Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 1721/2014 de 29 de Febrero de 2016

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Febrero de dos mil dieciséis.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contra la Sentencia de 20 de marzo de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Valladolid, en el recurso contencioso-administrativo nº 1881/2010 , sobre atención sanitaria.

Se ha personado como parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. Luis Estrugo Muñoz en nombre y representación de D. David y D. Gustavo .

Antecedentes

PRIMERO.- Ante la Sala de Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Valladolid, los ahora recurridos, D. David y D. Gustavo , interpusieron recurso contencioso administrativo contra la Orden, de 16 de septiembre de 2010, por la que se desarrolla la ordenación de los centros y servicios de referencia en atención especializada de la Comunidad de Castilla y León.

SEGUNDO.- La expresada Sala de lo Contencioso administrativo de dicta Sentencia de fecha 20 de marzo de 2014 , cuyo fallo es el siguiente:

"Que estimando el Recurso Contencioso-administrativo 1881/2010 ejercitado acumulativamente por David , Gustavo y Porfirio , sustanciado por el cauce del Procedimiento Ordinario 1881/2010 y dirigido contra el particular del anexo de la Orden SAN/1288/2010 anteriormente expresado; debemos anular y anulamos el mismo por ser disconforme con el ordenamiento jurídico. (...) Se condena la parte demandada al pago de las costas'.

TERCERO.-Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, por la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

CUARTO.- Elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, la Administración recurrente interpuso recurso de casación, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

QUINTO.- Mediante Auto de esta Sala de 2 de octubre de 2014 , no se estima la causa de inadmisión opuesta por la recurrida en la personación, y, en consecuencia, se admite el recurso de casación.

SEXTO.-Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 16 de febrero de 2016, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.-La sentencia aquí impugnada estimó el recurso contencioso administrativo, interpuesto contra la Orden, de 16 de septiembre de 2010, por la que se desarrolla la ordenación de los centros y servicios de referencia en atención especializada de la Comunidad de Castilla y León.

La sentencia impugnada, después de resumir, en el fundamento de derecho primero, los argumentos esgrimidos por las partes, señala, en el fundamento segundo, que "a la fecha de presentación del escrito de contestación (...) era el Decreto 118/2007 -disposición final primera que habilita normativamente al Consejero de Sanidad- había sido anulada por sentencia dictada por esta Sección el día 25 de septiembre de 2009 que decidió una impugnación directa contra ese decreto en el ámbito del Procedimiento Ordinario 617/2008, y a la data de presentación del escrito de conclusiones (7 de marzo de 2012) también debería saber que esa sentencia no fue casada por otra del Tribunal Supremo en tanto que este órgano jurisdiccional dictó la sentencia de 6 de junio de 2011 en el Recurso de Casación 6402/2009 con una solución desestimatoria del ejercitado por la Junta de Castilla y León contra la resolución ya mencionada de este Tribunal. (...) Con lo dicho a lo que se quiere llegar es que la referida Orden 1288/2010 ha perdido validez jurídica antes de que el presente proceso hubiera sido declarado concluso, pérdida que deriva de la invalidación de la norma reglamentaria que le daba cobertura y a cuyo amparo, precisamente aquella orden se aprobó y público".

SEGUNDO.- El recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma recurrente se articula sobre dos motivos.

El primero, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción , se imputa a la Sala de instancia y vicio de incongruencia y el quebrantamiento de la formas esenciales del juicio, por la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con infracción de los artículos 33 , 65 y 67 de la LJCA .

El segundo motivo denuncia, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , la infracción de las normas de ordenamiento jurídico, concretamente del artículo 139 de la Ley de esta jurisdicción .

Por su parte, la recurrida insiste en la inadmisibilidad del recurso de casación, si bien esta vez alegando, a diferencia de lo aducido en la personación y desestimado mediante Auto de esta Sala de 2 de octubre de 2014 , que lo que se cuestiona es la aplicación de normas de derecho autonómico.

TERCERO.-Resulta obligado examinar, con carácter preferente, la causa de inadmisión que esgrime la parte recurrida, en su escrito de oposición, al considerar que lo que se pretende es impugnar la aplicación de normas de derecho autonómico.

La causa de inadmisión no puede prosperar porque los motivos que vertebran esta casación reprochan a la sentencia la infracción de normas de Derecho estatal, como exige el artículo 86.4 de nuestra Ley Jurisdiccional , y dicha infracción es acorde con el desarrollo de los motivos invocados. Quiere esto decir que dichas infracciones no enmascaran un alegato que cuestione la aplicación e interpretación de normas propias de la Comunidad Autónoma.

Así es, la invocación de los artículos 33 , 65 y 67 (motivo primero), y 139 (motivo segundo), de la citada Ley , pone de manifiesto, de un lado, que el 'recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal' (artículo 86.4 citado). Y, de otro, la lectura del desarrollo de los motivos revela que esa cita de normas infringidas se acomoda a lo razonado por la sentencia, en el fundamento de derecho segundo, y al propio contenido argumental de los motivos alegados.

CUARTO.- Despejado el anterior obstáculo procesal, debemos analizar los motivos invocados. El primer motivo de casación, recordemos, por el cauce que dibuja el artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción , atribuye a la Sala de instancia el quebrantamiento de la formas esenciales del juicio por la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con infracción de los artículos 33 , 65 y 67 de la LJCA .

El motivo, con referencia a la exigencia de la congruencia, lo que en realidad aduce es un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, al no haber hecho uso la Sala de instancia de la facultad prevista en el artículo 33.2 de la LJCA , mediante el planteamiento de la tesis a las partes, cuando la sentencia se iba a fundar, como así fue, sobre un motivo de impugnación no alegado por las partes. Ello ha situado a la Administración recurrente, se alega, en una situación de indefensión.

Ciertamente la congruencia es una exigencia procesal de la sentencia, en virtud de la cual se precisa la concurrencia de una elemental simetría, entre las pretensiones y motivos esgrimidos por las partes en el proceso y el contenido de la sentencia. De manera que las pretensiones se fundamenten a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que estas cuestiones o motivos de invalidez alegados precisan, a su vez, de una inevitable argumentación jurídica.

La consideración anterior tiene su reflejo legal en la LJCA que se ocupa de regular la congruencia de las sentencias en los siguientes artículos. a ) El artículo 33.1 que impone que se ha de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas hagan referencia a los motivos del recurso y no a los meros argumentos jurídicos. b) El artículo 67 establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso, como en la jurisdicción civil el artículo 218 LEC . c) Y, en fin, el artículo 33.2, cuya infracción ahora se invoca, y el 65.2 ambos de la LJCA , pretenden conceder cierta libertad al juzgador para fundamentar su decisión siempre que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones, precisamente para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

En definitiva, cuando se trata de adoptar prevenciones para la salvaguarda de la congruencia de la sentencia es necesario, por tanto, que, si la Sala va a tomar en consideración nuevos motivos, no aducidos por las partes, y en aras de evitar una lesión al principio de contradicción, su entrada en el debate procesal se haga, en el trámite de vista o conclusiones, según lo que señala el artículo 67 de la LJCA , o en el momento inmediatamente anterior a la sentencia, ex artículo 33.2 de la citada Ley .

QUINTO.- Acorde con cuanto llevamos expuesto, fácilmente se deduce que la sentencia recurrida ha incurrido en un vicio de incongruencia, pues la misma se fundamenta sobre un motivo no alegado por ninguna de las partes en el recurso contencioso administrativo.

Así es, la Sentencia aquí impugnada estima el recurso contencioso administrativo por considerar que una vez anulado judicialmente el Decreto de cobertura de la orden impugnada, esta ha de ser igualmente anulada. Repárese que mediante Sentencia de la misma Sala de instancia de 25 de septiembre de 2009 (confirmada en casación por Sentencia de esta Sala de 6 de junio de 2011 ), se anuló el Decreto autonómico 118/2007, que es la norma de cobertura de la Orden impugnada en el recurso contencioso administrativo (Orden de 16 de septiembre de 2010 que desarrolla la ordenación de los centros y servicios de referencia en atención especializada en la Comunidad de Castilla y León), por lo que procedía, sin más, declarar también la nulidad de dicha orden. Sin tener en cuenta que esa causa de nulidad no había sido invocada en el proceso, siendo intrascendente que lo conociera o no la Administración recurrida, pues lo relevante es que se ha impedido discutir en el proceso si la nulidad del Decreto arrastraba, o no, a la Orden impugnada. Obsérvese que ahora se aduce, poniendo de manifiesto el debate que se ha hurtado al proceso, que la nulidad del Decreto de 2007 comportó la restauración del Decreto de 1991 que regulaba la ordenación territorial de la asistencia especializada y que, a juicio de la recurrente, daba cobertura a la Orden impugnada. Similar alegato se esgrime también respecto de la Ley autonómica 8/2010, de 30 de agosto, de Ordenación del Sistema de Salud de Castilla y León. Cuestiones que podían haberse alegado en el proceso y hubieran sido resueltas por la sentencia.

SEXTO.- La confrontación, en definitiva, entre los motivos expuestos en los escritos de demanda y aquellos en los que se fundamenta la oposición de los escritos de contestación, hubiera precisado que si la sentencia iba a cimentarse sobre un nuevo motivo --la nulidad del Decreto de cobertura--, se hubiese sometido a la consideración y contradicción de las partes procesales, evitando la indefensión que genera fundar la sentencia en un motivo inédito para las partes, ajeno al debate procesal, y, en relación con el cual, la sentencia irrumpe alterando los términos por los que ha discurrido el proceso.

La indefensión que se alega, efectivamente se produce cuando se comprueba que la Administración recurrida no ha tenido la oportunidad de oponerse a un motivo de invalidez, no invocado por la parte recurrente y silenciado durante el proceso, al haber prescindido la Sala de la facultad que establece el artículo 33.2 LJCA , para salvaguardar la congruencia. Esta quiebra inicial del principio de contradicción desemboca en un menoscabo del derecho de defensa, al haberse sustraído del debate procesal un motivo de nulidad de la resolución impugnada.

Estamos, en consecuencia, ante una incongruencia ' extra petita partium', que se produce al margen de las peticiones de las partes, pronunciándose sobre cuestiones diferentes a las planteadas, en una especie de incongruencia por desviación, que lesiona también el principio dispositivo.

SÉPTIMO.- Llegados a este punto, y sentado que se ha producido una infracción del artículo 33.2 de la LJCA , nos corresponde ahora determinar los efectos de tal pronunciamiento.

La incongruencia constituye un vicio de la sentencia cuya aparición depara severas consecuencias, por lo que su concurrencia configura, con carácter general, una infracción de las normas reguladoras de la sentencia como motivo de casación. Ahora bien, cuando la quiebra de la exigencia de la congruencia se materializa mediante la infracción del artículo 33.2 de la LJCA , por no haber planteado la Sala de instancia la tesis a las partes, cuando aparecían motivos sobre los que fundar el recurso, distintos a los invocados por las partes, tal defecto ha de reputarse como una infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, proyectando su efecto a un momento anterior a la sentencia, con las consecuencias previstas en el artículo 95.2.c) de la Ley Jurisdiccional .

En este sentido, venimos declarando, por todas Sentencias de 3 de diciembre de 2004 , que cita otra anterior de 19 de abril de 2002, en relación con la LJCA anterior, que " cuando se denuncia por el cauce del artículo 95.1.3º LJ que ha existido infracción del artículo 43.2 LJ , el éxito del motivo conduce necesariamente a un pronunciamiento de retroacción de las actuaciones al momento anterior a dictar sentencia, para que la Sala de instancia ofrezca a las partes la posibilidad de alegar sobre ese motivo, ajeno hasta entonces a la controversia judicial y capaz de servir para estimar la demanda o para oponerse a ella, puesto que se trata de una consecuencia impuesta por el artículo 102.1.2º LJ , sustraída al poder dispositivo de las partes">. En este mismo sentido también Sentencia de 13 de febrero de 2002 según la cual " la sentencia que decide sobre motivos no alegados por las partes comete una infracción que trasciende la propia sentencia y afecta a las garantías procesales, por lo que si se estima un recurso de casación fundado en tal infracción la consecuencia debe ser, conforme a lo previsto en el artículo 102.1.2 LJ , la reposición de las actuaciones al momento anterior al de dictar sentencia para que la Sala de instancia someta la cuestión a las partes, según lo indicado en el artículo 43.2 LJ ".

La estimación del primer motivo invocado hace innecesario, por tanto, el análisis del otro motivo, y produce como consecuencia la casación de la sentencia y la reposición o retroacción de las actuaciones, al momento inmediatamente anterior al que se incurrió en la falta advertida, esto es, al momento anterior a la Sentencia para que la Sala de instancia someta la cuestión a las partes, ex artículo 33.2 de la LJCA , y a la vista de ello resuelva lo que corresponda.

OCTAVO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA , no se hace imposición de costas.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que estimando el primero de los motivos, declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contra la Sentencia de 20 de marzo de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Valladolid, en el recurso contencioso-administrativo nº 1881/2010 , y en su virtud casamos y anulamos la citada sentencia, ordenando la reposición de las actuaciones al momento anterior al de dictar sentencia, para que la Sala de instancia someta la cuestión a las partes, según lo indicado en el artículo 33.2 de la LJCA y resuelva en consecuencia. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.