Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 2021/2014 de 17 de Abril de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Abril de dos mil quince.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 2021/2014, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Antonio Viscor, en nombre y representación de la Promotora para el reconocimiento de Igeldo como municipio 'Itxas Aurre', y por el Procurador de los Tribunales Dña. Isabel Julia Corujo, en nombre y representación de la Diputación Foral de Gipuzkoa, contra el Auto de 12 de febrero de 2014 , confirmado en suplica por el de 22 de abril siguiente, dictados ambos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso contencioso administrativo nº 8/2014 , sobre segregación de núcleo de población.

Se han personado en este recurso, como partes recurridas, el Procurador de los Tribunales D. Gustavo Gomez Molero en nombre y representación del Ayuntamiento de San Sebastián, y la Procuradora de los Tribunales Dña. Isabel Covadonga Juliá Corujo en nombre y representación de la Diputación Foral de Gipuzkoa.

Antecedentes

PRIMERO.- En la pieza separada de suspensión del recurso contencioso-administrativo número 8/2014, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó auto de 12 de febrero de 2014 , que acordó 'haber lugar a la medida cautelar de suspensión de la efectividad mientras se resuelve el proceso nº 8/2.014, del que este incidente trae causa, del decreto foral 46/2.013, de 17 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Gipuzkoa, (B.O.G. nº 240, de 18-12-13), sobre segregación del Municipio de Donostia-San Sebastián y constitución como nuevo municipio del núcleo de Igeldo, a solicitud de la representación procesal de dicho Ayuntamiento, sin hacer imposición de costas en este incidente'.

Interpuestos sendos recursos de reposición por las ahora recurrentes, se dicta auto de 22 de abril de 2014 que desestima dichos recursos de reposición.

SEGUNDO.-Contra las indicadas resoluciones se prepara, por las partes ahora recurrentes, recurso de casación ante la Sala de instancia, y se interpone el citado recurso ante esta Sala Tercera. En estos recursos se solicita que se estime la casación, se anulen los autos impugnados y se declare no haber lugar a la medida cautelar solicitada en la instancia.

TERCERO.-El Ayuntamiento de San Sebastián presenta sendos escritos de oposición a los recursos interpuestos tanto por la Diputación Foral de Guipúzcoa, como de la Promotora para el reconocimiento de Igeldo como municipio 'Itxas Aurre'. En ambos escritos se solicita que se desestime el recurso de casación y se impongan las costas a la recurrente.

CUARTO.-Mediante diligencia de ordenación de 3 de febrero de 2015, se declara caducado el trámite de oposición al recurso de casación respecto de la Diputación Foral de Guipúzcoa, y de la Promotora para el reconocimiento de Igeldo como municipio 'Itxas Aurre', cada una para oponerse al de la otra.

QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 14 de abril de 2015, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso contencioso administrativo, en el que se dicta la resolución que resuelve el incidente de medidas cautelares, se interpuso contra el Decreto Foral del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Guipúzcoa 46/2013, de 17 de diciembre, por el que se aprueba la segregación del núcleo de población de Igeldo y su constitución en un nuevo municipio independiente.

El auto impugnado acuerda la medida cautelar de suspensión de la ejecución del citado Decreto Foral, por considerar que el Ayuntamiento de San Sebastián se va a ver afectado por la constitución del municipio de Igeldo en un doble sentido "En primer lugar, la ejecución implica unas afecciones y requerimientos que le colocarán en la necesidad no solo pasiva de abstención, sino en la más activa de readaptar toda su organización y funcionalidad, en todos los aspectos, a una nueva configuración del municipio, con unos costes directos e indirectos indudables. Esa actividad a desplegar tendrá que atribuirse, -de no prosperar el proceso-, a deberes legales de soportar y cooperar en la ejecución derivados de la supremacía en que en la materia de alteración de términos municipales se sitúan otras Administraciones territoriales, (sean autonómicas o forales). (...) -Sin embargo, precisamente de darse el supuesto de una sentencia favorable, sería el mismo municipio de Donostia-San Sebastián resultante el que tendría que activamente reabsorber el núcleo de Igeldo ya para entonces creado en la práctica, dando una nueva forma y estructura a sus elementos personales, orgánicos, ordenadores y presupuestario y, ya resulten o no finalmente otras situaciones lesivas irremediables o perjuicios que la Sentencia o su ejecución no puedan reparar, toda la fase de ejecución y reposición habrá pivotado especialmente sobre la Administración recurrente que encarna de este modo un manifiesto interés público a ponderar de que la efectividad del Decreto Foral de segregación no se anticipen a la Sentencia firme como mejor opción para evitar o minimizar esos impactos negativos de doble recorrido". Y se añade a continuación que "En cambio, a nuestro juicio, y habida cuenta de los factores históricos concurrentes, no concurre en la ejecución del Decreto Foral 46/2.013, un interés tan intenso que no pueda esperar a que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se pronuncie sobre su validez en derecho, en su debido contraste con el riesgo que acaba de describirse".

SEGUNDO.- El recurso de casación interpuesto por la Diputación Foral de Guipúzcoase sustenta sobre dos motivos. El primero denuncia la infracción del artículo 130.1 de nuestra Ley Jurisdiccional . Y el segundo reprocha a la sentencia la indebida aplicación del artículo 217.2 de la LEC .

La otra recurrente, la Promotora para el reconocimiento de Igeldo como municipio 'Itxas Aurre',construye su recurso de casación sobre cinco motivos, en los que se denuncia la falta de motivación de la resolución impugnada (motivo primero); la vulneración de los artículos 54 , 94 y 139.3 de la Ley 30/1992 (motivo segundo); la lesión de los artículos 130.1 de la LJCA y 728.2 de la LEC (motivo tercero); infracción de los artículos 130 y 129 de la LJCA en los dos siguientes motivos, sobre los perjuicios concurrentes, (motivo cuarto) y sobre la apariencia de buen derecho (motivo quinto).

Por su parte, la recurrida, el Ayuntamiento de San Sebastián, se opone a ambos recursos, porque considera que las resoluciones impugnadas no incurren en las infracciones que denuncian la Diputación y la Promotora recurrentes.

TERCERO.- Una panorámica de los motivos de casación que esgrimen ambas partes recurrentes nos conduce a examinar, con carácter preferente, la falta de motivación que alega el primer motivo invocado por la Promotora para el reconocimiento de Igeldo como municipio 'Itxas Aurre'.

El auto recurrido, que acuerda la medida cautelar de suspensión de la ejecutividad del acto impugnado, no resulta inmotivado, por las razones que seguidamente expresamos.

Ciertamente el deber de motivación de las resoluciones judiciales --previsto en los artículos 248 de la LOPJ en cuyo apartado 2 se refiere a la forma de los autos-- constituye una exigencia constitucional expresamente recogida en el artículo 120.3 de la CE , si bien en relación con las sentencias, pero con evidente proyección al caso examinado, en virtud de la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la CE , del que es una exigencia implícita.

Repárese que esta conclusión es la única que cumple el doble propósito que se persigue con la motivación. De un lado, porque pone de manifiesto por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de la ley de suerte que se permite a los destinatarios conocer y comprender su contenido para su posible impugnación. Y, de otro, porque hace posible comprobar que el razonamiento --o la decisión sin más-- no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, cuando sea revisada en vía de recurso.

La mera lectura del auto impugnado revela que en el mismo se expresan las razones por las que se concluye, en la parte dispositiva, en la adopción de la medida cautelar. Es más, el discurso argumental de la citada recurrente, en este primer motivo, pone de manifiesto que la misma ha comprendido la explicación expuesta por la Sala de instancia, lo que sucede es que no comparte dicha argumentación y disiente de su contenido, lo que es una cuestión distinta y ajena a la motivación de la resoluciones judiciales.

Las referencias, que se hacen en este motivo, a la doctrina del 'fumus boni iuris', a la carga de la prueba, a la denominada satisfacción extraprocesal, o a la intervención de la Comisión Gestora, ponen de manifiesto que lo que expresa la recurrente es un profundo disentimiento con lo expresado por la Sala de instancia, pero no una queja basada en una ausencia de las razones sobre las que se basa la decisión cautelar, o porque se ha proporcionado una argumentación desconectada de la conclusión. Prueba de ello es que cuando se alude, v.gr., a la doctrina de la apariencia de buen derecho, la resolución impugnada razona por qué no aplica en los términos solicitados, o por qué hace una aplicación matizada de dicha doctrina, y no procede a examinar el fondo del asunto que sería necesario para la aplicación de dicha doctrina.

CUARTO.- Los demás motivos invocados por ambas partes recurrentes, los dos motivos de la Diputación Foral y los cuatro restantes de la Promotora, no pueden prosperar porque el auto que decide la medida cautelar, y el desestimatorio de la reposición, no vulneran las normas sobre medidas cautelares en el recurso contencioso administrativo que establecen los artículos 129 y siguientes de la LJCA , ni las citadas sobre la suspensión de la ejecución en el procedimiento administrativo, ni, en fin, las invocadas sobre la carga de la prueba.

Así es, no resultan de aplicación al caso las normas de procedimiento administrativo que se aducen (motivo segundo del escrito de la promotora), en concreto los artículos 54 , 94 y 139.3 de la Ley 30/1992 , porque estamos ante una suspensión de la ejecución de un acto en sede jurisdiccional, que ha de regirse por las normas que establecen los artículos 129 y siguientes de nuestra Ley Jurisdiccional , en los términos que luego veremos. Y que no tienen la incidencia, que se aduce, en el reparto de la carga de la prueba.

Del mismo modo que no podemos entender conculcado ese reparto de la carga de la prueba, en los términos que se formula por las partes recurrentes. En efecto, ni de los artículos citados de la Ley 30/1992, ni del artículo 217.2 de la LEC , se infiere que únicamente deban acreditarse los perjuicios que aduce la recurrente. Es más, la decisión cautelar que aquí se combate no se sustenta sobre un reparto de la carga de la prueba. La medida cautelar de suspensión se construye sobre el criterio del 'periculum in mora' y sobre la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto. De manera que la Sala ha considerado, en esa operación de ponderación de intereses que es esencial para la adopción de la cautela, que los perjuicios alegados por la Entidad local tienen una intensidad superior a los que se alegaban por las ahora recurrentes.

Y compartimos la conclusión que expresa la Sala porque de la ejecución inmediata del acto de segregación, que se impugna en el recurso contencioso administrativo, pueden emanar unas consecuencias, urbanísticas o contractuales, de muy difícil vuelta atrás (ante una eventual sentencia estimatoria) por la probable afectación a terceros. Además de los efectos organizativos evidentes, si bien estos presentan menor dificultad respecto de su reversibilidad.

Mientras que la suspensión de la segregación, cuyo expediente lleva más de veinte años desde su iniciación, y que ha sido objeto de una impugnación anterior, hasta que se dicte sentencia, no revela, ni se han puesto de manifiesto, perjuicios de una naturaleza e intensidad igual o similar a los que opuso el Ayuntamiento. No es que no se hayan probado los perjuicios que se alegaron, es que simplemente no se han esgrimido perjuicios de similar vigor a los que invocaba la contraparte, por lo que la operación de ponderación se inclina del lado de la adopción de la medida cautelar de suspensión de la ejecución del acto.

QUINTO.- Por lo demás, las resoluciones impugnadas naturalmente que se fundan en los criterios legales para la adaptación de la cautela. Así es, el régimen jurídico previsto en nuestra Ley Jurisdiccional pretende ' asegurar la efectividad de la sentencia' ( artículo 129 de la LJCA ). Y, con tal propósito, el riesgo derivado de la duración del proceso, el 'periculum in mora', que se recoge en el artículo 130 de la citada Ley Jurisdiccional , y que es uno de los presupuestos esenciales para la adopción de la medida cautelar, al tener que tomar en consideración que ' la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso', ha tenido en cuenta que precisamente la duración del proceso puede crear situaciones irreversibles, por lo que la suspensión aparece como una medida adecuada al caso.

En definitiva, la medida adoptada intenta salvaguardar que la futura sentencia pueda ser cumplida de modo más sencillo y con el menor coste para el interés general y de terceros. A estos efectos la decisión cautelar ha ponderado, en los términos antes expuestos, en qué medida el interés público demanda la ejecución, para adoptar la suspensión en función de la intensidad y vigor de los intereses públicos concurrentes, pues todos los esgrimidos tienen tal naturaleza.

Por tanto, procede desestimar los motivos de casación, y declarar que no ha lugar al recurso.

SEXTO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a las partes recurrentes las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.1 de la LRJCA ). Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA , las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 3.000 euros respecto de cada parte recurrente, teniendo en cuenta que el Ayuntamiento recurrido formuló dos escritos de oposición.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugaral recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Promotora para el reconocimiento de Igeldo como municipio 'Itxas Aurre', y de la representación procesal de la Diputación Foral de Gipuzkoa, contra el Auto de 12 de febrero de 2014 , confirmado en suplica por el de 22 de abril siguiente, dictados ambos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso contencioso administrativo nº 8/2014 . Con imposición de las costas procesales ocasionadas en los términos señalados en el último fundamento.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.