes, de una aplicación diferenciada en la que se ha de reconocer al titular de la potestad reglamentaria una elevada capacidad de decisión autónoma. El propio Real Decreto 1000/2010 no excluye, por lo demás, que el númerus clausus fijado en su artículo 2 pueda resultar insuficiente, a cuyo efecto obliga al Ministerio de Economía y Hacienda (Disposición final segunda) a realizar, antes de tres años, un estudio "sobre la conveniencia de actualizar la relación de trabajos profesionales sometidos a visado obligatorio contenida en el artículo 2".

La "apreciación de la concurrencia de los criterios legales de necesidad y proporcionalidad" puede, por lo tanto, ser realizada y modificada dentro de un sistema de desarrollo reglamentario abierto, de modo que el listado inicial de trabajos profesionales sometidos a visado obligatorio, además de ser susceptible de actualización en función de cambios que afecten a la valoración de aquellos dos criterios, responde a un juicio que no admite fácilmente soluciones unívocas.

A) En lo que se refiere a la "necesidad", la clave es, ciertamente, si existe una "relación de causalidad directa entre el trabajo profesional y la afectación a la integridad física y seguridad de las personas". Pero, frente a lo que implícitamente subyace en la tesis de los recurrentes, esta relación de causalidad no debe ponerse en relación ni con la corrección material ni con la calidad técnica de los proyectos o actuaciones sujetas a visado colegial pues, por definición, el visado no puede controlar una u otra. El control extrínseco de los elementos formales ya reseñados, que es lo propio del visado, no se extiende, repetimos, a la bondad o a la corrección técnica de los elementos facultativos de los proyectos o actuaciones, y es precisamente del contenido técnico, material, de unos u otras -fruto de la solvencia profesional de su autor, que tampoco es controlable por el colegio- del que dependen en mayor grado la integridad física y la seguridad de las personas que habrán de utilizar las instalaciones correspondientes. La apelación al riesgo como fundamento del visado queda, pues, muy relativizada según el mismo marco conceptual del artículo 13.2, in fine, de la Ley 2/1974 .

La mayor parte de los proyectos técnicos propios de la ingeniería industrial (o de la ingeniería en general) tienen, sin duda, una cierta relación con la integridad física y la seguridad de las personas: precisamente por ello, tanto si existe reserva legal de actividad como si no, se confía su confección y ejecución a personas debidamente formadas y especializadas en las respectivas materias, que asumen por sí mismos la responsabilidad correspondiente. Pero no es esta elemental relación entre los trabajos profesionales de los titulados técnicos y la seguridad de las personas la determinante, en el esquema de la "nueva" Ley 2/1974, de la obligatoriedad del visado colegial. El uso del adjetivo "directa", aplicado a la "relación de causalidad", que introduce el artículo 13 de la Ley 2/1974 implica un plus de conexión cuya apreciación se confía al titular de la potestad reglamentaria.

B) Decidir si, además de necesario en el sentido antes expuesto, el visado resulta "el" medio de control más proporcionado implica también un juicio que difícilmente tendrá respuestas únicas incontrovertidas, desde la perspectiva estrictamente jurisdiccional. El preámbulo del Real Decreto 1000/2010 se refiere, en este punto, a "la situación actual de los medios de control, muy superiores a los existentes en 1931, momento en el que se instituyó el visado colegial", citando al efecto una relación de aquéllos muy diversificada.

De nuevo, atendida la función limitada del control colegial que se atribuye al visado por el artículo 13.2 de la Ley 2/1974 , la apreciación de la proporcionalidad que ha tenido como resultado la exclusión del visado colegial obligatorio para los proyectos y actuaciones profesionales distintos de los comprendidos en el artículo 2 del Real Decreto 1000/2010 podrá ser más o menos criticable o adecuada, pero, a juicio de la Sala, no se revela arbitraria.

Existen, en efecto, medios o procedimientos menos onerosos que la sujeción obligada a visado colegial que también permiten verificar la identidad y habilitación profesional del autor del trabajo o la corrección e integridad formal de los documentos en que aquél se plasma. Por no citar sino algunos de dichos medios, la función de control documental podría llevarse a cabo tanto por las administraciones ante las que se presenten los proyectos como por las entidades que realicen labores de certificación y control. Y en cuanto a los datos personales, bastaría con acudir a la publicidad de los registros actualizados de profesionales colegiados, a la que obliga el "nuevo" artículo 10 de la Ley 2/1974 , registros que han de estar permanentemente actualizados y en los que constan, entre otras menciones, los títulos oficiales de aquéllos y su situación de habilitación profesional." (fundamentos de derecho cuarto a séptimo)

CUARTO .- Sobre las alegaciones relativas a la reserva de ley y a la infracción del principio de legalidad.

En el cuarto fundamento de derecho de la demanda se aduce la infracción de la reserva de ley que la Constitución establece en el artículo 36 , dado que, en opinión de la entidad recurrente, el Real Decreto contiene numerosas previsiones que exceden la habilitación legal. Así, se afirma, rebasarían el ámbito propio de la potestad reglamentaria las previsiones de los artículos 3, 5 y 6, que se refieren al visado único de los trabajos parciales, al Colegio profesional competente para visar los trabajos, el ejercicio de la función de visado por los Colegios Profesionales y a la no obligatoriedad de estar colegiado para visar un proyecto. Sobre algunas de ellas se vuelve a insistir en el siguiente fundamento de la demanda.

Con independencia de la exacta formulación de las quejas, las alegaciones sobre falta de habilitación legal e infracción de la reserva de ley están igualmente respondidas en la citada Sentencia de 31 de enero de 2.012 , en los siguientes términos:

" Noveno.- Estas últimas afirmaciones engarzan con el contenido del segundo fundamento jurídico de la demanda en el que la recurrente plantea la nulidad de los artículos 3 a 7 del Real Decreto "por vulneración de la autonomía colegial".

La premisa de la que parte este apartado de la demanda es que la Ley 25/2009 sólo habilita al Gobierno para aprobar la relación de visados obligatorios "y nada más". El resto de los preceptos distintos del artículo 2 carecería, pues, de cobertura legal y en todo lo que no sea la aprobación de los visados obligatorios rige el principio de autonomía estatutaria colegial, subsistente tanto en la legislación estatal ( artículo 6 de la Ley sobre Colegios Profesionales ) como en la autonómica.

La Sala no comparte esta premisa, por una triple razón:

A) En primer lugar, la autorización que la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, otorga al Gobierno en su Disposición final tercera le permite dictar los reglamentos necesarios para su desarrollo y aplicación, entre los que se encuentra precisamente el Real Decreto 1000/2010.

A juicio de la recurrente, dado que "la Ley 25/2009 vino a modificar decenas de leyes, no es lógico que el Real Decreto impugnado tenga cobertura en esta disposición final, que con carácter absolutamente genérico autoriza al Gobierno al desarrollo reglamentario". Pero esta afirmación no puede ser acogida ya que el número de disposiciones de desarrollo no es el factor relevante para saber cuáles caen bajo el ámbito de la habilitación legislativa. En el caso que analizamos, y visto que la Ley 25/2009 introducía un significativo cambio en el régimen jurídico de los colegios profesionales, la habilitación legal para el desarrollo reglamentario alcanza al visado colegial en todas sus facetas.

El hecho de que la habilitación contenida en la Disposición final tercera de la Ley 25/2009 deba ejercerse en el ámbito de las respectivas competencias por quienes sean titulares de los respectivos poderes normativos no es obstáculo en este caso pues, repetimos, la regulación de la carga administrativa en que se traduce el visado colegial obligatorio está atribuida precisamente al Estado.

B) En segundo lugar, la disposición transitoria específica (de la misma Ley 25/2009) que se refiere de modo singular al desarrollo reglamentario en materia de visados exigibles, de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la Ley 2/1974 , no excluye -en unión de la anterior- que se regulen otros aspectos adjetivos de los visados colegiales obligatorios, como son los contenidos en los artículos 3 a 7 del Real Decreto. Se trata de cuestiones obviamente relacionadas con los visados colegiales obligatorios que bien pueden ser consideradas por el titular de la potestad reglamentaria como complemento necesario y adecuado de la regulación de aquéllos.

Como afirmamos a este respecto en otra de las sentencias sobre esta misma cuestión (recurso 408/2010 ) "[...] es precisamente el carácter especial de tales habilitaciones específicas lo que determina la plena eficacia de las habilitaciones generales de la Ley de Colegios Profesionales y de la Ley 25/2009, que capacitan al Gobierno, sin duda alguna, para dictar los preceptos que se impugnan. La primera para desarrollar cualquier aspecto de la Ley de Colegios Profesionales y por tanto, lo relativo a los visados profesionales, como lo hacen dichos preceptos. La segunda, para regular lo necesario para el desarrollo y aplicación de la propia Ley 25/2009, lo que supone, dado que su contenido consiste precisamente en la modificación de otras leyes, la habilitación para desarrollar los aspectos modificados de dichas leyes, lo que comprende precisamente, en el supuesto que nos interesa, la materia relativa a los visados profesionales".

C) En tercer lugar, siendo cierto que la autonomía de los colegios profesionales y la Ley 2/1974 admiten un margen de actuación normativa propia a los estatutos reguladores de aquéllos y de las profesiones correspondientes, que no debe ser suplantada por la potestad reglamentaria de otros poderes públicos, también lo es que, dada la naturaleza administrativa del visado obligatorio en cuanto carga que se impone a los particulares y a las empresas, su régimen jurídico ha de ser el que disponga precisamente el Legislador estatal, no los colegios profesionales. De lo que se deduce que, en desarrollo de la Disposición transitoria tercera de la Ley 25/2009, el Gobierno puede tanto establecer los supuestos únicos de visado obligatorio (artículo 2 del Real Decreto) como el resto de reglas que según los artículos 3 a 8 de aquél determinan el modo en que se ha de proceder al visar los trabajos profesionales.

Décimo.- En el tercer fundamento jurídico de la demanda se interesa la declaración de nulidad de los artículos 3 y 5.1 del Real Decreto "por vulneración del principio de jerarquía normativa (infracción de normas con rango de ley)". A juicio de la corporación recurrente, el artículo 3 del Real Decreto 1000/2010 es contrario, en primer lugar, a los artículos 4 y 10 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación , en cuanto impone el visado único aunque el trabajo se desarrolle en proyectos parciales.

El argumento que sustenta la impugnación del artículo 3 del Real Decreto 1000/2010 es que si el artículo 4 de la Ley 38/1999 define el proyecto como un conjunto de documentos desarrollado mediante proyectos parciales, eventualmente realizados por diferentes especialistas que asumen su responsabilidad, y a dichos proyectos y a sus autores se refiere asimismo el artículo 10 de la misma ley , debía corresponder a cada uno de los Colegios respectivos -a través del visado- la función de control del ejercicio profesional.

La Sala no comparte dicha alegación y considera, por el contrario, que el artículo 10.2, letra b), de la Ley 38/1999 , al incluir entre las obligaciones del proyectista la de "redactar el proyecto con sujeción a la normativa vigente y a lo que se haya establecido en el contrato y entregarlo, con los visados que en su caso fueran preceptivos", no prejuzga en un sentido o en otro cuál haya de ser el régimen del visado, antes al contrario se remite a lo que dispongan otras normas (de ahí el empleo del adjetivo "preceptivos" y del hipotético "en su caso" aplicado a los visados). Son, pues, las normas a las que se remite la Ley 38/1999 y no ésta las que disciplinan cuándo y en qué términos se han de someter a visado colegial obligatorio todo tipo de proyectos técnicos, incluidos los relativos a las edificaciones a las que se refiere la Ley 38/1999.

Undécimo. - En el mismo tercer fundamento jurídico de la demanda sostiene la corporación recurrente que el artículo 5.1 del Real Decreto impugnado es nulo. El precepto dispone que para la obtención del visado colegial obligatorio el profesional firmante del trabajo se dirigirá al "colegio profesional competente en la materia principal del trabajo profesional, que será la que ejerza el profesional responsable del conjunto del trabajo. Cuando haya varios colegios profesionales competentes en la materia, el profesional podrá obtener el visado en cualquiera de ellos".

Sobre la base de que la intervención de varios profesionales en un trabajo implica la obligación de visado de cada Colegio, en virtud del artículo 5.q) de la Ley 2/1974 en su redacción dada por la Ley 25/2009, considera la corporación recurrente que la nulidad del artículo 5.1 del Real Decreto 1000/2010 deriva de su contradicción con el artículo 13 de aquella Ley.

La Sala no aprecia incompatibilidad entre el precepto reglamentario y el artículo 13.2 de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales , en su nueva redacción. Este último dispone, como ya hemos analizado, que el objeto mínimo del visado es comprobar, además de la identidad y habilitación del autor, la corrección o integridad formal de la documentación en relación con la normativa aplicable al trabajo del que se trate. Siendo ello así, el artículo 5.1 del Real Decreto 1000/2010 no "se ha excedido del contenido de la Ley", como afirma la corporación recurrente, por el hecho de que la labor de control y verificación quede centralizada, y no dispersa, en el colegio del profesional que deba responder "del conjunto del trabajo". Esta fórmula de visado único y no de visados plurales -que sin duda se ajusta al objetivo de reducir la carga administrativa- podrá ser compartida o no desde otras perspectivas pero resulta tan admisible, en su contraste con el artículo 13.2 de la Ley 2/1974 , como cualquier otra pues el precepto legal no impone una solución única ni predetermina en una dirección o en otra el ulterior desarrollo reglamentario respecto del colegio competente para el visado de trabajos complejos que incorporen proyectos parciales.

Corroborada la validez del artículo 3 del Real Decreto 1000/2010 , en atención a lo expuesto en el fundamento jurídico precedente, y disponiéndose en él que los trabajos profesionales, aunque se desarrollen o completen mediante proyectos parciales y otros documentos técnicos, sólo han de visarse "una sola vez y por un solo colegio profesional", la regla del artículo 5 en materia de competencia es plenamente coherente con aquél."." (fundamentos de derecho noveno a undécimo)

QUINTO .- Sobre la supuesta vulneración de artículo 4 de la Ley de Ordenación de la Edificación y del artículo 5 de la Ley de Colegios Profesionales .

En el cuarto fundamento de la demanda la parte aduce que los artículos 3 y 5 del Real Decreto impugnado, al permitir un visado único incluso cuando un proyecto se complete mediante proyectos parciales u otros documentos técnicos y admitir que los Colegios visen proyectos de otras profesiones conculcan lo previsto por el artículo 4 de la Ley de la Ordenación de la Edificación y el artículo 5.q) de la Ley de Colegios Profesionales .

A idénticas alegaciones hemos respondido en el fundamento jurídico undécimo de la Sentencia reproducida en el fundamento anterior.

SEXTO .- Sobre la impugnación de la disposición adicional del Real Decreto 1000/2010.

En la disposición adicional única del Real Decreto impugnado se estipula que en los casos en los que no sea preceptivo el visado, los órganos de contratación de la Administración General del Estado no exigirán el visado colegial. En opinión del Colegio recurrente tal previsión conculca el principio general de voluntariedad establecido por la Ley de Colegios Profesionales.

También esta alegación ha sido ya respondida en nuestra Sentencia de 31 de enero de 2.012 (recurso ordinario 1/408/2.010) en los siguientes términos:

" OCTAVO .- Sobre la impugnación de la disposición adicional única del Real Decreto 1000/2010.

Entiende el Colegio recurrente que la disposición adicional única del Real Decreto impugnado contradice lo dispuesto en el artículo 13.1 de la Ley de Colegios Profesionales al determinar que los órganos de contratación de la Administración General del Estado no exigirán el visado colegial. El citado precepto legal estipula, como ya se ha indicado, que habrán de ser visados los trabajos profesionales, aparte de los supuestos obligatorios, cuando así lo requiera el cliente. De dicha previsión deduce la entidad actora que la referida disposición adicional contradice la voluntariedad de solicitar el visado que reconoce la Ley, voluntariedad que resulta predicable también de las Administraciones Públicas.

Tampoco puede prosperar esta queja. La disposición adicional impugnada lo que hace precisamente es expresar la voluntad de la Administración General del Estado de prescindir del visado con carácter general cuando sus órganos de contratación encarguen un trabajo profesional. Dicha expresión de voluntad se manifiesta por el Gobierno precisamente mediante el Real Decreto que desarrolla la regulación legal relativa al visado y no contradice por tanto la regulación legal que se invoca, sino que constituye precisamente un ejercicio por parte de la Administración General del Estado de la discrecionalidad otorgada a los clientes por el legislador en cuanto a la solicitud de visado, fuera de los casos en los que se ha establecido la obligatoriedad del mismo." (fundamento de derecho octavo)

SÉPTIMO .- Conclusión y costas.

De conformidad con lo expuesto en los anteriores fundamentos de derechos procede desestimar el recurso entablado por el Colegio Oficial de Geólogos contra el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , no concurren las causas legales para la imposición de costas.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Fallo

Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo ordinario interpuesto por el Ilustre Colegio Oficial de Geólogos contra el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio. No se hace imposición de las costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Firmado.-