Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 4232/2004 de 18 de Diciembre de 2006

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Diciembre de dos mil seis.

VISTO el recurso de casación número 4232/2004, interpuesto por el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la Entidad Mercantil DELAVIUDA ALIMENTACIÓN, S.A. (antes DELAVIUDA, S.A.), con la asistencia de Letrado, contra la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 25 de febrero de 2004, dictada en el recurso contencioso-administrativo 500/2001, seguido contra la resolución del Subsecretario de Economía (P.D. del Secretario de Estado de Economía, de la Energía y de la Pequeña y Mediana Empresa) de 22 de febrero de 2001, que desestimó el recurso interpuesto contra la precedente resolución de la Dirección General de Políticas Sectoriales de 29 de septiembre de 2000, por la que se acuerda proceder al archivo del expediente al quedar sin efecto la concesión correspondiente por no haber quedado acreditada debidamente la referida aceptación. Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo número 500/2001, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 25 de febrero de 2004 , cuyo fallo dice literalmente: «FALLAMOS: Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS la demanda presentada en el recurso contencioso administrativo núm. 500/2001, interpuesto por el Procurador D. Jorge Deleito García, en nombre y representación de DELAVIUDA ALIMENTACIÓN, S.A., contra la resolución de fecha 22 de febrero de 2001 del Subsecretario de Economía (P.D. del SECRETARIO DE ESTADO DE ECONOMÍA, DE LA ENERGÍA Y DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA), que desestimó el recurso de alzada presentado contra resolución de 29 de septiembre de 2000 de la Dirección General de Políticas Sectoriales. Sin costas.».

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la Entidad Mercantil DELAVIUDA ALIMENTACIÓN, S.A recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante providencia de fecha 26 de marzo de 2004 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Emplazadas las partes, la representación procesal de la Entidad Mercantil recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 13 de mayo de 2004, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «Sirva admitir este escrito, tener por interpuesto dentro de plazo hábil, y de conformidad con el artículo 92 de la LJCA, Recurso de Casación (artículo 88.1.d ), contra la sentencia de 25 de febrero de 2.004 y tras los trámites procesales pertinentes y, remitidos los Autos a la Sala Tercera del T.S., se dicte sentencia en que se estime nuestro recurso y con ello, se case la Sentencia recurrida dictándose otra en la que:

1.- Se anule la Resolución del Sr. Subsecretario de Economía de 27 de febrero de 2001.

2.- Se tenga por aceptada por esta parte y así se declare la concesión de la subvención del expediente de referencia TO/495/PO3 con efectos inmediatos.

3.- Subsidiariamente, se reabra el procedimiento de referencia, a fin de que esta parte pueda acreditar las condiciones que la Administración estime pertinentes para la concesión de la subvención objeto de dicho expediente.».

CUARTO.- La Sala, por providencia de fecha 15 de noviembre de 2005 , admitió el recurso de casación.

QUINTO.- Por providencia de la Sala de fecha 16 de diciembre de 2005 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 28 de diciembre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo, tener por formalizado a nombre del Estado escrito de oposición al presente recurso ordinario de casación interpuesto contra la Sentencia de 25 de febrero de 2004, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (autos 500/2001 ); seguir el procedimiento por sus trámites y, en su día, dictar sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando la sentencia recurrida en cuanto declara conforme a Derecho la Resolución impugnada en los autos; todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente.».

SEXTO.- Por providencia de fecha 7 de septiembre de 2006, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 12 de diciembre de 2006, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso de casación

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 25 de febrero de 2004, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil DELAVIUDA ALIMENTACIÓN, S.A., contra la resolución del Secretario de Estado de Economía, de la Energía y de la Pequeña y Mediana Empresa de 22 de febrero de 2001, que desestimó el recuso de alzada formulado contra la resolución de la Dirección General de Políticas Sectoriales de 29 de septiembre de 2000, que acordó que se proceda al archivo del expediente T0/495/R03, al quedar sin efecto la concesión de incentivos regionales otorgados al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , por no haber quedado acreditada debidamente la referida aceptación.

SEGUNDO.- Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la declaración de conformidad a Derecho de la resolución del Secretario de Estado de Economía, de la Energía y de la Pequeña y Mediana Empresa de 22 de febrero de 2001, con base en la aplicación del artículo 81 de la Ley General Presupuestaria , en la consideración de que el otorgamiento de subvenciones de incentivos regionales, solicitadas al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , se enmarca en criterios de política económica, en que resulta decisivo para valorar la concurrencia del interés público, analizar las características de la empresa que pretende ser beneficiaria de la ayuda pública y examinar la naturaleza del proyecto de inversión, de modo que no se puede prescindir de ninguno de estos requisitos, según se razona sustancialmente en el fundamento jurídico segundo, en los siguientes términos:

«Nos encontramos con que hubo una sociedad que solicitó unas ayudas y que, antes de que se le concediesen pasó a otra entidad distinta; sin embargo, el hecho se notificó a la Administración después de haberse hecho la concesión a la entidad solicitante.

Como dice la parte demandante el artículo 81.1 a) de la LGP , resalta que el fin que con las subvenciones se persigue, es de interés público. Por ello, como también dice, es característica fundamental de la subvención, que la misma no se otorga como un premio o dádiva para aquella empresa que cumpla determinadas condiciones, sino, esencialmente, por el interés público que tenga o no el proyecto a desarrollar por la empresa y que la Administración subvenciona. Pero no debe olvidar que ese interés público está marcado en unas líneas de política económica y que, por tanto, exigen que la empresa subvencionada reúna una serie de requisitos que se fijan al publica cualquier convocatoria de subvenciones. Precisamente el interés público en proteger determinadas líneas empresariales o comerciales resalta la importancia de saber qué entidades tienen derecho a las subvenciones. Sólo así se puede cumplir lo que dice el art. 1 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre (citado por la demandante), al señalar que: "son incentivos regionales, a los efectos de esta Ley, las ayudas financieras que conceda el Estado para fomentar la actividad empresarial y orientar su localización hacia zonas previamente determinadas, al objeto de reducir las diferencias de situación económica en el territorio nacional, repartir más equilibradamente las actividades económicas sobre el mismo y reforzar el potencial de desarrollo endógeno de las regiones". Y, también, de conformidad con lo anterior, el Real Decreto 1535/1987, señala en su artículo 7, incluido en el Capítulo II, bajo la rúbrica "De los proyectos", que "Los proyectos que pretendan acogerse al régimen de incentivos regionales deberán estar comprendidos en alguno de los sectores económicos calificados como promocionables en el Real Decreto de delimitación de la zona respectiva y reunir los demás requisitos establecidos en el presente Reglamento". Estos requisitos del proyecto se concretan en el artículo 9 del mismo texto legal al establecer que: "Los proyectos de inversión que pretendan acogerse al régimen de los incentivos regionales deberán necesariamente:

a) Juzgarse viables técnica, económica y financieramente.

b) Disponer de un nivel de autofinanciación no inferior al que se especifique en los Reales Decretos de delimitación.

c) Que la solicitud para acogerse a los beneficios se presente antes del comienzo de la realización de la inversión para la que se solicitan los incentivos regionales".

Es de destacar, cómo con este artículo citado también por la demandante, se comprende mejor todavía la importancia de saber qué empresa va a realizar el proyecto subvencionado pues de ello puede depender el cumplimiento de lo que en él se expresa.

Todo lo expuesto destaca la importancia de conocer la empresa subvencionada y de saber si reúne los requisitos adecuados para obtener la subvención. Sin embargo en el presente caso, se pidió por una empresa dicha subvención y se concedió a esta empresa, que, en ese momento ya no existía. En consecuencia, la subvención no podría cumplir el fin público pretendido al no existir la entidad que debía cumplirlo. La parte, de haber actuado con buena fe, debió comunicar lo sucedido a la Administración tan pronto como se produjo la escisión y fusión y solicitar su subrogación en el lugar de la solicitante. Ante ello la Administración podría haber comprobado si la nueva entidad reunía los requisitos adecuados para la subrogación y, en su caso, para obtener la subvención. No lo hizo así y, en consecuencia, al no poder valorar tales circunstancias la Administración concedió la subvención a la entidad que no existía, lo que implicaba una nulidad en la concesión.».

Previamente, en el fundamento jurídico primero de la sentencia, la Sala de instancia declara acreditados los siguientes antecedentes de hecho:

«1º. El objeto del presente procedimiento es la concesión de una subvención a fondo perdido que fue solicitada por DELAVIUDA, S.A. el 4 de febrero de 1998 mediante solicitud dirigida a la Dirección General de Incentivos Regionales del Ministerio de Economía y Hacienda al amparo de lo dispuesto en el Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre.

2º. El 23 de julio de 1998, la entidad solicitante quedó extinguida como consecuencia de una operación de escisión total y fusión por absorción, sucediéndola una nueva sociedad.

3º. La subvención fue concedida a la entidad solicitante, por Orden Ministerial de 25 de febrero de 2000, concretándose la subvención y fijándose las condiciones generales y particulares a que debía someterse por Resolución individual de concesión de incentivos regionales de 3 de marzo de 2000 de la Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria.

4º. La subvención fue aceptada por D. Emiliano Peces López en nombre de la demandante el 11 de mayo de 2000.

5º. Dos días después, con fecha de 13 de mayo del mismo año, se comunicó a la administración competente que con fecha de 23 de Julio de 1998, la sociedad DELAVIUDA, S.A., con C.I.F. A 45008232 , como consecuencia de un proceso de escisión total y fusión por absorción Nevada a cabo por Escritura otorgada ante el Notario de Madrid, D. Pedro F. Conde Martín de Hijas de 23 de Julio de 1998, cambió a DELAVIUDA, S.A. con C.LF. A 45428117.

6º. El 7 de agosto de 2000, la Dirección General de Políticas Sectoriales, Subdirección General de Incentivos Regionales, comunicó a la demandante la denegación de la solicitud de cambio de titularidad del procedimiento (Expediente TO/0495), argumentando que no podía aceptarse ese cambio al solicitarse en nombre de una persona jurídica extinguida.

7º. Con fecha de 22 de septiembre de 2000, la Directora General de Políticas Sectoriales dictó Resolución acordando "que se proceda al archivo del expediente TOl0495), al quedar sin efecto la concesión correspondiente por no haber quedado acreditada debidamente la referida aceptación."

8º. Contra esta última Resolución se interpuso Recurso de Alzada el 11 de diciembre de 2000 y, con fecha de 22 de febrero de 2001, el Subsecretario de Economía dictó resolución en la que, acumulando la resolución del recurso de reposición y el recurso de alzada antes señalados, resolvió desestimarlos.».

El Tribunal rechaza -en los siguientes términos- la argumentación aducida por la parte recurrente de que se había producido una transmisión de la subvención concedida al suceder universalmente en todos los derechos y obligaciones la sociedad DELAVIUDA ALIMENTACIÓN a la Entidad Mercantil solicitante DELAVIUDA, S.A. (C.I.F. A 45008238 ):

«Alega la parte demandante que se produjo una sucesión universal como consecuencia de la escisión. Es cierto, pero también lo es que, cuando se produjo ésta todavía no se había concedido la subvención y que, ésta, como es obvio y hemos visto argumentando se concedió en virtud de unas circunstancias que, tras la fusión no se daban. En consecuencia, no sucede la nueva entidad en la subvención a la entidad desaparecida porque cuando se concedió ésta ya no existía. En lo único que pudo sucederla fue en una situación jurídica que, con la fusión, se cambió totalmente y que, en consecuencia no podía ser base de subvención alguna. Quizás por eso la parte actora no comunicó en el momento oportuno a la Administración lo sucedido.

Debido a lo expuesto, ningún efecto ni ventaja ni garantía de la sucesión universal puede se aplicado a la subvención pretendida.

Como se alegó por el Abogado del Estado, el procedimiento de concesión de la subvención tiene en cuenta las condiciones personales del solicitante, por lo que ha de calificarse como un procedimiento personalísimo y, por ende, intransmisible.

La parte demandante aduce que esa intrasmisibilidad no existe porque, por ejemplo, la normativa permite que se solicite la subvención por una persona jurídica no constituida aún en el momento de la constitución, siempre que se acredite ésta antes de la aceptación y, entiende que, por ello, no parece que pueda calificarse al procedimiento como personalísimo, cuando se permite seguirlo a quién aún no tiene personalidad ni capacidad. Sin embargo, ese caso nada tiene que ver con el que nos ocupa, pues una persona jurídica no constituida, lo declara así cuando solicita la subvención y si ésta se concede se hace en atención a lo que se ha pedido y a las circunstancias concurrentes en el solicitante y posterior adjudicatario; en cambió aquí, como se silenció lo ocurrido, nunca pudo valorar estas circunstancias la Administración.

También se alega que la propia normativa de subvenciones establece un procedimiento para aquellos supuestos en los que se producen modificaciones en las condiciones en base a las cuales se concede la subvención y que ninguna razón autoriza para considerar que no son aplicables al procedimiento de concesión mismo. Incurre en la parte en un error grave al confundir la situación que existe antes de la concesión y la posterior. Es lo mismo que si se quiere comparar un solar que se está edificando con el edificio ya construido y habitado. Por tanto, la concesión se hace en base a unos presupuestos; si éstos varían antes de la concesión puede ésta llegar o no a hacerse; por el contrario, si varían después de la concesión lo único que se debe examinar es si puede o no mantenerse la concesión que es algo muy distinto

Se dice también que hubo aceptación de la subvención. Lo que es parcialmente cierto, porque hubo aceptación pero no hecha por la entidad subvencionada que ya había desaparecido. Como quien aceptó no fue la entidad beneficiaria de la subvención, esa aceptación es totalmente ineficaz.».

TERCERO.- Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la Entidad Mercantil DELAVIUDA ALIMENTACIÓN, S.A., se articula en la exposición de tres motivos de casación que se fundan en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En la formulación del primer motivo de casación, se denuncia que la Sala de instancia infringe los artículos 81.1 a) y 81.4 a) y b) de la Ley General Presupuestaria , así como el artículo 1 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , y los artículos 7 y 9 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985 , de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, así como los artículos 238, 242 y 259 de la Ley de Sociedades anónimas, al desconocer el carácter finalista del régimen subvencional, que implica que la subvención se otorga para fomentar una actividad de utilidad pública o interés social o para promover la consecución de un fin público, de modo que -según se aduce- el sistema subvencional se centra siempre en un único elemento, el proyecto de inversión a realizar, y no en las condiciones del sujeto receptor o beneficiario de la subvención.

Se alega, en desarrollo de este motivo casacional, que la sentencia recurrida vulnera las garantías formales establecidas en la Ley de Sociedades Anónimas que vinculan a la Administración en relación con la sucesión universal producida entre la sociedad que solicita la subvención (DELAVIUDA, S.A. C.I.F. A 45008232 ) y la nueva sociedad escindida de la anterior DELAVIUDA, S.A. (C.I.F. A 4548117 ), que resultaría beneficiaria.

En el segundo motivo de casación, se reprocha a la sentencia la infracción de los artículos 252, 254 y 233 de la Ley de Sociedades Anónimas , al no tomar en consideración que la «nueva DELAVIUDA, S.A.» es sucesora en la relación jurídica subvencional, y eludir la doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo expuesta en la sentencia de 30 de octubre de 1996 , que estima, según se argumenta, que en los supuestos de fusiones entre sociedades, aunque falte la notificación del acuerdo a la Administración, se produce la sucesión universal de las subvenciones que la sociedad absorbida o escindida pudiera ser titular.

En el tercer motivo de casación, se imputa que el fundamento cuarto de la sentencia recurrida infringe la Orden Ministerial de 23 de mayo de 1994 sobre normas complementarias para la tramitación y gestión de los incentivos económicos regionales previstos en la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , al discriminar la modificación de las condiciones según se produzcan antes o después del otorgamiento de la subvención, y rechazar la validez de la aceptación de la subvención efectuada por la nueva sociedad DELAVIUDA, S.A., que considera que es la verdadera titular de la subvención y la que estaba legitimada para ello, en su calidad de sucesora universal de la sociedad escindida.

CUARTO.- Sobre el primer motivo de casación.

Debe rechazarse la prosperabilidad del primer motivo de casación, al apreciarse que la Sala de instancia ha realizado una aplicación razonable del régimen jurídico subvencional, al estimar que constituye un presupuesto relevante en el otorgamiento de la subvención las condiciones personales del peticionario, y en particular, resulta infundado que la sentencia infrinja los artículos 81.1 a) y 81.4 a) y b) de la Ley General Presupuestaria, aprobado su Texto Refundido por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre , el artículo 1 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, y los artículos 7 y 9 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985 , que la Entidad recurrente considera vulnerados.

A estos efectos, resulta pertinente recordar, que la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000) y 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

«En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 "ad exemplum").».

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario, en la actuación de éste.

La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria, en la redacción debida a la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991 , y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea [Unión Europea].

De la interpretación sistemática de los apartados 1, 4, 6, 7 y 8 del artículo 81 de la Ley General Presupuestaria, en la redacción debida a la Ley 31/1990 , de 27 de diciembre, se desprende que la cualidad subjetiva del solicitante y beneficiario de la subvención es determinante tanto en el procedimiento de otorgamiento, al deber establecerse de forma precisa en las bases de la convocatoria los requisitos de índole personal que deben reunir los peticionarios, entre los que se incluyen necesariamente las condiciones acreditativas de la solvencia económica y de la capacidad técnica para acometer el proyecto que justifica la recepción de los fondos públicos, con el fin de asegurar el respeto más estricto de los principios de concurrencia y objetividad, como en el proceso de ejecución de la inversión y en el procedimiento de comprobación y de control, ya que el cumplimiento de la subvención constituye una carga jurídica que asume el beneficiario.

Así se advierte en la sentencia de esta Sala de 18 de julio de 2006 (RC 2613/2004 ), donde con remisión a la doctrina expuesta en la precedente sentencia de 13 de junio de 2006 (RC 9052/2003 ), dijimos:

«En la sentencia de esta Sala de 13 de junio de 2006 , resolviendo un caso de subrogación de empresas a efectos de una subvención ya se puso de manifiesto el especial control que debe realizar la Administración en este campo si se tiene en cuenta que se está en presencia de fondos públicos que además se otorgan a fondo perdido, que tienen su propio régimen. En ella se dijo que "aunque desde un punto de vista formal del derecho de sociedades y de las relaciones tributarias, sea posible una sucesión entre ellas de sus derechos y obligaciones, no puede ser desconocido el régimen especial que regula las subvenciones. Y no cabe duda que la persona solicitante es un elemento que se tiene en cuenta en estas disposiciones, pues no tendría razón de ser, en caso contrario, lo establecido en el artículo 24 del Reglamento sobre incentivos regionales, aprobado por Real Decreto 1535/1987 de 11 de diciembre, que señala que entre la documentación a presentar con la solicitud deberá estar "la acreditativa de las circunstancias personales del solicitante, de las registrales si se trata de una sociedad constituida y, si estuviere en proyecto, de las previstas, así como las del promotor que actúe en su nombre". Esto significa, que el sujeto es un elemento importante, que se tiene en cuenta en el otorgamiento, y cualquier variación que se produzca lógicamente debe comunicarse a la autoridad encargada de su concesión o de la tramitación del expediente. Esta conclusión no se desvirtúa por lo dispuesto en el artículo 32, modificado por el Real Decreto 2315/1993 de 29 de diciembre , que si bien se refiere a los cambios de titularidad producidos con posterioridad a la concesión, lo hace para determinar cual es la autoridad competente para resolver estos incidentes, pero no excluye que esos cambios deban ser notificados desde el momento en que se produzcan. Al margen del incumplimiento de este deber de notificación, no debe desconocerse que estas subvenciones están sometidas al régimen general establecido en la Ley General Presupuestaria, cuyo art. 81.4 establece que "tendrán la consideración de beneficiario de la subvención el destinatario de los fondos públicos que ha de realizar la actividad que fundamenta su otorgamiento o que se encuentra en la situación que legitima su concesión", lo que implica que las condiciones del beneficiario son decisivas en su otorgamiento, que es él y no otro el que debe desarrollar la actividad subvencionada, al margen de que posteriormente, en virtud de circunstancias cambiantes pueda la Administración autorizar una subrogación. No debe olvidarse, que dado los límites presupuestarios destinados a estos objetivos, los elementos personales tienen importancia a la hora de elegir entre los diversos interesados en estos fondos públicos, pues su destino queda garantizado con su patrimonio y solvencia, ...".».

En la sentencia de esta Sala de 23 de noviembre de 2006 (RC 1744/2004 ), se rechaza que del bloque normativo que integra el Derecho subvencional se desprenda que la subvención tenga exclusivamente la «naturaleza finalista» -que sólo busca que se realice la inversión y se alcancen determinados objetivos- a la que sería indiferente quien es el sujeto titular beneficiario de la subvención, que está obligado a aplicar los fondos percibidos a la ejecución de un determinado proyecto de inversión, declarando que el elemento personal es determinante de la concesión de la subvención y de la realización de una inversión que debe ser cumplimentada efectivamente «por la empresa peticionaria y no por parte de cualquier otro sujeto».

Procede asimismo rechazar la infracción denunciada en el planteamiento de este primer motivo de casación de los artículos 238, 242 y 259 de la Ley de Sociedades Anónimas , acogiendo la doctrina expuesta en la referida sentencia de 23 de noviembre de 2006:

«Estas consideraciones son enteramente aplicables al caso presente, en el que se opera la fusión antes del otorgamiento de la subvención. En «la fusión, la excisión o absorción» no supone "ope legis" la concesión de la subvención en favor de otra persona jurídica distinta a la que la solicitó, aunque con arreglo a la LSA se haya subrogado en su posición, pues aparte de que no puede hablarse de un derecho a la subvención con anterioridad a su otorgamiento, y si sólo de una mera expectativa a obtenerla, el régimen de las sociedades debe ser matizado cuando se trata de la materia de subvenciones, que aunque pueda ser asimilado al contractual, mantiene cierta especialidad derivada del otorgamiento a fondo perdido, que no se da en los contratos en los que existen relaciones onerosas sinalagmáticas.

Por otra parte, el deber de notificar los cambios de titularidad durante la tramitación del expediente de concesión se encuentra implícito en la normativa que regula las subvenciones, y las menciones que se hacen al artículo 32 RD 1585/87 , se refieren a las producidas con posterioridad. En ninguno de los casos, puede llegarse a la conclusión que obtiene la parte recurrente de que la Administración debe resolver favorablemente al cambio si no se producen variaciones en la inversión, empleo a crear o importes, pues desde el momento en que se atribuye la facultad de resolver, ha de valorar las condiciones particulares del nuevo titular, que además ha aparecido en el expediente con posterioridad sin cumplir el deber de comunicar el cambio, y que lo hace transcurrido el plazo establecido en el artículo 28 de dicho Real Decreto , lo que determinaría en todo caso que quedara sin efecto la concesión.».

QUINTO.- Sobre el segundo motivo de casación.

El segundo motivo de casación articulado, que censura que la Sala de instancia ha infringido los artículos 252, 254 y 233 de la Ley de Sociedades Anónimas, aprobado su Texto Refundido por Real Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre , debe ser desestimado, al carecer su formulación de fundamento, porque como se ha razonado en el precedente fundamento jurídico de esta sentencia, en el supuesto de que la operación societaria de fusión, absorción o escisión de una sociedad anónima se haya producido con anterioridad al otorgamiento de la subvención, no cabe considerar que sea transmisible a título de sucesión universal una mera expectativa de derecho a obtener una subvención, al modularse la aplicación del Derecho societario en el ámbito del Derecho subvencional.

Debe rechazarse que la Sala de instancia haya vulnerado la doctrina que se desprende de la sentencia de esta Sala de 30 de octubre de 1996 (R 1632/1991 ), dictada en aplicación del artículo 142 de la Ley de Sociedades Anónimas de 17 de julio de 1951 , al pretender la parte hacer valer en su favor una declaración de este órgano jurisdiccional descontextualizada de los hechos y fundamentos de derecho, que de ningún modo resulta aplicable a este proceso judicial, porque en aquel recurso se cuestionaba la validez del Acuerdo del Consejo de Ministros que acordó la caducidad de los beneficios concedidos por incumplimiento de las condiciones establecidas, en referencia a no haberse acreditado la creación de 55 puestos de trabajo y no haberse justificado la inversión proyectada, habiéndose producido la fusión de las sociedades interesadas con posterioridad a la Orden ministerial que otorgó la subvención, por lo que de la circunstancia de que la fusión entre las dos sociedades no deba ser aprobada por la Administración, no se deduce que sea innecesario que el sujeto peticionario de una subvención tenga la obligación de facilitar y comunicar a la Administración la alteración de todas aquellas condiciones que supongan una variación en los requisitos que debe reunir, conforme a las bases reguladoras de la concesión de la subvención.

SEXTO.- Sobre el tercer motivo de casación.

El tercer motivo de casación debe ser desestimado, al ser inaplicable en este supuesto, el procedimiento establecido en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de mayo de 1994, que aprueba las normas complementarias para la tramitación y gestión de los incentivos económicos regionales para resolver las incidencias relativas al expediente de concesión que se produzcan con posterioridad a su otorgamiento, al haberse producido la modificación jurídica sustancial de la persona jurídica que había solicitado la subvención al amparo de la Ley 50/1985, antes del otorgamiento de la subvención.

En efecto, debe significarse que el cambio de titularidad se ha producido con anterioridad al otorgamiento de la subvención y se ha notificado con posterioridad a la Orden Ministerial de 25 de febrero de 2000, según declara como hecho previsto la sentencia recurrida en el fundamento jurídico primero, por lo que la Entidad recurrente no puede acogerse al procedimiento reglamentario establecido para resolver las incidencias producidas en la ejecución del proyecto, como sostiene la Sala de instancia, acogiendo la tesis formulada por el Abogado del Estado, al advertir que la parte recurrente en el proceso de instancia incurre en un error grave al pretender asimilar la situación jurídica que existe antes y después de otorgarse la subvención.

En relación con el cumplimiento de la obligación del beneficiario de comunicar a la Administración cuantas incidencias se produzcan con posterioridad al otorgamiento de la subvención, entre los que se incluyen los supuestos de cambio de titularidad, en la sentencia de esta Sala de 17 de enero de 2006 (RC 1503/2003 ), hemos afirmado que dicho deber se enmarca en los principios de buena fe y de confianza legítima que rigen las relaciones entre los ciudadanos y la Administración en un Estado social y democrático de Derecho, obligaciones que resultan aplicables con las modulaciones expuestas, al procedimiento de otorgamiento de la subvención, por lo que cabe descartar que la Sala de instancia haya realizado una interpretación irrazonable de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de mayo de 1994, contradictoria con estos principios constitucionales. En la referida sentencia dijimos:

«Acierta la Sala de instancia al razonar que el artículo 32 del Real Decreto 1535/1987 , resulta inaplicable en este supuesto, por contradecir el principio de buena fe, al no haberse promovido por la empresa beneficiaria de la subvención el procedimiento adecuado para que fuera autorizado por la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales el cambio parcial de ubicación de la actividad que afectaría a la distribución de los puestos de trabajo de Las Palmas de Gran Canaria y Tenerife, porque como se aprecia en el Informe Propuesta de resolución del expediente de incumplimiento de la Subdirección de Inspección y Control de 18 de diciembre de 1998, en todo caso, dicho expediente de modificación vinculado a la ejecución del proyecto, debió haberse iniciado mientras estuvo vigente el plazo, que expiró el 12 de enero de 1995.

El principio de confianza legítima no ha sido objeto de vulneración por la conducta, que la recurrente considera imputable a la Administración, de no requerir a la empresa subvencionada a que procediera a instar la modificación del proyecto inicial, a pesar de tener conocimiento del hecho de que la creación de puestos de trabajo se había realizado en un centro de trabajo distinto del establecido en las condiciones particulares, no sólo porque esa constancia se produce con posterioridad al término del periodo de vigencia de la subvención -escrito de la Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias a la Secretaría General de la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales de 26 de agosto de 1996, para el cobro total de la subvención-, sino porque este principio, que se consagra en el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción debida a la Ley 4/1999, de 13 de enero, que se deriva del principio constitucional de seguridad jurídica, y que tiene por finalidad, entre otras manifestaciones y principios, garantizar la previsibilidad de las normas y de las situaciones y relaciones jurídicas entre los particulares y la Administración que se suscitan en el marco del Estado de Derecho, conforme a los principios que rigen la actuación de la Administración que enuncia el artículo 103 de la Constitución , y evitar su alteración arbitraria, tiene que ser aplicado de forma conjunta y armónica con el principio de legalidad de la acción administrativa, permitiendo una adecuada convivencia entre los intereses públicos y los intereses privados afectados, que impide que, en el supuesto en que entre en juego la aplicación de los principios del Derecho subvencional, se pueda comprender con el significado de otorgar facultades a una de las partes para modificar unilateralmente las condiciones determinantes de la subvención.

El principio de protección de la confianza legítima, que rige las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, en un Estado social y democrático de Derecho, que proporciona un marco de actuación de los particulares caracterizado por las notas de previsibilidad y seguridad jurídica, y cuya normatividad en nuestro ordenamiento jurídico público se reconoce en las cláusulas del artículo 103 de la Constitución , según afirmamos en la sentencia de esta Sala de 7 de febrero de 2005 (R 44/2003 ), y que garantiza que los ciudadanos puedan confiar legítimamente en que la Administración realizará una interpretación aplicativa del ordenamiento jurídico administrativo uniforme y no discriminatoria, y que no se aparte de sus propios precedentes, no ha sido menoscabado en este supuesto al corresponder la carga de instar el procedimiento de modificación del proyecto inicial a la Entidad mercantil beneficiaria de la subvención.».

En consecuencia, al desestimarse los tres motivos de casación articulados, procede declarar no haber lugar al recurso de casación formulado por la representación procesal de la Entidad Mercantil DELAVIUDA ALIMENTACIÓN, S.A. contra la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 25 de febrero de 2004, dictada en el recurso contencioso-administrativo 500/2001.

SEPTIMO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Fallo

Primero.- Que no ha lugar al recurso de casación formulado por la representación procesal de la Entidad Mercantil DELAVIUDA ALIMENTACIÓN, S.A. contra la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 25 de febrero de 2004 , dictada en el recurso contencioso-administrativo 500/2001.

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.